摘要：自2020年以來，地方政府專項(xiàng)債券作為逆周期調(diào)控的重要手段，持續(xù)擴(kuò)容并提升效能，對(duì)地方經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行和社會(huì)穩(wěn)定發(fā)揮了重要作用。文章基于地方政府專項(xiàng)債券的概述，分析其在穩(wěn)定投資、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)方面的關(guān)鍵作用，并從專項(xiàng)債券資金的借貸、使用、管理及償還等多個(gè)環(huán)節(jié)入手，探討當(dāng)前管理中存在的問題，提出合理化建議，以期為完善地方政府專項(xiàng)債券管理提供新思路，以期更好地發(fā)揮專項(xiàng)債券的效益，推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)平穩(wěn)運(yùn)行和高質(zhì)量發(fā)展。

關(guān)鍵詞：地方政府；專項(xiàng)債券；債券管理

一、地方政府專項(xiàng)債券概述

地方政府專項(xiàng)債券是為具有一定收益的公益性項(xiàng)目而發(fā)行的債券，它約定了在一定期限內(nèi)償還債券本息。這種債券以政府舉債的方式，旨在推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展。其發(fā)行和償還主體為地方政府，遵循市場(chǎng)化原則自發(fā)自還，并確保公開、公平、公正[1]。專項(xiàng)債券主要通過項(xiàng)目對(duì)應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ?xiàng)收入來償還。其發(fā)行嚴(yán)格遵循市場(chǎng)規(guī)則，主要在全國銀行間債券市場(chǎng)、證券交易所債券市場(chǎng)及柜臺(tái)市場(chǎng)進(jìn)行，對(duì)促進(jìn)和調(diào)節(jié)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要作用，不僅是地方政府籌集資金的重要渠道，還是財(cái)政預(yù)算管理的重要組成部分。

二、專項(xiàng)債券在穩(wěn)投資促經(jīng)濟(jì)方面的重要作用

（一）擴(kuò)大有效投資

專項(xiàng)債券兼具財(cái)政、經(jīng)濟(jì)和金融屬性，是地方政府籌集資金的重要渠道。在財(cái)力不足時(shí)，它能有效滿足地方政府項(xiàng)目投資及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等需求。地方政府通過發(fā)行專項(xiàng)債券，能夠獲取大量資金，支持公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，滿足日益增長的投資需求。同時(shí)，它還能積極引導(dǎo)社會(huì)資本加大投資力度，共同促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。通過精準(zhǔn)有效地運(yùn)用各類政策“組合拳”，專項(xiàng)債券在帶動(dòng)擴(kuò)大有效投資、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)回升向好方面發(fā)揮了重要作用。

（二）保障民生建設(shè)

專項(xiàng)債券主要投向交通基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)保、農(nóng)林水利、社會(huì)事業(yè)、市政基礎(chǔ)設(shè)施、保障性安居工程等重點(diǎn)領(lǐng)域。其中TAon1Bu2gGrEnPMUS21nH0H7yddNIQ5NJZowKdvafQY=，社會(huì)事業(yè)領(lǐng)域重點(diǎn)關(guān)注衛(wèi)生健康、教育、養(yǎng)老托育、文化旅游等項(xiàng)目，這些投入直接關(guān)系到人民群眾的美好生活，有效提升了民生保障水平。隨著對(duì)交通基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)保、農(nóng)林水利、保障性安居工程等領(lǐng)域的持續(xù)投入，社會(huì)和諧穩(wěn)定的基礎(chǔ)得到進(jìn)一步鞏固。隨著城市化進(jìn)程的加快，地方政府在民生建設(shè)方面的投入需求日益增長，專項(xiàng)債券作為一種低成本、長期限的融資工具，能夠?yàn)榈胤秸峁┓€(wěn)定的資金來源，緩解財(cái)政壓力，推動(dòng)民生項(xiàng)目順利實(shí)施[2]。

（三）發(fā)揮逆周期調(diào)節(jié)作用

當(dāng)前外部環(huán)境存在較大不確定性，我國經(jīng)濟(jì)持續(xù)向好的基礎(chǔ)尚需鞏固。出口、消費(fèi)、投資是拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的三駕馬車。在出口預(yù)期不明朗、消費(fèi)需求轉(zhuǎn)弱的情況下，需要政府引導(dǎo)社會(huì)資本參與重大項(xiàng)目建設(shè)。專項(xiàng)債券作為逆周期調(diào)節(jié)的重要工具，能夠帶動(dòng)擴(kuò)大有效投資，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，從而鞏固經(jīng)濟(jì)向好態(tài)勢(shì)，對(duì)沖經(jīng)濟(jì)周期波動(dòng)的影響。

三、專項(xiàng)債券管理存在的主要問題

（一）前期準(zhǔn)備仍有不足

政府投資項(xiàng)目申報(bào)專項(xiàng)債券需滿足一定條件，包括取得立項(xiàng)文件及批復(fù)、可研批復(fù)等，且用地審批手續(xù)、選址意見書及環(huán)評(píng)資料需齊備，并完成事前績效評(píng)估。前期手續(xù)的完備有助于推進(jìn)項(xiàng)目后續(xù)工作。但目前，為爭取更大額度專項(xiàng)債券，存在項(xiàng)目“匆忙上馬”現(xiàn)象，導(dǎo)致資金需求、開工時(shí)間與前期手續(xù)之間銜接不暢，發(fā)行后項(xiàng)目進(jìn)度緩慢，難以有效落實(shí)，對(duì)資金支出使用造成不利影響。

（二）資金使用稍顯瑕疵

一是項(xiàng)目成熟度不足導(dǎo)致資金閑置。由于項(xiàng)目前期準(zhǔn)備不充分、成熟度不高和收益性差，債券資金下達(dá)后未能及時(shí)使用，存在閑置情況。二是項(xiàng)目推進(jìn)受阻導(dǎo)致資金閑置。受自然災(zāi)害、人為因素等影響，部分項(xiàng)目推進(jìn)緩慢，資金下達(dá)后未能及時(shí)使用，造成閑置。同時(shí)，工程合同規(guī)定需達(dá)到一定工程量才能支付，導(dǎo)致資金未能及時(shí)使用。此外，項(xiàng)目資金主要集中在春節(jié)前使用，部分資金需跨年支付，造成當(dāng)年資金滯留。三是資金撥付與使用存在時(shí)間差。資金撥付與資金需求之間存在時(shí)間偏差，導(dǎo)致一些不具備開工條件的項(xiàng)目在前期審核不到位的情況下仍被提上日程，影響了資金的有效使用[3]。

（三）成本與收益存在錯(cuò)配

一方面，投資期限結(jié)構(gòu)與債務(wù)期限結(jié)構(gòu)可能存在不匹配問題。專項(xiàng)債券項(xiàng)目通常建設(shè)周期長、投入規(guī)模大，且前期收入偏低、投資回收慢。然而，專項(xiàng)債券發(fā)行后即形成本息償付義務(wù)，在項(xiàng)目建設(shè)期內(nèi)無法用項(xiàng)目自身收益償還利息，需依賴項(xiàng)目單位調(diào)入專項(xiàng)收入或財(cái)政墊付來償還。近年來發(fā)行的專項(xiàng)債券期限主要集中在10年以上，項(xiàng)目前期收益很可能無法覆蓋利息支出，需等到后期才能形成可觀收益來覆蓋債券本息。

另一方面，項(xiàng)目收益實(shí)現(xiàn)與還本付息償付也可能存在錯(cuò)配問題。目前我國地方政府專項(xiàng)債券主要采用分期付息、到期一次性還本的方式。若債券項(xiàng)目提前實(shí)現(xiàn)收益，在覆蓋利息后提前實(shí)現(xiàn)的部分收益將滯留國庫，無法用于償還本金，從而增加了利息負(fù)擔(dān)。此外，專項(xiàng)債券項(xiàng)目不得通過其他項(xiàng)目對(duì)應(yīng)的收益來償還到期債券本金，當(dāng)某地區(qū)多個(gè)項(xiàng)目收益不均時(shí)，專項(xiàng)債項(xiàng)目間的收入難以科學(xué)調(diào)劑，這在一定程度上增加了該地區(qū)的償債壓力[4]。

（四）資本撬動(dòng)作用不夠明顯

專項(xiàng)債券效益的發(fā)揮與地方政府配套融資機(jī)制緊密相關(guān)。配套融資是指通過其他融資手段補(bǔ)充專項(xiàng)債券融資以外的資金需求。2019年起，政策層面允許對(duì)兼有政府性基金收入和專項(xiàng)收入的專項(xiàng)債券項(xiàng)目進(jìn)行市場(chǎng)化配套融資。然而，當(dāng)前發(fā)行情況顯示，盡管有些項(xiàng)目符合配套融資條件，但專項(xiàng)債券與市場(chǎng)化融資部分對(duì)應(yīng)收入的分賬核算管理存在困難，導(dǎo)致實(shí)際發(fā)行中除高速公路、鐵路等項(xiàng)目外，很少采用配套融資方式解決資金需求。這表明專項(xiàng)債券對(duì)社會(huì)資本的撬動(dòng)作用尚不明顯，難以充分發(fā)揮其杠桿作用。

四、完善專項(xiàng)債券管理體系的建議

（一）健全專項(xiàng)債券項(xiàng)目儲(chǔ)備機(jī)制

一是協(xié)同推進(jìn)工作。各級(jí)部門需同心協(xié)力，尤其是財(cái)政部門和發(fā)改部門，要與行業(yè)主管部門緊密合作，對(duì)項(xiàng)目業(yè)主申報(bào)的專項(xiàng)債券項(xiàng)目進(jìn)行政策輔導(dǎo)，做好規(guī)劃、申報(bào)及跟蹤工作，推動(dòng)更多項(xiàng)目納入儲(chǔ)備庫。二是做實(shí)做細(xì)前期工作。切實(shí)做好專項(xiàng)債券項(xiàng)目的前期準(zhǔn)備，特別是發(fā)行庫中的項(xiàng)目。要根據(jù)項(xiàng)目實(shí)施時(shí)間表和債券資金使用要求，督促相關(guān)部門積極有效措施，在規(guī)定時(shí)間內(nèi)完成前期準(zhǔn)備，確保項(xiàng)目盡早實(shí)施并產(chǎn)生效益。三是建立滾動(dòng)儲(chǔ)備機(jī)制。設(shè)立專項(xiàng)債券儲(chǔ)備庫、需求庫和發(fā)行庫，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目常態(tài)化儲(chǔ)備。儲(chǔ)備庫收納符合初步申報(bào)要求的項(xiàng)目；需求庫收納有當(dāng)年資金需求且較成熟的項(xiàng)目；發(fā)行庫則收納符合發(fā)行條件的項(xiàng)目。通過三庫聯(lián)動(dòng)，保障優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目發(fā)行，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目的滾動(dòng)式發(fā)展，形成“儲(chǔ)備一批、申報(bào)一批、發(fā)行一批”的良性循環(huán)[5]。

（二）健全規(guī)范高效使用資金機(jī)制

一是細(xì)化項(xiàng)目管理。圍繞地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求，因地制宜，聚焦重點(diǎn)領(lǐng)域和重點(diǎn)項(xiàng)目。專項(xiàng)債券資金優(yōu)先用于公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等領(lǐng)域。持續(xù)提升項(xiàng)目質(zhì)量，在優(yōu)化項(xiàng)目儲(chǔ)備的基礎(chǔ)上，精選優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目。優(yōu)先保障續(xù)發(fā)項(xiàng)目，對(duì)已獲可研批復(fù)且資金投入后能迅速形成實(shí)物工作量的項(xiàng)目給予重點(diǎn)支持。加強(qiáng)項(xiàng)目建設(shè)管理，確保資金需求與投資計(jì)劃相匹配，提升下達(dá)資金與項(xiàng)目形象進(jìn)度的適配性，確保資金一經(jīng)下達(dá)即可使用，及早形成實(shí)物工作量。二是強(qiáng)化績效評(píng)價(jià)。扎實(shí)開展事前績效評(píng)估，評(píng)估項(xiàng)目實(shí)施成熟度、資金需求合理性及績效目標(biāo)合理性，充分論證專項(xiàng)債券支持的可行性和必要性。加強(qiáng)績效運(yùn)行監(jiān)控，對(duì)專項(xiàng)債券資金預(yù)算執(zhí)行情況和預(yù)算目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況進(jìn)行“雙監(jiān)控”，確保資金按照既定目標(biāo)和節(jié)奏使用。推動(dòng)項(xiàng)目單位加強(qiáng)專項(xiàng)債券資金績效評(píng)價(jià)工作，側(cè)重對(duì)債券資金按照規(guī)定用途使用、資金閑置情況等方面開展自評(píng)。項(xiàng)目主管部門及地方財(cái)政部門開展重點(diǎn)績效評(píng)價(jià)，對(duì)發(fā)現(xiàn)的問題建立整改臺(tái)賬，加快資金使用和問題整改。三是優(yōu)化預(yù)警監(jiān)測(cè)。落實(shí)各級(jí)財(cái)政、主管部門和項(xiàng)目業(yè)主單位的主體責(zé)任，層層分解責(zé)任，加快資金撥付使用，規(guī)范債券資金支出。加強(qiáng)項(xiàng)目信息化管理，依托系統(tǒng)對(duì)項(xiàng)目支出的下達(dá)、使用、調(diào)整等進(jìn)行全流程穿透式監(jiān)測(cè)。建立通報(bào)預(yù)警機(jī)制，對(duì)使用進(jìn)度偏慢的項(xiàng)目進(jìn)行預(yù)警，對(duì)未按規(guī)定使用的債券資金進(jìn)行提醒，并及時(shí)解決資金使用過程中出現(xiàn)的問題，確保資金用在刀刃上。

（三）健全專項(xiàng)債券項(xiàng)目償還機(jī)制

一是優(yōu)化專項(xiàng)債券償還機(jī)制。除了傳統(tǒng)的分期付息、一次性還本方式，還可探索分期還本、帶贖回條件還本、靈活還本等多種償還模式。對(duì)于分期還本方式，將根據(jù)項(xiàng)目收益平衡方案的預(yù)期分年收益，設(shè)定每年的債券償還本金額或比例，上限為債券存續(xù)期內(nèi)該項(xiàng)目每年實(shí)際實(shí)現(xiàn)的收益。同時(shí)，督促項(xiàng)目單位將運(yùn)營產(chǎn)生的專項(xiàng)收入按約定逐年上繳，以減少全生命周期的利息支出。對(duì)于帶贖回條件的提前還本方式，賦予發(fā)行方提前贖回的選擇權(quán)，可以根據(jù)事先約定提前贖回全部或部分債券，并需提前發(fā)布公告告知債權(quán)人。二是完善專項(xiàng)債券項(xiàng)目收益歸集機(jī)制。明確項(xiàng)目業(yè)主單位的主體責(zé)任，督促其按照公告的項(xiàng)目收益與融資平衡方案實(shí)施項(xiàng)目建設(shè)，并及時(shí)歸集項(xiàng)目收益。項(xiàng)目收益賬戶需專賬核算，并及時(shí)上繳國庫。同時(shí)，動(dòng)態(tài)評(píng)估項(xiàng)目收益，定期監(jiān)測(cè)項(xiàng)目收入和支持情況，加強(qiáng)項(xiàng)目收益的常態(tài)化管理。嚴(yán)格項(xiàng)目收益的使用審批，確保專項(xiàng)債券項(xiàng)目收益專項(xiàng)用于償還債券本息，不得挪作他用。三是建立專項(xiàng)債券償債備付金機(jī)制。通過償債備付金制度，解決資金科學(xué)管理、項(xiàng)目跨年平衡及跨項(xiàng)目平衡等難題，以減輕地區(qū)償債壓力。每個(gè)地區(qū)可設(shè)立一個(gè)償債備付金賬戶，專門用于償債備付金的收取和使用。資金來源主要包括項(xiàng)目產(chǎn)生的收益和其他可用于償還債務(wù)的資金，如項(xiàng)目業(yè)主的可動(dòng)用自有資金、預(yù)期土地出讓收入的一定比例等。每年初，結(jié)合債務(wù)規(guī)模、償債能力和風(fēng)險(xiǎn)情況等因素，確定適當(dāng)?shù)膫涓督鹨?guī)模，并設(shè)置合理的上下限。

（四）健全專項(xiàng)債券配套融資機(jī)制

針對(duì)符合配套融資條件的專項(xiàng)債券項(xiàng)目，財(cái)政部門、發(fā)展改革部門及行業(yè)主管部門應(yīng)積極調(diào)動(dòng)金融機(jī)構(gòu)的積極性，多方合力提前謀劃。項(xiàng)目單位可借助金融機(jī)構(gòu)的專業(yè)意見，通盤籌劃項(xiàng)目的政府性基金收入和經(jīng)營收入，在合規(guī)前提下最大限度進(jìn)行配套融資。同時(shí)，要做好專項(xiàng)債券和配套融資對(duì)應(yīng)收入的分賬管理，確保資金清晰。在項(xiàng)目運(yùn)營期，政府性基金收入應(yīng)用于償還到期專項(xiàng)債券本息，而項(xiàng)目產(chǎn)生的經(jīng)營性收入可探索分賬管理，約定一定比例用于償付專項(xiàng)債券本息及市場(chǎng)化融資本息，以平衡專項(xiàng)債券和市場(chǎng)化融資部分的償付關(guān)系。此外，應(yīng)積極創(chuàng)新專項(xiàng)債券項(xiàng)目配套融資模式。

五、結(jié)束語

地方政府專項(xiàng)債券是積極財(cái)政政策實(shí)施的有力工具，也是帶動(dòng)擴(kuò)大有效投資、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的重要抓手。然而，隨著專項(xiàng)債券的大規(guī)模發(fā)行和使用，一些問題也逐漸顯現(xiàn)出來，這需要引起政策制定者的足夠關(guān)注。政府、市場(chǎng)和社會(huì)各方需共同努力，不斷加強(qiáng)政策配套、優(yōu)化管理模式，為充分有效利用專項(xiàng)債券提供有效支撐，為地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展提供有力保障。

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[5]甘蔭豪.地方政府專項(xiàng)債券管理現(xiàn)存問題與對(duì)策[J].今日財(cái)富，2024（03）：68-70.

（作者簡介：王飛，湖州市綠色財(cái)政研究服務(wù)中心中級(jí)會(huì)計(jì)師。）