摘要 土地細碎化問題是阻礙農業(yè)現(xiàn)代化的主要因素之一?；趩栴}導向，嘗試在農業(yè)現(xiàn)代化的語境下，從技術角度探討土地細碎化治理的理論框架：首先通過構建區(qū)域未來農業(yè)現(xiàn)代化場景和農業(yè)生產要素配置范式，建立針對本區(qū)域的問題識別標準和參照物；以現(xiàn)狀調查數(shù)據(jù)為基礎，以范式特征為標準，進行土地細碎化問題識別與診斷，明確問題地塊、農戶、區(qū)域以及問題類型和影響程度；以問題可視化成果為基礎，制定治理方案；通過方案評價，判別治理方案可行性，優(yōu)化治理方案。土地細碎化治理理論框架的建立，有助于解決土地細碎化治理理論規(guī)范與農民認知之間的融合問題，為治理實踐尋求有效路徑。

關鍵詞 農業(yè)現(xiàn)代化；土地細碎化；要素配置范式；理論框架

中圖分類號 F301.2 文獻標識碼 A 文章編號 0517-6611（2024）17-0262-05

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2024.17.061

Land Fragmentation Governance Theoretical Framework in the Context of Agricultural Modernization

ZHANG Xiao-yong1，WANG Gang2，XU Feng-zeng1

（1.Nanjing ZhongCheng Planning&Design Consulting Co.，Ltd.， Nanjing，Jiangsu 210019；2.Guanyun County Natural Resources and Planning Bureau，Guanyun，Jiangsu 222200）

Abstract The problem of land fragmentation is one of the main factors hindering agricultural modernization. Based on the problem-oriented， this paper attempts to discuss the theoretical framework of land fragmentation management from a technical perspective in the context of agricultural modernization：firstly， by constructing the regional future agricultural modernization scenario and agricultural production factor allocation paradigm， the problem identification standards and reference objects for the region are established. Based on the current situation survey data and using paradigm characteristics as the standard， the identification and diagnosis of land fragmentation problems were carried out， and the problem plots， farmers， regions， and the type and degree of impact of the problems were clarified. Develop governance plans based on the results of problem visualization; through program evaluation， determine the feasibility of governance plans and optimize governance plans. The establishment of the theoretical framework of land fragmentation governance is helpful to solve the problem of integration between the theoretical norms of land fragmentation governance and farmers’ cognition， and to seek an effective path for governance practice.

Key words Agricultural modernization;Land fragmentation;Element configuration paradigm;Theoretical framework

作者簡介 張曉勇（1980—），男，江蘇海安人，高級工程師，從事土地整治項目咨詢、規(guī)劃設計研究。

收稿日期 2023-10-12

土地細碎化是傳統(tǒng)小農經濟狀態(tài)下的土地資源配置方式，它對于化解農業(yè)風險、緩解社會矛盾起到正面作用，是以農業(yè)人口數(shù)量龐大為特征的傳統(tǒng)農業(yè)社會的理性選擇［1］。然而，由于土地細碎化會阻礙技術變革、影響農民收入提高和農業(yè)產出提升，成為我國實現(xiàn)農業(yè)現(xiàn)代化的障礙。因此土地細碎化治理一直是學術界關注的話題。

關于土地細碎化的內涵，學術界爭議與共識兼而有之。一般從3個角度測度土地細碎化：一是田塊大?。欢寝r戶（經營單元）經營規(guī)模；三是農戶經營地塊之間的空間距離［2-4］。土地細碎化雖有其歷史必然性和合理性，但其負面影響較為明顯：田塊過小對機械效率、農作物產量存在顯著負面影響；過小的農戶經營規(guī)模，會導致農業(yè)成本的高企、農戶收入過低以及農戶提升技術效率的積極性受挫；農戶經營田塊的分散會導致農戶整體效率的下降［5-6］。通過土地整理、“小田并大田”和土地流轉等手段來解決土地細碎化問題成為普遍共識，但治理效果并不明顯。盡管中國農業(yè)綜合開發(fā)中的土地整理對提高土地質量和農業(yè)生產率起到了積極作用，但是對農地細碎化的減輕沒有任何影響［7］。農地整治項目實施有助于減輕耕地細碎化程度，但效果不明顯。項目實施管理者對土地平整的重要性認知較低，部分農民反對進行土地平整和權屬調整，擔心權益受到侵犯是主要原因［8］。近年來，土地流轉確快速推進，以江蘇為例：截至2021年3月，江蘇省已流轉土地超200萬hm2，土地流轉率超60%。沒有確切數(shù)據(jù)可以表明，土地流轉的主體是具備現(xiàn)代化農業(yè)經營能力的新型農業(yè)經營主體，土地流轉后的經營效果存在疑問。

2023年中央一號文件提出：總結地方“小田并大田”等經驗，探索在農民自愿前提下，結合農田建設、土地整治逐步解決細碎化問題，這是國家層面對土地細碎化治理提出了頂層設計和解決方案。如何通過有效的土地細碎化治理，解決農業(yè)現(xiàn)代化過程中的土地問題，需要從整體角度，系統(tǒng)性認識土地細碎化治理與農業(yè)現(xiàn)代化之間的關系，探索出有效的治理路徑。目前，關于土地細碎化治理沒有成熟的技術體系和系統(tǒng)理論，現(xiàn)有研究大多是基于各地自發(fā)治理行為，治理行動沒有經過系統(tǒng)性的規(guī)劃設計，治理效果沒有經過科學的測評，很多相關研究成果沒有轉化成可供基層農民治理行動的依據(jù)，形成了理論與實踐之間的斷層。該研究嘗試建立一個理論框架：以實現(xiàn)區(qū)域農業(yè)現(xiàn)代化為目標，形成農業(yè)規(guī)劃構想，構建農業(yè)生產要素配置范式，作為土地細碎化治理過程中的參照標準和準則。通過科學識別和分析問題，制定系統(tǒng)性土地細碎化治理方案，并以經濟評價結果為依據(jù)，判別方案的可行性并優(yōu)化治理方案。

1 農業(yè)現(xiàn)代化語境下的區(qū)域未來場景和要素配置范式構建

1.1 傳統(tǒng)農業(yè)向現(xiàn)代農業(yè)轉型的背景和特征

農業(yè)是國民經濟的基礎，農業(yè)的根本出路在于現(xiàn)代化，農業(yè)現(xiàn)代化是國家現(xiàn)代化的基礎和支撐［9］。黨的二十大報告提出，到2035年，我國要基本實現(xiàn)農業(yè)現(xiàn)代化。學術界對于我國農業(yè)現(xiàn)代化內涵的認識經歷了一個不斷深化的過程，一般認為，農業(yè)現(xiàn)代化是由傳統(tǒng)農業(yè)向現(xiàn)代農業(yè)轉化的歷史過程，是在傳統(tǒng)農業(yè)的基礎上，通過不斷應用現(xiàn)代進行科學技術，提高生產過程的物質裝備技術水平，不斷調整農業(yè)結構和農業(yè)的專業(yè)化、社會化分工，以實現(xiàn)農業(yè)的總要素生產率水平不斷提高和農業(yè)持續(xù)發(fā)展的過程［10］。傳統(tǒng)農業(yè)向現(xiàn)代農業(yè)轉型是以人的城鎮(zhèn)化為基礎［11］，科技、裝備水平提升為支撐，在生態(tài)可持續(xù)的前提下，實現(xiàn)農業(yè)市場競爭能力的提升（圖1）。

1.2 區(qū)域未來農業(yè)場景構想

《中華人民共和國農業(yè)法》規(guī)定了縣級以上人民政府制定農業(yè)發(fā)展規(guī)劃的責任和義務，農民的生產經營按照自主的原則進行，鎮(zhèn)村一級農業(yè)農村的發(fā)展規(guī)劃也由農村集體經濟組織自愿進行。在快速城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的背景下，隨著戶籍政策的城鄉(xiāng)二元體系被打破，農村人口快速向城鎮(zhèn)流動，農業(yè)農村面臨農田無人耕種、資源過度消耗等威脅，在農村社會經濟環(huán)境發(fā)生重大變化的情況，鄉(xiāng)村的產業(yè)結構和布局、人口就業(yè)和安排、資源要素統(tǒng)籌利用、基礎設施建設和更新等需要進行長遠規(guī)劃和計劃，以適應未來農業(yè)現(xiàn)代化的需要，這就是該研究提出的區(qū)域農業(yè)現(xiàn)代化未來場景的基礎。

未來場景構建區(qū)別于傳統(tǒng)的農業(yè)發(fā)展規(guī)劃，它由農民集體參與，不拘泥于形式和內容的限制，不受行政審批的流程約束，按照自治的原則對自己未來家園和生活的計劃，體現(xiàn)農民的意愿；未來現(xiàn)代農業(yè)場景的構建基于對農業(yè)的充分認知和對未來的科學預測，因此需要有專業(yè)人士的參與和指導，形成的成果具有專業(yè)性和可視性；未來農業(yè)場景構建需要充分體現(xiàn)國家意志，以經濟發(fā)展為中心，接受糧食安全、環(huán)境友好和社會穩(wěn)定方面的規(guī)則約束，以農業(yè)機械化、信息化、產業(yè)化、規(guī)?；⒍嘣?、科技化為目標，合理配置好人的要素、土地要素、資本要素和科技要素（圖2）［12］。

獨立進行經濟活動的自主權是憲法賦予集體經濟組織的權利，《民法典》規(guī)定：未設立村集體經濟組織的，村民委員會可以依法代行村集體經濟組織的職能。由于農村人口的城鎮(zhèn)化，部分集體經濟組織人口減少、主體虛化，村民委員會成為農村集體經濟組織實質性主體，農業(yè)生產組織、村莊規(guī)劃議事、農村基層事務的組織都是在村級層面展開，以行政區(qū)為范圍構建設想農業(yè)現(xiàn)代化的場景，具有現(xiàn)實意義的可操作性。農業(yè)產業(yè)特色、自然經濟條件相似，且具有合作發(fā)展的意愿、有共同關切的問題的村，可以合并進行現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展的構想和規(guī)劃。

1.3 農業(yè)生產要素配置范式構建

解決農業(yè)資源要素配置問題，轉變農業(yè)要素投入方式，是我國實現(xiàn)農業(yè)現(xiàn)代化的重點。西奧多·W.舒爾茨認為：通過提高農業(yè)的配置效率，即通過更有效的配置現(xiàn)有的土地、建筑物、設備和農業(yè)人口，能夠實現(xiàn)一定的農業(yè)增長，但改造傳統(tǒng)農業(yè)的關鍵是要引進新的現(xiàn)代農業(yè)生產要素-技術變化［13］。我國存在一定程度的農業(yè)生產要素錯配問題，勞動力和土地是要素錯配程度較高的兩個農業(yè)生產要素，改善農業(yè)生產要素配置是農業(yè)發(fā)展的重點目標［14］。農業(yè)資源配置的核心問題是在季節(jié)性生產和現(xiàn)有資源稟賦條件下如何高效利用和配置勞動力資源［15］。要素配置的理想狀態(tài)是達到帕累托最優(yōu)，傳統(tǒng)農民配置資源要素是以經驗為基礎，相對封閉，排斥新要素的投入，不同區(qū)域自然條件、社會經濟條件的差異也決定了要素配置方式在區(qū)域之間的不可復制性。因此，針對特定區(qū)域，以自然社會經濟發(fā)展現(xiàn)狀為基礎，通過試驗等方式研究適合該區(qū)域，能夠最大限度優(yōu)化該區(qū)域要素配置的范式，作為村莊內農戶在自主生產活動中的參照和約束規(guī)則就很有必要，避免了農村“一管就死、一松就亂”的問題。

在兼顧效率與公平的基礎上，農業(yè)生產要素配置范式需要從地塊、農戶和集體經濟組織3個視角，統(tǒng)籌以下4個方面的要素配置（表1）：一是人的要素（有能力熟練掌握生產流程、生產技能，有制定種植制度和現(xiàn)代化經營管理能力，能夠遵守規(guī)則）；二是土地要素（合理田塊標準、田塊布局和經營規(guī)模，合理土地結構和完善基礎設施配套）；三是資本要素（投入機械裝備、引進先進管理系統(tǒng)，構建盈利模式和銷售平臺，參與公共基礎設施建設與維護）；四是科技要素（公共服務結構主導技術轉化、試驗機構和農民教育培訓）。通過明確要素的配置特征，實現(xiàn)農業(yè)發(fā)展理論的通俗化，兼顧理論先進性和實用性，實現(xiàn)要素配置效率提升。

2 區(qū)域土地細碎化問題識別與診斷

從目標導向視角，土地細碎化治理目標是在糧食安全和可持續(xù)發(fā)展的前提下通過治理實現(xiàn)生產效率、土地生產率、勞動生產率和土地有效利用率的提升，提高農民收入。田塊面積、經營規(guī)模影響生產效率；田塊面積、田塊長度、田塊寬度和農戶承包地塊集聚程度影響農業(yè)機械作業(yè)效率；田塊面積影響水稻、小麥等農作物單產，過大和過小的田塊規(guī)模都不利于提高農作物產量；農戶經營規(guī)模擴大能夠有效降低農業(yè)生產成本；地塊灌排便利程度和交通便利程度對農業(yè)生產效率產生顯著影響［16-22］。由于在土地合并和土地流轉過程中，一般會涉及土地利用結構調整和承包經營主體的調整，而土地利用結構調整又與產業(yè)結構調整密切相關，產業(yè)結構和承包經營主體的能力水平間接影響農民收入。因此，該研究選取了11項內容作為評判地塊、農戶和區(qū)域是否存在土地細碎化問題的特征指標（表2）。

利用國土空間“一張圖”數(shù)據(jù)，結合實地補充測量和調查，建立數(shù)據(jù)庫，作為土地細碎化問題識別的基礎數(shù)據(jù)。數(shù)據(jù)信息至少包含以下內容：圖斑斑塊物理屬性信息（面積大小、地塊長度、寬度）、利用屬性信息（地類信息、灌排配套、道路配套）、權屬屬性信息（土地所有權人、土地承包權人、土地經營權人）、經濟指標信息（經營主體教育水平、近3年產出水平）、自然條件信息（DEM數(shù)字高程模型、田面高程）。

采用比較法、觀察法、分類法和分析法等方法，按照定性和定量2種方法，對特征數(shù)據(jù)進行綜合分析，形成分析結果。對于地塊面積、長度、寬度和農戶經營規(guī)模等可量化的數(shù)據(jù)，采用單變量因素分析法，借助Excel等工具，求得數(shù)據(jù)區(qū)間分布規(guī)律和眾數(shù)，作為識別地塊問題的參考依據(jù)；對于地塊是否具備灌排、交通條件和是否屬于集中經營，采用觀察法和分類法進行分類。對于農戶的經營結構、區(qū)域的土地利用結構和產業(yè)機構采用綜合分析法，綜合評價其經濟合理性。問題分析結果通過問題地塊、問題經營主體、問題區(qū)域等，以圖、表等可視化形式體現(xiàn)，作為問題診斷的依據(jù)，為后續(xù)的治理方案提供決策支撐的過程。

3 土地細碎化治理方案與經濟評價

3.1 土地細碎化治理方案

土地細碎化治理的目的是提高要素配置效率和促進新要素投入。通過田塊合并，實現(xiàn)“小田并大田”，并優(yōu)化基礎設施配套，可以顯著提升農田適機性，提高農業(yè)機械使用效率，同時，田塊合并可以減少田埂和末級溝渠占地，提高土地有效利用率。田塊合并的對象是通過問題識別出的面積較小、形狀不規(guī)整、配套不完善的田塊，合并田塊規(guī)劃參照土地要素配置范式確定的特征參數(shù)。田塊合并是以土地承包經營權流轉為前提的，不同承包經營主體的土地不宜合并。田塊合并可能涉及土地利用結構調整，需要在統(tǒng)一規(guī)劃的基礎上進行。

人是農業(yè)現(xiàn)代化的主要因素，農業(yè)現(xiàn)代化的實現(xiàn)需要農業(yè)經營主體具備科技運用能力、經營管理能力和遵守規(guī)則的意識，促進土地要素向優(yōu)質農業(yè)經營主體流動，是實現(xiàn)土地資源要素配置效率提升的關鍵。通過土地流轉和農業(yè)基礎教育，促進土地資源要素流動，提升傳統(tǒng)農民能力，新型農業(yè)經營主體優(yōu)化的過程中，兼顧傳統(tǒng)農民從事小農經營的意愿，這是黨中央確定的保障農村長期穩(wěn)定、農民可進可退的基本原則。農戶經營規(guī)模的確定需要結合農戶經營意愿和農戶經營管理水平。

3.2 土地細碎化治理方案評價

土地細碎化治理方案從5個方面進行評價：一是技術效率。技術效率是指在相同的投入下生產單元實際產出與理想的最大可能性產出的比率。在其他投入要素不變的情況下，治理方案能否促進總產出的提升，更加接近理想的最大化產出是評價方案合理性的重要標準。二是勞動生產率。勞動生產率的提升是實現(xiàn)農民收入水平提升的決定性因素。三是土地生產率。我國人多地少的資源稟賦決定了，必須維持高土地生產率，才能實現(xiàn)農產品的有效供給。四是土地有效利用率，這是由我國的土地政策決定的。五是國民經濟評價，對實現(xiàn)治理投資與收益的平衡能力進行分析。

方案費用和效益估算遵循“有無對比”原則，通過對治理前后土地有效利用面積、農業(yè)機械效率、農業(yè)種植成本進行定量分析，形成可量化的、農民能看懂的經濟效益分析數(shù)據(jù)，結合治理成本預測，采用成本收益分析法、風險分析法等經濟評價方法，測算盈利能力、投資回收能力等，供農戶進行參與決策。土地細碎化治理不能忽略現(xiàn)狀，不切實際拔高標準，導致治理成本過高而收益確不明顯。

綜上，該研究通過現(xiàn)代化農業(yè)場景和農業(yè)生產要素配置范式構建、設定區(qū)域土地細碎化問題識別與診斷以及土地細碎化治理方案與經濟評價，搭建了一個以設定問題評價標準、發(fā)現(xiàn)問題、解決問題的以問題導向和目標導向為主線的理論框架（圖3）。

4 結論與討論

細碎化的土地配置格局是長期以來困擾我國農業(yè)發(fā)展的主要因素，在面臨效率與公平的矛盾抉擇時，我國經歷了從土地改革到合作化，再到土地承包經營的土地制度不斷變化的“世紀之擺”［23］。土地細碎化治理的屢次嘗試效果不佳的根本原因在于中國龐大的農民數(shù)量和有限的耕地資源之間的矛盾。如今，這一矛盾迎來解決的最佳窗口期，全國農業(yè)人口數(shù)量從1978年的7.901 4億減少到2021年4.983 5億，農業(yè)從業(yè)人數(shù)從1978年的2.831 8億減少到2021年的1.707 2億［24］，農業(yè)占農民收入結構的比重也在不斷下降，種地已經不再是大多數(shù)農民賴以生存的生活方式，土地適度規(guī)模經營終將成為未來我國農業(yè)土地資源配置的有效方式。土地細碎化治理是實現(xiàn)土地適度規(guī)模經營的必要手段。

土地細碎化治理的復雜性是其久治不愈原因，其中，圍繞土地產權制度的問題爭論較多。如何優(yōu)化土地產權制度，進行土地制度變革，不是該研究討論的問題，但不能忽略其對土地細碎化治理成效的影響。我國人多地少的矛盾是客觀存在的，這就決定了要以追求土地產出率作為土地要素配置的主要目標，穩(wěn)定的土地所有權制度是充分調動農民積極性的保障，對實現(xiàn)土地產出效率提升有重要作用。有研究認為：土地細碎化治理需要克服思想上的障礙和既有政策的路徑依賴，可以通過調整土地，實現(xiàn)土地細碎化的治理［25］。另外還涉及關于土地細碎化治理主體的爭論、農民權益保障的爭論，都直接或間接影響到土地細碎化治理的問題，有待更多學者進行深入研究。

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