摘 要：公共數(shù)據(jù)運(yùn)營權(quán)分配的地方實(shí)踐呈現(xiàn)行政指定、申請評估、競價拍賣及招投標(biāo)等模式的多元并進(jìn)格局，但存在數(shù)據(jù)壟斷風(fēng)險和程序封閉的困境。實(shí)踐路徑分歧緣于公共數(shù)據(jù)市場化開發(fā)應(yīng)用與安全風(fēng)險的內(nèi)在張力、公共數(shù)據(jù)權(quán)屬不清等制度因素。公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營應(yīng)當(dāng)超越數(shù)據(jù)界權(quán)，以公共數(shù)據(jù)資源分配的程序正義構(gòu)建公共數(shù)據(jù)的開放利用秩序。比較聽證制度是基于交往行為的理性建構(gòu)過程，能夠?yàn)槔嫦嚓P(guān)方提供“理想的溝通情境”，實(shí)現(xiàn)程序正義，緩解公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的內(nèi)在張力，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的特許經(jīng)營屬性也能實(shí)現(xiàn)與比較聽證制度的耦合。比較聽證嵌入公共數(shù)據(jù)運(yùn)營權(quán)分配的體系化建構(gòu)，需要確立競爭性授權(quán)原則，保障競爭的公平公正；完善比較聽證的制度構(gòu)造，科學(xué)設(shè)置市場準(zhǔn)入資格、聽證程序、比較標(biāo)準(zhǔn)及效率補(bǔ)償機(jī)制；以監(jiān)管沙盒制度和可信數(shù)據(jù)治理技術(shù)消解比較聽證引入公共數(shù)據(jù)運(yùn)營權(quán)分配的制度困境。

關(guān)鍵詞：公共數(shù)據(jù)；授權(quán)運(yùn)營；比較聽證；數(shù)據(jù)安全；分配正義

中圖分類號：D 912.1 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：2096-9783（2024）04?0040?11

數(shù)據(jù)是推動數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的核心要素，當(dāng)前數(shù)據(jù)要素市場90%的可用數(shù)據(jù)都被公權(quán)機(jī)構(gòu)掌握[1]，公共數(shù)據(jù)的開放利用成為推動數(shù)字產(chǎn)業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵。然而，我國公共數(shù)據(jù)開放利用存在數(shù)據(jù)可用性低、數(shù)據(jù)質(zhì)量差、數(shù)據(jù)開放難以持續(xù)及開放利用成效不高等問題[2]，阻滯公共數(shù)據(jù)要素價值的釋放。為此，《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》（以下簡稱“十四五”規(guī)劃）提出，“開展政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營試點(diǎn)，鼓勵第三方深化對公共數(shù)據(jù)的挖掘利用。”公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營正式成為一項國家頂層制度設(shè)計。

公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營是指，在確保數(shù)據(jù)安全的前提下引入市場主體，將非結(jié)構(gòu)化的公共數(shù)據(jù)資源加工處理成可用的數(shù)據(jù)產(chǎn)品或服務(wù)，并進(jìn)行市場交易的行為。授權(quán)運(yùn)營旨在引入市場主體開發(fā)數(shù)據(jù)產(chǎn)品，實(shí)現(xiàn)公共數(shù)據(jù)賦能經(jīng)濟(jì)發(fā)展和提高公共治理水平的目的。從政府角度看，授權(quán)運(yùn)營是政府將其管理控制的公共數(shù)據(jù)資源向市場主體進(jìn)行分配的過程，也即向市場主體分配公共數(shù)據(jù)運(yùn)營權(quán)。由于公共數(shù)據(jù)內(nèi)生于公共管理和服務(wù)職能，承載公共價值[3]，政府有義務(wù)保障公共數(shù)據(jù)資源的分配正義。從市場主體角度看，被授權(quán)單位是實(shí)施數(shù)據(jù)加工處理行為的主體，決定了數(shù)據(jù)產(chǎn)品或服務(wù)的品質(zhì)，影響公共數(shù)據(jù)價值釋放質(zhì)效?！堕_放數(shù)據(jù)晴雨表》報告也指出，市場中介是利用公共數(shù)據(jù)創(chuàng)造商業(yè)價值、改善公共治理的中堅力量[4]，政府應(yīng)當(dāng)尋求以適當(dāng)?shù)姆绞脚渲脭?shù)據(jù)資源，與社會組織合作利用公共數(shù)據(jù)。

在國家政策推動下，地方積極探索公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營新方式，形成了多元化的制度設(shè)計。但遺憾的是，當(dāng)前學(xué)界主要圍繞公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的性質(zhì)、地位、權(quán)屬等問題展開討論，尚未能給出完善的公共數(shù)據(jù)資源分配方案?；诖?，本文選取24個不同程度開展公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的省級行政區(qū)為研究對象1，以其公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營相關(guān)規(guī)范性文件和授權(quán)運(yùn)營實(shí)踐為樣本，對公共數(shù)據(jù)運(yùn)營權(quán)分配的實(shí)踐面貌展開觀察，在對實(shí)踐進(jìn)行反思的基礎(chǔ)上，提出公共數(shù)據(jù)運(yùn)營權(quán)分配的理論方案。

一、公共數(shù)據(jù)運(yùn)營權(quán)分配的實(shí)踐面相

《中共中央、國務(wù)院關(guān)于構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的意見》（以下簡稱《數(shù)據(jù)二十條》）提出要完善數(shù)據(jù)要素配置機(jī)制，釋放公共數(shù)據(jù)內(nèi)在價值。對24個省級行政區(qū)運(yùn)營實(shí)踐的分析發(fā)現(xiàn)，地方政府對公共數(shù)據(jù)運(yùn)營權(quán)的分配呈現(xiàn)多元并進(jìn)的制度格局，形成了行政指定、申請評估、競價拍賣及招投標(biāo)等不同分配模式。

（一）行政指定模式

這是指政府以行政命令直接指定公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營單位。地方政府在整合本地數(shù)據(jù)公司的基礎(chǔ)上，組建國有大數(shù)據(jù)集團(tuán)，并授予其公共數(shù)據(jù)經(jīng)營權(quán)，不涉及招標(biāo)、評估等環(huán)節(jié)，程序較為簡單便捷。貴州省、河南省、上海市以及成都市等地莫不采取該模式。比如，2014年貴州省人民政府率先批準(zhǔn)成立云上貴州大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展有限公司，實(shí)施數(shù)據(jù)匯集、共享和開放等運(yùn)營活動[5]，河南、上海等地也相繼組建數(shù)據(jù)集團(tuán)，開展公共數(shù)據(jù)開發(fā)交易活動。從制度產(chǎn)生邏輯上看，該模式是國有資產(chǎn)增值保值與數(shù)據(jù)安全保護(hù)雙重因素相互疊加的結(jié)果。譬如成都市公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的內(nèi)在機(jī)理就蘊(yùn)藏于這一制度邏輯中[6]。一方面，地方政府將公共數(shù)據(jù)作為國有資產(chǎn)，通過市場化運(yùn)營獲取收益，并將運(yùn)營收入按比例上繳地方財政，實(shí)現(xiàn)公共數(shù)據(jù)從“資源”到“財政”的躍升。另一方面，數(shù)據(jù)處理行為可能會危害國家秘密、商業(yè)秘密或個人隱私，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營需要確保重要數(shù)據(jù)安全可控[7]。政府直接授予國有大數(shù)據(jù)集團(tuán)運(yùn)營權(quán)，能夠通過人事管理管控數(shù)據(jù)安全風(fēng)險。目前一些地方數(shù)據(jù)運(yùn)營機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人并非企業(yè)化的職業(yè)經(jīng)理人，普遍采用政府直管模式，由大數(shù)據(jù)局直接委派或抽調(diào)人員兼任 [8]。進(jìn)一步地，政府可以通過外派人員的方式，參與公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品開發(fā)運(yùn)營管理，控制數(shù)據(jù)開發(fā)交易風(fēng)險。

（二）申請評估模式

基本構(gòu)造表現(xiàn)為“公告—申請—評估—授權(quán)”：（1）政府發(fā)布公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營公告，明確申請授權(quán)運(yùn)營的基本條件、申請材料、申報期限等事項；（2）市場主體在規(guī)定期限內(nèi)提交公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營申請；（3）數(shù)據(jù)主管部門組織專家組對授權(quán)運(yùn)營可行性進(jìn)行評估；（4）核實(shí)申請單位是否符合安全條件、信用條件等要求后作出授權(quán)運(yùn)營決定。浙江省在制度建構(gòu)和運(yùn)營實(shí)踐方面最為典型，已經(jīng)實(shí)現(xiàn)公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營省市兩級全覆蓋，且均采取申請評估模式授權(quán)運(yùn)營公共數(shù)據(jù)。比如，《溫州市公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營管理實(shí)施細(xì)則（試行）》規(guī)定的授權(quán)程序?yàn)椋骸鞍l(fā)布公告—提交申請—材料預(yù)審—專家審查—終審—社會公開—授權(quán)備案”。2023年10月20日，溫州市已完成公共信用、衛(wèi)生健康、金融服務(wù)領(lǐng)域首批公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營工作2。相較于行政指定模式，以“申請—評估”為核心的制度構(gòu)造，能夠引入市場競爭機(jī)制，讓更多的潛在市場主體參與到公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營活動中，有助于優(yōu)化公共數(shù)據(jù)資源配置。此外，申請評估模式的制度優(yōu)勢還體現(xiàn)在嵌入專家咨詢制度，增強(qiáng)政府的決策理性。公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營涉及諸多技術(shù)性事項，比如，區(qū)塊鏈、隱私計算等數(shù)據(jù)安全保護(hù)技術(shù)，算法、大模型等數(shù)據(jù)開發(fā)程序，面對高度復(fù)雜的技術(shù)性難題，政府官員由于缺乏專業(yè)知識難以作出準(zhǔn)確判斷，而行業(yè)專家對于純粹技術(shù)性知識具有深入研究，具備專業(yè)知識優(yōu)勢。因此，在公共數(shù)據(jù)運(yùn)營權(quán)分配中借助專家理性作出決策，可以有效增加行政決定的合理性、正當(dāng)性。

（三）競價拍賣模式

這是指轉(zhuǎn)讓方發(fā)布競價公告，明確競價標(biāo)的、競價條件及競價期限等競拍事項，競買人出價競拍，并由出價最高者獲得公共數(shù)據(jù)經(jīng)營權(quán)?！昂怅柺姓?wù)數(shù)據(jù)資源和智慧城市特許經(jīng)營權(quán)出讓項目”是國內(nèi)首例公共數(shù)據(jù)公開競拍交易項目。2023年11月10日，衡陽市公共資源交易中心發(fā)布交易公告，以網(wǎng)上競價方式出讓衡陽市政務(wù)數(shù)據(jù)資源和智慧城市特許經(jīng)營權(quán)，起始價為1 802 441 200元，競買人繳納保證金后可在交易系統(tǒng)出價競拍3。競價拍賣采取“價格優(yōu)先”原則，由出價最高者獲得公共數(shù)據(jù)運(yùn)營權(quán)，是一種遵循帕累托效率的資源配置方式，能為政府提供充分的“數(shù)據(jù)財政”激勵。但遺憾的是，由于當(dāng)前公共數(shù)據(jù)權(quán)屬不清、數(shù)據(jù)使用的合法性界限存在爭議，2023年11月15日，衡陽市公共資源交易中心再次發(fā)布公告，暫?！昂怅柺姓?wù)數(shù)據(jù)資源和智慧城市特許經(jīng)營權(quán)出讓項目”交易活動4。競價拍賣模式也遭遇諸多理論批判。比如，有學(xué)者指出公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營應(yīng)警惕單純逐利沖動，授權(quán)運(yùn)營制度的具體設(shè)計要消解公益性與營利性的緊張關(guān)系，讓公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)惠及廣大社會公眾[9]。

（四）招投標(biāo)模式

招投標(biāo)是政府采購的主要方式之一，其制度構(gòu)造為“發(fā)布招標(biāo)公告—市場主體投標(biāo)—招標(biāo)單位評標(biāo)—確定授權(quán)運(yùn)營單位”。在公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營中，濟(jì)南市、北京市及海南省等都曾以招投標(biāo)方式采購公共數(shù)據(jù)運(yùn)營服務(wù)。譬如，2023年8月18日，濟(jì)南市大數(shù)據(jù)局發(fā)布《濟(jì)南市大數(shù)據(jù)局公共數(shù)據(jù)治理服務(wù)公開招標(biāo)公告》，采購數(shù)據(jù)治理運(yùn)營、標(biāo)準(zhǔn)地址庫建設(shè)、法人庫及應(yīng)用、數(shù)據(jù)直通車建設(shè)、社會數(shù)據(jù)采購及電子證照系統(tǒng)升級等六類公共數(shù)據(jù)治理服務(wù)5。招投標(biāo)型授權(quán)運(yùn)營模式的邏輯預(yù)設(shè)在于：一方面，引入市場競爭機(jī)制釋放公共數(shù)據(jù)資源的內(nèi)在價值，因?yàn)楦偁幠軌蛱岣邇煞N效率——生產(chǎn)效率和配置效率[10]；另一方面，以標(biāo)準(zhǔn)化的政府采購合同明確數(shù)據(jù)產(chǎn)品質(zhì)量、價格、數(shù)據(jù)安全保護(hù)義務(wù)、違約責(zé)任等事項，建構(gòu)起公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營約束機(jī)制。招投標(biāo)制度有效運(yùn)行的前提是對評價標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)賦權(quán)，在對投標(biāo)單位評估的基礎(chǔ)上擇優(yōu)授權(quán)。必要的信息構(gòu)成參與者認(rèn)知和理解自身利益的基礎(chǔ)[11]，政府在招投標(biāo)公告中通常發(fā)布詳細(xì)的評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)，保障招投標(biāo)程序的公開透明。

二、對公共數(shù)據(jù)運(yùn)營權(quán)分配實(shí)踐的反思

各地均以公共數(shù)據(jù)的市場化開發(fā)利用為目的開展授權(quán)運(yùn)營實(shí)踐，但是地方政府對如何授權(quán)明顯存在不同的認(rèn)識和理解。在同一制度目標(biāo)下，緣何形成不同的制度形態(tài)？

（一）公共數(shù)據(jù)運(yùn)營權(quán)分配方式迥異的成因

1.市場化開發(fā)應(yīng)用與數(shù)據(jù)安全保護(hù)之間的張力

公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的初衷是提高公共數(shù)據(jù)市場化開發(fā)應(yīng)用水平，釋放數(shù)據(jù)紅利，實(shí)現(xiàn)公共數(shù)據(jù)由“資源”到“資產(chǎn)”的躍升。然而，公共數(shù)據(jù)的匯聚、傳輸、開放、開發(fā)及交易等流通處理行為，會對國家安全、個人隱私或商業(yè)秘密帶來安全風(fēng)險?！吨腥A人民共和國數(shù)據(jù)安全法》（以下簡稱《數(shù)據(jù)安全法》）第四十條規(guī)定，國家機(jī)關(guān)委托他人存儲、加工政務(wù)數(shù)據(jù)，應(yīng)當(dāng)經(jīng)過嚴(yán)格的批準(zhǔn)程序，并應(yīng)當(dāng)監(jiān)督受托方履行相應(yīng)的數(shù)據(jù)安全保護(hù)義務(wù)?！稊?shù)據(jù)二十條》也要求，強(qiáng)化數(shù)據(jù)安全保障體系建設(shè)，把安全貫穿數(shù)據(jù)供給、流通、使用全過程，鼓勵在保護(hù)個人隱私和確保安全的前提下，推進(jìn)實(shí)施公共數(shù)據(jù)確權(quán)授權(quán)機(jī)制。在中央頂層設(shè)計的推動下，我國形成了包括法律、法規(guī)、規(guī)章及規(guī)范性文件在內(nèi)的數(shù)據(jù)安全保障規(guī)范體系，這給予地方政府很強(qiáng)的“安全激勵”。公共數(shù)據(jù)作為數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵要素和價值載體，也具有經(jīng)濟(jì)價值，可以擴(kuò)大政府財政收入和促進(jìn)社會整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高。《數(shù)據(jù)安全法》在構(gòu)建數(shù)據(jù)安全風(fēng)險管控體系時，也規(guī)定要“促進(jìn)數(shù)據(jù)開發(fā)利用”。因此，地方政府具有實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)經(jīng)濟(jì)價值的動力，甚至擴(kuò)大數(shù)據(jù)財政來源成為一些地方政府實(shí)施公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的主要動因。

地方公共數(shù)據(jù)運(yùn)營權(quán)分配路徑的分歧，是公共數(shù)據(jù)風(fēng)險防控和經(jīng)濟(jì)利益激勵雙重因素相互交織的結(jié)果。如上所述，在行政指定模式下，被授權(quán)單位不僅是政府以行政命令直接指定的，而且由政府直接批準(zhǔn)成立，政府或國資委代表政府履行出資人職責(zé)[12]。也就是說，被授權(quán)的國有數(shù)據(jù)集團(tuán)是政府在數(shù)據(jù)要素市場的代理人，地方政府通過對被授權(quán)企業(yè)的行政管理實(shí)現(xiàn)管控數(shù)據(jù)安全風(fēng)險的目的。進(jìn)一步地，政府排除市場機(jī)制，以行政命令的方式直接授權(quán)國有數(shù)據(jù)集團(tuán)運(yùn)營公共數(shù)據(jù)，強(qiáng)化政府在公共數(shù)據(jù)資源配置中的管理控制能力，避免純粹市場化資源配置帶來的非法爬取、販賣、泄露數(shù)據(jù)等負(fù)外部性問題，并且國有企業(yè)運(yùn)營收益也可以為政府帶來財政收益。申請評估模式和招投標(biāo)模式是地方政府平衡公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營安全風(fēng)險與經(jīng)濟(jì)價值的嘗試，盡管二者的程序構(gòu)造存在差異，但都試圖融合資源配置的行政與市場兩種手段。一方面，政府給予市場主體參與授權(quán)競爭的機(jī)會，發(fā)揮市場競爭機(jī)制在資源配置中的功能，提高經(jīng)濟(jì)效率；另一方面，政府掌握作出最終授權(quán)決定的權(quán)力，避免純粹市場競爭帶來的負(fù)外部性。與之不同的是，競價拍賣模式主要受數(shù)據(jù)財政利益的激勵，采取功能主義建構(gòu)模式，將法律視為政治機(jī)器的工具[13]，充分發(fā)揮供求、價格、競爭等市場機(jī)制的作用，由出價最高者獲得公共數(shù)據(jù)運(yùn)營權(quán)，保障政府?dāng)?shù)據(jù)財政收益最大化。然而，該模式在實(shí)現(xiàn)公共數(shù)據(jù)資源經(jīng)濟(jì)價值的過程中忽視了數(shù)據(jù)的安全保護(hù)問題，安全利益讓位于經(jīng)濟(jì)利益，完全的市場化競爭機(jī)制容易造成安全風(fēng)險積聚，市場的負(fù)外部性問題也無法由市場自行消解。

2.公共數(shù)據(jù)權(quán)屬不清下的制度實(shí)踐

當(dāng)前我國中央立法尚未對數(shù)據(jù)權(quán)屬作出界定，《數(shù)據(jù)安全法》及《中華人民共和國民法典》均回避了數(shù)據(jù)確權(quán)問題，各地對授權(quán)運(yùn)營的探索是在公共數(shù)據(jù)權(quán)屬不清背景下展開的。有些地區(qū)認(rèn)為公共數(shù)據(jù)屬于國有財產(chǎn)，歸國家所有，如《福建省政務(wù)數(shù)據(jù)管理辦法》第三條、《重慶市政務(wù)數(shù)據(jù)資源管理暫行辦法》第四條、《貴州省政務(wù)信息數(shù)據(jù)采集應(yīng)用暫行辦法》第七條等。在此進(jìn)路下，一些地區(qū)認(rèn)為公共數(shù)據(jù)資源既然屬于國有財產(chǎn)，自然由政府代為行使所有權(quán)，可以直接授權(quán)國有企業(yè)開發(fā)運(yùn)營。有些觀點(diǎn)更進(jìn)一步指出，國家所有權(quán)的性質(zhì)是一種私法上的所有權(quán)，同私人所有權(quán)的權(quán)利性質(zhì)和權(quán)能構(gòu)造具有一致性，國家對國有財產(chǎn)具有占有、使用、收益、處分等權(quán)能[14]。這進(jìn)一步擴(kuò)充了政府自由處置公共數(shù)據(jù)的制度空間，強(qiáng)化了經(jīng)濟(jì)利益對政府的激勵，從而產(chǎn)生競價拍賣等單純逐利式的公共數(shù)據(jù)資源分配方式?！逗怅柺姓?wù)數(shù)據(jù)共享開放管理辦法》（以下簡稱《辦法》）第二條規(guī)定政務(wù)數(shù)據(jù)權(quán)屬歸國家所有，在數(shù)據(jù)財政的激勵下，衡陽市突破該《辦法》的授權(quán)規(guī)定，采取拍賣方式分配公共數(shù)據(jù)資源。也有一些觀點(diǎn)認(rèn)為，公共數(shù)據(jù)屬于公共資源、公共財產(chǎn)[15]，具有公物屬性，應(yīng)當(dāng)按照公共物品的特別使用機(jī)制來構(gòu)建公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營制度。因此，部分地區(qū)采取招投標(biāo)或申請評估方式也具有理論支撐。

（二）對地方實(shí)踐的進(jìn)一步反思

上述分析表明，競價拍賣模式不是有效的公共數(shù)據(jù)資源配置方式。遺憾的是，其余三種公共數(shù)據(jù)運(yùn)營權(quán)分配模式也存在難以避免的制度困境，無法為公共數(shù)據(jù)資源的分配提供有效制度支撐。

公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的目的是引入市場主體提高公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用效率，這就要求授權(quán)運(yùn)營活動不能是內(nèi)部式的、封閉式的，應(yīng)當(dāng)具有開放性、競爭性[16]，否則授權(quán)運(yùn)營容易異化為圈占和壟斷數(shù)據(jù)的手段，最終損害公共價值的實(shí)現(xiàn)。然而，行政指定模式是政府以行政權(quán)強(qiáng)力介入公共數(shù)據(jù)資源配置的產(chǎn)物，政府直接授權(quán)的政策偏好排除了對潛在市場競爭主體的比較評估，相關(guān)競爭者無法進(jìn)入市場，造成不同市場主體之間的“數(shù)據(jù)鴻溝”，形成“開放但壟斷”的數(shù)據(jù)利用秩序[17]，這成為數(shù)字經(jīng)濟(jì)時代的重要關(guān)切。申請評估模式引入專家咨詢制度，借助專家理性對企業(yè)的運(yùn)營能力進(jìn)行評估。但是在授權(quán)評估中，企業(yè)提交的申請材料簡單，難以為專家評估提供全面的事實(shí)知識，限制了專家理性的發(fā)揮。譬如，杭州市《關(guān)于首批領(lǐng)域征集公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營主體的通告》規(guī)定的七項申請材料中，并不包含企業(yè)的技術(shù)資質(zhì)、專利數(shù)量和項目團(tuán)隊實(shí)力等材料，影響了專家評估的準(zhǔn)確性。招投標(biāo)制度往往將競標(biāo)價格作為主要考量因素，忽視了對企業(yè)數(shù)據(jù)風(fēng)險防控能力和數(shù)據(jù)價值挖掘潛力的評估，扭曲了競標(biāo)制度的評價標(biāo)準(zhǔn)。譬如，在“濟(jì)南市大數(shù)據(jù)局公共數(shù)據(jù)治理服務(wù)公開招標(biāo)”項目的評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)中，價格因素占有10分的權(quán)重，而對技術(shù)服務(wù)能力所賦權(quán)重普遍偏低，甚至運(yùn)營項目組織管理方案僅占5分的權(quán)重6。更重要的是，不同于公共數(shù)據(jù)普遍開放對社會主體帶來的反射利益，能否獲得行政授權(quán)關(guān)涉申請主體的公平競爭權(quán)和重大經(jīng)濟(jì)利益。然而，公共數(shù)據(jù)運(yùn)營權(quán)配置方式的封閉性，導(dǎo)致申請授權(quán)企業(yè)難以參與到政府的授權(quán)程序就自身比較優(yōu)勢舉證證明和質(zhì)證反駁，評估結(jié)果不是在各方理性溝通的前提下作出的。

三、比較聽證與公共數(shù)據(jù)運(yùn)營權(quán)分配制度的耦合

數(shù)字時代的行政法需要進(jìn)一步思考如何在合法性的基礎(chǔ)上追求最佳性[18]，在數(shù)字經(jīng)濟(jì)語境下，實(shí)現(xiàn)公共數(shù)據(jù)資源的分配正義成為行政法的重大理論命題。分配正義的實(shí)現(xiàn)建立在程序正義基礎(chǔ)之上，也主要是指公共數(shù)據(jù)資源分配的程序正義，起源于英美法系的比較聽證制度能夠?qū)崿F(xiàn)與公共數(shù)據(jù)運(yùn)營權(quán)分配的耦合。

（一）邏輯起點(diǎn)：公共數(shù)據(jù)資源分配的程序正義

理論和實(shí)踐中對公共數(shù)據(jù)的開發(fā)利用存在權(quán)屬規(guī)制路徑和行為規(guī)制路徑兩種模式。授權(quán)運(yùn)營以公共數(shù)據(jù)的社會化開發(fā)利用為旨?xì)w，“數(shù)據(jù)權(quán)屬明晰”并不構(gòu)成公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的必要前提[19]。相反，數(shù)據(jù)確權(quán)帶來的數(shù)據(jù)鎖定效應(yīng)和數(shù)據(jù)壟斷結(jié)構(gòu)對公平獲取利用數(shù)據(jù)極為不利[20]。國家的任務(wù)在于以公共數(shù)據(jù)運(yùn)營權(quán)分配的程序正義為中心，構(gòu)建并維護(hù)一種公共數(shù)據(jù)資源的配置和利用秩序，促進(jìn)授權(quán)運(yùn)營的公平性、開放性及效益性[21]。具言之：

公共數(shù)據(jù)是政府機(jī)關(guān)、法律法規(guī)授權(quán)的組織及依法履行公共管理和公共服務(wù)職能的企事業(yè)單位，在履行職責(zé)過程中產(chǎn)生或收集的數(shù)據(jù)。公共數(shù)據(jù)具有依附性的特征，產(chǎn)生并服務(wù)于公共職權(quán)的行使或公共職責(zé)的履行，公共數(shù)據(jù)開放利用要關(guān)注公共數(shù)據(jù)所處的法律和社會關(guān)系[3]。公共數(shù)據(jù)依附于公共管理或服務(wù)職權(quán)，產(chǎn)生過程具有公共性，屬于公共資源、公共財產(chǎn)，原則上應(yīng)當(dāng)以開放為原則，向社會公眾平等普遍開放[22]，滿足公民生產(chǎn)生活和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。但由于高價值公共數(shù)據(jù)往往內(nèi)含國家秘密、商業(yè)秘密或個人隱私信息，數(shù)據(jù)的普遍開放會增加安全風(fēng)險。公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營就是在保障數(shù)據(jù)安全的前提下，將不宜直接開放的公共數(shù)據(jù)授予特定市場主體，由其壟斷經(jīng)營并向社會提供數(shù)據(jù)產(chǎn)品或服務(wù)。公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營是公共數(shù)據(jù)從普遍使用到特別使用的轉(zhuǎn)變，而這一過程必然首先遭遇分配正義的問題，即什么樣的公共數(shù)據(jù)運(yùn)營權(quán)分配方式才是符合正義要求的。這與企業(yè)數(shù)據(jù)不同，企業(yè)數(shù)據(jù)是企業(yè)在生產(chǎn)經(jīng)營中產(chǎn)生并由其控制的生產(chǎn)資料，具有私有財產(chǎn)的屬性，企業(yè)數(shù)據(jù)授權(quán)應(yīng)用遵循私法領(lǐng)域中的意思自治原則。相反，公共數(shù)據(jù)屬于公共資源，政府對公共數(shù)據(jù)運(yùn)營權(quán)的分配理應(yīng)遵循正義原則，而不能當(dāng)作政府私產(chǎn)自由處置。

公共數(shù)據(jù)運(yùn)營權(quán)分配正義的關(guān)鍵問題是確立正義的標(biāo)準(zhǔn)，即正義的一種應(yīng)然狀態(tài)。當(dāng)前關(guān)于分配正義的諸種理論處于相互詰責(zé)的辯護(hù)與棘手的理論建構(gòu)困擾之中，實(shí)際上對分配正義的研究可以分為結(jié)果正義與程序正義兩種理論路徑。結(jié)果正義承繼“給予每人以其應(yīng)得的東西”之分配正義理念，主張每個人必須在國家里執(zhí)行一種最適合他天性的職務(wù)[23]，對于什么是所應(yīng)得東西的判斷標(biāo)準(zhǔn)，則存在柏拉圖的個人美德、邊沁的最大多數(shù)人的最大幸福、阿瑪?shù)賮啞ど淖杂杉鞍⒖堑牧?xí)慣等理論主張。結(jié)果正義的實(shí)現(xiàn)往往需要由一個具有超然地位、超越所有利益之上的力量來主持分配，分配的最終狀態(tài)是否符合正義要求就取決于這個超然力量的道德能力[24]。然而，從結(jié)果正義的理論主張來看，在公共數(shù)據(jù)運(yùn)營權(quán)分配中，政府不僅無法對高度抽象的評價標(biāo)準(zhǔn)作出準(zhǔn)確判斷，還因?yàn)閿?shù)據(jù)財政對政府的經(jīng)濟(jì)激勵使其無法處于超然地位，甚至存在“政企合謀”的負(fù)外部性問題，更遑論實(shí)現(xiàn)公共數(shù)據(jù)資源的分配正義。相反，程序正義排斥美德、自由等價值前提，關(guān)注的重點(diǎn)是社會利益分配的過程，即以何種程序、形式、規(guī)則進(jìn)行利益分配。羅爾斯主張，可以把正義原則理解成理性的人們所作的選擇，正義觀可以以這種方式得到解釋和辯護(hù)[25]。公平機(jī)會原則的作用是要確保合作體系成為一種純粹的程序正義，其實(shí)踐優(yōu)點(diǎn)，即它不再需要追溯無數(shù)種的特殊環(huán)境及具體個人會不斷變化的相對地位[25]。相較于結(jié)果正義的烏托邦式理論模型，程序正義是一種“看得見的”理想形式。也就是說，公共數(shù)據(jù)運(yùn)營權(quán)分配正義的實(shí)現(xiàn)需要建構(gòu)一種科學(xué)的授權(quán)程序，通過公共數(shù)據(jù)運(yùn)營權(quán)市場化配置過程的正義實(shí)現(xiàn)分配正義。

（二）比較聽證的制度價值

公共數(shù)據(jù)運(yùn)營權(quán)分配制度構(gòu)建的重點(diǎn)是探尋一種正當(dāng)?shù)姆峙涑绦颉Ｈ绻麑⒂^察的視野放到域外法治實(shí)踐中，可以發(fā)現(xiàn)起源于英美法系的比較聽證制度是實(shí)現(xiàn)公共數(shù)據(jù)運(yùn)營權(quán)分配正義的理想模式。比較聽證是美國聯(lián)邦通訊委員會（Federal Communications Commission，F(xiàn)CC）用于分配廣播運(yùn)營權(quán)的制度，當(dāng)兩個以上市場主體申請使用同一廣播設(shè)施或會相互產(chǎn)生干擾的設(shè)備時，他們的申請被認(rèn)為是相互排斥的，F(xiàn)CC不能簡單地批準(zhǔn)某一個申請，而必須對所有此類申請進(jìn)行比較聽證，在相互排斥的申請者中選擇最合適的許可人[26]。在“Ashbacker v. FCC案”中，美國聯(lián)邦最高法院正式確立了比較聽證程序，規(guī)定FCC應(yīng)當(dāng)為競爭性許可舉行比較聽證，使每個申請者都有機(jī)會證明自己能比競爭對手更好地為社會提供服務(wù)，在審查證據(jù)并考量申請者的每一個實(shí)質(zhì)性差異后將運(yùn)營權(quán)授予最具競爭力的申請者[27]。

1.比較聽證的程序正義價值

比較聽證制度的核心是允許相互競爭的申請者圍繞比較標(biāo)準(zhǔn)舉證質(zhì)證，就支持或反對的意見展開辯論，在理性溝通的基礎(chǔ)上為行政決定提供事實(shí)材料和法理支撐。比較聽證的過程也是政府與利益相關(guān)者對話交往的過程，行為者通過行為語境尋求溝通，以便在相互諒解的基礎(chǔ)上把他們的行為計劃和行為協(xié)調(diào)起來[28]。正義原則并非建立在道德推理等抽象價值基礎(chǔ)之上，而是由利益相關(guān)者在公平對話基礎(chǔ)上，通過溝通、協(xié)商、交流、談判等交往行為實(shí)現(xiàn)的[29]。交往理性使不同的參與者克服掉他們最初的那些純粹主觀觀念，論證話語在不受強(qiáng)制的前提下達(dá)成共識，并為了共同的合理信念而確立起客觀世界的同一性以及生活語境的主體間性[28]。比較聽證制度的實(shí)施為利益相關(guān)者提供了理性交往的平臺和理想的溝通情境，在比較聽證中利益相關(guān)者可以了解擬議的行政行動的理由和支持這些理由的假設(shè)策略，有機(jī)會檢驗(yàn)和反駁這些理由和事實(shí)，并有機(jī)會在政府采取行動之前陳述和解釋自己的立場[30]。簡言之，比較聽證制度通過為相互競爭的申請者提供理性溝通、彼此辯論的機(jī)會[31]，塑造公平的競爭程序，保障分配正義的實(shí)現(xiàn)。

2.比較聽證制度有利于緩解市場化運(yùn)營與數(shù)據(jù)風(fēng)險防控之間的緊張關(guān)系

在比較聽證程序中，每個申請人都有充分表達(dá)意見的機(jī)會，可以就自身在公共數(shù)據(jù)場景化運(yùn)營方案，區(qū)塊鏈、隱私計算及數(shù)據(jù)沙箱等技術(shù)嵌入數(shù)據(jù)安全保護(hù)的策略等優(yōu)勢舉證質(zhì)證，就對方質(zhì)疑作出自我辯護(hù)。具體來說，在比較評估程序中申請授權(quán)的市場主體可以在證明自身具備基本數(shù)據(jù)安全保護(hù)條件的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步就自身的隱私設(shè)計能力等技術(shù)資質(zhì)證明、數(shù)據(jù)安全保護(hù)認(rèn)證、算法設(shè)計中的隱私保護(hù)技術(shù)方案等技術(shù)優(yōu)勢提交證明材料，由行政機(jī)關(guān)、中立的第三方機(jī)構(gòu)結(jié)合公共數(shù)據(jù)開放利用場景來權(quán)衡每個競爭者的比較優(yōu)勢，選擇合適的授權(quán)對象，在公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的起始端管控市場化運(yùn)營帶來的安全風(fēng)險。

3.比較聽證的制度不足

對比較聽證制度價值的理論分析，也應(yīng)當(dāng)認(rèn)識到其存在一定不足：（1）仍舊無法完全消除公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用的安全風(fēng)險。公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營面臨“決策于未知”的難題，即行政機(jī)關(guān)嘗試通過對被授權(quán)單位現(xiàn)有數(shù)據(jù)安全保護(hù)能力的審查，為未來公共數(shù)據(jù)市場化運(yùn)營提供基本的安全保障。然而，網(wǎng)絡(luò)攻防技術(shù)迭代、數(shù)據(jù)逆向工程策略更新都表明數(shù)據(jù)安全風(fēng)險是一個動態(tài)演變的過程，風(fēng)險的長期存在和不可預(yù)知構(gòu)成了公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的現(xiàn)實(shí)環(huán)境。行政機(jī)關(guān)對“未來安全”的判斷是基于當(dāng)前證據(jù)材料的邏輯推理，具有暫時性、主觀性，無法對授權(quán)運(yùn)營風(fēng)險進(jìn)行全面客觀分析，僅僅依靠對公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營起始端的嚴(yán)格管控，難以完全消解授權(quán)運(yùn)營的安全風(fēng)險。從申請人角度看，為了獲得公共數(shù)據(jù)運(yùn)營權(quán)，在比較聽證中申請人可能會采取策略性行動[31]，在獲得運(yùn)營權(quán)后不履行數(shù)據(jù)安全保護(hù)承諾，進(jìn)一步造成數(shù)據(jù)安全風(fēng)險的累積。（2）實(shí)施效率不高。由于政府需要在舉證質(zhì)證、交叉辯論、比較評估的基礎(chǔ)上作出行政授權(quán)決定，比較聽證嵌入公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營也降低了行政授權(quán)的效率。比如，在FCC對比較聽證的實(shí)施中，有批評者指出，聽證和裁決程序的低效率和復(fù)雜性會推遲電視臺建成并投入為公眾服務(wù)的時間[26]，比較聽證制度成為一種成本昂貴的正義。需要指出的是，對比較聽證制度的批評主要停留在制度的技術(shù)操作層面，難以克減其程序正義價值，通過對比較聽證制度構(gòu)造的調(diào)試和保障體系的建立，可以實(shí)現(xiàn)與公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營制度的耦合。

（三）引入比較聽證的制度容許性

比較聽證是在兩個以上相互競爭的申請者中配置權(quán)利的制度，適用于有數(shù)量限制的行政許可?！笆奈濉币?guī)劃創(chuàng)造性提出了公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的概念，但尚未明確其法律屬性，能否引入比較聽證，還有待于對其性質(zhì)作進(jìn)一步分析。

公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營屬于行政許可中的特許經(jīng)營，具有明顯的數(shù)量限制。我國公共數(shù)據(jù)供給機(jī)制包括公共數(shù)據(jù)開放和公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營，前者是一種非排他性的公共數(shù)據(jù)供給方式，任何社會主體都能夠自由獲取；而公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營開發(fā)利用的是受限開放數(shù)據(jù)，非經(jīng)行政機(jī)關(guān)授權(quán)任何企業(yè)不得開展運(yùn)營服務(wù)，符合《中華人民共和國行政許可法》（以下簡稱《行政許可法》）第二條對行政許可的定義。但不同于一般行政許可，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營需要政府與運(yùn)營單位簽訂特許經(jīng)營協(xié)議，具備“行政授權(quán)+運(yùn)營協(xié)議”的雙階特征，這將公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營與一般行政許可區(qū)分開來。公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的排他性來源于以下三個方面：首先是公共政策導(dǎo)致的排他性。授權(quán)運(yùn)營的數(shù)據(jù)是不宜直接向社會開放的受限開放數(shù)據(jù)，該類數(shù)據(jù)的大規(guī)模流動可能會侵害國家秘密、商業(yè)秘密或個人隱私。如若對授權(quán)運(yùn)營主體不設(shè)置數(shù)量限制，會增加數(shù)據(jù)匯集流通中的安全風(fēng)險。實(shí)踐中各地也都將公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營作為受限許可，限定授權(quán)運(yùn)營單位數(shù)量，比如成都市以及上海市、貴州省等地都授權(quán)大數(shù)據(jù)集團(tuán)作為唯一運(yùn)營單位，浙江省也規(guī)定公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營實(shí)施總量控制原則。其次，實(shí)施排他性授權(quán)是出于提高市場化經(jīng)營效率的考量[32]。公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用需要在公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營域進(jìn)行，引入過多市場主體會造成運(yùn)營設(shè)施的重復(fù)建設(shè)，存在眾多相互競爭的運(yùn)營單位是沒有效率的。再次，原始公共數(shù)據(jù)以非結(jié)構(gòu)化的形式存在，對數(shù)據(jù)進(jìn)行自然語言處理、數(shù)據(jù)建模、關(guān)聯(lián)分析需要占用大量信息資源，在授權(quán)運(yùn)營域算力有限的前提下，數(shù)據(jù)的開發(fā)利用會產(chǎn)生擁擠效應(yīng)[33]，從而需要限制許可數(shù)量。

上述分析表明，當(dāng)兩個以上市場主體就同一項目申請授權(quán)運(yùn)營時，申請人之間存在競爭關(guān)系，政府不能隨意批準(zhǔn)任一申請人的申請，對彼此存在競爭關(guān)系的申請者進(jìn)行比較聽證具有現(xiàn)實(shí)必要性。實(shí)際上，《行政許可法》第四十七條也規(guī)定，行政許可直接涉及申請人與他人之間重大利益關(guān)系的，行政機(jī)關(guān)在作出許可決定前，應(yīng)當(dāng)告知申請人、利害關(guān)系人有要求聽證的權(quán)利。公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營中蘊(yùn)含的公共利益及申請者之間的利益沖突，屬于該條規(guī)定的“重大利益關(guān)系”。因此，將比較聽證引入公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營具有制度容許性。

四、比較聽證嵌入公共數(shù)據(jù)運(yùn)營權(quán)分配的體系化建構(gòu)

承前所述，比較聽證制度是在相互競爭的市場主體中選擇適當(dāng)申請人的制度，能夠有效實(shí)現(xiàn)公共數(shù)據(jù)資源的分配正義，將其引入公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營具有正當(dāng)性和制度容許性。在我國數(shù)據(jù)法治環(huán)境中，引入比較聽證制度還應(yīng)當(dāng)做好以下三方面制度設(shè)計：

（一）前提條件：競爭性授權(quán)

比較聽證適用的前提是存在相互競爭的市場主體，也就是說存在兩個以上公共數(shù)據(jù)運(yùn)營權(quán)申請主體，而政府不能同時滿足各申請人的授權(quán)需求，也只有存在多個競爭主體政府才有必要對申請者進(jìn)行比較評估，擇優(yōu)授權(quán)。在比較評估程序中，申請者為獲得公共數(shù)據(jù)運(yùn)營權(quán)，應(yīng)當(dāng)舉證證明自身的比較優(yōu)勢，這可以激勵參與競爭的市場主體以符合分配效率和生產(chǎn)效率的條件提供商品或服務(wù)，政府預(yù)先設(shè)定行政許可的目的不是為了限制市場競爭，而是確保所有在市場上競爭的企業(yè)或產(chǎn)品能夠滿足某些最低的標(biāo)準(zhǔn)[34]。從制度運(yùn)行的底層邏輯來看，競爭性授權(quán)是公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營制度屬性的要求。如上所述，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營屬于行政許可中的特許經(jīng)營，公共特許經(jīng)營權(quán)分配理論主張，公平競爭是特許經(jīng)營分配的關(guān)鍵要求，這可以激勵在公眾之間建立一種以守法獲益為目標(biāo)的競爭，它使公眾意識到，若自己主動、及早依法行事，則可獲得多于他人的利益[35]，而這種競爭可以有效提高公共數(shù)據(jù)運(yùn)營品質(zhì)，最終實(shí)現(xiàn)社會福祉的提升和經(jīng)濟(jì)總量的增加。

現(xiàn)階段，競爭性授權(quán)秩序的構(gòu)建首先應(yīng)當(dāng)為各種所有制企業(yè)提供公平的競爭機(jī)會，取消對被授權(quán)運(yùn)營企業(yè)性質(zhì)的限制，保障競爭的公平性、開放性。公共數(shù)據(jù)運(yùn)營權(quán)分配正義的實(shí)現(xiàn)以競爭機(jī)會的公平為前提。羅爾斯指出，正義的實(shí)現(xiàn)依系于在機(jī)會平等的條件下職務(wù)和地位向所有人開放，否則那些被排除在外的人們覺得自己受到不公正待遇的感覺就是對的，即使他們能從那些占據(jù)這些職位的人那里獲利[36]。公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營是對公共資源的配置，被授權(quán)單位是開發(fā)處理行為的直接主體，對被授權(quán)單位設(shè)置一定的市場準(zhǔn)入資格具有正當(dāng)性，但是這不是政府實(shí)施壟斷性授權(quán)的理論依據(jù)。遺憾的是，地方政府普遍存在將運(yùn)營權(quán)授予國有企業(yè)的決策偏好，而將私有制企業(yè)排除在授權(quán)范圍外。比如，北京市《關(guān)于推進(jìn)北京市金融公共數(shù)據(jù)專區(qū)建設(shè)的意見》第七條規(guī)定，經(jīng)市政府同意，由市經(jīng)濟(jì)和信息化部門授權(quán)具有公益公信力、技術(shù)能力和金融資源優(yōu)勢的市屬國有企業(yè)對專區(qū)及金融公共數(shù)據(jù)進(jìn)行運(yùn)營。行政機(jī)關(guān)行使公權(quán)力、作出行政行為，應(yīng)當(dāng)符合目的正當(dāng)性要求，不得將與權(quán)力行使目的不相關(guān)的法律或事實(shí)因素納入考量。地方政府的決策偏好在國有企業(yè)與私有企業(yè)之間造成不公平競爭狀態(tài)和數(shù)據(jù)壟斷結(jié)構(gòu)，而相較于市場的壟斷結(jié)構(gòu)，公平競爭更能夠?yàn)槠髽I(yè)帶來創(chuàng)新激勵，實(shí)現(xiàn)社會效益最大化[37]。因此，在比較聽證程序中，政府應(yīng)當(dāng)遵循公平競爭原則，平等對待參與授權(quán)競爭的市場主體，不能因市場主體性質(zhì)不同而采取差異化評估標(biāo)準(zhǔn)，更不能因競爭主體是國有企業(yè)而直接授予運(yùn)營權(quán)[16]。

另一方面，應(yīng)當(dāng)建立公平競爭審查機(jī)制，監(jiān)督政府以行政權(quán)力排除、限制市場競爭的行為?；趪衅髽I(yè)在我國的特殊地位，政府在公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營中存在“既當(dāng)裁判員又當(dāng)運(yùn)動員”的雙重角色，僅靠政府道德自覺難以消除行政壟斷風(fēng)險?！豆礁偁帉彶橹贫葘?shí)施細(xì)則》第二條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)制定有關(guān)市場準(zhǔn)入和退出的規(guī)章、規(guī)范性文件及政策措施時，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行公平競爭審查，評估對市場競爭的影響，防止排除、限制市場競爭。為此，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)完善內(nèi)部審查和外部監(jiān)督機(jī)制，通過政府網(wǎng)站、政務(wù)新媒體、公開聽證會、專家咨詢等形式廣泛征求意見，營造公平競爭的數(shù)據(jù)要素市場環(huán)境。

（二）制度本體：比較聽證的構(gòu)造

在明確比較聽證適用的前提條件后，應(yīng)當(dāng)結(jié)合公共數(shù)據(jù)運(yùn)營權(quán)分配制度特征，對比較聽證展開制度續(xù)造。易言之，比較聽證的制度設(shè)計既要有效發(fā)揮優(yōu)化公共數(shù)據(jù)資源配置，實(shí)現(xiàn)分配正義的制度價值，也要保障資源配置效率，降低比較聽證的時間成本。

1.制定、公布及審查市場準(zhǔn)入資格

公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的客體是受限開放數(shù)據(jù)，相較于無條件開放類公共數(shù)據(jù)存在更高的安全風(fēng)險，因此公共數(shù)據(jù)運(yùn)營權(quán)的分配無法像無條件開放類公共數(shù)據(jù)那樣向市場主體普遍開放。政府應(yīng)當(dāng)事先制定市場準(zhǔn)入資格并向社會公布，為公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營提供基本的數(shù)據(jù)安全保護(hù)條件。但是，政府在確定市場準(zhǔn)入條件時不宜嚴(yán)苛，更不能設(shè)定歧視性市場準(zhǔn)入條件，保障授權(quán)競爭的公平性、開放性、有效性。政府機(jī)關(guān)在收到公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營申請后，應(yīng)當(dāng)對申請人提交的材料是否完備齊全、是否符合規(guī)定形式進(jìn)行審查，對于申請材料不符合要求的政府機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)履行指導(dǎo)義務(wù)，允許當(dāng)事人補(bǔ)充修改申請材料。在申請期間屆滿后，政府應(yīng)當(dāng)對申請主體是否具備市場準(zhǔn)入資格進(jìn)行審查，判斷申請者是否符合基本的市場準(zhǔn)入條件。

2.啟動、舉行比較聽證

比較聽證程序的啟動包括依職權(quán)啟動和依申請啟動兩種方式，不應(yīng)由政府壟斷啟動權(quán)，否則行政授權(quán)活動就可能處于一個相對封閉的運(yùn)行環(huán)境中。政府機(jī)關(guān)經(jīng)依法審查，存在兩個以上符合市場準(zhǔn)入資格申請主體時，應(yīng)當(dāng)給予各申請人表達(dá)意見的機(jī)會，不得未經(jīng)聽證徑行作出行政許可決定。政府應(yīng)當(dāng)依職權(quán)主動啟動比較聽證程序，如果怠于聽證，行政相對人也有權(quán)申請舉行比較聽證。在確定聽證后，應(yīng)當(dāng)及時發(fā)布聽證公告，明確聽證的時間、地點(diǎn)等事項，告知相關(guān)利益主體申請參加聽證，并進(jìn)行聽證人員登記。比較聽證是相對人的權(quán)利，因此在比較聽證過程中，申請人可以放棄參加聽證的機(jī)會。公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營涉及數(shù)源單位、授權(quán)單位、市場主體等多方利益主體，公共數(shù)據(jù)的價值釋放也與公共利益密切相關(guān)，因此政府在組織比較聽證中應(yīng)當(dāng)有效地組織利益相關(guān)者參與到聽證程序，關(guān)照多方法律關(guān)系，公平合理地考慮各方面的利益需求。需要強(qiáng)調(diào)的是，在聽證員的選擇上應(yīng)當(dāng)發(fā)揮行業(yè)協(xié)會在比較聽證中的專業(yè)作用。在既往公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營中存在忽視行業(yè)組織作用的傾向，實(shí)際上行業(yè)協(xié)會不僅具備數(shù)據(jù)安全風(fēng)險防控等專業(yè)知識，也能夠從經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級的視角提出數(shù)據(jù)場景化應(yīng)用建議，可以發(fā)揮專家咨詢建議功能。民主程序使得議題和建議、信息和理由的自由流動成為可能[38]，聽證過程的本質(zhì)是行政機(jī)關(guān)與當(dāng)事人之間信息的互換與整合，通過說理論證影響最終授權(quán)決定的作出。比較聽證程序應(yīng)當(dāng)為當(dāng)事人提供一種“理想的溝通情境”：（1）潛在利益相關(guān)者均有同等參與對話論證的權(quán)利，任何人均可發(fā)表支持或反對意見，可以提出疑問或反駁質(zhì)疑；（2）任何參與對話者均在提出解釋、主張、建議和論證時不受任何壓制；（3）任何對話參與者都有平等的權(quán)利實(shí)施表達(dá)行為；（4）任何對話參與者都有平等的權(quán)利實(shí)施自我辯護(hù)等調(diào)節(jié)性話語行為[39]。在聽證程序中，當(dāng)事人可以圍繞比較標(biāo)準(zhǔn)舉證質(zhì)證，進(jìn)行反詰與辯論，聘請律師、專家證人等專業(yè)人員就自身比較優(yōu)勢提出專業(yè)意見。聽證會議中各方當(dāng)事人提交的證據(jù)、發(fā)表的意見應(yīng)當(dāng)由政府工作人員記錄成聽證筆錄，并由當(dāng)事人簽字確認(rèn)。

3.建立科學(xué)的比較標(biāo)準(zhǔn)

競爭性授權(quán)的制度邏輯是，申請人不僅應(yīng)當(dāng)證明具備基本的市場準(zhǔn)入資格，而且還應(yīng)當(dāng)被認(rèn)為是在相互排斥的申請者中“最好的”，這些申請者是參照比較標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評估的[26]。公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的比較標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)圍繞授權(quán)運(yùn)營的安全風(fēng)險與經(jīng)濟(jì)利益這一矛盾展開，關(guān)注數(shù)據(jù)紅利的共享性、普惠性。公共數(shù)據(jù)開發(fā)處理在硬件上依托通信網(wǎng)絡(luò)、大型服務(wù)器、計算機(jī)存儲器等智能化設(shè)施；在軟件上依托云計算、大模型等計算程序。在此意義上，根植于硬件和軟件中的數(shù)字技術(shù)預(yù)設(shè)了數(shù)據(jù)處理環(huán)境，關(guān)涉數(shù)據(jù)安全保護(hù)和數(shù)據(jù)產(chǎn)品或服務(wù)的品質(zhì)。因此，對申請企業(yè)有關(guān)技術(shù)和團(tuán)隊實(shí)力的比較是判斷比較優(yōu)勢的關(guān)鍵。授權(quán)運(yùn)營場景是否具有可行性、運(yùn)營收益分配方案、數(shù)據(jù)產(chǎn)品或服務(wù)的交易價格等因素也影響數(shù)據(jù)價值釋放的可及性、持續(xù)性。因此，比較標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定應(yīng)當(dāng)是多元化的，具體可以包括：（1）數(shù)據(jù)安全保護(hù)技術(shù)及制度成熟度；（2）技術(shù)水平和團(tuán)隊實(shí)力；（3）授權(quán)運(yùn)營應(yīng)用場景可行性；（4）可能產(chǎn)生的社會和經(jīng)濟(jì)效益；（5）擬提供的數(shù)據(jù)產(chǎn)品或服務(wù)的價格；（6）授權(quán)運(yùn)營收益分配方案；（7）企業(yè)數(shù)據(jù)產(chǎn)品開發(fā)運(yùn)營與維護(hù)經(jīng)驗(yàn)；（8）其他因素。正式聽證會結(jié)束后，政府機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依據(jù)事先確定的比較標(biāo)準(zhǔn)，對申請人之間的每項實(shí)質(zhì)性差異進(jìn)行比較，并賦予各項標(biāo)準(zhǔn)不同的權(quán)重，從而確定授權(quán)對象。授權(quán)決定應(yīng)當(dāng)載明記錄在案的所有重大事實(shí)依據(jù)、法律問題和認(rèn)定結(jié)論，告知當(dāng)事人法定救濟(jì)途徑及期限。

4.建立效率補(bǔ)償機(jī)制

比較聽證程序的顯著特征是聽證參加人數(shù)量多，涉及的比較標(biāo)準(zhǔn)較為寬泛，提供證據(jù)的范圍廣[26]。因此，為簡化比較聽證的結(jié)構(gòu)復(fù)雜性，正式聽證前可以召開預(yù)備會議，讓當(dāng)事人就自身比較優(yōu)勢充分發(fā)表意見、提交證據(jù)，篩選當(dāng)事人所爭議的事實(shí)，簡化聽證事項，加快聽證的過程[40]。此外，還可以建立非正式聽證程序，通過書面審查的方式，聽取利益相關(guān)方的意見；也可以建立簡易聽證程序，政府機(jī)關(guān)在授權(quán)決定中就爭議較大的比較事項作出聽證決定，允許當(dāng)事人就自身優(yōu)勢舉證證明，最終形成正式聽證與非正式聽證、普通程序與簡易程序相結(jié)合的比較聽證制度。

（三）制度保障：可信的數(shù)據(jù)要素處理環(huán)境

公共數(shù)據(jù)開放的秩序構(gòu)建需要的是對開放活動信任環(huán)境的維護(hù)[41]，然而比較聽證制度的引入并不能完全解決政府判斷的主觀性、數(shù)據(jù)安全風(fēng)險的動態(tài)演變問題。為此，可采取監(jiān)管沙盒制度和可信數(shù)據(jù)治理技術(shù)塑造公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營安全治理框架。

1.建立監(jiān)管沙盒制度，形成場景化的數(shù)據(jù)要素保護(hù)方案

監(jiān)管沙盒是一個“安全的空間”，企業(yè)可以在其中測試創(chuàng)新產(chǎn)品、服務(wù)、商業(yè)模式和交付機(jī)制，而不會立即產(chǎn)生從事有關(guān)活動的所有正常監(jiān)管后果[42]。公共數(shù)據(jù)價值釋放具有高度場景化，決定了地方政府公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營實(shí)踐具有高度的個案化特性，公共數(shù)據(jù)的安全開放利用秩序很難通過直接套用通用數(shù)據(jù)安全保護(hù)方案得到實(shí)現(xiàn)。監(jiān)管沙盒的制度優(yōu)勢是監(jiān)管部門可以根據(jù)沙盒實(shí)驗(yàn)項目的風(fēng)險特征和應(yīng)用場景，通過“一企一議”的方式為企業(yè)制定個性化的監(jiān)管方案，在企業(yè)出現(xiàn)數(shù)據(jù)安全風(fēng)險后，監(jiān)管部門還可以為企業(yè)提供數(shù)據(jù)安全合規(guī)指導(dǎo)，監(jiān)督企業(yè)有效控制數(shù)據(jù)安全風(fēng)險?！秾幉ㄊ泄矓?shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營管理實(shí)施細(xì)則（試行）》第十二條規(guī)定，申請公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的單位應(yīng)圍繞擬申請使用的公共數(shù)據(jù)和擬開發(fā)的數(shù)據(jù)產(chǎn)品、服務(wù)，在規(guī)定期限內(nèi)向市公共數(shù)據(jù)主管部門提出測試驗(yàn)證申請，并按照要求提交相關(guān)的公共數(shù)據(jù)清單、開發(fā)方式及市場化應(yīng)用方案。寧波市大數(shù)據(jù)局組織市公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營平臺（域）運(yùn)營單位提供最長不超過6個月的免費(fèi)數(shù)據(jù)實(shí)驗(yàn)室服務(wù)，并在測試驗(yàn)證結(jié)束后，向申請單位出具數(shù)據(jù)測試驗(yàn)證技術(shù)評估報告。這為監(jiān)管沙盒制度與公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的融合提供了制度依據(jù)，未來應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步擴(kuò)大監(jiān)管沙盒制度的適用范圍，形成從授權(quán)前的實(shí)驗(yàn)驗(yàn)證到授權(quán)后實(shí)驗(yàn)監(jiān)管的全鏈條式制度設(shè)計。

2.可信的數(shù)據(jù)治理技術(shù)

數(shù)據(jù)本質(zhì)上是在計算機(jī)系統(tǒng)中以二進(jìn)制形式存儲的信息，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營高度依賴智能化信息技術(shù)和計算網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，討論公共數(shù)據(jù)可信治理難以脫離建造、構(gòu)筑、編制網(wǎng)絡(luò)空間的代碼，“代碼即法律”[43]。構(gòu)建安全可信的數(shù)據(jù)治理環(huán)境需要從風(fēng)險預(yù)防角度，為公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營行為提供一種“通過設(shè)計保護(hù)數(shù)據(jù)”的技術(shù)策略。在公共數(shù)據(jù)運(yùn)營平臺搭建中應(yīng)當(dāng)將數(shù)據(jù)安全保護(hù)規(guī)則落實(shí)為計算機(jī)系統(tǒng)運(yùn)行的程序性方案，將法律語言轉(zhuǎn)化為技術(shù)語言?！巴ㄟ^設(shè)計保護(hù)數(shù)據(jù)”要求計算機(jī)控制者應(yīng)當(dāng)在數(shù)據(jù)處理中采取先進(jìn)的技術(shù)解決方案等技術(shù)和組織措施，落實(shí)數(shù)據(jù)保護(hù)原則；通過有效性的技術(shù)設(shè)計保障數(shù)據(jù)處理過程及結(jié)果的可預(yù)見性；技術(shù)方案的設(shè)計還應(yīng)當(dāng)考慮市場上最新技術(shù)進(jìn)展，數(shù)據(jù)處理的性質(zhì)、場景及目的，數(shù)據(jù)處理的風(fēng)險等級等因素[44]。在公共數(shù)據(jù)運(yùn)營平臺的技術(shù)底層維度上，運(yùn)營主體應(yīng)當(dāng)采取數(shù)據(jù)沙箱、聯(lián)邦計算、區(qū)塊鏈及隱私計算等技術(shù)方法，按照“原始數(shù)據(jù)不出域、數(shù)據(jù)可用不可見”的要求，為社會提供數(shù)據(jù)產(chǎn)品或服務(wù)，共享數(shù)據(jù)價值。

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Comparative Hearing： Institutional Reshaping of the Allocation of Public Data Operation Right

Chen Zhenqia，b

（a. School of Law; b. Local Legislative Research Base of Jiansu Province， Southeast University，

Nanjing 211189， China）

Abstract： The local practice of allocating public data operation rights presents a diverse pattern of administrative designation， application evaluation， auction and bidding. However， there are challenges related to data monopoly risk and closed procedures. The differences in practice paths are attributed to institutional factors such as the internal tension between market-based development and the application of public data， security risks， and unclear ownership of public data. The authorization process for public data should extend beyond boundary rights and establish an open use order with procedural justice in resource allocation. The comparative hearing system is a rational constobze7eG+e2UgzhX05jSKpw==ruction process based on communication behavior that can provide an "ideal communication situation" for stakeholders， achieve procedural justice， and alleviate inherent tensions in public data authorization operations. Additionally， the franchise attribute of public data authorization operations can be integrated with the comparative hearing system. Establishing competitive authorization principles is essential to ensure fairness and justice in competition within the systematic construction of comparative hearings embedded in the allocation system for public data operation rights. Furthermore， perfecting the system structure of comparative hearings involves scientifically setting up market access qualifications， hearing procedures， comparison standards， and efficiency compensation mechanisms; utilizing regulatory sandbox systems and trusted data governance technology can resolve institutional dilemmas introduced by comparative hearings.

Keywords： public data; authorized operation; comparative hearing; data security; distributive justice