摘 要：當(dāng)前，農(nóng)村基層治理在城鄉(xiāng)一體化、資源下鄉(xiāng)以及壓力型體制等因素的影響下逐漸表現(xiàn)出行政化趨勢(shì)，主要體現(xiàn)在村干部公職化、工作程序化以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成為村莊工作的主導(dǎo)者等方面。村級(jí)治理的“強(qiáng)行政，弱行政”的實(shí)踐樣態(tài)造成村級(jí)治理自主性缺失、村級(jí)治理內(nèi)卷化和治理效力弱化等后果，應(yīng)通過(guò)增強(qiáng)村級(jí)組織治理能力、激活自治動(dòng)力與活力、重塑村莊內(nèi)生秩序的方式實(shí)現(xiàn)農(nóng)村基層“善治”。

關(guān)鍵詞：村級(jí)治理；村級(jí)組織；行政化；治理能力；治理效力

中圖分類(lèi)號(hào)：D422.6 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：2096-9902（2024）19-0077-04

Abstract： Currently， rural primary-level governance is gradually showing an administrative trend under the influence of factors such as urban-rural integration， resource allocation to rural areas， and pressure based systems， mainly reflected in the public office and procedural work of village cadres， as well as the township government becoming the leader of village work. The practice of "strong administration， weak administration" in village level governance has resulted in a lack of autonomy in village level governance， internalization of village level governance， and weakened governance effectiveness. Therefore， it is necessary to enhance the governance capacity of village level organizations， activate autonomy and vitality， and reshape the internal order of villages to achieve "good governance" at the primary-level in rural areas.

Keywords： rural governance; village organization; administratize; governance capability; governance effectiveness

20世紀(jì)80年代我國(guó)開(kāi)始實(shí)行村民自治制度：由村民進(jìn)行民主選舉產(chǎn)生村民委員會(huì)，是農(nóng)民進(jìn)行自我管理、自我教育和自我服務(wù)的組織。然而，以村委會(huì)為主的村級(jí)組織何以在40年后逐漸從基層自治組織演變成行政組織，成為國(guó)家權(quán)力在村莊社會(huì)的延伸？對(duì)村級(jí)組織在農(nóng)村的治理過(guò)程中又產(chǎn)生了什么影響？這是本文討論的重點(diǎn)。

誠(chéng)然，關(guān)于農(nóng)村應(yīng)“自治”還是“行政”，學(xué)術(shù)界這幾年也開(kāi)展了相當(dāng)激烈的探討，大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為村級(jí)治理行政化造成村級(jí)治理的形式主義[1]、“懸浮性”治理[2]、治理成本提高但效率降低[3]等問(wèn)題弱化了農(nóng)村基層自治；也有學(xué)者提出中國(guó)如今處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期，僅強(qiáng)調(diào)村民自治是不夠的，應(yīng)正視行政化在當(dāng)前村級(jí)治理的內(nèi)在需要，重構(gòu)村級(jí)治理體系[4]?；谝陨嫌^點(diǎn)，本文構(gòu)建了“制度-角色-行為”的分析框架，并從以下幾個(gè)部分開(kāi)展討論：一是梳理村級(jí)組織行政化的表現(xiàn)；二是探討村級(jí)治理行政化的根源所在；三是闡述村級(jí)組織行政化所造成的村級(jí)治理困境；四是提出相應(yīng)的對(duì)策建議以激活村級(jí)組織的自治活力。

1 村級(jí)組織行政化的現(xiàn)象表征

根據(jù)2018年《關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法〉〈中華人民共和國(guó)城市居民委員會(huì)組織法〉的決定》修正①規(guī)定：村民委員會(huì)是基層群眾性自治組織，實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督。然而，如今包括村委會(huì)在內(nèi)的村級(jí)組織卻呈現(xiàn)出行政化的傾向。這主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面。

1.1 村干部：“村莊當(dāng)家人”轉(zhuǎn)變成“行政任務(wù)執(zhí)行者”

1.1.1 角色：村干部公職化

為了確保自身能夠順利完成不斷下沉的治理任務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過(guò)績(jī)效考核、薪酬制、坐班制等方式來(lái)控制村干部，使其成為“行政體系”的一員。村干部公職化有以下三種表現(xiàn)：首先，干部的選用主要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府意圖所決定。為確保村委干部能夠與村黨組織共同完成政治任務(wù)，村干部多由上級(jí)委派、選調(diào)和聘用等形式產(chǎn)生。其次，村干部工作趨于專(zhuān)業(yè)化。村干部有明確的職務(wù)分工，根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“條線(xiàn)”部門(mén)工作而設(shè)置相應(yīng)的崗位、按照一定的流程工作。最后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政成為村干部工資發(fā)放的來(lái)源，其社保、公積金等都按基層公務(wù)員基數(shù)繳納，這標(biāo)志著村干部已被吸納至行政體系內(nèi)。

1.1.2 行為：村級(jí)工作程序化

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村干部實(shí)施嚴(yán)格的坐班制以及考勤制，要求村干部在規(guī)定的上班期間坐在專(zhuān)門(mén)的辦公區(qū)域（一般是村黨群服務(wù)中心），并進(jìn)行考勤，村干部需要每天坐在辦公室完成自上而下分解的行政工作，對(duì)村干部績(jī)效考核的結(jié)果將與工資、獎(jiǎng)金以及職級(jí)晉升相掛鉤。因此，村干部有強(qiáng)大的動(dòng)機(jī)完全依照鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府制定的績(jī)效考核表開(kāi)展工作?？己酥笜?biāo)表的每項(xiàng)工作都有相當(dāng)嚴(yán)格的工作流程和標(biāo)準(zhǔn)體系，要求他們通過(guò)填表格、整理材料等方式建立相應(yīng)的工作臺(tái)賬。而有一些無(wú)法進(jìn)行量化的工作如移風(fēng)易俗，則要求村級(jí)組織以報(bào)告、照片、網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)記錄的形式展現(xiàn)工作的完成情況，這促使村干部越來(lái)越傾向于按章辦事。

1.2 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府：村委會(huì)工作的主導(dǎo)者

1.2.1 角色：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是村莊實(shí)際“領(lǐng)導(dǎo)者”

村委會(huì)實(shí)際上是在黨領(lǐng)導(dǎo)下的群眾性自治組織，這意味著村民自治從一開(kāi)始就是在國(guó)家權(quán)力的深度介入下的有限自治[5]。村莊內(nèi)的資源配置、規(guī)劃建設(shè)等重要事項(xiàng)的決定都要與黨支部的決策部署保持一致，并與村黨支部共同商討確認(rèn)重大決定，這使得村級(jí)自治具有較強(qiáng)的外部依賴(lài)性。而村黨支部由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委領(lǐng)導(dǎo)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也受鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的領(lǐng)導(dǎo)，兩者具有高度統(tǒng)一的價(jià)值觀念及行動(dòng)邏輯，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的相關(guān)行政任務(wù)能夠通過(guò)村黨支部傳達(dá)到村委會(huì)。與此同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府掌握著大量村莊發(fā)展資源，強(qiáng)化了村莊對(duì)外部資源的依賴(lài)性。此外，后備干部制度的推行使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府掌握了村干部的任免權(quán)，兩者之間天然地形成了“命令-服從”的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。

1.2.2 行為：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的意圖是村級(jí)組織的行動(dòng)導(dǎo)向

受分稅制改革的影響，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府長(zhǎng)期處于“權(quán)小事大”“財(cái)權(quán)層層上收，事權(quán)層層下壓”的尷尬境地[6]。為了分解自身壓力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府選擇將村級(jí)組織吸納到自己的權(quán)力體系中，使村級(jí)組織成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在農(nóng)村基層社會(huì)的“代理機(jī)構(gòu)”。目標(biāo)考核責(zé)任制與建立服務(wù)型政府的要求促使村級(jí)組織的治理方式轉(zhuǎn)向?qū)I(yè)化和程序化，并通過(guò)指標(biāo)考核、巡檢或抽檢、監(jiān)督的方式將村級(jí)組織納入科層行政體系內(nèi)，造成行政力量對(duì)于政治意志以及社會(huì)力量的吸納[7]。同時(shí)，村級(jí)組織自治性削弱，村干部成為“準(zhǔn)行政官員”，現(xiàn)代綜合考評(píng)體系強(qiáng)化了村干部的行政化取向，村級(jí)治理唯上性增強(qiáng)[8]。

2 村級(jí)組織行政化形成機(jī)制

2.1 城鄉(xiāng)一體化：加快了村莊人口外流

20世紀(jì)末期，我國(guó)提出城鄉(xiāng)一體化，允許人口自由流動(dòng)，改變城鄉(xiāng)在政策上、國(guó)民待遇上的不平等狀況，從根本上解決城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)帶來(lái)的困境。城鄉(xiāng)發(fā)展一體化促使村莊社會(huì)基礎(chǔ)發(fā)生根本性變革，加速了村莊人口外流。城鄉(xiāng)一體化讓農(nóng)民有機(jī)會(huì)進(jìn)城獲得更高的經(jīng)濟(jì)報(bào)酬、享受更好的醫(yī)療資源和生活保障，因此大量村民選擇外出務(wù)工。此外，村組合并、“撤組并村”的政策也使得鄉(xiāng)村范圍越來(lái)越大、人員流動(dòng)性也加大，村莊與城市的邊界逐漸模糊，村莊呈現(xiàn)開(kāi)放性的特征，不僅有原住村民的流出，也有外來(lái)人口的流入，村莊管理越來(lái)越困難。

2.2 資源下鄉(xiāng)：介入村級(jí)治理的基礎(chǔ)

2006年，國(guó)家徹底取消了農(nóng)業(yè)稅以及面向農(nóng)民的各項(xiàng)收費(fèi)，并開(kāi)始主要采取以項(xiàng)目制方式將資源輸入村莊。由于取消了村提留等收費(fèi)之后，村級(jí)組織能得到的運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)越來(lái)越少，村莊沒(méi)有能力籌措農(nóng)民生產(chǎn)、生活的基本公共品的資金及勞力，農(nóng)村出現(xiàn)公共品供給的嚴(yán)重不足。為重新培育農(nóng)民的自組織能力，改善其生產(chǎn)生活的條件，國(guó)家主要以項(xiàng)目制的方式向農(nóng)村轉(zhuǎn)移大量資源。而村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)的薄弱使得農(nóng)村基層組織愈來(lái)愈依賴(lài)基層政權(quán)的“資源供給”來(lái)維持村級(jí)組織的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。項(xiàng)目、資源的下鄉(xiāng)帶來(lái)規(guī)范下鄉(xiāng)、監(jiān)督下鄉(xiāng)，國(guó)家權(quán)力愈來(lái)愈深入農(nóng)村社會(huì)。

2.3 目標(biāo)管理責(zé)任制：重塑鄉(xiāng)村關(guān)系結(jié)構(gòu)

稅費(fèi)取消后，位于行政體系“神經(jīng)末梢”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是擔(dān)負(fù)著農(nóng)村最大公共責(zé)任的一級(jí)政權(quán)。然而，層層下達(dá)、自上而下分解的任務(wù)最后要準(zhǔn)確無(wú)誤地落實(shí)到村莊社會(huì)中，唯有依靠村干部的配合。在現(xiàn)實(shí)情況中，目標(biāo)管理責(zé)任制有兩個(gè)運(yùn)行的核心要素：指標(biāo)體系和考核方式，具體方式是下級(jí)簽訂上級(jí)所制定的目標(biāo)責(zé)任書(shū)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依托責(zé)任制與村委會(huì)組成“責(zé)任共同體”，目標(biāo)責(zé)任書(shū)的簽訂進(jìn)入使得鄉(xiāng)政進(jìn)入村治具有合法性，為村級(jí)組織行政化奠定了政治基礎(chǔ)。同時(shí)，村黨支部亦是在重重壓力之下運(yùn)行的[9]，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政任務(wù)通常會(huì)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的決策部署一起向村級(jí)組織傳遞，這間接造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府擁有了村級(jí)組織的支配權(quán)力，從而使村級(jí)組織“被迫”承擔(dān)層層下壓的行政任務(wù)。

3 村級(jí)組織行政化困境

隨著鄉(xiāng)村和城市邊界的逐漸模糊、村民價(jià)值取向和行動(dòng)邏輯的急劇變化以及國(guó)家資源的大規(guī)模下鄉(xiāng)，推動(dòng)鄉(xiāng)村現(xiàn)代化的同時(shí)也造成了村莊自我調(diào)節(jié)和整合功能的不斷弱化，村級(jí)治理呈現(xiàn)出“行政強(qiáng)、自治弱”的特點(diǎn)，造成村級(jí)治理的一系列內(nèi)在困境，影響村民自治與國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的有效實(shí)現(xiàn)。

3.1 村民公共性降低

人口的大量流失使得村民的生產(chǎn)、生活逐漸脫嵌于鄉(xiāng)村場(chǎng)域，村莊開(kāi)始出現(xiàn)“空心化”。在此背景下，熟人關(guān)系基礎(chǔ)的傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會(huì)逐漸瓦解，村莊由“熟人社會(huì)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤鞍胧烊松鐣?huì)”。村民之間情感密度下降、關(guān)系密切程度在不斷減弱，傳統(tǒng)的村莊關(guān)系被高度市場(chǎng)化、現(xiàn)代化的關(guān)系所替代[10]，村民成為“原子化”個(gè)體。村民的情感關(guān)聯(lián)弱化，村莊呈現(xiàn)出高度分散化的狀態(tài)，每個(gè)村民的交往原則、行事方式受注重私利的個(gè)體行為邏輯所支配，集體意識(shí)相應(yīng)淡化，公共性減弱。此外，村莊人口的大量流失也改變了村莊治理主體的結(jié)構(gòu)及其社會(huì)權(quán)威來(lái)源，擔(dān)任“代理人”角色的村干部再也不能作為嵌入農(nóng)村熟人社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的其中一名村民，其社會(huì)資本所蘊(yùn)含的社會(huì)動(dòng)員能力無(wú)法轉(zhuǎn)化為村莊自治能力。

3.2 村級(jí)治理內(nèi)卷化

當(dāng)前，項(xiàng)目制是中國(guó)促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展、向農(nóng)村轉(zhuǎn)移資源的一個(gè)重要機(jī)制，其作為一種“制度內(nèi)”農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給模式，擁有一套資金使用和管理的規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，為了激發(fā)村級(jí)組織能夠定時(shí)定額，甚至提前、超額完成任務(wù)，上級(jí)政府設(shè)置了一系列物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)和精神獎(jiǎng)勵(lì)，變相開(kāi)展“政治錦標(biāo)賽”。上級(jí)政府的橫向激勵(lì)也促使村級(jí)組織在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府已經(jīng)“加碼”的基礎(chǔ)上再給自己“加碼”。在科層體系內(nèi)部的縱向監(jiān)督與橫向競(jìng)爭(zhēng)壓力的機(jī)制作用下，形式主義在村級(jí)治理場(chǎng)域萌芽，政策執(zhí)行和工作方式逐漸呈現(xiàn)出形式主義特點(diǎn)：以文件材料的制作和表格的填寫(xiě)落實(shí)文件，以檢查考核手段代替政策目標(biāo)，以政績(jī)亮點(diǎn)、面子工程代替政策實(shí)質(zhì)效果等[11]，甚至有些村莊聘請(qǐng)專(zhuān)門(mén)的人員來(lái)完成表格填寫(xiě)、系統(tǒng)填報(bào)等文牘化工作。村級(jí)組織使用大量的資源和人員、村干部投入大量的時(shí)間和精力去完成行政工作，但是并無(wú)給村莊發(fā)展、村民生活帶來(lái)實(shí)際性的改變，治理成本無(wú)限增長(zhǎng)治理成效卻收效甚微，造成村級(jí)治理內(nèi)卷化。

3.3 損害村級(jí)組織治理效力

財(cái)政資源的有限性導(dǎo)致供村干部調(diào)動(dòng)和利用的行政治理資源和手段也相應(yīng)受限，而層層下壓的各種行政、政治任務(wù)以及在自利性驅(qū)動(dòng)下也促使著村級(jí)組織甘愿被鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府吸納以獲取更多的治理資源，往往導(dǎo)致政策執(zhí)行效果偏移政策設(shè)計(jì)意圖。而為了減少鄉(xiāng)村干部權(quán)力失控、失范行為的發(fā)生，中央強(qiáng)化了自上而下的監(jiān)督問(wèn)責(zé)機(jī)制，以保障政策和項(xiàng)目在基層的有效落實(shí)。這造成一些鄉(xiāng)村干部逐漸將中心工作政治化、階段性任務(wù)日常化，采取“責(zé)任兜底”的方式完成所有工作任務(wù)。與此同時(shí)，在容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制不健全、基層治理資源有限的現(xiàn)實(shí)困境下，強(qiáng)調(diào)監(jiān)督問(wèn)責(zé)機(jī)制中的懲戒效用誘使著官員行為方式發(fā)生以“邀功”為主到“避責(zé)”為主的轉(zhuǎn)變[12]，這使行政化的村級(jí)組織無(wú)法建立國(guó)家資源與農(nóng)民需求之間有效銜接機(jī)制，反而使兩者的張力不斷加大。村級(jí)組織的社會(huì)動(dòng)員能力不斷減弱，進(jìn)一步損害了村級(jí)治理效力。

4 村級(jí)治理困境的突圍之策

如何化解村級(jí)組織行政化過(guò)程中帶來(lái)的一系列消極后果，從而達(dá)到行政與自治的有效均衡成為當(dāng)前的時(shí)代課題。本文從以下三個(gè)方面著手，破解村級(jí)組織行政化造成的困境，提高村級(jí)治理水平。

4.1 增強(qiáng)村級(jí)組織治理能力

當(dāng)前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)在壓力型體制下“唯上”的權(quán)力邏輯取向，其績(jī)效考核指標(biāo)使得村級(jí)組織桎梏于“數(shù)字”[13]，使村級(jí)組織逐漸喪失了回應(yīng)村民需要的動(dòng)力和能力，導(dǎo)致村民和村干部之間的關(guān)聯(lián)性弱化。因而，增強(qiáng)村級(jí)組織治理能力，提升其權(quán)力運(yùn)作的回應(yīng)性和自主性尤為重要。首先，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村級(jí)組織配置公共資源的權(quán)力的同時(shí)下沉治理資源，促使鄉(xiāng)村兩級(jí)的治理責(zé)任和配置資源權(quán)力相匹配。在此過(guò)程中，應(yīng)重新鑄起村干部和村民之間溝通橋梁，形成良好的干群關(guān)系，以激活村干部組織村民、動(dòng)員村民的能力。其次，加強(qiáng)對(duì)村干部的培訓(xùn)，提高解決問(wèn)題能力。對(duì)村干部進(jìn)行針對(duì)性培訓(xùn)，不同的業(yè)務(wù)工作對(duì)應(yīng)不同的培訓(xùn)內(nèi)容，以有效解決村莊在發(fā)展方面的問(wèn)題并匹配村級(jí)治理事務(wù)的需求。最后，村干部、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部須轉(zhuǎn)變思想觀念，將自己定位為“服務(wù)者”，將工作重心放到促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、服務(wù)民生等方面，堅(jiān)持下鄉(xiāng)調(diào)研、走訪等工作方式，了解農(nóng)民需求和村莊實(shí)際情況，使下鄉(xiāng)資源能夠匹配村民對(duì)生產(chǎn)生活的真實(shí)訴求，提高村級(jí)治理能力。

4.2 激活村莊自治活力

提升村莊自治能力的重要前提是提高村民的主體意識(shí)、調(diào)動(dòng)村民參與村級(jí)事務(wù)的積極性，激活村級(jí)治理的內(nèi)生動(dòng)力。增強(qiáng)村民民主參與的意識(shí)主要有以下途徑：一是大力發(fā)展村集體經(jīng)濟(jì)提高增強(qiáng)村民的歸屬感和獲得感，促使村民自覺(jué)參與村級(jí)治理。當(dāng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展情況與村民利益相關(guān)聯(lián)時(shí)，村民會(huì)自覺(jué)融入鄉(xiāng)村建設(shè)中，積極參與村級(jí)治理，由此激活村級(jí)治理的內(nèi)生動(dòng)力，破解農(nóng)村治理主體缺失的難題。二是對(duì)農(nóng)民賦權(quán)，賦予其村集體經(jīng)濟(jì)成員權(quán)和股權(quán)以保障財(cái)產(chǎn)權(quán)益。村民的財(cái)產(chǎn)權(quán)益得到保障才會(huì)自覺(jué)關(guān)心和獲得有關(guān)于村級(jí)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的有關(guān)信息，村民參與公共事務(wù)的主動(dòng)性和積極性得到一定的提高。三是拓寬村民參與的渠道。隨著高新信息技術(shù)的發(fā)展，村民可利用各地政務(wù)平臺(tái)、微信小程序、公眾號(hào)等載體表達(dá)自身訴求和困難，村級(jí)組織能夠及時(shí)獲取村民的需求和期望，并在較短的時(shí)間內(nèi)給予村民答復(fù)，提高村級(jí)組織決策的及時(shí)行和有效性。

4.3 重塑村莊內(nèi)生性秩序

內(nèi)生性秩序是維持鄉(xiāng)村社會(huì)秩序的有效保障，以村規(guī)民約、人情、社會(huì)輿論為根基，發(fā)揮著穩(wěn)固村莊秩序的作用。在加強(qiáng)基層治理能力現(xiàn)代化的背景下，實(shí)現(xiàn)內(nèi)生秩序與政府制度嵌入的協(xié)調(diào)統(tǒng)一應(yīng)從以下三個(gè)方面出發(fā)：一是依托地方性規(guī)范和知識(shí)實(shí)施村級(jí)治理。給予村干部一定的“自由裁量權(quán)”，讓村干部在處理村級(jí)事務(wù)時(shí)有一定的彈性自主空間，能夠采用村莊社會(huì)規(guī)范解決問(wèn)題。二是應(yīng)放寬結(jié)社限制，同時(shí)適當(dāng)降低社會(huì)組織的準(zhǔn)入門(mén)檻，積極培育鄉(xiāng)村內(nèi)生秩序的功能載體。事實(shí)上，積極培育內(nèi)生型社會(huì)組織能夠強(qiáng)化村莊社會(huì)關(guān)聯(lián)，并疏通致富能手、返鄉(xiāng)精英、退休干部等人才資源的流通通道[14]。三是充分發(fā)揮新鄉(xiāng)賢在村級(jí)治理中的作用。新鄉(xiāng)賢作為橋梁能夠連接農(nóng)村與城市，具備了傳統(tǒng)社會(huì)的“鄉(xiāng)紳”具有的社會(huì)教化能力和掌握及熟練運(yùn)用現(xiàn)代法律知識(shí)化解農(nóng)村社會(huì)矛盾的能力，能夠?qū)?nèi)生性秩序和制度化規(guī)范有效地融合在一起發(fā)揮應(yīng)有的治理效力。

5 結(jié)束語(yǔ)

村級(jí)組織作為連接政府與村民的橋梁和紐帶，承擔(dān)著大部分村級(jí)治理的基礎(chǔ)性工作，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府完成基層治理工作和政治性任務(wù)依靠的輔助性力量。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)變革，農(nóng)村基層社會(huì)的治理內(nèi)容更具復(fù)雜性和多樣性，為了能提高治理效率以及對(duì)接上級(jí)政府的工作，村級(jí)組織轉(zhuǎn)向精細(xì)化和規(guī)范化治理。與此同時(shí)，服務(wù)型政府建設(shè)的背景也推動(dòng)了服務(wù)下鄉(xiāng)，要求標(biāo)準(zhǔn)化、法治化提供公共服務(wù)、處理農(nóng)村公共事務(wù)。因此，村級(jí)組織行政化既有現(xiàn)實(shí)需要，在一定程度上又有合理性。但從實(shí)踐來(lái)看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府過(guò)多介入村級(jí)治理、村級(jí)組織行政化程度過(guò)高損害了村莊自治能力，從而對(duì)資源投入的效果、依靠?jī)?nèi)生力量進(jìn)行村級(jí)治理的持續(xù)動(dòng)力帶來(lái)影響。因此，如何在提高治理水平、確保國(guó)家政策能夠在鄉(xiāng)村落地、為村民提供更好的服務(wù)、提升國(guó)家對(duì)農(nóng)村基層社會(huì)的有效整合能力和保障農(nóng)村自治組織的權(quán)力、激發(fā)村民參與農(nóng)村治理的動(dòng)力之間尋找平衡，是如今村級(jí)治理的痛點(diǎn)與難點(diǎn)，值得國(guó)家和學(xué)界進(jìn)行更加深入的探討。

注釋?zhuān)?/p>

① http：//www.npc.gov.cn/zgrdw/npc/xinwen/2019-01/07/content_2070268.htm.

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