〔摘要〕現(xiàn)有針對(duì)河林長(zhǎng)制的責(zé)任研究只關(guān)注于其對(duì)責(zé)任壓力的強(qiáng)化與整合。事實(shí)上，河林長(zhǎng)制實(shí)現(xiàn)了責(zé)任屬性的變革性創(chuàng)新與責(zé)任主體的拓展性創(chuàng)新。進(jìn)而，它以目標(biāo)性責(zé)任將黨政領(lǐng)導(dǎo)的政治責(zé)任與地方政府的法律責(zé)任予以結(jié)合，從而圍繞環(huán)境質(zhì)量責(zé)任進(jìn)行了責(zé)任機(jī)制的建構(gòu)。具體而言，河林長(zhǎng)制從責(zé)任機(jī)制的三個(gè)方面對(duì)環(huán)境質(zhì)量責(zé)任予以建設(shè)性踐行：一是賦予地方政府具體的環(huán)境治理職能，二是將新賦予的環(huán)境治理職能融于宏觀治理之中，三是以標(biāo)準(zhǔn)化的環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)達(dá)標(biāo)機(jī)制督促地方政府履行環(huán)境質(zhì)量責(zé)任。

〔關(guān)鍵詞〕環(huán)境質(zhì)量責(zé)任，河長(zhǎng)制，林長(zhǎng)制，責(zé)任屬性，責(zé)任主體

〔中圖分類號(hào)〕D922.6 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕1004-4175（2024）04-0020-08

讓地方政府為轄區(qū)內(nèi)的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，從而讓其承擔(dān)起環(huán)境質(zhì)量責(zé)任，是解決環(huán)境問(wèn)題的“關(guān)鍵之匙”〔1〕。鑒于此，探討踐行環(huán)境質(zhì)量責(zé)任的具體路徑，已然成為學(xué)界與實(shí)務(wù)界的聚焦熱點(diǎn)之一。遺憾的是，盡管《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》（以下簡(jiǎn)稱《環(huán)境保護(hù)法》）第六條第二款規(guī)定了“地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)對(duì)本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)”，但無(wú)論是《環(huán)境保護(hù)法》還是其他環(huán)境保護(hù)法律，都尚未能?chē)@環(huán)境質(zhì)量這一核心建立起完整而有效的政府責(zé)任體系，從而產(chǎn)生了環(huán)境法中的經(jīng)典問(wèn)題——環(huán)境質(zhì)量責(zé)任之問(wèn)：如何真正地將責(zé)任與提升環(huán)境質(zhì)量連接起來(lái)〔2〕？2021年1月，中共中央與國(guó)務(wù)院聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于全面推行林長(zhǎng)制的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》），要求各級(jí)地方政府依照自身實(shí)際情況將“林長(zhǎng)制”予以貫徹執(zhí)行?！兑庖?jiàn)》的頒布，不僅宣告了“林長(zhǎng)制”在全國(guó)范圍內(nèi)的正式確立與推行，更代表對(duì)先行者——“河長(zhǎng)制”的認(rèn)可與肯定①。在此背景下，學(xué)界以“河長(zhǎng)制”為重點(diǎn)、以“林長(zhǎng)制”為熱點(diǎn)的相關(guān)研究層出不窮。這些研究各出機(jī)杼，從河林長(zhǎng)制中提煉出諸多成功經(jīng)驗(yàn)。但縱覽研究全局，大部分研究結(jié)論局限于制度本身，尚未能跳出制度之外而貢獻(xiàn)于環(huán)境法治之全局。事實(shí)上，河林長(zhǎng)制的貢獻(xiàn)遠(yuǎn)非僅是創(chuàng)設(shè)了兩項(xiàng)有效的環(huán)境治理制度，更是以一種極為創(chuàng)新的責(zé)任設(shè)計(jì)讓地方政府切實(shí)地為環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)。換言之，河林長(zhǎng)制已然為環(huán)境質(zhì)量責(zé)任之問(wèn)提供了諸多啟示。為此，本研究欲分析河林長(zhǎng)制賦予黨政領(lǐng)導(dǎo)與地方政府的各類責(zé)任，進(jìn)而以此為基礎(chǔ)，嘗試對(duì)環(huán)境質(zhì)量責(zé)任之問(wèn)作進(jìn)一步的回答。

一、河林長(zhǎng)制對(duì)責(zé)任壓力的強(qiáng)化與整合

相較于林長(zhǎng)制，河長(zhǎng)制具有較長(zhǎng)的實(shí)踐歷史，因而圍繞河長(zhǎng)制的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)也更為豐富?？偨Y(jié)起來(lái)，河長(zhǎng)制取得顯著環(huán)保成效有賴于其對(duì)責(zé)任壓力的強(qiáng)化與整合。

河長(zhǎng)制從縱向與橫向兩方面強(qiáng)化了地方政府的責(zé)任壓力。原初，由于環(huán)境治理牽涉到千絲萬(wàn)縷的利益關(guān)系與平衡協(xié)調(diào)，地方政府自主進(jìn)行環(huán)境治理的動(dòng)力明顯不足。盡管在中央對(duì)地方政府的考核中，環(huán)境治理占據(jù)越來(lái)越重要的地位，看似其承擔(dān)的環(huán)境治理責(zé)任越來(lái)越大，但由于該責(zé)任與經(jīng)濟(jì)發(fā)展等其他治理責(zé)任存在于同一考評(píng)體系中，使得其只能追逐而無(wú)法超越經(jīng)濟(jì)發(fā)展等其他治理責(zé)任。而河長(zhǎng)制圍繞地方政府的治河績(jī)效建立了一套單獨(dú)的考評(píng)體系，從而完整地將來(lái)自中央的縱向壓力傳導(dǎo)于地方政府之上，避免了環(huán)境治理責(zé)任在與其他治理責(zé)任的直接博弈中出現(xiàn)削弱與分散〔3〕。同時(shí)，河長(zhǎng)制還強(qiáng)化了環(huán)境治理責(zé)任的橫向壓力。作為生態(tài)環(huán)境的受眾，公眾、社會(huì)組織、企業(yè)、媒體等社會(huì)各界都存在強(qiáng)烈的環(huán)境治理需求。在理想狀態(tài)下，社會(huì)各界的環(huán)境治理需求會(huì)通過(guò)各類公眾參與渠道傳達(dá)至地方政府，進(jìn)而對(duì)地方政府產(chǎn)生橫向的責(zé)任壓力，驅(qū)動(dòng)地方政府實(shí)施環(huán)境治理。但在實(shí)踐過(guò)程中，由于公眾參與渠道不順暢，社會(huì)各界并不清楚由誰(shuí)、如何、為何種環(huán)境治理負(fù)責(zé)等原因，地方政府往往感受不到應(yīng)有的橫向壓力。而河長(zhǎng)制在河流治理上為社會(huì)各界提供了明確的責(zé)任對(duì)象、責(zé)任內(nèi)容與監(jiān)督方式，重新聚焦且實(shí)質(zhì)強(qiáng)化了環(huán)境治理責(zé)任的橫向壓力〔4〕。

河長(zhǎng)制將原本碎片化的河流治理聚集起來(lái)，實(shí)現(xiàn)了責(zé)任壓力的整合。河流的環(huán)境治理一直面臨碎片化問(wèn)題，表現(xiàn)為污染結(jié)果與污染行為、環(huán)境治理成效與環(huán)境治理行為在空間、時(shí)間上的脫離。尤其是流域范圍寬廣、跨越多個(gè)行政區(qū)域的大型河流，各級(jí)地方政府都能影響卻又不能決定其環(huán)境質(zhì)量狀況，各方黨政領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)環(huán)境治理責(zé)任卻又無(wú)法承擔(dān)環(huán)境治理全責(zé)，不同的行政部門(mén)缺乏統(tǒng)一的環(huán)境治理統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)。而河長(zhǎng)制有效地改變了碎片化治理的困局，在跨越省級(jí)行政區(qū)域的河流上委任省級(jí)領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任分段河長(zhǎng)，在省級(jí)行政區(qū)域內(nèi)的河流上委任省級(jí)領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任總河長(zhǎng)，委任各縣市領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任分段河長(zhǎng)。同時(shí)，以黨政領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任的河長(zhǎng)為“傘”，組織相應(yīng)河流的管理和保護(hù)工作；由河長(zhǎng)辦公室承擔(dān)相應(yīng)的協(xié)調(diào)、監(jiān)督、引導(dǎo)、溝通等工作；由涉水行政部門(mén)進(jìn)行具體的治理工作。各級(jí)河長(zhǎng)通過(guò)各個(gè)區(qū)域的水資源管理員會(huì)和跨部門(mén)聯(lián)席會(huì)議，解決以往碎片化治理中的責(zé)任轉(zhuǎn)嫁、政策與治理沖突、治理遺漏與溝通不順等問(wèn)題，做到信息共享、統(tǒng)一監(jiān)控、相互監(jiān)督、協(xié)力管控，最終在責(zé)任壓力上實(shí)現(xiàn)零散化的整合〔5〕。

同樣，林長(zhǎng)制的成功經(jīng)驗(yàn)也離不開(kāi)責(zé)任壓力的強(qiáng)化與整合，表現(xiàn)為壓力層層下壓的五級(jí)林長(zhǎng)體制與部門(mén)齊抓共管的林區(qū)整體管理〔6〕。稍有不同的是，由于林區(qū)與河流的環(huán)境屬性不同，如林區(qū)很少跨越多個(gè)行政區(qū)劃，因而林長(zhǎng)制與河長(zhǎng)制在制度設(shè)置上存在一定差異。

由此可見(jiàn)，河林長(zhǎng)制的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)圍繞于其對(duì)責(zé)任壓力的強(qiáng)化與整合。然而多年的環(huán)境治理實(shí)踐顯示，單純強(qiáng)調(diào)責(zé)任壓力的強(qiáng)化與整合并不能確保環(huán)境質(zhì)量的提升，傳統(tǒng)的環(huán)境治理責(zé)任（如監(jiān)管責(zé)任等）與提升環(huán)境質(zhì)量這一目的存在偏差〔7〕。這也是環(huán)境保護(hù)法律直接要求地方政府為環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，以及學(xué)界提出環(huán)境質(zhì)量責(zé)任之問(wèn)的初衷。河林長(zhǎng)制切實(shí)提升了流域與林區(qū)的環(huán)境質(zhì)量，意味著它在實(shí)然上將責(zé)任與提升環(huán)境質(zhì)量有效連接起來(lái)。所以在責(zé)任壓力的強(qiáng)化與整合背后，河林長(zhǎng)制的責(zé)任設(shè)計(jì)仍然存在進(jìn)一步挖掘的空間，且最終指向了環(huán)境質(zhì)量責(zé)任之問(wèn)。

二、河林長(zhǎng)制對(duì)責(zé)任屬性與責(zé)任主體的雙重創(chuàng)新

環(huán)境保護(hù)制度中的舊有責(zé)任一般是行為性責(zé)任，表現(xiàn)為實(shí)施或禁止某些行為，而河林長(zhǎng)制則將之變革為目標(biāo)性責(zé)任，表現(xiàn)為實(shí)現(xiàn)某一類的環(huán)境保護(hù)目標(biāo)。并且舊有的責(zé)任主體一般僅限于黨政領(lǐng)導(dǎo)，而河林長(zhǎng)制則將地方政府也納入責(zé)任主體的范疇，從而實(shí)現(xiàn)了責(zé)任屬性與責(zé)任主體上的雙重創(chuàng)新。

（一）河林長(zhǎng)制變革責(zé)任屬性為目標(biāo)性責(zé)任

在河林長(zhǎng)制中，直觀的責(zé)任主體是地方政府的黨政領(lǐng)導(dǎo)。河長(zhǎng)制將流經(jīng)多個(gè)省級(jí)行政區(qū)劃的超大河流（如長(zhǎng)江、黃河）分段設(shè)立河長(zhǎng)，由省級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任；將省級(jí)行政區(qū)劃內(nèi)流經(jīng)多個(gè)市級(jí)行區(qū)劃的大型河流（如錢(qián)塘江）設(shè)立總河長(zhǎng)，由省級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任；將流經(jīng)多個(gè)縣級(jí)行政區(qū)劃的中型河流或大型河流的分段、支流設(shè)立河流長(zhǎng)或河段長(zhǎng)，由市級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任，并依此向下類推，最終實(shí)現(xiàn)了從整體治理到包干治理的系統(tǒng)覆蓋〔8〕。同樣，林長(zhǎng)制實(shí)施的是省、市、縣、鄉(xiāng)、村五級(jí)林長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，省級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)為總林長(zhǎng)，市、縣（市、區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和村（社區(qū)）的黨政領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任各級(jí)別的林長(zhǎng)，也就是說(shuō)，林長(zhǎng)制的責(zé)任主體也是黨政領(lǐng)導(dǎo)〔9〕。不同流域的河流與不同區(qū)域的山林對(duì)應(yīng)不同層級(jí)的黨政領(lǐng)導(dǎo)。

在河林長(zhǎng)制中，黨政領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任內(nèi)容是各流域或林區(qū)的環(huán)境保護(hù)。中共中央與國(guó)務(wù)院聯(lián)合頒布的《關(guān)于全面推行河長(zhǎng)制的意見(jiàn)》將“保護(hù)水資源、防治水污染、改善水環(huán)境、修復(fù)水生態(tài)”作為主要任務(wù)，將“堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展……促進(jìn)河湖休養(yǎng)生息、維護(hù)河湖生態(tài)功能”作為第一基本原則，簡(jiǎn)潔明義地將流域水資源與水環(huán)境的保護(hù)作為各級(jí)河長(zhǎng)的主要責(zé)任。而在水利部頒發(fā)的《關(guān)于推動(dòng)河長(zhǎng)制從“有名”到“有實(shí)”的實(shí)施意見(jiàn)》中，將環(huán)境保護(hù)的責(zé)任進(jìn)一步細(xì)化為八部分內(nèi)容：清“亂占”、清“亂采”、清“亂堆”、清“亂建”、防范“水多”、防治“水少”、整治“水臟”與減少“水渾”。同樣，中共中央與國(guó)務(wù)院聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于全面推行林長(zhǎng)制的意見(jiàn)》將“森林草原資源生態(tài)保護(hù)、森林草原資源生態(tài)修復(fù)、森林草原資源災(zāi)害防控、森林草原領(lǐng)域改革、森林草原資源監(jiān)測(cè)監(jiān)管、基層基礎(chǔ)建設(shè)”作為主要任務(wù)，將“堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先、保護(hù)為主……生態(tài)保護(hù)修復(fù)，保護(hù)生物多樣性，增強(qiáng)森林和草原等生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性”作為第一原則，也是將林區(qū)森林資源與森林環(huán)境的保護(hù)作為各級(jí)林長(zhǎng)的責(zé)任。盡管林長(zhǎng)制要解決的環(huán)境主要問(wèn)題與河長(zhǎng)制不同，更多地聚焦于林業(yè)資源可持續(xù)利用與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展（尤其是林區(qū)周邊居民扶貧）的平衡上〔10〕。但歸根溯源，二者賦予黨政領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任內(nèi)容殊途同歸于各流域或林區(qū)的環(huán)境保護(hù)之上。

讓黨政領(lǐng)導(dǎo)為環(huán)境保護(hù)負(fù)責(zé)并非河林長(zhǎng)制的首創(chuàng)。換言之，黨政領(lǐng)導(dǎo)這一責(zé)任主體與環(huán)境保護(hù)這一責(zé)任內(nèi)容并非河林長(zhǎng)制的責(zé)任創(chuàng)新。《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》）為地方政府的主要黨政領(lǐng)導(dǎo)設(shè)立了八項(xiàng)責(zé)任條款：第一、二條要求主要領(lǐng)導(dǎo)在公共行政中作出的決策不能違背中央環(huán)保指令、上位政策與法律法規(guī)，第三、四條要求主要領(lǐng)導(dǎo)在公共行政中不能突破、違背自身轄區(qū)內(nèi)的環(huán)境保CZuHitkyPwGaopJG5UVmvn23L53d8NxIhap1pQGbBzY=護(hù)承載力與環(huán)保需求，第五條要求主要領(lǐng)導(dǎo)積極推進(jìn)跨區(qū)域環(huán)境保護(hù)合作，第六條要求主要領(lǐng)導(dǎo)為特別嚴(yán)重的環(huán)境事件承擔(dān)責(zé)任，第七條要求主要領(lǐng)導(dǎo)尊重環(huán)保司法與環(huán)保督察。此外，《辦法》還為地方政府的相關(guān)黨政領(lǐng)導(dǎo)設(shè)立了五項(xiàng)責(zé)任：第一、三條要求相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)積極、正確地監(jiān)督環(huán)保部門(mén)盡職規(guī)制污染環(huán)境主體的準(zhǔn)入與經(jīng)營(yíng)，第二條要求相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)積極、正確地監(jiān)督環(huán)保部門(mén)的環(huán)境監(jiān)管與治理工作，第四條要求相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)積極、正確地查處嚴(yán)重的環(huán)境破壞事件。由此可見(jiàn)，僅《辦法》這一規(guī)定，就從不同層面要求地方政府的主要與相關(guān)黨政領(lǐng)導(dǎo)為環(huán)境保護(hù)負(fù)責(zé)。

但是，盡管同為環(huán)境保護(hù)而負(fù)責(zé)，河林長(zhǎng)制賦予黨政領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任卻與傳統(tǒng)責(zé)任存在屬性上的不同②。換言之，河林長(zhǎng)制在責(zé)任屬性上取得了變革性的創(chuàng)新。傳統(tǒng)責(zé)任是一種行為式責(zé)任，無(wú)論是主要黨政領(lǐng)導(dǎo)，還是相關(guān)黨政領(lǐng)導(dǎo)，其傳統(tǒng)責(zé)任都是要求其實(shí)施或禁止某些行為，如種植防護(hù)林、禁止違法采伐等。這些行為可能是直接的環(huán)境治理行為，也可能是間接影響環(huán)境治理的行為，但它們都具有明確的行為內(nèi)容、界限與程序，亦都有清晰的責(zé)任履行與否的判斷標(biāo)準(zhǔn)。而河林長(zhǎng)制的責(zé)任是一種目標(biāo)性責(zé)任，表現(xiàn)為實(shí)現(xiàn)某一類的環(huán)境保護(hù)目標(biāo)。這里的環(huán)境保護(hù)目標(biāo)并不是籠統(tǒng)的概述，而表現(xiàn)為某一流域或林區(qū)某一方面生態(tài)的具體治理目標(biāo)以及最終的整體環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)。河長(zhǎng)制中的清“亂占”、清“亂采”、清“亂堆”與清“亂建”并不代表簡(jiǎn)單的清理行為，而表現(xiàn)為干凈有序的流域開(kāi)發(fā)環(huán)境；治理“水多”、治理“水少”、治理“水臟”與治理“水渾”更不是簡(jiǎn)單的一治了之，而表現(xiàn)為優(yōu)良的流域環(huán)境質(zhì)量。林長(zhǎng)制中的資源生態(tài)保護(hù)、資源生態(tài)修復(fù)、災(zāi)害防控等更是復(fù)雜的林區(qū)生態(tài)目標(biāo)，而不是某一或某些保護(hù)、修復(fù)或防控行為。同時(shí)，緣于不同地區(qū)差異極大的自然環(huán)境與社會(huì)狀況，這些環(huán)境保護(hù)目標(biāo)也無(wú)法以精確的行為集合來(lái)概括，即無(wú)法事先預(yù)設(shè)好實(shí)施或禁止哪些行為可以必然達(dá)成環(huán)境保護(hù)目標(biāo)。因此，目標(biāo)性責(zé)任不具有絕對(duì)精確的實(shí)現(xiàn)方式，責(zé)任的履行與否也就無(wú)法如行為性責(zé)任一般輕易判斷，而需要通過(guò)環(huán)境質(zhì)量是否提升等目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)與否予以綜合評(píng)價(jià)。綜上所述，河林長(zhǎng)制賦予黨政領(lǐng)導(dǎo)的環(huán)境保護(hù)責(zé)任與傳統(tǒng)責(zé)任之間存在目標(biāo)性責(zé)任與行為性責(zé)任的屬性之別。

（二）河林長(zhǎng)制拓展責(zé)任主體至地方政府

在行政關(guān)系中，讓黨政領(lǐng)導(dǎo)為某一或某些環(huán)境保護(hù)目標(biāo)承擔(dān)責(zé)任存在先例。例如，中央要求地方政府的領(lǐng)導(dǎo)確保轄區(qū)內(nèi)的大氣污染物的排放削減至某一定量，大氣環(huán)境質(zhì)量達(dá)到某一水平③；或是要求地方政府的領(lǐng)導(dǎo)確保轄區(qū)內(nèi)的農(nóng)業(yè)用地高于生態(tài)紅線〔11〕。當(dāng)領(lǐng)導(dǎo)履行了這些目標(biāo)性責(zé)任，就能在官員“錦標(biāo)賽”中獲得更多的政績(jī)加分；當(dāng)領(lǐng)導(dǎo)未能履行這些目標(biāo)性責(zé)任，就會(huì)喪失晉升提拔的機(jī)會(huì)，甚至遭受政治處分。在過(guò)往的政績(jī)考核中，環(huán)境保護(hù)已經(jīng)提升到“一票否決”的高度，但更多地是作為官員“錦標(biāo)賽”中的底線而非上線〔12〕。河林長(zhǎng)制賦予的目標(biāo)性責(zé)任，是限定于河流與森林這兩個(gè)特定生態(tài)系統(tǒng)的環(huán)境保護(hù)，是獨(dú)立于整體環(huán)境治理的新內(nèi)容，是環(huán)?？?jī)效考核的新內(nèi)容。同時(shí)，它又通過(guò)失責(zé)后的政治處分而與整體環(huán)境治理相連，表現(xiàn)為會(huì)因?yàn)槭ж?zé)而遭受相應(yīng)的政治處分（包括警告、記過(guò)、降級(jí)、撤職等）。并且，它與整體環(huán)境治理同處于官員錦標(biāo)賽中的底線，最終同作用于領(lǐng)導(dǎo)的政治升遷。

但在法律關(guān)系中，難見(jiàn)賦予黨政領(lǐng)導(dǎo)以目標(biāo)性責(zé)任。限定黨政領(lǐng)導(dǎo)為責(zé)任主體的法律責(zé)任，主要包括以下幾個(gè)方面：一是禁止實(shí)施違反憲法性法律的違法行為，包括破壞國(guó)家統(tǒng)一、破壞民族團(tuán)結(jié)、損害國(guó)家利益等；二是禁止實(shí)施違反行政決策程序的行為，包括應(yīng)上報(bào)事項(xiàng)不上報(bào)、不經(jīng)過(guò)民主程序作出行政決策、拒不執(zhí)行中央命令等；三是禁止實(shí)施違反選拔程序與考核程序的行為，包括制作虛假檔案、打擊報(bào)復(fù)舉報(bào)、誣告陷害等；四是禁止實(shí)施違反行政管理程序的行為，包括吃拿卡要、濫用職權(quán)、不依法公開(kāi)等；五是禁止違反出國(guó)規(guī)定，包括違規(guī)辦理出國(guó)證件、違規(guī)出國(guó)、違規(guī)獲得他國(guó)國(guó)籍等；六是禁止違規(guī)為自身、他人與集體謀取利益，包括貪污受賄、以權(quán)謀私、違規(guī)發(fā)放薪酬福利等；七是禁止實(shí)施違反公序良俗的行為，包括參與賭博、不履行贍養(yǎng)義務(wù)、家庭暴力等。而在環(huán)境保護(hù)法律中，以黨政領(lǐng)導(dǎo)為責(zé)任主體的法律責(zé)任同樣也是其作為公務(wù)人員的責(zé)任，主要是在環(huán)境治理領(lǐng)域中違反行政決策與行政管理程序的行為禁止。例如《環(huán)境保護(hù)法》第六十八條規(guī)定，“不符合行政許可條件準(zhǔn)予行政許可的；對(duì)環(huán)境違法行為進(jìn)行包庇的；……將征收的排污費(fèi)截留、擠占或者挪作他用的；法律法規(guī)規(guī)定的其他違法行為”。再如《中華人民共和國(guó)水污染防治法》（以下簡(jiǎn)稱《水污染防治法》）第八十條規(guī)定，“不依法作出行政許可或者辦理批準(zhǔn)文件的，發(fā)現(xiàn)違法行為或者接到對(duì)違法行為的舉報(bào)后不予查處的，或者有其他未依照本法規(guī)定履行職責(zé)的行為的”。由此可見(jiàn)，黨政領(lǐng)導(dǎo)的法律責(zé)任都是行為性責(zé)任，且往往表現(xiàn)為禁止某些行為的消極責(zé)任，幾乎不存在目標(biāo)性責(zé)任。

此外，河林長(zhǎng)制賦予的目標(biāo)性責(zé)任也難以被納入黨政領(lǐng)導(dǎo)法律責(zé)任的范疇。因?yàn)槟繕?biāo)性責(zé)任很難如行為性責(zé)任一樣通過(guò)失責(zé)后的法律處罰而威懾行為人。如果將之納入法律責(zé)任的范疇，則難以符合處罰與過(guò)錯(cuò)相適應(yīng)的法律原則。如果未能治理好河流或者森林，未能將其生態(tài)環(huán)境質(zhì)量提升到預(yù)設(shè)水平，并不意味著領(lǐng)導(dǎo)沒(méi)有竭盡全力地付出環(huán)境治理的努力。環(huán)境質(zhì)量水平受環(huán)境治理努力的影響，但并非必然由其所決定；環(huán)境治理效果受制且依托于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與社會(huì)客觀狀況，不佳的環(huán)境治理效果并非一定是領(lǐng)導(dǎo)的過(guò)錯(cuò)所導(dǎo)致的；環(huán)境治理效果與環(huán)境治理努力之間的因果聯(lián)系存在時(shí)間差，當(dāng)不佳環(huán)境治理效果出現(xiàn)時(shí)，可能是由于上一任領(lǐng)導(dǎo)的過(guò)錯(cuò)導(dǎo)致。所以，河林長(zhǎng)制賦予黨政領(lǐng)導(dǎo)的目標(biāo)性責(zé)任處于行政關(guān)系而非法律關(guān)系之中，屬于行政責(zé)任而非法律責(zé)任。

河林長(zhǎng)制賦予的目標(biāo)性責(zé)任無(wú)法成為黨政領(lǐng)導(dǎo)的法律責(zé)任，卻可能成為其責(zé)任機(jī)制中另一個(gè)責(zé)任主體——地方政府的法律責(zé)任。如上文所述，在河林長(zhǎng)制中承擔(dān)責(zé)任的主體直觀上是黨政領(lǐng)導(dǎo)，但其實(shí)并非僅限于黨政領(lǐng)導(dǎo)。在河林長(zhǎng)制涉及的法律關(guān)系中，黨政領(lǐng)導(dǎo)既作為自然人而存在，又不僅僅代表其個(gè)人。擔(dān)任河長(zhǎng)與林長(zhǎng)的是黨委或政府的黨政領(lǐng)導(dǎo)，而非環(huán)保部門(mén)的黨政領(lǐng)導(dǎo)，意味著河林長(zhǎng)制已經(jīng)成為地方政府進(jìn)行整體治理而非單一環(huán)保部門(mén)進(jìn)行環(huán)保治理的一部分。此時(shí)，地方政府的黨政領(lǐng)導(dǎo)不僅是在踐行自身的個(gè)體責(zé)任，更是在代表地方政府這一主體履行其整體治理責(zé)任。表現(xiàn)為河長(zhǎng)與林長(zhǎng)的工作并非是直接地對(duì)河流與森林進(jìn)行治理，而是確保對(duì)二者的環(huán)境治理是科學(xué)有序的。以河長(zhǎng)制為例，負(fù)責(zé)河流環(huán)境治理的不僅有環(huán)保部門(mén)，也有承擔(dān)或影響環(huán)境治理工作的水利、住建、發(fā)改、國(guó)土、農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生等部門(mén)。盡管有些部門(mén)并非垂直管理，但這些行政部門(mén)在“職責(zé)同構(gòu)”的結(jié)構(gòu)中都或多或少地表現(xiàn)出“自上而下”“上下對(duì)口”“左右對(duì)齊”的特點(diǎn)。由于進(jìn)行整體治理是憲法等法律賦予地方政府的法律責(zé)任，且地方政府的法律責(zé)任并不像黨政領(lǐng)導(dǎo)的法律責(zé)任一樣必須以具體行為與過(guò)錯(cuò)懲罰為必要條件，因此黨政領(lǐng)導(dǎo)代表的地方政府可以成為河林長(zhǎng)制中承擔(dān)法律責(zé)任的責(zé)任主體。

在河長(zhǎng)制推行之前，地方政府的黨政領(lǐng)導(dǎo)盡管在名義上負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)河流環(huán)境治理工作，但受制于行政機(jī)構(gòu)的上述特點(diǎn)，黨政領(lǐng)導(dǎo)并不能“主導(dǎo)”河流環(huán)境治理工作〔13〕。并且，地方政府的法律責(zé)任，往往看似是一種“全能的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任”，什么都可以管，卻并未被有效地確權(quán)，加之黨政領(lǐng)導(dǎo)側(cè)重于經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展而缺乏真正進(jìn)行環(huán)境治理的熱情，導(dǎo)致地方政府的法律責(zé)任并未發(fā)揮出應(yīng)有的功效〔14〕。也就是說(shuō)，原初盡管地方政府在理論上擔(dān)負(fù)了環(huán)境治理的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，但實(shí)質(zhì)上并未真正承擔(dān)起應(yīng)盡的環(huán)境保護(hù)責(zé)任。而在推行河長(zhǎng)制之后，以環(huán)保部門(mén)為主的行政部門(mén)依然承擔(dān)具體的河流環(huán)境治理工作，但同時(shí)也明確了地方政府為河流環(huán)境治理負(fù)責(zé)。這里的負(fù)責(zé)分為兩個(gè)層面，一是面向中央與上級(jí)政府的責(zé)任，即在規(guī)定時(shí)間內(nèi)與劃定區(qū)域內(nèi)環(huán)境治理成效的實(shí)現(xiàn)；二是面向行政部門(mén)與下級(jí)政府的責(zé)任，即統(tǒng)籌、規(guī)劃、協(xié)調(diào)、巡查等權(quán)力與職責(zé)〔15〕。對(duì)于中央與上級(jí)政府而言，它們不僅關(guān)注對(duì)主要領(lǐng)導(dǎo)的政績(jī)考評(píng)，更關(guān)注地方政府是否嚴(yán)格執(zhí)行了其下達(dá)的環(huán)境保護(hù)指令，是否將河流與森林治理到預(yù)設(shè)的環(huán)境質(zhì)量水平。而對(duì)于地方政府而言，它并非簡(jiǎn)單地因?yàn)樯霞?jí)權(quán)威而服從，而是根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)設(shè)置、從上到下、系統(tǒng)的責(zé)任分配，切實(shí)地履行自身的環(huán)境保護(hù)責(zé)任。正如《環(huán)境保護(hù)法》第六條第二款的規(guī)定“地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)對(duì)本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)”，只有黨政領(lǐng)導(dǎo)被壓以直觀而非模糊的環(huán)境治理任務(wù)，并將統(tǒng)籌、規(guī)劃、協(xié)調(diào)、監(jiān)督環(huán)境治理納入整體治理的布局中，才算是地方政府“對(duì)本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)”。

綜上所述，河林長(zhǎng)制賦予的目標(biāo)性責(zé)任既是黨政領(lǐng)導(dǎo)的行政責(zé)任，也是地方政府的法律責(zé)任。故而，河林長(zhǎng)制在責(zé)任主體上取得了拓展性的創(chuàng)新，進(jìn)而切實(shí)地將環(huán)境治理與整體治理相結(jié)合，填補(bǔ)了地方政府以往在環(huán)境保護(hù)法律責(zé)任上的缺失。

三、河林長(zhǎng)制對(duì)完善環(huán)境質(zhì)量責(zé)任機(jī)制的啟示

環(huán)境質(zhì)量責(zé)任是一種新穎的責(zé)任設(shè)計(jì)，它是指向環(huán)境質(zhì)量提升的建設(shè)性責(zé)任。就如何實(shí)現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量責(zé)任的建設(shè)性，尚存有踐行層面的環(huán)境質(zhì)量責(zé)任之問(wèn)。而河林長(zhǎng)制通過(guò)責(zé)任屬性與責(zé)任主體上的雙重創(chuàng)新回應(yīng)了環(huán)境質(zhì)量責(zé)任之問(wèn)，進(jìn)而從責(zé)任機(jī)制的三個(gè)方面對(duì)環(huán)境質(zhì)量責(zé)任予以建設(shè)性踐行。

（一）應(yīng)當(dāng)將環(huán)境質(zhì)量責(zé)任定位為一種建設(shè)性責(zé)任

環(huán)境質(zhì)量責(zé)任是根據(jù)《中華人民共和國(guó)憲法》（以下簡(jiǎn)稱《憲法》）與《環(huán)境保護(hù)法》的相關(guān)規(guī)定而進(jìn)行的重大法治創(chuàng)新?！稇椃ā返诙鶙l規(guī)定“國(guó)家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害”，《環(huán)境保護(hù)法》第六條第二款規(guī)定“地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)對(duì)本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)”。由此可見(jiàn)，國(guó)家將環(huán)境保護(hù)作為一項(xiàng)宏觀的國(guó)家任務(wù)，而地方政府代表國(guó)家承擔(dān)這一任務(wù)，履行環(huán)境法律責(zé)任。從現(xiàn)有的環(huán)境保護(hù)法律設(shè)置上看，地方政府的環(huán)境法律責(zé)任往往被解讀為監(jiān)管個(gè)體不法環(huán)境行為的責(zé)任與實(shí)施正外部性行為的責(zé)任④。但這些責(zé)任的履行并不能確保地方政府自身轄區(qū)內(nèi)的環(huán)境質(zhì)量提升到優(yōu)良的標(biāo)準(zhǔn)。例如，北京與上海市在全國(guó)最先實(shí)施機(jī)動(dòng)車(chē)尾氣排放國(guó)五標(biāo)準(zhǔn)，但機(jī)動(dòng)車(chē)尾氣依然是兩市后續(xù)大氣污染的主要貢獻(xiàn)源之一〔16〕。因此，學(xué)界與實(shí)務(wù)界都迫切要求將地方政府環(huán)境法律責(zé)任與環(huán)境質(zhì)量責(zé)任提升進(jìn)行真正緊密的連接，但如何在實(shí)踐上實(shí)現(xiàn)這一連接就成為環(huán)境質(zhì)量責(zé)任之問(wèn)〔7〕。

有學(xué)者將環(huán)境質(zhì)量責(zé)任的關(guān)鍵定位為失責(zé)之后的懲罰：雖然當(dāng)前法律設(shè)置并未對(duì)地方政府在環(huán)境質(zhì)量責(zé)任上的失責(zé)作任何應(yīng)對(duì)性規(guī)定，但根據(jù)現(xiàn)有的黨政體系與行政設(shè)計(jì)，法律可以授權(quán)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)對(duì)地方政府履行環(huán)境質(zhì)量責(zé)任的情況予以監(jiān)督，并在其失責(zé)后予以懲處，從而威懾與確保地方政府提升環(huán)境質(zhì)量〔17〕。但這一觀點(diǎn)受到了其他學(xué)者的質(zhì)疑，認(rèn)為其雖然看到了人大相較于地方政府的上位角色，但錯(cuò)誤地理解了地方政府的環(huán)境質(zhì)量責(zé)任。地方政府的環(huán)境質(zhì)量責(zé)任是一項(xiàng)“建設(shè)性”責(zé)任，而非一種可以事后追責(zé)的、承擔(dān)不利后果的消極責(zé)任。因此，環(huán)境質(zhì)量責(zé)任并不需要法律為之設(shè)計(jì)失責(zé)之后的懲罰性追責(zé)，而是通過(guò)制度設(shè)計(jì)將環(huán)境質(zhì)量責(zé)任貫徹到地方政府的環(huán)境治理工作中去，從而將“責(zé)任與質(zhì)量”進(jìn)行有效連接〔2〕。

在法理上，對(duì)環(huán)境質(zhì)量責(zé)任的“建設(shè)性”解讀更為符合《憲法》與《環(huán)境保護(hù)法》的立法原意，但持此觀點(diǎn)的相關(guān)研究并未給出完整的制度建構(gòu)設(shè)計(jì)，且我國(guó)現(xiàn)有的制度設(shè)計(jì)與法治實(shí)踐也不能為此觀點(diǎn)予以充分的實(shí)踐支持。因此，如何具象化環(huán)境質(zhì)量責(zé)任的“建設(shè)性”，是解決環(huán)境質(zhì)量責(zé)任之問(wèn)的關(guān)鍵。河林長(zhǎng)制的出現(xiàn)，為解決環(huán)境質(zhì)量責(zé)任之問(wèn)提供了實(shí)例曙光，它通過(guò)責(zé)任屬性的變革與責(zé)任主體的拓展，有機(jī)地結(jié)合了黨政領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)與地方政府負(fù)責(zé)，將“建設(shè)性”的環(huán)境質(zhì)量責(zé)任付諸實(shí)踐。

（二）為環(huán)境質(zhì)量責(zé)任配置科學(xué)的權(quán)力與責(zé)任

欲具象化環(huán)境質(zhì)量責(zé)任的“建設(shè)性”，關(guān)鍵在于建構(gòu)匹配環(huán)境質(zhì)量責(zé)任的相關(guān)制度。河林長(zhǎng)制的經(jīng)驗(yàn)顯示，作為一項(xiàng)目標(biāo)性責(zé)任，環(huán)境質(zhì)量責(zé)任的相關(guān)制度必然以環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)機(jī)制為基礎(chǔ)。而通過(guò)環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)機(jī)制實(shí)現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量責(zé)任的“建設(shè)性”，其核心在于中央與地方政府之間科學(xué)的權(quán)力與責(zé)任分配。

在環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)機(jī)制的目標(biāo)設(shè)置環(huán)節(jié)，占據(jù)核心位置的是設(shè)置目標(biāo)的權(quán)力，而擁有并行使這一權(quán)力的主體僅限于中央。《水污染防治法》第十七條規(guī)定，“有關(guān)市、縣級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)按照水污染防治規(guī)劃確定的水環(huán)境質(zhì)量改善目標(biāo)的要求”，此類法律雖未明確指出目標(biāo)設(shè)置者的具體指向，但依據(jù)上下文本可得知其默認(rèn)中央獨(dú)占目標(biāo)設(shè)置權(quán)。同時(shí)，參考有明確水環(huán)境質(zhì)量指標(biāo)的《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》，其發(fā)布主體是國(guó)務(wù)院，進(jìn)一步佐證了中央在目標(biāo)設(shè)置權(quán)上的專屬與核心地位。盡管缺乏明確的法律文件與相關(guān)研究，無(wú)從得知中央制定目標(biāo)的詳細(xì)程序，但縱覽相關(guān)法律法規(guī)與法律性文件，都未見(jiàn)有地方政府參與目標(biāo)設(shè)置的相關(guān)規(guī)定，所以目標(biāo)設(shè)置環(huán)節(jié)的權(quán)力分配排除了地方政府這一主體，由中央獨(dú)享權(quán)力，形成“中央（權(quán)力）→地方政府（責(zé)任）”的權(quán)責(zé)關(guān)系。

與科層制下的傳統(tǒng)環(huán)境法治一樣，環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)機(jī)制的目標(biāo)達(dá)成同樣依賴于地方政府在轄區(qū)內(nèi)的環(huán)境立法、個(gè)體環(huán)境行為監(jiān)管與懲罰等環(huán)境規(guī)制。因而在目標(biāo)達(dá)成環(huán)節(jié)，地方政府享有環(huán)境規(guī)制的權(quán)力，權(quán)力的指向?qū)ο笫墙邮艿胤秸?guī)制的個(gè)體。盡管中央享有指導(dǎo)權(quán)與糾偏權(quán)，具有較高的權(quán)力位階，但從權(quán)力體量上看，直接實(shí)施環(huán)境法律規(guī)制、展現(xiàn)并使用規(guī)制權(quán)力依然是地方政府；盡管個(gè)體享有知情權(quán)（權(quán)利）與參與權(quán)（權(quán)利），但從法律關(guān)系上看，占據(jù)支配地位、起主導(dǎo)作用的依然是地方政府。所以，目標(biāo)達(dá)成環(huán)節(jié)的權(quán)力分配側(cè)重于地方政府的環(huán)境規(guī)制權(quán)力，形成了“地方政府（權(quán)力）→個(gè)體（責(zé)任）”的權(quán)責(zé)關(guān)系。

銜接目標(biāo)設(shè)置與目標(biāo)達(dá)成兩個(gè)環(huán)節(jié)，地方政府于其中發(fā)揮了承上啟下的關(guān)鍵性作用（組織實(shí)施），扮演著權(quán)力主體與責(zé)任主體的雙重角色。環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)機(jī)制的起點(diǎn)是中央的獨(dú)享性權(quán)力（目標(biāo)設(shè)置權(quán)），進(jìn)而在地方政府之上完成責(zé)任（環(huán)境質(zhì)量責(zé)任）向權(quán)力（環(huán)境規(guī)制權(quán)力）的轉(zhuǎn)化，最終作用于個(gè)體之上，形成“中央（權(quán)力）→（責(zé)任）地方政府（權(quán)力）→個(gè)體（責(zé)任）”的權(quán)責(zé)關(guān)系。

在河林長(zhǎng)制中，中央在目標(biāo)設(shè)置環(huán)節(jié)較好地行使了其應(yīng)有權(quán)力。盡管現(xiàn)有環(huán)境立法有關(guān)環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系的條款多為原則與導(dǎo)向性的設(shè)定，還不足以支撐起科學(xué)、系統(tǒng)、宏大的環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系的建構(gòu)，但中央通過(guò)擺正環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)定位、堅(jiān)守污染排放標(biāo)準(zhǔn)，將環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)準(zhǔn)確地定位為“地方政府的責(zé)任清單”，將污染排放標(biāo)準(zhǔn)堅(jiān)決地固定為“地方政府在環(huán)境治理時(shí)的標(biāo)尺性工具”，從而為地方政府提供了科學(xué)、有效且可行的環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)。

而在目標(biāo)達(dá)成環(huán)節(jié)，河林長(zhǎng)制中的中央與地方政府之間形成了良好的權(quán)力與責(zé)任互動(dòng)。中央將具體治理的權(quán)力和責(zé)任基本賦予地方政府，這就意味著地方政府的責(zé)任與權(quán)力來(lái)源于中央，需要圍繞環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)實(shí)施環(huán)境治理與自我規(guī)制。而中央雖然在權(quán)力位階上是至高無(wú)上的，但并非無(wú)所不能，僅圍繞環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)實(shí)施元規(guī)制。當(dāng)然，地方政府達(dá)成環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)的環(huán)境治理過(guò)程不應(yīng)受到中央的過(guò)度干涉，絕不意味著這一過(guò)程是無(wú)限自由的，其必須受到法律的框架與原則性約束。例如，地方政府不能制定與允許低于中央標(biāo)準(zhǔn)的水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)。此外，河林長(zhǎng)制依托現(xiàn)有環(huán)境立法已經(jīng)建立的個(gè)體規(guī)制準(zhǔn)則與罰則，著重通過(guò)權(quán)力與責(zé)任的合理分配，實(shí)現(xiàn)了地方政府治理權(quán)限框架的設(shè)計(jì)與現(xiàn)有個(gè)體規(guī)制條款的對(duì)接。例如對(duì)地方環(huán)境立法的激勵(lì)與引導(dǎo)、地方治理的技術(shù)性支持與邊界約束、個(gè)體規(guī)制的原則化與細(xì)節(jié)設(shè)定的權(quán)力下放等。同時(shí)，河林長(zhǎng)制保留了中央對(duì)地方政府未能實(shí)現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)后的干涉權(quán)力，表現(xiàn)為一崗雙責(zé)、黨政同責(zé)等對(duì)行政首長(zhǎng)的追責(zé)機(jī)制，以及區(qū)域限批等對(duì)地方政府的糾偏機(jī)制，從而激勵(lì)并督促地方政府履行環(huán)境質(zhì)量責(zé)任，且為可能出現(xiàn)的客觀失責(zé)提供了補(bǔ)救方案。

（三）充分展現(xiàn)河林長(zhǎng)制對(duì)環(huán)境質(zhì)量責(zé)任的建設(shè)性踐行

河林長(zhǎng)制將行為性責(zé)任變革為目標(biāo)性責(zé)任，將責(zé)任內(nèi)容中消極的環(huán)境不違法轉(zhuǎn)變?yōu)榉e極的環(huán)境質(zhì)量提升。同時(shí)它也將責(zé)任主體拓展至地方政府，為環(huán)境質(zhì)量責(zé)任的真正承擔(dān)與實(shí)現(xiàn)提供了最為恰適的責(zé)任對(duì)象，從而在責(zé)任屬性和責(zé)任主體兩個(gè)方面實(shí)現(xiàn)了環(huán)境質(zhì)量責(zé)任的建設(shè)性。將地方政府與目標(biāo)性責(zé)任予以結(jié)合，可以從責(zé)任機(jī)制的三個(gè)方面闡釋河林長(zhǎng)制對(duì)環(huán)境質(zhì)量責(zé)任的建設(shè)性踐行：一是在現(xiàn)有制度賦予行政部門(mén)具體的環(huán)境治理職能之外，也賦予地方政府具體的環(huán)境治理職能；二是將新賦予的環(huán)境治理職能融于地方政府的宏觀治理之中；三是以標(biāo)準(zhǔn)化的環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)達(dá)標(biāo)機(jī)制考核地方政府的責(zé)任履行情況，進(jìn)而督促地方政府履行環(huán)境質(zhì)量責(zé)任。

盡管黨政領(lǐng)導(dǎo)本人的法律責(zé)任與地方政府的法律責(zé)任是分開(kāi)的，但在環(huán)境治理的行政關(guān)系中，黨政領(lǐng)導(dǎo)代表地方政府作出治理決策，河林長(zhǎng)制賦予地方政府的黨政領(lǐng)導(dǎo)以具體的環(huán)境治理職能，實(shí)質(zhì)是賦予地方政府以具體的環(huán)境治理職能〔18〕。原初，包括環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)在內(nèi)的環(huán)境相關(guān)行政機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)具體的環(huán)境治理工作，而地方政府承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)。但所謂的領(lǐng)導(dǎo)職能在具有原則性特征的同時(shí)也表現(xiàn)出內(nèi)容的模糊性，使地方政府在經(jīng)濟(jì)趨利性下有足夠的空間來(lái)規(guī)避環(huán)境保護(hù)法律賦予的環(huán)境質(zhì)量責(zé)任。河林長(zhǎng)制以具體的流域或林區(qū)環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)來(lái)踐行環(huán)境質(zhì)量責(zé)任，通過(guò)統(tǒng)籌、規(guī)劃、巡查、協(xié)調(diào)等具體的環(huán)境保護(hù)職責(zé)為地方政府構(gòu)建出權(quán)力與責(zé)任相匹配的制度體系，不僅貫徹了環(huán)境質(zhì)量責(zé)任的“建設(shè)性”之義，同時(shí)也鋪設(shè)了環(huán)境質(zhì)量責(zé)任的踐行之路。在河林長(zhǎng)制之外，環(huán)境保護(hù)法律欲真正賦予地方政府以環(huán)境質(zhì)量責(zé)任，首先應(yīng)為地方政府設(shè)置具體的環(huán)境治理職責(zé)，這些職責(zé)不僅包括河林長(zhǎng)制中流域與林區(qū)環(huán)境治理的統(tǒng)籌、規(guī)劃、巡查、協(xié)調(diào)等職責(zé)，也應(yīng)將之?dāng)U展至所有的環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，如大氣污染防治、噪音污染防治、農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)等，并將之發(fā)展為更為系統(tǒng)、精細(xì)且科學(xué)的職責(zé)體系，例如制度性的聯(lián)席會(huì)議、科學(xué)工作者組成的指導(dǎo)團(tuán)隊(duì)、公共參與的整體規(guī)劃等。這些具體的環(huán)境治理職責(zé)不是覆蓋、沖突于環(huán)境相關(guān)行政機(jī)構(gòu)的環(huán)境治理職責(zé)，而是用于確保相關(guān)機(jī)構(gòu)環(huán)境治理的科學(xué)與效率，防止它們單純地為規(guī)制個(gè)體環(huán)境行為而進(jìn)行治理，最終使地方政府與相關(guān)機(jī)構(gòu)勠力同心，為提升轄區(qū)內(nèi)環(huán)境質(zhì)量而努力。

為地方政府設(shè)置具體的環(huán)境保護(hù)職責(zé)，并不意味著地方政府孤立地行使這一職責(zé)。之所以讓地方政府而非環(huán)保相關(guān)機(jī)構(gòu)或獨(dú)立另設(shè)機(jī)構(gòu)來(lái)行使這一職責(zé)，一個(gè)極其重要的原因就是希望地方政府不要孤立地履行職責(zé)，而是將之融入宏觀治理之中。以往，環(huán)保相關(guān)機(jī)構(gòu)在進(jìn)行環(huán)境治理時(shí)會(huì)面臨各類阻力，其中就包括來(lái)自于地方政府的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與社會(huì)發(fā)展壓力。將環(huán)保相關(guān)機(jī)構(gòu)設(shè)置為“上下對(duì)口”與“左右對(duì)齊”的雙管制，也是希望能通過(guò)建制方式來(lái)幫助其對(duì)抗來(lái)自地方政府干擾環(huán)境治理的壓力，但收效甚微〔19〕。河林長(zhǎng)制讓地方政府承擔(dān)起具體的環(huán)境保護(hù)職責(zé)，意味著地方政府在進(jìn)行宏觀治理時(shí)，不僅要履行經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與社會(huì)發(fā)展職責(zé)，同時(shí)也要履行環(huán)境保護(hù)職責(zé)。這些職責(zé)不僅作為黨政領(lǐng)導(dǎo)在政績(jī)考評(píng)時(shí)的一個(gè)考評(píng)維度，同時(shí)也成為地方政府宏觀治理的一部分。例如，河長(zhǎng)與林長(zhǎng)在履行環(huán)境規(guī)劃這一職責(zé)時(shí)，并不是孤立、簡(jiǎn)單地規(guī)劃未來(lái)環(huán)境治理的內(nèi)容、方式與程序，而是在宏觀治理的整體規(guī)劃中考量、定位和籌劃環(huán)境保護(hù)規(guī)劃。當(dāng)某些經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)或社會(huì)發(fā)展規(guī)劃與環(huán)境保護(hù)規(guī)劃沖突時(shí)，地方政府就必須調(diào)整相應(yīng)規(guī)劃并努力使之保持平衡。尤其是流域與林區(qū)生態(tài)破壞極其嚴(yán)重時(shí)，地方政府就勢(shì)必嚴(yán)控任何可能進(jìn)一步加劇生態(tài)破壞的開(kāi)發(fā)規(guī)劃。河林長(zhǎng)制的經(jīng)驗(yàn)顯示，地方政府的環(huán)境質(zhì)量責(zé)任并非是一種孤立的環(huán)境保護(hù)責(zé)任，環(huán)境法治只有將具體的環(huán)境保護(hù)職責(zé)融入宏觀治理之中，才能確保環(huán)境質(zhì)量責(zé)任的切實(shí)履行。

“建設(shè)性”的環(huán)境質(zhì)量責(zé)任，亦需要對(duì)其履責(zé)情況進(jìn)行考核?？己说姆绞绞窃u(píng)判地方政府是否在規(guī)定時(shí)間內(nèi)在自身轄區(qū)達(dá)成了預(yù)設(shè)的環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)，而不是是否執(zhí)行了上述具體環(huán)境保護(hù)職責(zé)?？己瞬贿_(dá)標(biāo)的后果包括對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)的懲罰性追責(zé)，也包括對(duì)地方政府錯(cuò)誤履責(zé)的糾正與補(bǔ)救。以環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)的達(dá)成作為責(zé)任履行的考核標(biāo)準(zhǔn)，可以有效地避免責(zé)任與環(huán)境質(zhì)量提升之間產(chǎn)生偏差，確保地方政府無(wú)法通過(guò)執(zhí)行具體的環(huán)境職責(zé)來(lái)逃避環(huán)境質(zhì)量責(zé)任的最終履行。以河長(zhǎng)制為例，考核河長(zhǎng)責(zé)任履行的清單中包括河水水質(zhì)（消滅黑水體和劣五類）與流域“七無(wú)”（水體顏色、氣味無(wú)異常，河面沒(méi)有成片垃圾與病死動(dòng)物，河岸無(wú)垃圾堆放與違法建筑，河底無(wú)垃圾與污泥淤積，河道無(wú)非法排污口，河道無(wú)未經(jīng)處理的污水直排）等。當(dāng)考核未能通過(guò)時(shí)，河長(zhǎng)本人可能承擔(dān)政治處分，亦可能因?yàn)槭ж?zé)而影響其職位任免。而中央或者上級(jí)政府會(huì)在地方政府的考核未能通過(guò)后，對(duì)其進(jìn)行糾正與補(bǔ)救，或是直接干預(yù)河流的環(huán)境治理，或是任免新任河長(zhǎng)與制定新河長(zhǎng)，或是批評(píng)、督促地方政府在規(guī)定期限內(nèi)進(jìn)行重點(diǎn)治理以重新通過(guò)考核。環(huán)境保護(hù)法律應(yīng)當(dāng)充分吸收河林長(zhǎng)制的這一成功經(jīng)驗(yàn)，理性看待黨政領(lǐng)導(dǎo)的政治責(zé)任與地方政府的法律責(zé)任，通過(guò)環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)這一考核機(jī)制將二者予以辯證地統(tǒng)一，共同致力于環(huán)境質(zhì)量的提升。

綜上，河林長(zhǎng)制是我國(guó)環(huán)境法治中一項(xiàng)重大的制度創(chuàng)新，它不僅在河流流域與森林林區(qū)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)上取得了豐碩的成果，亦實(shí)現(xiàn)了責(zé)任屬性與責(zé)任主體的雙重創(chuàng)新，并最終為地方政府承擔(dān)起環(huán)境質(zhì)量責(zé)任提供了寶貴的先行經(jīng)驗(yàn)與踐行范例。誠(chéng)然，環(huán)境質(zhì)量責(zé)任之問(wèn)并不會(huì)因?yàn)楹恿珠L(zhǎng)制的出現(xiàn)與發(fā)展而立刻得到徹底解決，但河林長(zhǎng)制對(duì)傳統(tǒng)法治中地方政府環(huán)境法律責(zé)任的糾偏，以及將地方政府法律責(zé)任與黨政領(lǐng)導(dǎo)政治責(zé)任進(jìn)行的辯證統(tǒng)一，為環(huán)境質(zhì)量責(zé)任之問(wèn)的徹底解決照進(jìn)了希望的曙光。我國(guó)環(huán)境保護(hù)法律應(yīng)當(dāng)充分吸收河林長(zhǎng)制在責(zé)任機(jī)制上的三大啟示：具體的環(huán)境治理職責(zé)、融入宏觀治理與環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)，進(jìn)而根據(jù)不同環(huán)境領(lǐng)域的客觀情況與切實(shí)需求，構(gòu)建起賦予并督促地方政府履行環(huán)境質(zhì)量責(zé)任的制度體系，將環(huán)境質(zhì)量責(zé)任的“建設(shè)性”從理論轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)。

注釋：

①2016年12月11日中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)并實(shí)施了《關(guān)于全面推行河長(zhǎng)制的意見(jiàn)》。

②這里的不同并非指二者在環(huán)境保護(hù)區(qū)域上的不同，例如河林長(zhǎng)制的環(huán)境保護(hù)限于流域與林區(qū)，傳統(tǒng)責(zé)任的環(huán)境保護(hù)覆蓋各個(gè)方面等。

③例如2018年7月國(guó)務(wù)院發(fā)布的《打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)三年行動(dòng)計(jì)劃》。

④監(jiān)管個(gè)體不法環(huán)境行為的責(zé)任主要體現(xiàn)在《環(huán)境保護(hù)法》第九、十、十六、二十四、二十五條等條款，《中華人民共和國(guó)水污染防治法》第三章、《中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》第五條等；實(shí)施正外部性行為的責(zé)任主要體現(xiàn)在《環(huán)境保護(hù)法》第二、三章在監(jiān)管責(zé)任之外增設(shè)的建立預(yù)警機(jī)制、限期達(dá)標(biāo)、生態(tài)補(bǔ)償?shù)蓉?zé)任；第五章規(guī)定的政府構(gòu)建環(huán)境信息公開(kāi)與公眾參與制度等責(zé)任。

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責(zé)任編輯 楊在平

〔收稿日期〕2024-04-11

〔基金項(xiàng)目〕國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目“新時(shí)代生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評(píng)價(jià)考核制度優(yōu)化研究”（22&ZD138），主持人陳海嵩。

〔作者簡(jiǎn)介〕姜 淵（1988-），男，浙江杭州人，寧波大學(xué)法學(xué)院副教授、博士生導(dǎo)師，主要研究方向?yàn)榄h(huán)境法學(xué)基礎(chǔ)理論。