摘要：興國(guó)必先強(qiáng)師，教師是教育發(fā)展的第一資源。黨的十八大以來(lái)，伴隨著教育強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略的持續(xù)推進(jìn)，我國(guó)中小學(xué)教師隊(duì)伍建設(shè)進(jìn)入一個(gè)新的歷史發(fā)展階段。研究基于政策工具理論的視角，構(gòu)建出“政策工具類(lèi)型—教師政策要素”理論分析框架，運(yùn)用文本計(jì)量和內(nèi)容分析的方法，對(duì)黨的十八大以來(lái)國(guó)家層面頒發(fā)的68份關(guān)于中小學(xué)教師隊(duì)伍建設(shè)的政策文本進(jìn)行了分析。研究發(fā)現(xiàn)，黨的十八大以來(lái)國(guó)家推進(jìn)中小學(xué)教師隊(duì)伍建設(shè)的政策舉措呈現(xiàn)出多元、全面、補(bǔ)短的特征，但總體上存在能力建設(shè)型政策工具使用過(guò)溢，政策工具在組合搭配上存在結(jié)構(gòu)性失衡；教師政策要素主要集中于“能力素質(zhì)”要素，政府的政策供給協(xié)調(diào)作用不充分；政策工具與教師政策要素的契合度有待提升等問(wèn)題。在此基礎(chǔ)上，提出對(duì)我國(guó)未來(lái)中小學(xué)教師政策體系的展望。

關(guān)鍵詞：黨的十八大；中小學(xué)教師政策；政策工具；政策要素

作者簡(jiǎn)介：田士旭，教育部普通高校人文社會(huì)科學(xué)重點(diǎn)研究基地北京師范大學(xué)教師教育研究中心博士研究生（北京 100875）

中圖分類(lèi)號(hào)：G521 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-458ｘ（2024）7-0024-14

強(qiáng)國(guó)必先重教，重教必須尊師。教師隊(duì)伍建設(shè)是教育發(fā)展的基礎(chǔ)，是辦好人民滿(mǎn)意教育的關(guān)鍵，是提升教育質(zhì)量的重要抓手。黨的十八大以來(lái)，國(guó)家高度重視中小學(xué)教師隊(duì)伍建設(shè)，相繼出臺(tái)了一系列重磅政策，為進(jìn)一步提升中小學(xué)教師隊(duì)伍整體質(zhì)量提供了良好的制度環(huán)境和強(qiáng)有力的政策保障。本研究從政策工具和教師政策要素的視角切入，旨在系統(tǒng)探究黨的十八大以來(lái)我國(guó)中小學(xué)教師政策體系的內(nèi)容與特征。

一、分析框架

在推進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展和科學(xué)管理的過(guò)程中，公共政策的科學(xué)制定和實(shí)施必然是關(guān)鍵抓手（顧建光， 2006）。政策制定并不等同于政策價(jià)值和政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，其只是政策構(gòu)想的一個(gè)具體、直接的呈現(xiàn)。公共行動(dòng)的失敗不是源于政府管理人員的無(wú)能或?yàn)^職，而更多是由于他們使用的工具或行動(dòng)方式 （萊斯特·M.薩拉蒙， 2008， p.23），因?yàn)檎邚睦砟钷D(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)必須要依靠各種政策工具，政策工具是政策目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)的手段，而政策本質(zhì)上就是政府通過(guò)對(duì)各種政策工具的設(shè)計(jì)、組合及運(yùn)用而形成的 （Flanagan et al.， 2011）。因此，中小學(xué)教師政策本身也是一系列政策工具的設(shè)計(jì)、組合及運(yùn)用，政策工具的選擇及運(yùn)用必然會(huì)對(duì)其政策效果產(chǎn)生重要影響?；诖耍狙芯繌恼吖ぞ哳?lèi)型 （Ｘ維度） 和教師政策要素 （Y 維 度）兩個(gè)維度出發(fā)對(duì)國(guó)家層面所頒布的中小學(xué)教師政策展開(kāi)分析。

（一）X維度：政策工具類(lèi)型

政策工具是為了實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)而采用的手段或方式，屬于政策執(zhí)行層面的概念（周付軍& 胡春艷， 2019）。目前，學(xué)界對(duì)于政策工具理論的研究已比較豐富，不同學(xué)者基于不同的標(biāo)準(zhǔn)將政策工具劃分為不同的類(lèi)型 （陳慶云，2006， p.81）?；谝延蟹诸?lèi)，結(jié)合我國(guó)中小學(xué)教師政策的特點(diǎn)，綜合借鑒已有政策工具分類(lèi)框 架 （McDonnell & Elmore， 1987; McDonnell，1994; 薛二勇 & 周秀平， 2017; 江亞洲 & 郁建興， 2020; 魏立才 等， 2022; 付琳 等， 2023），本研究將政策工具分為五種類(lèi)型：強(qiáng)制型政策工具、激勵(lì)型政策工具、勸告型政策工具、能力建設(shè)型政策工具、系統(tǒng)變革型政策工具。

強(qiáng)制型政策工具主要體現(xiàn)為通過(guò)制定各類(lèi)法律法規(guī)、資格要求等，對(duì)于個(gè)體或者相關(guān)組織機(jī)構(gòu)的行為進(jìn)行規(guī)范要求，往往配套有相應(yīng)的罰則，其高度體現(xiàn)了決策者的意志以及對(duì)政策目標(biāo)的強(qiáng)力追求，強(qiáng)調(diào)服從規(guī)定、禁止不符合規(guī)定的行為，政策規(guī)定的剛性極強(qiáng) （薛二勇 & 周秀平，2017）。在政策文本中常采用“必須”“嚴(yán)禁”等語(yǔ)詞。

激勵(lì)型政策工具主要體現(xiàn)為通過(guò)采取專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)支持、榮譽(yù)表彰、職稱(chēng)職務(wù)評(píng)定傾斜等激勵(lì)調(diào)節(jié)手段，刺激政策目標(biāo)群體的行為，推動(dòng)政策執(zhí)行，往往是通過(guò)明確、直接的政策特區(qū)與優(yōu)惠形式呈現(xiàn)的，其強(qiáng)調(diào)實(shí)現(xiàn)政策執(zhí)行效果的高質(zhì)量要求，政策規(guī)定相對(duì)柔性 （薛二勇& 周秀平， 2017）。在政策文本中常采用“經(jīng)費(fèi)支持”“傾斜”等語(yǔ)詞。

勸告型政策工具主要體現(xiàn)為通過(guò)象征勸導(dǎo)的形式將政策價(jià)值、政策目標(biāo)以及采取的行動(dòng)計(jì)劃等信息，以書(shū)面、圖解等方式傳遞或者告知給政策目標(biāo)群體，旨在喚起其對(duì)政策價(jià)值和觀念的自發(fā)認(rèn)同和遵守，進(jìn)而依據(jù)政策要求，積極踐行合規(guī)行為。該類(lèi)政策工具成本較低，且容易建立和實(shí)施，但效力相對(duì)較弱，在政策文本中常采用“鼓勵(lì)”“引導(dǎo)”等語(yǔ)詞。

能力建設(shè)型政策工具主要體現(xiàn)為通過(guò)在能力提升、資源配備等方面采取一系列引導(dǎo)性、支持性或強(qiáng)制性的措施，以提升政策執(zhí)行主體、目標(biāo)對(duì)象的能力，從而最大限度地提高和保障政策執(zhí)行的效果。其直接體現(xiàn)了決策者對(duì)于政策執(zhí)行可持續(xù)性、效果高標(biāo)準(zhǔn)性的追求，強(qiáng)調(diào)政策實(shí)施的長(zhǎng)期性以及政策執(zhí)行環(huán)境的持續(xù)改善和優(yōu)化，政策規(guī)定剛性和柔性兼?zhèn)洌ㄑΧ?& 周秀平， 2017）。在政策文本中常采用“培訓(xùn)”“研修”等語(yǔ)詞。

系統(tǒng)變革型政策工具主要體現(xiàn)為通過(guò)進(jìn)行組織和制度變革，包括機(jī)構(gòu)的撤并、調(diào)整以及制度的改革等，進(jìn)行資源和權(quán)責(zé)的重組，以此作為政策執(zhí)行的制度保障，其直接體現(xiàn)了決策者對(duì)于自身組織架構(gòu)的關(guān)注以及對(duì)于政策執(zhí)行制度環(huán)境的建設(shè)，強(qiáng)調(diào)政策實(shí)施的組織建設(shè)以及制度環(huán)境的持續(xù)改善，政策規(guī)定剛性和柔性兼?zhèn)?（薛二勇 & 周秀平， 2017）。在政策文本中常采用“體制機(jī)制變革”“設(shè)立”等語(yǔ)詞。

（二）Y維度：教師政策要素

基于我國(guó)實(shí)際，參照世界銀行所提出的教師政策評(píng)估框架 （The World Bank， 2012），同時(shí)結(jié)合《中華人民共和國(guó)教師法》（2009年修正）、《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于全面深化新時(shí)代教師隊(duì)伍建設(shè)改革的意見(jiàn)》（2018年） 中的條目結(jié)構(gòu)，本研究從教師教育全過(guò)程視角切入，最終架構(gòu)出職前培養(yǎng)、資格聘用、編制配備、職稱(chēng)評(píng)聘、師德師風(fēng)、能力素質(zhì)、考核評(píng)價(jià)、權(quán)利義務(wù)、地位待遇、表彰獎(jiǎng)勵(lì)、退出、退休12個(gè)中小學(xué)教師政策要素。

職前培養(yǎng)主要指對(duì)于培養(yǎng)機(jī)構(gòu)、培養(yǎng)方式、培養(yǎng)經(jīng)費(fèi)、課程體系等方面的規(guī)定；資格聘用主要指對(duì)于職業(yè)資格準(zhǔn)入條件、招聘對(duì)象和流程、聘用條件和方式等方面的規(guī)定；編制配備主要指對(duì)于編制標(biāo)準(zhǔn)和核算等方面的規(guī)定；職稱(chēng)評(píng)聘主要指對(duì)于評(píng)聘對(duì)象和條件、聘期管理和要求等方面的規(guī)定；師德師風(fēng)主要指對(duì)于總體目標(biāo)、主要舉措、組織保障等方面的規(guī)定；能力素質(zhì)主要指對(duì)于旨在不斷提升教師隊(duì)伍能力素質(zhì)的主體、資源、方式等方面的規(guī)定；考核評(píng)價(jià)主要指對(duì)于考核內(nèi)容、方式、標(biāo) 準(zhǔn)、結(jié)果使用等方面的規(guī)定；權(quán)利義務(wù)主要指對(duì)于教師享有的權(quán)利、應(yīng)當(dāng)履行的義務(wù)等方面的規(guī)定；地位待遇主要指對(duì)于財(cái)政投入、教師身份、工資分配、醫(yī)療和住房保障等方面的規(guī)定；表彰獎(jiǎng)勵(lì)主要指對(duì)于表彰對(duì)象、方式及榮譽(yù)層次等方面的規(guī)定；退出主要指對(duì)于教師退出教學(xué)崗位后的渠道，比如轉(zhuǎn)崗、待崗培訓(xùn)、解聘和辭聘，以及對(duì)于教師退出教學(xué)崗位渠道的合法性等方面的規(guī)定；退休主要指對(duì)于教師退休年齡、退休工資、退休社會(huì)保障、退休返聘、管理機(jī)構(gòu)等方面的規(guī)定。

（三） X-Y維度：教師政策二維分析框架構(gòu)建

政策工具類(lèi)型維度可以呈現(xiàn)出教師政策的一般特征，在此基礎(chǔ)上，將我國(guó)中小學(xué)教師隊(duì)伍建設(shè)的全過(guò)程要素納入考慮，則可以對(duì)于中小學(xué)教師政策做出更加深入、更具針對(duì)性的分析（李廷洲等， 2016）。基于政策工具類(lèi)型（X維 度）和教師政策要素（Y維度），最終架構(gòu)形成如下教師政策“工具—要素”分析框架（圖1）。

二、研究設(shè)計(jì)

（一）研究問(wèn)題

本研究以黨的十八大以來(lái)國(guó)家層面頒發(fā)的中小學(xué)教師政策為研究對(duì)象，具體將圍繞如下研究問(wèn)題展開(kāi)：第一，中小學(xué)教師政策在年度發(fā)文量、政策文本類(lèi)型及發(fā)文機(jī)構(gòu)上呈現(xiàn)出哪些特征？第二，中小學(xué)教師政策在政策工具運(yùn)用和政策要素關(guān)注上呈現(xiàn)出哪些特征？第三，中小學(xué)教師政策在政策工具和政策要素組合搭配上呈現(xiàn)出哪些特征？第四，中小學(xué)教師政策在政策工具使用、政策要素關(guān)注以及政策工具與政策要素組合搭配上存在哪些問(wèn)題？第五，未來(lái)我國(guó)中小學(xué)教師政策體系優(yōu)化完善可以在哪些方面進(jìn)一步著力？

（二）研究方法

本研究主要采用文本計(jì)量與內(nèi)容分析相結(jié)合的綜合研究取向（鄭文暉， 2006），基于教師政策“工具—要素”分析框架，對(duì)于篩選出的68 份國(guó)家層面頒發(fā)的中小學(xué)教師政策文本進(jìn)行系統(tǒng)分析。

1. 數(shù)據(jù)收集與篩選

首先，數(shù)據(jù)收集與篩選的標(biāo)準(zhǔn)為：第一，頒發(fā)時(shí)間在 2012 年 11 月 8 日至 2022 年 11 月 8日之間；第二，國(guó)家層面頒發(fā)，即中共中央、國(guó)務(wù)院、中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳、教育部及其他部委單獨(dú)或者聯(lián)合頒發(fā)；第三，政策內(nèi)容直接規(guī)定和體現(xiàn)推進(jìn)中小學(xué)教師隊(duì)伍建設(shè)的態(tài)度和舉措；第四，國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人講話(huà)、工作報(bào)告不納入數(shù)據(jù)收集范疇。其次，數(shù)據(jù)收集與篩選包括三個(gè)階段：第一階段，政府官網(wǎng)定向選取。參照 《中華人民共和國(guó)立法法》 （2023年修正） 第九十九條“法律的效力高于行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章。 行政法規(guī)的效力高于地方性法規(guī)、規(guī)章”的相關(guān)規(guī)定（新華社， 2023），本階段主要搜集法律、行政法規(guī)、規(guī)章。基于國(guó)務(wù)院、教育部等官網(wǎng)，通過(guò)人工逐一檢索，共篩選出 2 項(xiàng)政策。第二階段，政府官網(wǎng)增補(bǔ)選取。本階段將意見(jiàn)、方 案、綱要、標(biāo)準(zhǔn)、決定、建議、規(guī)劃、通知等政策類(lèi)型納入數(shù)據(jù)收集范疇，再次基于國(guó)務(wù)院、教育部等官網(wǎng)，通過(guò)人工逐一檢索，篩選出 63 項(xiàng)政策。第三階段，完善補(bǔ)充檢索選取。對(duì)照前兩階段形成的政策文件列表，依托中國(guó)人大網(wǎng)的國(guó)家法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫(kù)、國(guó)務(wù)院政策文件庫(kù)、中國(guó)政府法制信息網(wǎng)等平臺(tái)，采取高級(jí)檢索方式補(bǔ)充搜尋到3項(xiàng)政策。經(jīng)過(guò)如上三階段，最終選取 68 份國(guó)家中小學(xué)教師政策文本作為本研究的數(shù)據(jù)樣本。

2. 數(shù)據(jù)編碼與分析

首先，按照發(fā)布時(shí)間，對(duì)于政策文本進(jìn)行編號(hào)，形成政策序號(hào)；其次，根據(jù)政策序號(hào)，逐一對(duì)政策文本進(jìn)行內(nèi)容分析，參考文本內(nèi)容已有條款順序，在其中選取與教師隊(duì)伍建設(shè)高相關(guān)度的要點(diǎn)內(nèi)容，形成政策內(nèi)容分析單元，進(jìn)而編排序號(hào)；再次，使用不同的大寫(xiě)英文字母指代不同的政策工具，即強(qiáng)制型政策工具（A）、激勵(lì)型政策工具（B）、勸告型政策工具（C）、能力建設(shè)型政策工具（D）、系統(tǒng)變革型政策工具 （E）；使用阿拉伯?dāng)?shù)字指代不同政策要素，即職前培養(yǎng)（1）、資格聘用（2）、編制配備 （3）、職稱(chēng)評(píng)聘 （4）、師德師風(fēng) （5）、能力素質(zhì) （6）、考核評(píng)價(jià) （7）、權(quán)利義務(wù)（8）、地位待遇 （9）、表彰獎(jiǎng)勵(lì) （10）、退出（11）、退休 （12），通過(guò)逐一閱讀政策內(nèi)容分析單元，確定其對(duì)應(yīng)的政策工具類(lèi)型、政策要素并進(jìn)行標(biāo)注；最后，按照“政策序號(hào)—政策內(nèi)容分析單元序號(hào)—政策工具類(lèi)型—政策要素”的編碼規(guī)則形成如表 1 所示內(nèi)容編碼表（考慮到篇幅限制，表 1 僅呈現(xiàn)部分編碼內(nèi)容）。接下來(lái)，基于內(nèi)容編碼，將其全部納入教師政策“工具—要素”分析框架中，運(yùn)用計(jì)量分析，統(tǒng)計(jì)相應(yīng)頻次，進(jìn)而形成教師政策“工具—要素”分析表（如表2所示）。

3. 編碼一致性檢驗(yàn)

編碼一致性 （歸類(lèi)一致性） 指數(shù) （CA）、編碼信度系數(shù)、相關(guān)系數(shù)等是質(zhì)性研究中檢驗(yàn)編碼信度的常用方法 （徐建平 & 張厚粲，2005），其中編碼一致性指數(shù)因其要求更嚴(yán)格、穩(wěn)定性更高、抗干擾性更強(qiáng)等特點(diǎn)，在 質(zhì) 性 研 究 中 被 廣 泛 應(yīng) 用 （閆 倩 倩， 2021，pp.71-72）。基于此，本研究使用編碼一致性指數(shù)作為衡量研究信度的指標(biāo)，對(duì)于同一政策文本由兩名編碼者同時(shí)編碼。具體而言，編碼分析過(guò)程主要包括三階段：第一，形成理論共識(shí)，基于理論分析框架，通過(guò)3份文本實(shí)例預(yù)編碼，協(xié)同編碼者進(jìn)行討論，就分析單元與編碼規(guī)則達(dá)成共識(shí)；第二，獨(dú)立開(kāi)展編碼，基于理論共識(shí)，通過(guò)逐一閱讀分析單元，協(xié)同編碼者獨(dú)立編碼；第三，檢驗(yàn)編碼一致性。編碼一致性指數(shù)的計(jì)算公式為：CA=2×T1∩T2/T1∪ T2。其中，T1、T2 指兩位編碼者各自編碼的總數(shù)，T1∩T2 指兩位編碼者歸類(lèi)相同的編碼數(shù)，T1∪T2 表示兩位編碼者的編碼個(gè)數(shù)之和（唐嘯 等， 2016）。編碼完成后，基于如上公式計(jì)算得出研究的編碼一致性結(jié)果 （見(jiàn)表 3）。結(jié)果顯示，本研究編碼一致性指數(shù)均在0.65以 上，說(shuō)明研究具有良好信度。

三、研究發(fā)現(xiàn)

（一）政策文本的描述性分析

首先，在政策發(fā)布年度方面，2013 年所發(fā)布的政策數(shù)量最多，達(dá) 10 項(xiàng)；2019 年次之，達(dá)8項(xiàng)；2018年、2021年再次之，均為7 項(xiàng)；2012年最少，為2項(xiàng)（詳見(jiàn)表4）。整體來(lái)看，黨的十八大以來(lái)，國(guó)家層面所頒發(fā)的教師政策數(shù)量上呈現(xiàn)出波動(dòng)遞增的態(tài)勢(shì)。此外，2018 年 1 月出臺(tái)的 《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于全面深化新時(shí)代教師隊(duì)伍建設(shè)改革的意見(jiàn)》是新中國(guó)成立以來(lái)首次以中共中央名義出臺(tái)的專(zhuān)門(mén)針對(duì)教師隊(duì)伍建設(shè)的政策文件，為全面規(guī)劃新時(shí)代教師隊(duì)伍建設(shè)提供了思想綱領(lǐng)和行動(dòng)指南（宋萑 & 田士旭，2018），極大地加強(qiáng)和完善了我國(guó)中小學(xué)教師隊(duì)伍建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)。

其次，在政策文本類(lèi)型方面，主要涉及“意見(jiàn)”“通知”“辦法”“標(biāo)準(zhǔn)”“規(guī)定”“綱 要”“規(guī)劃”“計(jì)劃”“準(zhǔn)則”“方案”“規(guī)則”11 種類(lèi)型。其中，“意見(jiàn)”類(lèi)政策數(shù)量最多， 達(dá) 27 項(xiàng)；“通知”類(lèi)次之，達(dá) 16 項(xiàng)；“辦法”類(lèi)再次之，達(dá) 6 項(xiàng)。此外，計(jì)劃”類(lèi)有 5 項(xiàng)， “標(biāo)準(zhǔn)”類(lèi)有4項(xiàng)，“方案”類(lèi)有3項(xiàng)，“規(guī)定”類(lèi)和“規(guī)劃”類(lèi)各有 5 項(xiàng)，“綱要”“準(zhǔn)則” “規(guī)則”三類(lèi)各有1項(xiàng) （詳見(jiàn)表4）。從如上政策文本類(lèi)型來(lái)看，黨的十八大以來(lái)，中小學(xué)教師政策一方面涉及教師隊(duì)伍建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)，另一方面對(duì)于教師隊(duì)伍建設(shè)中的具體領(lǐng)域也有相關(guān)配套的政策設(shè)計(jì)和安排。此外，“方案” “標(biāo)準(zhǔn)”“辦法”“準(zhǔn)則”“規(guī)則”“規(guī)定”類(lèi)政策占有相當(dāng)?shù)谋戎?，使得?guó)家中小學(xué)政策的可操作性以及政策效力的強(qiáng)制性都得到進(jìn)一步增強(qiáng)。

最后，在政策發(fā)文機(jī)構(gòu)方面，主要涉及中共中央、國(guó)務(wù)院、中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳、教育部、人力資源和社會(huì)保障部、國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部、中央編辦、中共中央組織部 、中共中央宣傳部、中央網(wǎng)絡(luò)安全和信息化委員會(huì)辦公室、共青團(tuán)中央、全國(guó)少工委、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、中國(guó)人民銀行、國(guó)家鄉(xiāng)村振興局、公安部、自然資源部、稅務(wù)總局、 醫(yī)療保障局、科學(xué)技術(shù)部、工業(yè)和信息化部、生態(tài)環(huán)境部、國(guó)家衛(wèi)生健康委、國(guó)家文物局、中國(guó)關(guān)心下一代工作委員會(huì)共計(jì) 27 個(gè)部門(mén)。其中，以中共中央、國(guó)務(wù)院、中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳名義單獨(dú)或者聯(lián)合頒發(fā)的政策共計(jì) 16 項(xiàng)，占比約為 24%，國(guó)家對(duì)于中小學(xué)教師隊(duì)伍建設(shè)的重視程度由此可見(jiàn)一斑。同時(shí)，由教育部（含教育部辦公廳）作為單獨(dú)發(fā)文機(jī)構(gòu)所頒發(fā)的政策共計(jì) 37 項(xiàng)，占比約為54%；教育部會(huì)同其他部門(mén)聯(lián)合頒發(fā)的政策共計(jì) 14 項(xiàng)，占比約為 21%。此外，單個(gè)政策發(fā)文機(jī)構(gòu)超過(guò)3部門(mén)的共計(jì)11項(xiàng)，占比約為16%，其中單個(gè)政策發(fā)文機(jī)構(gòu)最多涉及 10 個(gè)部門(mén) （詳見(jiàn)表 4）。由上可知，黨的十八大以來(lái)，在中小學(xué)教師政策發(fā)文機(jī)構(gòu)上，一方面，教育部依然是主體；另一方面，多部門(mén)協(xié)同合作的態(tài)勢(shì)也愈加明顯，逐漸形成了中小學(xué)教師政策聯(lián)合制定、政策執(zhí)行共同推進(jìn)的基本格局。

（二）政策工具類(lèi)型維度分析

整體而言，黨的十八大以來(lái)，我國(guó)中小學(xué)教師政策在政策工具使用上涉及強(qiáng)制型、激勵(lì)型、勸告型、能力建設(shè)型以及系統(tǒng)變革型五種政策工具，然而不同類(lèi)型政策工具的使用頻次不一（詳見(jiàn)圖2）。

基于表2，結(jié)合政策具體內(nèi)容分析發(fā)現(xiàn)：

首先，能力建設(shè)型政策工具使用頻次最多，高達(dá) 535 次，約占 43%。該時(shí)期，隨著“教師作為教育發(fā)展第一資源”的共識(shí)不斷被強(qiáng)化，在教育強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略深入推進(jìn)、教育高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)不斷被提及的新形勢(shì)下，國(guó)家高度重視中小學(xué)教師隊(duì)伍的能力素質(zhì)提升，不斷通過(guò)“專(zhuān)項(xiàng)資金投入與保障”“培訓(xùn)項(xiàng)目”等能力建設(shè)型政策工具的使用，達(dá)到強(qiáng)化政策目標(biāo)群體能力建設(shè)、助推中小學(xué)教師隊(duì)伍建設(shè)質(zhì)量提升的目的。在某種程度上，能力建設(shè)型工具的使用與政府自身的服務(wù)意識(shí)、服務(wù)能力和改革意愿具有一定聯(lián)系，該類(lèi)工具的高頻使用是政府在中小學(xué)教師隊(duì)伍建設(shè)中的角色從“管理”轉(zhuǎn) 向“治理”的一個(gè)積極信號(hào) （魏立才 等，2022）。

其次，勸告型和激勵(lì)型政策工具使用頻次較 多 ， 分 別 為 247 次 、 183 次 ， 分 別 約 占20%、15%。一方面，國(guó)家比較注重使用“媒體宣傳”“樹(shù)立典型”等勸告型政策工具，將相關(guān)政策所倡導(dǎo)的價(jià)值、目標(biāo)、行動(dòng)計(jì)劃等信息傳遞給政策目標(biāo)群體，進(jìn)行宣傳引導(dǎo)，推進(jìn)中小學(xué)教師隊(duì)伍建設(shè)。該類(lèi)工具的較多使用，表明在該時(shí)期的教師政策制定過(guò)程中，倡導(dǎo)性口號(hào)和原則性精神仍然是重要工具；另一方面，在政策制定過(guò)程中，也比較注重使用“評(píng)獎(jiǎng)評(píng)優(yōu)優(yōu)先”“差別化補(bǔ)助”“職稱(chēng)（職務(wù)）評(píng)聘傾斜”等激勵(lì)型政策工具，通過(guò)多元化的激勵(lì)性手段不斷提升政策目標(biāo)群體的政策執(zhí)行動(dòng)力。

最后，強(qiáng)制型和系統(tǒng)變革型政策工具使用頻次較少，分別為164次、124次，分別約占13%、9%。其中，該時(shí)期所使用的強(qiáng)制型政策工具主要包括“通報(bào)警示”“教育全行業(yè)禁入”“禁止占用編制或有編不補(bǔ)”等。該類(lèi)政策工具的較少使用在一定程度上反映出該時(shí)期推動(dòng)教師政策發(fā)展的系統(tǒng)化與量化剛性約束較為欠缺；所使用的系統(tǒng)變革型政策工具主要涉及相關(guān)體制機(jī)制的變革，主要包括“建立各類(lèi)教師工作領(lǐng)導(dǎo)小組”“縣管校聘管理體制改革”等。該類(lèi)政策工具的使用情況在一定程度上能夠體現(xiàn)出政府的改革意愿，同時(shí)，能力建設(shè)與組織變革的滯后往往會(huì)成為制約發(fā)展的關(guān)鍵性因素。

（三）教師政策要素維度分析

整體而言，黨的十八大以來(lái)，國(guó)家中小學(xué)教師政策涉及職前培養(yǎng)、資格聘用、編制配備、職稱(chēng)評(píng)聘、師德師風(fēng)、能力素質(zhì)、考核評(píng)價(jià)、權(quán)利義務(wù)、地位待遇、表彰獎(jiǎng)勵(lì)、退出、退休 12 項(xiàng)要素，對(duì)于中小學(xué)教師隊(duì)伍建設(shè)進(jìn)行了全過(guò)程的介入干預(yù)。不過(guò)，不同政策要素出現(xiàn)頻次不一，呈現(xiàn)出類(lèi)別化差異特征（詳見(jiàn)圖3）。

具體而言：第一類(lèi)，最為頻繁涉及的政策要素為“能力素質(zhì)”，出現(xiàn)頻次達(dá) 379 次，占比約為 30%。黨的十八大以來(lái)，能力素質(zhì)提升在國(guó)家中小學(xué)教師隊(duì)伍建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)中被置于最為重要的位置，這與我國(guó)提出的努力造就新時(shí)代高素質(zhì)專(zhuān)業(yè)化創(chuàng)新型教師隊(duì)伍的總體目標(biāo)相吻合。在該時(shí)期，“能力素質(zhì)”主要指向思想政治素質(zhì)和教書(shū)育人能力兩方面。

第二類(lèi)，較為頻繁涉及的政策要素包括“職前培養(yǎng)”“師德師風(fēng)”“地位待遇”“資格聘用 ”“ 考 核 評(píng) 價(jià) ”， 出 現(xiàn) 頻 次 分 別 為 256、186、96、75、74，占比分別為 19%、15%、 8%、6%、6%。該時(shí)期，“職前培養(yǎng)”主要指向師范生生源質(zhì)量改善、培養(yǎng)課程與實(shí)踐體系優(yōu)化、培養(yǎng)層次提升等，這與國(guó)家所提出的“持續(xù)提升培養(yǎng)質(zhì)量”“為中小學(xué)培養(yǎng)研究生層次高素質(zhì)教師”“讓優(yōu)秀的人培養(yǎng)更優(yōu)秀的人”等政策導(dǎo)向保持了一致；“師德師風(fēng)”重要性愈加突出，在國(guó)家“堅(jiān)持師德為先”“師德師風(fēng)是評(píng)價(jià)教師隊(duì)伍素質(zhì)的第一標(biāo)準(zhǔn)”“師德師風(fēng)一票否決制”等持續(xù)要求下，該時(shí)期更加強(qiáng)調(diào)考核評(píng)價(jià)、監(jiān)察督導(dǎo)以及違規(guī)懲處； “地位待遇”主要指向政治、社會(huì)、職業(yè)、法律地位的提升以及工資、生活補(bǔ)助、住房保障、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保險(xiǎn)等方面的待遇保障，其中更加強(qiáng)調(diào)鄉(xiāng)村教師的地位與待遇提升； “資格聘用”主要指向教師職業(yè)準(zhǔn)入與招聘，具體涉及資格證獲取、定期注冊(cè)、任職資格條件、招聘程序與辦法等；“考核評(píng)價(jià)”更加強(qiáng)調(diào)多主體多元評(píng)價(jià)、體現(xiàn)中小學(xué)教師崗位特點(diǎn)的評(píng)價(jià)機(jī)制以及突出教育教學(xué)實(shí)績(jī)。

第三類(lèi)，較少涉及的政策要素包括“編制配備”“職稱(chēng)評(píng)聘”“表彰獎(jiǎng)勵(lì)”“權(quán)利義務(wù)”，出現(xiàn)頻次分別為 56、50、33、32，占比分別為4%、4%、3%、3%。其中，“編制配備”主要涉及編制核定、調(diào)配以及標(biāo)準(zhǔn)的制定，同時(shí)對(duì)于鄉(xiāng)村教師、思政課教師的編制保障進(jìn)行了著重強(qiáng)調(diào)；“職稱(chēng)評(píng)聘”主要涉及評(píng)聘標(biāo)準(zhǔn)的制定與完善、評(píng)聘監(jiān)管與評(píng)聘方式等；“表彰獎(jiǎng)勵(lì)”主要涉及對(duì)象、形式及配套優(yōu)待等，其中對(duì)鄉(xiāng)村教師、思政課教師進(jìn)行了著重強(qiáng)調(diào)； “權(quán)利義務(wù)”主要指向教師權(quán)利義務(wù)的明確和維護(hù)保障，其中明確了中小學(xué)教師合法權(quán)利受到侵犯時(shí)的保護(hù)和追責(zé)辦法。

第四類(lèi)，極少涉及的政策要素包括“退 休”“退出”，出現(xiàn)頻次分別為10、6。在該時(shí)期的國(guó)家政策安排中，“退休”要素主要涉及：其一，倡導(dǎo)禮敬退休教師；其二，引導(dǎo)鼓勵(lì)退休教師到鄉(xiāng)村和基層學(xué)校支教講學(xué)。 “退出”要素主要指向“建立完善教師退出機(jī)制/辦法”。其中，專(zhuān)門(mén)針對(duì)思政課教師“退 出”情境做了較為具體的說(shuō)明，如“對(duì)不能勝任思政課教學(xué)、未按要求完成培訓(xùn)學(xué)時(shí)的，應(yīng)將其退出中小學(xué)思政課教師崗位”。

（四） 政策工具類(lèi)型與教師政策要素維度交叉分析

基于表2、圖4可知，黨的十八大以來(lái)我國(guó)中小學(xué)教師政策中所使用的5類(lèi)政策工具覆蓋了 12 項(xiàng)教師政策要素，但不同政策工具在不同教師政策要素上的配置存在差異。在政策要素中，政策工具的使用主要集中在能力建設(shè)型、勸告型及激勵(lì)型三種政策工具上；在政策工具中，所涉及的政策要素則主要集中在“能力素質(zhì)”“職前培養(yǎng)”“師德師風(fēng)” “地位待遇”“資格聘用”“考核評(píng)價(jià)”六個(gè)政策要素中。同時(shí)，在該時(shí)期，國(guó)家對(duì)于各政策要素均施以勸告型政策工具進(jìn)行價(jià)值同化，但在政策工具的具體使用中，對(duì)于同一政策要素，不同政策工具的作用強(qiáng)度不一樣。在教師政策要素中，“退出”“退休”要素未能覆蓋到全部政策工具，其中“退出”要素中涉及四種政策工具的使用，未使用激勵(lì)型政策工具；“退休”要素中涉及三種政策工具，未涉及強(qiáng)制型和系統(tǒng)變革型政策工具的使用。對(duì)于不同教師政策要素，各類(lèi)政策工具的使用比例出現(xiàn)明顯差異，一方面反映出該時(shí)期國(guó)家制定政策時(shí)對(duì)于政策工具的使用偏好，另一方面也體現(xiàn)出不同政策工具的適用局限。

四、結(jié)論與展望

（一）研究結(jié)論

1. 推進(jìn)中小學(xué)教師隊(duì)伍建設(shè)的政策舉措呈現(xiàn)出多元、全面、補(bǔ)短的特征

整體而言，黨的十八大以來(lái)，國(guó)家中小學(xué)教師政策呈現(xiàn)出政策工具使用多元、政策要素覆蓋全面、短板觀照十分凸顯的特征。

首先，中共中央、國(guó)務(wù)院始終堅(jiān)持把教育作為支撐國(guó)家長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性投資，予以?xún)?yōu)先保障和重點(diǎn)投入，明確提出“一個(gè)不低于、兩個(gè)只增不減”要求（教育部，2020）。在此保障下，政府可支配的資源更加充足，從而也使得其政策工具箱得到了進(jìn)一步的豐富和擴(kuò)充。

其次，該時(shí)期國(guó)家中小學(xué)教師政策涵蓋了十二項(xiàng)政策要素，覆蓋了教師教育全過(guò)程，為中小學(xué)教師隊(duì)伍建設(shè)提供了多元、全面的引導(dǎo)與支撐。同時(shí)，隨著“教師是教育發(fā)展的第一資源”政策理念的日益凸顯，國(guó)家將教師職前培養(yǎng)和職后教師能力素質(zhì)提升作為實(shí)現(xiàn)教育高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵抓手。因此，在該時(shí)期中小學(xué)教師隊(duì)伍建設(shè)的職前培養(yǎng)和教師能力素質(zhì)提升方面，無(wú)論是在政策要素關(guān)注度，還是在政策工具使用上都有著較為明顯的體現(xiàn)。

最后，國(guó)家在該時(shí)期高度聚焦于鄉(xiāng)村中小學(xué)教師隊(duì)伍這一突出短板。單就政策工具使用而言，該方面所使用的政策工具占比達(dá)25%。針對(duì)“下不去、留不住、教不好”的典型問(wèn)題，國(guó)家在鄉(xiāng)村中小學(xué)教師的培養(yǎng)、編制、職 稱(chēng)、專(zhuān)業(yè)發(fā)展、考核評(píng)價(jià)、地位待遇、表彰獎(jiǎng)勵(lì)等方面全面施策，不斷出真招實(shí)招。

2. 政策工具組合搭配結(jié)構(gòu)性失衡，能力建設(shè)型政策工具使用過(guò)溢

在公共政策科學(xué)化過(guò)程中，政策工具的正確選擇和科學(xué)設(shè)計(jì)本身就是順利實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的基本保證（顧建光， 2006）。整體來(lái)看，國(guó)家在該時(shí)期的中小學(xué)教師政策中綜合運(yùn)用了多種政策工具，但在使用比例上呈現(xiàn)出能力建設(shè)型政策工具使用過(guò)溢、系統(tǒng)變革型政策工具使用相對(duì)不足的結(jié)構(gòu)性失衡特征。

能力建設(shè)型工具是該時(shí)期國(guó)家中小學(xué)教師政策中最主要的政策工具，其使用頻次在所有政策工具使用頻次總和中占有絕對(duì)比重。相較于其他政策工具，能力建設(shè)型工具更加注重在一個(gè)較長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)培育與提升政策執(zhí)行者和政策目標(biāo)群體的能力素質(zhì)，其存在投資周期長(zhǎng)、目標(biāo)限度無(wú)法精確把控、短期收益不易監(jiān)測(cè)、效果顯現(xiàn)具有延遲性和不確定性的客觀局限。比如，在該時(shí)期的教師政策中，各類(lèi)培訓(xùn)項(xiàng)目是高頻出現(xiàn)的，但客觀而言，培訓(xùn)形式單一、培訓(xùn)方法老舊、培訓(xùn)內(nèi)容針對(duì)性不足、培訓(xùn)效果評(píng)價(jià)缺乏科學(xué)性與結(jié)果反饋不暢等典型問(wèn)題依然不斷受到詬病。盡管對(duì)于培訓(xùn)后的效果評(píng)估也有“制定和完善相關(guān)辦法”等政策表述，但大多處于價(jià)值倡導(dǎo)層面，缺乏較為具體的說(shuō)明或?qū)嵺`操作規(guī)定。在建設(shè)教育強(qiáng)國(guó)的戰(zhàn)略目標(biāo)下，能力建設(shè)工具的大量使用在某種程度上能夠反映出國(guó)家對(duì)于中小學(xué)教師隊(duì)伍質(zhì)量提升的迫切需求，但教師隊(duì)伍建設(shè)是一個(gè)長(zhǎng)期而艱巨的工程，在關(guān)注長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的同時(shí)，及時(shí)觀照和回應(yīng)當(dāng)下發(fā)展所面臨的瓶頸難題也至關(guān)重要。

3. 政策供給協(xié)調(diào)作用發(fā)揮不充分，部分政策要素關(guān)注凸顯不足

“能力素質(zhì)”要素在該時(shí)期的國(guó)家中小學(xué)教師政策中占有最大比重，是政策設(shè)計(jì)和安排的重心。相對(duì)而言，在“退出”“退休”“權(quán)利義務(wù)”“表彰獎(jiǎng)勵(lì)”“職稱(chēng)評(píng)聘”“編制配備”方面，政策關(guān)照凸顯不足。其中，“退出”“退 休”受到的關(guān)注相對(duì)更少。國(guó)家該時(shí)期相關(guān)政策中雖有一些關(guān)于教師退出、退休的政策表述，但多處于倡導(dǎo)層面，操作性意義不大。就教師退出而言，在目前的政策設(shè)計(jì)中，存在諸如退出權(quán)力主體不明確、退出程序不規(guī)范、退出事由可執(zhí)行性不佳等典型問(wèn)題 （張彩云，2014; 井燃， 2017， p.1）。特別是在公辦學(xué)校中，辭退教師的標(biāo)準(zhǔn)、程序、監(jiān)督機(jī)制及對(duì)教師合法權(quán)益的保障等配套措施尚不完善，學(xué)校在解決這些問(wèn)題時(shí)顯得力不從心 （霍曉宏 等，2021）。

在退休方面，退休教師往往具有比較明顯的專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)與經(jīng)驗(yàn)優(yōu)勢(shì)，如果充分發(fā)揮其輻射帶動(dòng)作用，則有助于促進(jìn)教育公平，營(yíng)造終身學(xué)習(xí)的文化氛圍，助力高質(zhì)量教育體系建設(shè)。在新形勢(shì)下，已有的退休制度設(shè)計(jì)在一些方面也面臨著挑戰(zhàn)，如退休年齡的設(shè)置。隨著我國(guó)人口老齡化加劇，延遲退休不斷被提及，但如果采用“一刀切”的設(shè)置方式，可能會(huì)導(dǎo)致不合理的內(nèi)退以及影響一些老教師的退出（李先軍， 2017）。此外，在當(dāng)前“雙減”以及“全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興”等國(guó)家重大政策背景下，在暑期托管、課后服務(wù)、鄉(xiāng)村振興等參與主體上，退休教師群體或許可以發(fā)揮相應(yīng)作用。

4. 政策要素與政策工具的契合度有待進(jìn)一步提升

在該時(shí)期我國(guó)中小學(xué)教師政策中，政策要素與所使用的政策工具在組合搭配上可以進(jìn)一步優(yōu)化，主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：

一是在“權(quán)利義務(wù)”要素中，勸告型政策工具使用較多。盡管該類(lèi)工具具有成本低、靈活性強(qiáng)、受眾面廣的特點(diǎn)，但是如果過(guò)多使用勸告型政策工具，由于缺乏強(qiáng)制力和外部保障，很容易造成相關(guān)規(guī)定流于形式而不能發(fā)揮實(shí)質(zhì)性作用。

二是在“編制配備”要素中，強(qiáng)制型政策工具使用較多。盡管該類(lèi)工具具有成本低、效率高、受眾面廣、便于監(jiān)控的優(yōu)點(diǎn)，但其理想的使用情境是政策目標(biāo)清晰、手段明確，政府各層級(jí)、各部門(mén)之間目標(biāo)基本一致，且政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)擁有充分資源（黃忠敬， 2008）。教師編制往往涉及教育、編辦、人社、財(cái)政等多個(gè)部門(mén)，在協(xié)同處理編制問(wèn)題時(shí)，相關(guān)權(quán)限職責(zé)尚需進(jìn)一步劃分厘定，而在政策目標(biāo)較為模糊的情況下，易造成政策執(zhí)行者對(duì)于政策目標(biāo)的誤讀誤判，進(jìn)而造成政策失真 （黃忠敬， 2008）。同時(shí)，如果過(guò)多使用強(qiáng)制型政策工具容易使得政策執(zhí)行群體處于被動(dòng)接受和執(zhí)行的狀態(tài)，從而造成政策目標(biāo)和政策執(zhí)行模式僵化、缺乏回應(yīng)性，不利于調(diào)動(dòng)地方參與教師隊(duì)伍建設(shè)的積極性，在某種程度上也會(huì)抑制相關(guān)理念、實(shí)施手段的創(chuàng)新和改進(jìn)（胡仲勛 & 俞可， 2016）。

三是在“師德師風(fēng)”要素中，激勵(lì)型政策工具使用較為不足。誠(chéng)然，該類(lèi)工具的使用往往需要一定的財(cái)政經(jīng)費(fèi)投入作為重要支撐，但對(duì)于持續(xù)深入推進(jìn)師德師風(fēng)建設(shè)，如果單單依靠行政處罰、學(xué)習(xí)培訓(xùn)以及政策話(huà)語(yǔ)引導(dǎo)也會(huì)存在政策目標(biāo)群體內(nèi)驅(qū)力不足等客觀局限，而通過(guò)適當(dāng)引入靈活彈性的激勵(lì)性手段，則可以更好地激發(fā)政策目標(biāo)群體的內(nèi)在動(dòng)力與主動(dòng)性（魏立才 等， 2022）。

（二）未來(lái)展望

1. 優(yōu)化政策工具組合結(jié)構(gòu)，提升政策工具使用的適切性

不同政策工具有其最優(yōu)的適用情境且各有其優(yōu)缺點(diǎn) （黃忠敬， 2011， p.93）。在實(shí)踐中，一項(xiàng)政策往往是由不同政策工具組合搭配而成，因此，要基于現(xiàn)實(shí)需求與政策目標(biāo)設(shè)定，對(duì)政策工具進(jìn)行合理組合，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。

一是適度降低能力建設(shè)型政策工具的使用。在鄉(xiāng)村中小幼教師編制配置挖潛創(chuàng)新以及中小學(xué)體、音、美、計(jì)算機(jī)、勞動(dòng)教育等學(xué)科教師選聘中，積極引入和運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制。同 時(shí)，充分發(fā)揮“智慧教育平臺(tái)”等新型政策工具在職前教師培養(yǎng)、職后教師培訓(xùn)與管理等方面的獨(dú)特作用。此外，要重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)于能力建設(shè)型工具使用后效果的監(jiān)測(cè)評(píng)估和反饋共享，為科學(xué)制定后續(xù)相關(guān)政策提供相應(yīng)依據(jù)。

二是適度增加激勵(lì)型政策工具的使用。該類(lèi)工具有助于政策在較短時(shí)間內(nèi)發(fā)揮出效果，對(duì)于政策執(zhí)行和培養(yǎng)提升目標(biāo)群體的能力素質(zhì)能夠起到催化作用。同時(shí)，在補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項(xiàng)方面，需要繼續(xù)增加對(duì)于鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍建設(shè)的支持力度，在職前培養(yǎng)、師德師風(fēng)、能力素質(zhì)、地位待遇、表彰獎(jiǎng)勵(lì)等方面進(jìn)一步加大經(jīng)費(fèi)和資源投入力度，切實(shí)配套落實(shí)相關(guān)保障機(jī)制，進(jìn)而充分發(fā)揮出該類(lèi)政策工具的輻射、帶動(dòng)作用。

三是強(qiáng)化系統(tǒng)變革型政策工具的使用。通過(guò)不斷完善創(chuàng)新相關(guān)體制機(jī)制，進(jìn)一步推進(jìn)權(quán)威資源的重組，適時(shí)、合理地調(diào)整或增設(shè)領(lǐng)導(dǎo)、研究及管理教師隊(duì)伍建設(shè)的專(zhuān)門(mén)組織機(jī)構(gòu)，切實(shí)落實(shí)教師工作“一把手負(fù)責(zé)制”，建立健全“教師工作聯(lián)席會(huì)議制度”，真正達(dá)到“破”而再“立”的效果。同時(shí)，對(duì)于已提出要“建立相關(guān)工作領(lǐng)導(dǎo)小組”“建立相應(yīng)機(jī)制”的政策構(gòu)想，應(yīng)該在此基礎(chǔ)上對(duì)諸如人員構(gòu)成、資源劃撥、聯(lián)系部門(mén)、職責(zé)劃分、協(xié)同辦法等推進(jìn)細(xì)節(jié)加以落實(shí)，通過(guò)制定發(fā)布任務(wù)清單、時(shí)間軸、考核要求等方式，切實(shí)推進(jìn)和保障相關(guān)政策舉措的落地。當(dāng)然，強(qiáng)調(diào)政策工具的組合搭配也并不意味著必須要均衡運(yùn)用，而是要根據(jù)政策推進(jìn)和問(wèn)題情境的變化來(lái)進(jìn)行政策工具的嵌套組合（張旦生 & 張振改， 2015）。

2. 提升政策供給的均衡性，增加對(duì)于相關(guān)政策要素的關(guān)注度

政策要素的出現(xiàn)頻次在一定程度上能夠反映出國(guó)家在某一時(shí)期的政策安排中對(duì)于相關(guān)內(nèi)容的重視程度?；谠摃r(shí)期國(guó)家中小學(xué)教師隊(duì)伍建設(shè)中政策要素的呈現(xiàn)特征，立足于全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家新征程以及深入推進(jìn)教育強(qiáng)國(guó)建設(shè)、實(shí)現(xiàn)教育高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)的新形勢(shì)，結(jié)合當(dāng)前發(fā)展實(shí)際，未來(lái)在推進(jìn)中小學(xué)教師隊(duì)伍建設(shè)中可以增加對(duì)如下方面的關(guān)注：

一是編制配備方面，要加快推動(dòng)建立對(duì)于落實(shí)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的中小學(xué)教職工編制標(biāo)準(zhǔn)的督導(dǎo)制度，創(chuàng)新編制配備辦法，探索以機(jī)動(dòng)編制、編制周轉(zhuǎn)池、“教師專(zhuān)戶(hù)”等方式盤(pán)活編制存量，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)調(diào)整。

二是權(quán)利義務(wù)方面，以《中華人民共和國(guó)教師法》新一輪修訂為契機(jī)，進(jìn)一步明確和拓展教師權(quán)利義務(wù)的內(nèi)容，擴(kuò)大教師民主參與學(xué)校教學(xué)和行政事項(xiàng)的形式與內(nèi)容，保障教師在職培訓(xùn)進(jìn)修的權(quán)利。同時(shí)，增加教師教育教學(xué)自主權(quán)、教育懲戒權(quán)和對(duì)創(chuàng)新內(nèi)容的知識(shí)產(chǎn)權(quán)，增補(bǔ)教師權(quán)利不能得到保障時(shí)的明確救濟(jì)、補(bǔ)償條款。此外，還要強(qiáng)化教師對(duì)未成年學(xué)生的保護(hù)救助義務(wù)（程雁雷 & 廖偉偉， 2006）。

三是表彰獎(jiǎng)勵(lì)方面，要完善中小學(xué)教師表彰獎(jiǎng)勵(lì)制度，明確表彰獎(jiǎng)勵(lì)條件和主體。進(jìn)一步豐富形式，在提供相應(yīng)榮譽(yù)表彰的同時(shí)，還應(yīng)該積極配套落實(shí)相應(yīng)物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)。此外，還要不斷細(xì)化教師違規(guī)情形和處理辦法。

四是退出方面，既要進(jìn)一步明確教師退出制度中的管理主體、退出事由及法律依據(jù)，又要以退出標(biāo)準(zhǔn)為重要抓手不斷完善退出機(jī)制，規(guī)范退出程序。以地方教育行政管理部門(mén)為退出的權(quán)力主體， 探索構(gòu)建包括覺(jué)察期、輔導(dǎo)期、審議期和申訴期等一套完整的退出程序，切實(shí)保障教師權(quán)益（張彩云， 2014）。

五是退休方面，應(yīng)該在國(guó)家提出的“逐步延遲法定退休年齡”（國(guó)務(wù)院， 2021）整體引導(dǎo)下，探索制定符合中小學(xué)教師職業(yè)特點(diǎn)，漸進(jìn)式、有彈性、有差別的教師彈性退休年齡制度（李先軍， 2017），同時(shí)不斷優(yōu)化健全走訪慰問(wèn)和分工聯(lián)系制度、離退休教師黨建會(huì)和評(píng)優(yōu)表彰制度、離退休經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制和困難幫扶機(jī)制，在必要情況下，成立教育部離退休教師工作領(lǐng)導(dǎo)小組，及時(shí)研究離退休教師工作，協(xié)調(diào)解決有關(guān)困難。此外，在全面推動(dòng)建設(shè)教育強(qiáng)國(guó)、積極應(yīng)對(duì)人口老齡化、建設(shè)全民終身學(xué)習(xí)的學(xué)習(xí)型社會(huì)與學(xué)習(xí)型大國(guó)新形勢(shì)下，積極搭建相關(guān)平臺(tái)，配套有關(guān)政策，調(diào)動(dòng)優(yōu)秀退休教師繼續(xù)投身教育事業(yè)的積極性，探索發(fā)揮退休教師人力資源優(yōu)勢(shì)。

3. 強(qiáng)化政策工具與要素的耦合，從“離 散”邁向“交互”

不同類(lèi)型政策工具的前提假設(shè)、作用機(jī)制等屬性不同，對(duì)于推進(jìn)教師隊(duì)伍建設(shè)不同方面的適用性和效果也存在一定差異，未來(lái)可以通過(guò)優(yōu)化政策工具與要素之間的搭配，進(jìn)一步提升兩者之間的耦合度。

一是權(quán)利義務(wù)方面，適當(dāng)增加強(qiáng)制型和能力建設(shè)型工具相結(jié)合的組合搭配。一方面，以 《中華人民共和國(guó)教師法》 新一輪修訂為契機(jī)，進(jìn)一步明確和拓展教師權(quán)利義務(wù)的相關(guān)內(nèi)容；另一方面，制訂教師法治教育大綱，將法治教育納入中小學(xué)教師培訓(xùn)體系，實(shí)施諸如“法治教育素養(yǎng)提升工程”等培訓(xùn)學(xué)習(xí)項(xiàng)目，進(jìn)一步增進(jìn)其權(quán)利義務(wù)意識(shí)。

二是編制配備方面，增加能力建設(shè)型和系統(tǒng)變革型工具相結(jié)合的組合搭配。鼓勵(lì)支持地方積極探索深化編制改革的新思路新舉措，推進(jìn)相關(guān)試點(diǎn)，定期報(bào)告進(jìn)展情況、積極成效、典型經(jīng)驗(yàn)及意見(jiàn)建議等。一方面，可以引導(dǎo)鼓勵(lì)地方政府適時(shí)采用政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式，對(duì)于騰退出來(lái)的事業(yè)單位編制向教師隊(duì)伍傾斜調(diào)配；另一方面，進(jìn)一步厘清教師編制所涉及的政府多部門(mén)之間的權(quán)限職責(zé)，建立科學(xué)有效的協(xié)同辦公與問(wèn)題解決機(jī)制。同時(shí)，為地方在編制核定指南和標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)方面積極提供相應(yīng)指導(dǎo)，不斷優(yōu)化和完善城鄉(xiāng)統(tǒng)一的中小學(xué)教職工編制標(biāo)準(zhǔn)制度建設(shè)

。三是師德師風(fēng)方面，強(qiáng)化不同政策工具的綜合使用。一方面，既要通過(guò)出臺(tái)相關(guān)制度規(guī)定對(duì)違反師德師風(fēng)的行為予以嚴(yán)厲處罰，讓 “零容忍”“決不姑息”“一票否決”等成為處置師德師風(fēng)問(wèn)題的關(guān)鍵詞，不斷凸顯新時(shí)代教師職業(yè)規(guī)范中所劃定的這一清晰、不可觸碰的紅線(xiàn)。同時(shí)又要通過(guò)諸如“專(zhuān)題研修班”等培訓(xùn)項(xiàng)目，不斷增進(jìn)教師群體對(duì)于師德師風(fēng)的理性認(rèn)識(shí)，深入領(lǐng)會(huì)“師德師風(fēng)作為評(píng)價(jià)教師隊(duì)伍素質(zhì)的第一標(biāo)準(zhǔn)”的深刻含義。另一方面，對(duì)于在師德師風(fēng)建設(shè)中有突出表現(xiàn)、產(chǎn)生廣泛積極影響的，可以結(jié)合職稱(chēng)評(píng)定、評(píng)優(yōu)評(píng)先等方面的政策傾斜，通過(guò)直接獎(jiǎng)勵(lì)助推師德師風(fēng)建設(shè)。此外，可以引導(dǎo)增設(shè)推進(jìn)師德師風(fēng)建設(shè)的管理組織，比如師德師風(fēng)工作領(lǐng)導(dǎo)小組或工作專(zhuān)班。由于高校和中小學(xué)校都是師德師風(fēng)建設(shè)的主體，也可以鼓勵(lì)有條件的學(xué)校設(shè)立師德師風(fēng)建設(shè)委員會(huì)，明確委員會(huì)的組成原則和主要職責(zé)，增權(quán)賦能，充分發(fā)揮其在學(xué)校師德師風(fēng)建設(shè)中的應(yīng)有作用，提升政策的下沉效應(yīng)。

五、局限與不足

本文從政策“工具—要素”的視角切入，通過(guò)文本計(jì)量與內(nèi)容分析，嘗試對(duì)黨的十八大以來(lái)我國(guó)中小學(xué)教師政策的特征進(jìn)行“畫(huà) 像”，其實(shí)也算是一次教師政策研究中的實(shí)證探索?？陀^而言，囿于研究者的學(xué)術(shù)能力和知識(shí)視野，本研究也存在著如下一些局限與不足，未來(lái)仍需持續(xù)關(guān)注與深入挖掘：第一，在新時(shí)代的背景下，在當(dāng)前教育治理的結(jié)構(gòu)中，對(duì)于黨的十八大以來(lái)我國(guó)中小學(xué)教師政策的政策工具使用特征、政策要素呈現(xiàn)特征何以出現(xiàn)的機(jī)理解釋尚不充分；第二，對(duì)于不同層次主體所發(fā)布的政策，在政策工具使用、政策要素呈現(xiàn)以及兩者之間的組合搭配上的變化特征探討較為有限；第三，盡管教師政策從理論上是作為公共政策的一個(gè)內(nèi)容范疇，但是相較于公共政策的一般特征而言，教師政策自身必然是有相應(yīng)的獨(dú)特性體現(xiàn)的，本文對(duì)此所做的探索尚不深入。

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Retrospective and Prospective of Primary and Secondary School Teacher Policy

in China since the 18th CPC National Congress：An Analysis Based on the

Framework of Policy“Instruments-Elements”

Tian Shixu

Abstract： To rejuvenate the country， teachers must be strong first. Teachers are the first resources of educa tional development. Since the 18th National Congress of the CPC， the construction of teachers in primary andmiddle schools has entered a new historical stage with the continuous promotion of the strategy of educationpower. Based on the perspective of policy tool theory， this paper constructed a theoretical analysis framework of“policy tool type-teacher policy elements”， and analyzed 68 national policy texts on primary and secondaryschool teacher team construction since the 18th CPC National Congress by using the methods of text measure ment and content analysis. The results show that since the 18th CPC National Congress， the national policies andmeasures to promote teacher team construction are diversified， comprehensive and complementary， but there areoveruse of capacity building policy tools and structural imbalance in the combination of policy tools. Teacher poli cy elements mainly focus on“ability and quality”elements， and the government’s coordinating role of policy sup ply is not sufficient. The compatibility between policy tools and teacher policy elements needs to be improved.On this basis， some suggestions are put forward to improve the policy system of future primary and secondaryschool teachers in China.

Keywords： the 18th CPC National Congress；primary and secondary school teacher policy；policy tools；policyelements

Author： Tian Shixu， doctoral candidate of the Center for Teacher Education Research of the Key Research In stitute of Ministry of Education， Beijing Normal University （Beijing 100875）

責(zé)任編輯 單 玲