摘 要：統(tǒng)籌配置自然保護地執(zhí)法職能和執(zhí)法資源，推進生態(tài)環(huán)境和自然資源保護綜合行政執(zhí)法，是促進自然保護地治理體系和治理效能現(xiàn)代化的重要舉措。通過規(guī)范分析和實證分析發(fā)現(xiàn)，自然保護地綜合行政執(zhí)法改革在體制、機制和制度等方面呈現(xiàn)不同的實踐樣態(tài)，并逐步向綜合生態(tài)系統(tǒng)管理、一體化保護系統(tǒng)治理和構(gòu)建最嚴(yán)法治保障體系轉(zhuǎn)型。但是，自然保護地內(nèi)多元主體的利益博弈和協(xié)作不暢加劇自然保護地綜合行政執(zhí)法的復(fù)雜性和困難性，需重視和破解重立法輕執(zhí)法、重管理輕治理、重權(quán)力行使輕權(quán)力監(jiān)督的“三重三輕”治理困境。為全面推進以國家公園為主體的自然保護地體系建設(shè)，需要以人與自然和諧共生的多元共治原則為指引，依法授予自然保護地管理機構(gòu)一定的執(zhí)法權(quán)，規(guī)范自然保護地綜合行政執(zhí)法與司法協(xié)同合作并向全過程執(zhí)法延拓，通過多元執(zhí)法方式和智能化治理來推動自然保護地治理轉(zhuǎn)型與法治優(yōu)化。

關(guān) 鍵 詞：自然保護地;綜合行政執(zhí)法;整體性治理;法治優(yōu)化

中圖分類號：D630 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1007-8207（2024）07-0063-16前 言

2015年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《法治政府建設(shè)實施綱要（2015—2020）》（中發(fā)〔2015〕36號）指出，建立健全行政執(zhí)法體制的關(guān)鍵在于推進行政執(zhí)法體制改革，執(zhí)法重心下移至市縣兩級政府，在資源環(huán)境、農(nóng)林水利等重點領(lǐng)域?qū)嵭芯C合執(zhí)法。2018年，中共中央印發(fā)的《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》進一步明確深化生態(tài)環(huán)境保護綜合行政執(zhí)法改革，整合相關(guān)污染防治和生態(tài)保護執(zhí)法職責(zé)，組建生態(tài)環(huán)境保護綜合執(zhí)法隊伍，統(tǒng)一實行生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)法。2021年，新修訂的《中華人民共和國行政處罰法》第24條促進了行政處罰權(quán)的適當(dāng)下放，是推進行政執(zhí)法重心下移的關(guān)鍵舉措。由此，綜合行政執(zhí)法改革邁入全面推進的新階段，生態(tài)環(huán)境綜合行政執(zhí)法作為改革的重點領(lǐng)域，已基本形成涵蓋自然資源和生態(tài)環(huán)境兩大領(lǐng)域較為完善的執(zhí)法體系。

生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域的行政執(zhí)法體制改革是綜合行政執(zhí)法改革的重要環(huán)節(jié)。自然保護地作為生態(tài)文明建設(shè)的核心載體、中華民族的寶貴財富，是生態(tài)環(huán)境保護綜合行政執(zhí)法改革的首要任務(wù)，統(tǒng)一規(guī)范高效的生態(tài)環(huán)境綜合行政執(zhí)法也是維護自然保護地生態(tài)安全的重要保障。[1]為精準(zhǔn)對接行政執(zhí)法體制深化改革的要求，2018年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于深化生態(tài)環(huán)境保護綜合行政執(zhí)法改革的指導(dǎo)意見》，2019年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導(dǎo)意見》，兩指導(dǎo)意見的出臺對完善與生態(tài)環(huán)境保護事業(yè)相契合的行政執(zhí)法體系具有重大而深遠(yuǎn)的意義。同時，在政策文本向執(zhí)法實踐的動態(tài)轉(zhuǎn)型中，自然保護地內(nèi)多元主體的利益博弈和協(xié)作不暢所呈現(xiàn)的復(fù)雜性與困難性，亦暴露出自然保護地生態(tài)環(huán)境保護綜合行政執(zhí)法（以下簡稱“自然保護地執(zhí)法”）實踐的非協(xié)調(diào)性與法律規(guī)范供給不足等法治困境。

當(dāng)前已有理論研究聚焦運用立法手段破解自然保護地執(zhí)法難問題，在《中華人民共和國自然保護地法》制定過程中，使其基本原則能為執(zhí)法者提供基本遵循。在主要法律制度中規(guī)定自然保護地管理體制，建立統(tǒng)一執(zhí)法機制、執(zhí)法協(xié)調(diào)協(xié)作機制等。[2]在自然保護地立法需要改革現(xiàn)行環(huán)境監(jiān)測制度等監(jiān)管執(zhí)法制度，賦予自然保護地管理部門對自然保護地內(nèi)各類環(huán)境利用行為進行動態(tài)監(jiān)測、綜合監(jiān)測的職權(quán)與職責(zé)。[3]然而，較之于立法過程所面對的阻力，最優(yōu)解應(yīng)為在尊重并厘清自然資源和生態(tài)環(huán)境執(zhí)法事權(quán)的基礎(chǔ)上，構(gòu)建并完善兩大執(zhí)法領(lǐng)域的協(xié)同合作機制，有效形成執(zhí)法合力，推動實現(xiàn)自然資源合理利用與生態(tài)環(huán)境有效保護的雙重目標(biāo)。因此，亟待對我國自然保護地執(zhí)法的實踐樣態(tài)進行概括和實證分析，凝練共性困境作為問題導(dǎo)向，錨定促進自然生態(tài)系統(tǒng)原真性、整體性、協(xié)同性保護的法治邏輯，并結(jié)合《中華人民共和國國家公園法》《中華人民共和國自然保護地法》草案中有關(guān)執(zhí)法條款的規(guī)范分析，推進自然保護地治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

一、自然保護地執(zhí)法的實踐樣態(tài)

2019年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護地體系指導(dǎo)意見》正式實施，標(biāo)志著我國自然保護地進入全面深化改革的新階段。自然保護地執(zhí)法作為治理的核心支柱和重要防線，通過推動執(zhí)法體制機制和制度的改革創(chuàng)新，逐步形成綜合生態(tài)系統(tǒng)管理、一體化保護系統(tǒng)治理和構(gòu)建最嚴(yán)法治保障體系的實踐樣態(tài)。

（一）體制建設(shè)：規(guī)范化執(zhí)法體制改革的縱深推進

⒈探索構(gòu)建具有中國特色的國家公園綜合執(zhí)法體制。國家公園實行“統(tǒng)一事權(quán)、分級管理”的管理體制。由國家林業(yè)和草原局加掛國家公園管理局牌子，統(tǒng)一履行國家公園的監(jiān)督與管理工作。首批正式設(shè)立的5個國家公園執(zhí)法體制可分為中央直管、央地共管和委托省管。作為我國首個中央直管的國家公園，東北虎豹國家公園實際由中央委托國家林業(yè)和草原局垂直管理。2022年國家林業(yè)和草原局（國家公園局）會同吉林、黑龍江兩省政府形成《東北虎豹國家公園總體規(guī)劃（2022—2030年）》，規(guī)定由東北虎豹國家公園管理機構(gòu)依法履行園區(qū)內(nèi)自然資源、林業(yè)草原等領(lǐng)域的相關(guān)執(zhí)法職責(zé)，可根據(jù)屬地政府的授權(quán)承擔(dān)生態(tài)環(huán)境綜合執(zhí)法工作。大熊貓國家公園采取央地共管模式并以省政府管理為主。2019年，中共四川省委辦公廳、省政府辦公廳印發(fā)《四川省大熊貓國家公園管理機構(gòu)設(shè)置實施方案》，四川省林業(yè)和草原局加掛大熊貓國家公園四川省管理局牌子。大熊貓國家公園管理機構(gòu)可根據(jù)法律法規(guī)或省政府授權(quán)，統(tǒng)一履行資源環(huán)境綜合執(zhí)法職責(zé)。

采用委托省管模式的有三江源國家公園、武夷山國家公園和海南熱帶雨林國家公園。三江源國家公園打破區(qū)域和條塊分割，實行集中統(tǒng)一垂直管理;建立統(tǒng)一的資源環(huán)境綜合行政執(zhí)法隊伍，破解橫向多頭執(zhí)法和執(zhí)法權(quán)分散之困;建立國家公園警察隊伍，隊伍建制劃歸青海省公安廳，接受三江源國家公園管理局的業(yè)務(wù)指導(dǎo)。武夷山國家公園由福建省政府垂直管理，在《武夷山國家公園條例（試行）》中明確武夷山國家公園管理局的行政執(zhí)法主體資格，并賦予其統(tǒng)一行使國家公園范圍內(nèi)資源環(huán)境綜合執(zhí)法權(quán)。海南省熱帶雨林國家公園采用扁平化管理體制，由海南省林業(yè)局加掛海南熱帶雨林國家公園管理局牌子;創(chuàng)新國家公園執(zhí)法派駐雙重管理體制，在國家公園管理局內(nèi)設(shè)執(zhí)法監(jiān)督處，森林公安承擔(dān)涉林執(zhí)法工作，其余行政執(zhí)法職責(zé)實行屬地綜合行政執(zhí)法。此外，錢江源—百山祖國家公園亦采用委托省管模式，創(chuàng)新“一園兩區(qū)”建設(shè)，建立“垂直管理、區(qū)政協(xié)同”的管理體制;設(shè)立錢江源國家公園管理局，由浙江省政府垂直管理，浙江省林業(yè)局代管;成立錢江源國家公園綜合行政執(zhí)法隊，負(fù)責(zé)園區(qū)執(zhí)法保護工作。

⒉全面推進自然保護區(qū)執(zhí)法體制規(guī)范化建設(shè)。為進一步整合執(zhí)法職責(zé)，破解自然保護地重疊設(shè)置、多頭管理、條塊分割的困境，我國自然保護區(qū)全面推進執(zhí)法體制規(guī)范化建設(shè)。浙江省南麂列島國家級海洋自然保護區(qū)組建了專門的執(zhí)法機構(gòu)——中國海監(jiān)南麂列島國家級海洋自然保護區(qū)支隊。根據(jù)《浙江省南麂列島國家級海洋自然保護區(qū)管理條例》，保護區(qū)管理機構(gòu)有權(quán)對擅自移動或者破壞保護區(qū)的界碑、標(biāo)志物和保護設(shè)施以及在保護區(qū)內(nèi)采集野生水仙花、挖礁撿拾鳥蛋、捕捉鳥類，在野外燃燒廢棄物等行為進行行政處罰。牡丹峰國家級自然保護區(qū)管理局是黑龍江省牡丹峰國家級自然保護區(qū)的管理機構(gòu)，在管理體制上隸屬于牡丹江市人民政府，業(yè)務(wù)上接受黑龍江省林業(yè)和草原局的監(jiān)督指導(dǎo)，并賦予其依法查處破壞保護區(qū)資源和環(huán)境等違法行為的執(zhí)法權(quán)。針對因自然保護地區(qū)域交疊而引起的管理破碎與沖突，應(yīng)當(dāng)對區(qū)域交叉、空間重疊的保護地進行整合和優(yōu)化，做到“一個保護地、一套機構(gòu)、一塊牌子”。如河北省塞罕壩國家級自然保護區(qū)系從河北省塞罕壩機械林場中劃出的天然植被集中分布區(qū)，實行與河北省塞罕壩機械林場總場“一套人馬、兩塊牌子”的管理體制。

⒊推動自然公園執(zhí)法管理體制有序發(fā)展。2023年10月，國家林業(yè)和草原局發(fā)布《國家級自然公園管理辦法（試行）》，完善了適用于自然公園自身特征與現(xiàn)實需要的執(zhí)法體制。國家林業(yè)和草原局全面統(tǒng)籌國家級自然公園工作，縣級以上林業(yè)和草原主管部門負(fù)責(zé)其行政轄區(qū)內(nèi)國家級自然公園的具體監(jiān)管工作，由國家級自然公園管理機構(gòu)整合分散在自然資源、生態(tài)環(huán)境、城鄉(xiāng)建設(shè)等部門的生態(tài)環(huán)境保護職責(zé)并統(tǒng)一行使，其他部門依法履行各自職責(zé)，有效化解自然公園領(lǐng)域“九龍治水”的管理矛盾。國家級風(fēng)景名勝區(qū)作為國家級自然公園的特殊組成部分，仍沿用效力位階較高的《風(fēng)景名勝區(qū)管理條例》，由風(fēng)景名勝區(qū)管理機構(gòu)負(fù)責(zé)景區(qū)的保護、利用和統(tǒng)一管理工作。從執(zhí)法實踐來看，國家級自然公園不斷探索與調(diào)整符合本地實際的執(zhí)法體制。如浙江省湖州市德清縣下渚湖濕地風(fēng)景區(qū)管理委員會由單獨設(shè)置調(diào)整為與德清縣人民政府下渚湖街道辦事處合署辦公，增掛“德清下渚湖國家濕地公園管理辦公室”牌子，其作為縣政府派出機構(gòu)，根據(jù)縣政府的授權(quán)負(fù)責(zé)濕地風(fēng)景區(qū)和濕地公園的行政管理工作。杭州市西溪國家濕地公園設(shè)立中共杭州西溪國家濕地公園工作委員會和杭州西溪國家濕地公園管理局，并提升行政級別至市委、市政府派出機構(gòu)，委托西湖區(qū)委、區(qū)政府管理，依法賦予相應(yīng)的綜合執(zhí)法權(quán)。

（二）機制建設(shè)：協(xié)同治理的執(zhí)法機制全面推進

1.建立健全規(guī)范化執(zhí)法事項目錄清單機制。自然保護地各主管部門之間執(zhí)法事權(quán)劃分復(fù)雜，亟待構(gòu)建權(quán)責(zé)清晰、協(xié)調(diào)高效的執(zhí)法事項目錄清單，確保自然保護地執(zhí)法有法可依、有章可循。生態(tài)環(huán)境部發(fā)布的《生態(tài)環(huán)境保護綜合行政執(zhí)法事項指導(dǎo)目錄（2020年版）》逐條列出設(shè)定行政處罰和行政強制事項的法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章的具體條款，按照“有權(quán)必有責(zé)、有責(zé)要擔(dān)當(dāng)、失責(zé)必追究”的原則，落實查處違法行為的第一責(zé)任主體。為解決基層執(zhí)法隊伍長期存在的人少事多、職責(zé)不清等難題，全面提高生態(tài)環(huán)境執(zhí)法效能，生態(tài)環(huán)境部頒布《關(guān)于優(yōu)化生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)法方式提高執(zhí)法效能的指導(dǎo)意見》（環(huán)執(zhí)法〔2021〕1號）《關(guān)于加強生態(tài)環(huán)境監(jiān)督執(zhí)法正面清單管理推動差異化執(zhí)法監(jiān)管的指導(dǎo)意見》（環(huán)辦執(zhí)法〔2021〕10號）等規(guī)范性文件，要求各省級生態(tài)環(huán)境部門建立執(zhí)法事項目錄和正面清單。浙江、安徽、江西、河南、江蘇等18個省份出臺省級生態(tài)環(huán)境保護綜合行政執(zhí)法事項目錄清單，并結(jié)合本省實際予以動態(tài)調(diào)整和差異化執(zhí)法監(jiān)管。江西省生態(tài)環(huán)境廳分別在2020年和2021年對《江西省生態(tài)環(huán)境保護綜合行政執(zhí)法事項目錄清單》進行兩次調(diào)整，以契合自然保護地執(zhí)法的現(xiàn)實需要，有效厘清生態(tài)環(huán)境與自然資源等部門的監(jiān)管職責(zé)和執(zhí)法邊界。

⒉建立健全實效化協(xié)同聯(lián)動機制。公權(quán)力的有效行使無法通過單一的部門法實現(xiàn)，有賴于多個部門或機構(gòu)的協(xié)同合作，需要搭建起協(xié)同聯(lián)動、運行順暢的自然保護地執(zhí)法機制。如錢江源—百山祖國家公園創(chuàng)建全國首個多省合作的國家公園生態(tài)共建聯(lián)盟，構(gòu)建起國家公園域內(nèi)及毗鄰地區(qū)統(tǒng)一高效規(guī)范的跨區(qū)域聯(lián)合保護體系。浙江省清涼峰國家級自然保護區(qū)融合治安交警、環(huán)保、森警、保護區(qū)內(nèi)保隊、景區(qū)保安隊、公益救援隊等六支生態(tài)保護力量，建立聯(lián)動的“一室六隊五聯(lián)”生態(tài)警務(wù)工作機制。生態(tài)環(huán)境的弱邊界性、強變動性使得自然保護地的劃定往往超出某一屬地管轄范圍，進入多地交界地帶，并且與行政區(qū)劃也不完全重合。面對生態(tài)環(huán)境部門的地域管轄權(quán)與環(huán)境問題影響范圍之間的錯位，屬地管轄模式難以應(yīng)對跨區(qū)域環(huán)境問題。[4]江蘇省石臼湖省級自然保護區(qū)積極探索跨行政區(qū)域治理的有效途徑，形成涵蓋當(dāng)涂縣、博望區(qū)、溧水區(qū)和高淳區(qū)的跨界水域聯(lián)合執(zhí)法機制，推進江蘇和安徽兩省自然保護區(qū)實現(xiàn)跨省域的一體化合作保護。江西省官山國家級自然保護區(qū)管理局會同江西省宜豐縣人民檢察院和銅鼓縣人民檢察院，建立檢察綜合保護聯(lián)系點，構(gòu)建跨區(qū)域的生態(tài)協(xié)同保護體系。

⒊建立健全常態(tài)化會商機制。通過建立跨地區(qū)和跨部門的常態(tài)化會商機制，就自然保護地中存在的共性執(zhí)法難題達(dá)成共識，有效避免“誰都有權(quán)管，誰都不來管”等執(zhí)法弊端。我國自然保護地地域面積寬廣，由于具有較強的空間外溢性，其空間分布多超越傳統(tǒng)的行政區(qū)劃界限，自然保護地管理機構(gòu)難以克服因行政區(qū)劃分割而導(dǎo)致的地方本位思維。跨部門跨區(qū)域的聯(lián)席會議、信息共享等會商機制的形成，有利于確保執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)的一致性和公正性，避免執(zhí)法過程中可能出現(xiàn)的機制性障礙。川陜甘三省共建大熊貓國家公園聯(lián)動工作機制，對三省建設(shè)管理中涉及大熊貓國家公園的重點工作、重大事項定期召開聯(lián)席會議，研判普遍性問題與突出矛盾并形成解決機制。為促進部門間協(xié)同執(zhí)法，遼寧省丹東市林業(yè)和草原局與丹東市海警局針對丹東鴨綠江口濕地國家級自然保護區(qū)的跨部門海域巡護執(zhí)法工作開展專題會商，簽署《丹東鴨綠江口國家級濕地保護區(qū)海域聯(lián)合保護巡護執(zhí)法共管協(xié)議》。

（三）制度建設(shè)：堅持運用最嚴(yán)格制度強化執(zhí)法權(quán)威

⒈數(shù)字技術(shù)賦能自然保護地執(zhí)法。以數(shù)字技術(shù)為支撐，由“人防為主”轉(zhuǎn)向“技防優(yōu)先”，提升自然保護地執(zhí)法的全面性和精準(zhǔn)性。隨著違法行為的頻發(fā)和案情復(fù)雜性的日益增加，傳統(tǒng)現(xiàn)場執(zhí)法管理模式難以適應(yīng)執(zhí)法工作實時性、高效性等要求。數(shù)字技術(shù)在自然保護地執(zhí)法中的全方位嵌入，可以高效賦能傳統(tǒng)執(zhí)法行為克服固有弊端，推進保護地科學(xué)治理。錢江源—百山祖國家公園龍泉片區(qū)運用數(shù)字孿生應(yīng)用“江浙之巔”，構(gòu)建“天-空-地”一體化保護與監(jiān)測體系，輔助管理者全面、準(zhǔn)確地掌握事物特征、發(fā)展規(guī)律和關(guān)鍵影響因素。浙江省大盤山國家級自然保護區(qū)搭建了基于GIS的自然保護區(qū)數(shù)字化管理信息平臺，實現(xiàn)自然保護區(qū)管理的全面數(shù)字化。在監(jiān)測系統(tǒng)中引入數(shù)字技術(shù)，有助于及時發(fā)現(xiàn)和解決潛在隱患，如武夷山國家公園運用衛(wèi)星遙感監(jiān)測技術(shù)、無人機技術(shù)、智能視頻監(jiān)控系統(tǒng);青山湖國家森林公園建立“青和翼”平臺引進高空熱成像技術(shù)，第一時間獲取和反饋園區(qū)內(nèi)森林火情等緊急情況，提升實時響應(yīng)能力。

⒉嚴(yán)格落實自然資源特許經(jīng)營制度。針對自然保護地生態(tài)環(huán)境脆弱性、保護與利用矛盾突出等特征，通過制定和實施特許經(jīng)營制度的專門性管理辦法，不斷嚴(yán)格執(zhí)法責(zé)任和完善執(zhí)法機制來規(guī)范保護地內(nèi)的特許經(jīng)營行為，推動其轉(zhuǎn)向符合生態(tài)保護要求的發(fā)展方式。如武夷山國家公園和海南熱帶雨林國家公園在已有的綜合性管理辦法的基礎(chǔ)上，配套出臺專項特許經(jīng)營管理辦法?！段湟纳絿夜珗@特許經(jīng)營管理暫行辦法》規(guī)定武夷山國家公園管理局與所在地相關(guān)縣（市、區(qū)）人民政府有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)健全監(jiān)管機制，開展聯(lián)動執(zhí)法，共同做好國家公園保護、建設(shè)和管理等有關(guān)工作，以聯(lián)動執(zhí)法模式確保武夷山國家公園內(nèi)的各項特許經(jīng)營活動均受到有效監(jiān)管;《海南熱帶雨林國家公園特許經(jīng)營管理辦法》規(guī)定海南熱帶雨林國家公園管理局針對擅自開展特許經(jīng)營活動或者超出約定經(jīng)營范圍等違規(guī)特許經(jīng)營行為，有權(quán)予以警告、罰款、沒收非法所得等行政處罰，通過從嚴(yán)打擊違規(guī)特許經(jīng)營行為，有效防止因不當(dāng)經(jīng)營對生態(tài)系統(tǒng)和自然資源造成的破壞。

⒊建立生態(tài)環(huán)境保護黨政同責(zé)制度?！爸挥袑嵭凶顕?yán)格的制度、最嚴(yán)密的法治，才能為生態(tài)文明建設(shè)提供可靠保障?！盵5]現(xiàn)代社會慣于將政府機關(guān)作為生態(tài)環(huán)境保護的主要義務(wù)主體，容易忽視地方黨委與地方治理的內(nèi)生關(guān)聯(lián)。實踐中由于責(zé)任不明確、監(jiān)督不到位等原因，部分地方黨委和政府存在環(huán)保亂作為、不作為、慢作為等問題，阻滯自然保護地執(zhí)法改革進程。因此，必須堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)與依法治國的有機統(tǒng)一，既要運用法治思維深化自然保護地執(zhí)法改革，又要建立生態(tài)環(huán)境保護黨政同責(zé)制度，為自然保護地執(zhí)法筑牢制度保障和組織保障。黨的十八大以來，《中央生態(tài)環(huán)境保護督察工作規(guī)定》《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》《生態(tài)環(huán)境保護專項督察辦法》等一系列黨內(nèi)法規(guī)及配套制度的實施，建立起了中央生態(tài)環(huán)境保護督察、領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計和生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究等制度，強化環(huán)境保護黨政同責(zé)與“一崗雙責(zé)”，實現(xiàn)從督企到督政和督黨的轉(zhuǎn)變，是實行嚴(yán)格環(huán)境保護制度的重要體現(xiàn)，有利于構(gòu)建起環(huán)境法律責(zé)任和黨內(nèi)法規(guī)責(zé)任協(xié)同體系。

二、自然保護地執(zhí)法“三重三輕”困境剖析

我國自然保護地執(zhí)法已初步實現(xiàn)由多頭執(zhí)法向集中統(tǒng)一執(zhí)法、由粗放式執(zhí)法向精細(xì)化執(zhí)法、由松散制度向嚴(yán)格制度的快速轉(zhuǎn)型。然而，自然保護地執(zhí)法體系中長期缺乏高位階、統(tǒng)一化的法律依據(jù)以及多元主體間利益博弈和協(xié)作不暢所呈現(xiàn)的碎片化、非協(xié)調(diào)狀態(tài)，制約自然保護地執(zhí)法體系化建設(shè)，具體表現(xiàn)為重立法輕執(zhí)法的結(jié)構(gòu)性困境、重管理輕治理的功能性困境及重權(quán)力行使輕權(quán)力監(jiān)督的監(jiān)管性困境。

（一）重立法輕執(zhí)法的結(jié)構(gòu)性困境

⒈自然保護地高位階的執(zhí)法依據(jù)尚待完善。我國自然保護地建設(shè)歷經(jīng)60余年的深耕與積淀，已基本形成以憲法和環(huán)境基本法為統(tǒng)領(lǐng)、環(huán)境保護單行法及法規(guī)規(guī)章為主體、地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章為支撐以及其他部門法中有關(guān)自然保護地的法律規(guī)范為補充的“金字塔型”法規(guī)范體系。與立法工作的迅速發(fā)展相適應(yīng)，自然保護地執(zhí)法體制機制得到進一步完善，綜合執(zhí)法效能不斷提升，但也依然存在執(zhí)法依據(jù)效力位階偏低、規(guī)定零散單薄等弊端。生態(tài)環(huán)境部發(fā)布《關(guān)于優(yōu)化生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)法方式提高執(zhí)法效能的指導(dǎo)意見》（環(huán)執(zhí)法〔2021〕1號）等相關(guān)文件，旨在進一步規(guī)范生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)法工作。指導(dǎo)意見雖具有指導(dǎo)性、規(guī)范性和靈活性的優(yōu)勢，但其效力位階僅為部門規(guī)范性文件，并不具備法律法規(guī)的穩(wěn)定性，無法與其他部門建立長效性的協(xié)同配合機制。因高位階、統(tǒng)一化的執(zhí)法依據(jù)長期缺位，自然保護地管理機構(gòu)在行權(quán)過程中，除行政處罰權(quán)之外，日常監(jiān)管權(quán)、監(jiān)督檢查權(quán)、行政強制權(quán)的綜合行使尚缺乏明確的法律依據(jù)。[6]

⒉主管部門間執(zhí)法權(quán)劃轉(zhuǎn)不暢致執(zhí)法盲區(qū)。隨著自然保護地執(zhí)法改革的深入推進，保護地內(nèi)生態(tài)環(huán)境管理職能發(fā)生重大調(diào)整，原本分散于各主管部門的相關(guān)執(zhí)法權(quán)被劃轉(zhuǎn)和歸并至生態(tài)環(huán)境保護綜合執(zhí)法隊伍。在此過程中，部分自然保護地管理機構(gòu)原有的執(zhí)法權(quán)被調(diào)整或取消，更多地轉(zhuǎn)向承擔(dān)管理職責(zé)。如在林草行政執(zhí)法與生態(tài)環(huán)境保護綜合行政執(zhí)法的權(quán)責(zé)劃分過程中，生態(tài)環(huán)境部僅對自然保護地內(nèi)涉及非法開礦、修路、筑壩、建設(shè)等生態(tài)損害方面享有執(zhí)法權(quán)，而其他涉林違法行為的行政處罰權(quán)和行政強制權(quán)仍由林業(yè)部門保留。受限于執(zhí)法權(quán)的缺位，部分自然保護地管理機構(gòu)無法有效履行執(zhí)法職責(zé)，進而形成執(zhí)法空白和盲區(qū)。自然保護地執(zhí)法的綜合性決定了其與相關(guān)主管部門存在職能重疊、事項交叉的情況，監(jiān)督執(zhí)法責(zé)任不能取代管理主體責(zé)任，職能分工也不適宜完全轉(zhuǎn)向大一統(tǒng)路徑。故而，如何構(gòu)建既尊重各部門職責(zé)范圍又促進彼此協(xié)同合作的事權(quán)平衡機制，最大限度減少執(zhí)法的內(nèi)部阻力是自然保護地執(zhí)法體系化建設(shè)的關(guān)鍵所在。

⒊實際管理機構(gòu)與執(zhí)法資質(zhì)的契合度有待提升。自然保護地管理機構(gòu)具有及時響應(yīng)和及時解決保護地內(nèi)涉及環(huán)境資源破壞等問題或緊急情況。然而，《中華人民共和國自然保護區(qū)條例》在授予自然保護區(qū)管理機構(gòu)執(zhí)法權(quán)的具體條款上存在空白，致使自然保護區(qū)執(zhí)法隊伍在頂層設(shè)計和制度設(shè)計上存在不足，導(dǎo)致自然保護區(qū)管理機構(gòu)未獲得執(zhí)法主體資格。[7]部分自然保護地管理機構(gòu)獨立執(zhí)法權(quán)的缺位，嚴(yán)重阻礙從發(fā)現(xiàn)違法向現(xiàn)場執(zhí)法的能動轉(zhuǎn)化，執(zhí)法仍存在“等、靠、要”的缺陷。究其原因，一是自然保護地管理機構(gòu)多為事業(yè)單位，無法以自己的名義獨立行使生態(tài)環(huán)境執(zhí)法權(quán)，必須依靠具有行政執(zhí)法權(quán)的上級機關(guān)或者同級機關(guān)。如風(fēng)景名勝區(qū)管理局因不具有行政執(zhí)法權(quán)而無法對景區(qū)內(nèi)不規(guī)范行為予以行政處罰。二是部分自然保護地管理機構(gòu)因法治專業(yè)人才匱乏、執(zhí)法辦案能力薄弱而難以有效承接賦權(quán)事項，導(dǎo)致賦權(quán)事項實際上處于空置狀態(tài)?；鶎訄?zhí)法權(quán)限和力量分配與實踐需求強度存在“倒掛”現(xiàn)象，導(dǎo)致本屬自然保護地執(zhí)法重心所在的管理機構(gòu)成為薄弱之地。

（二）重管理輕治理的功能性困境

⒈傳統(tǒng)管理模式存在局限性。政府治理現(xiàn)代化是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要構(gòu)成，更是中國式現(xiàn)代化的重要推動力。[8]自然保護地的系統(tǒng)性治理需要統(tǒng)籌考慮自然資源要素的多元性、生態(tài)環(huán)境的復(fù)雜性以及人類活動的廣泛性。因此，必須立足現(xiàn)實執(zhí)法需要，借助自然保護地管理機構(gòu)的專業(yè)優(yōu)勢和經(jīng)驗?zāi)芰?，更好地掌握自然保護地的實時動態(tài)和治理難點，以自下而上的治理模式完善自然保護地執(zhí)法工作機制。[9]但與常規(guī)改革方向不同的是，環(huán)境領(lǐng)域執(zhí)法權(quán)反而逆向上收至省市層級。[10]或是表現(xiàn)為自然保護地管理機構(gòu)不享有行政執(zhí)法權(quán)，或是表現(xiàn)為由省級政府制定的權(quán)責(zé)清單無法契合基層執(zhí)法的真實需要，管理和執(zhí)法權(quán)的“上寬下窄”，進一步帶來了基層治理中的條塊矛盾。[11]

⒉“三生”空間資源分配沖突模糊了治理型邏輯實現(xiàn)?？茖W(xué)劃分生態(tài)空間、生活空間與生產(chǎn)空間的“三生”布局，合理配置空間資源是實現(xiàn)自然保護地空間布局合理性的重要基礎(chǔ)。“三生”空間的合理分配是空間正義思想的集中體現(xiàn)，對于平衡生態(tài)系統(tǒng)和保護生物多樣性具有關(guān)鍵作用。然而，現(xiàn)實中自然保護地內(nèi)“三生”空間資源分配呈現(xiàn)出非均衡、不協(xié)調(diào)的狀態(tài)，不利于自然保護地的整體性治理。其一，生態(tài)空間與生產(chǎn)空間之沖突。我國自然保護地資源稟賦深厚、人地關(guān)系緊密依存，部分原住居民可將資源優(yōu)勢直接轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟收入。但在實踐中部分地區(qū)實施“一刀切”的生態(tài)移民政策，相對機械的資源利用禁限政策改變了家戶、村集體的資源產(chǎn)權(quán)，損害了原住居民的資源利益。[12]其二，生態(tài)空間與生活空間之沖突。自然保護地的建立會對社區(qū)發(fā)展產(chǎn)生不同程度的擠壓和限制，對原住居民生活產(chǎn)生影響。[13]“重自然輕歷史文化”的治理模式和人地分離的現(xiàn)實使得部分傳統(tǒng)文化難以賡續(xù)。其三，生活空間與生產(chǎn)空間之沖突。多數(shù)自然保護地選擇將發(fā)展重心轉(zhuǎn)向農(nóng)家樂、生態(tài)旅游等特許經(jīng)營模式，而經(jīng)營性行為的增多及其帶來的輻射效應(yīng)，如違法違規(guī)排污、非法穿越保護地、擅自用火等矛盾日益凸顯，給原住居民的生活質(zhì)量帶來負(fù)面影響。傳統(tǒng)上令下達(dá)的執(zhí)法模式無法有效應(yīng)對自然保護地空間資源分配協(xié)調(diào)性不足的困境，原住居民話語權(quán)被削弱，不利于基層社會治理模式的建構(gòu)，難以形成貫通上下的能動型治理邏輯。

⒊自然保護地管理機構(gòu)縱橫協(xié)作機制不暢影響治理轉(zhuǎn)型。要處理好從環(huán)境“被治”到“共治”的職能轉(zhuǎn)型問題，必須重新檢視自然保護地管理機構(gòu)縱橫兩路協(xié)作機制。橫向觀之，自然保護地管理機構(gòu)與跨職能部門的合作機制不暢，主要表現(xiàn)為重自然資源執(zhí)法、輕生態(tài)環(huán)境執(zhí)法的傾向。源于歷史遺留問題、經(jīng)濟發(fā)展等因素，我國長期側(cè)重于自然資源的開發(fā)利用以及自然資源執(zhí)法建設(shè)，職能部門間已形成較為常態(tài)化、長效化的執(zhí)法協(xié)作機制，而對生態(tài)環(huán)境這一更寬泛綜合的領(lǐng)域重視不夠，部分地區(qū)生態(tài)環(huán)境執(zhí)法部門間協(xié)作較松散，其在自然保護地執(zhí)法體系中的整體性和專門性作用未得到充分彰顯;且現(xiàn)階段生態(tài)環(huán)境綜合行政執(zhí)法體制改革要求將分散于各個部門的執(zhí)法力量予以統(tǒng)一，傳統(tǒng)自然資源的執(zhí)法格局將受到一定沖擊，自然資源、林業(yè)等主管部門需將自然保護地內(nèi)部分執(zhí)法職能劃轉(zhuǎn)出去，生態(tài)環(huán)境部門和生態(tài)環(huán)保綜合執(zhí)法職責(zé)整合和擴張可能遇到相關(guān)部門的策略性“抵觸”并延續(xù)職責(zé)交叉問題。[14]縱向觀之，基層執(zhí)法人員和賦權(quán)事項的下沉實踐不理想。一方面，生態(tài)環(huán)境保護行政執(zhí)法隊伍的編制不統(tǒng)一。生態(tài)環(huán)境保護綜合執(zhí)法隊伍編制復(fù)雜，具有行政執(zhí)法權(quán)的公務(wù)員編制較少，多為不具有行政執(zhí)法權(quán)的事業(yè)編制和臨聘輔助人員，實際辦案壓力集中。編制資源是重要的執(zhí)法資源，執(zhí)法人員身份和待遇標(biāo)準(zhǔn)的不統(tǒng)一，不利于執(zhí)法機構(gòu)的優(yōu)化和執(zhí)法隊伍的管理，更不利于統(tǒng)籌協(xié)調(diào)執(zhí)法資源。[15]另一方面，賦權(quán)事項與鎮(zhèn)街有效承接存在差距。一些部門基于自身利益和責(zé)任承擔(dān)問題的考慮，一定程度上存在“明放暗不放”“放責(zé)不放權(quán)”現(xiàn)象。[16]除了有上級權(quán)力下放不徹底的一面，也有基層接不住的一面。上級部門因遠(yuǎn)離基層而僅能籠統(tǒng)地制定賦權(quán)事項，難以實現(xiàn)個性化和精準(zhǔn)賦權(quán)，造成賦權(quán)事項與基層的現(xiàn)實需要不匹配，常規(guī)執(zhí)法領(lǐng)域的執(zhí)法力量過剩，而本就薄弱甚至欠缺的執(zhí)法領(lǐng)域依舊缺乏制度關(guān)注和執(zhí)法力量支持，基層執(zhí)法制度建設(shè)亟待完善。

（三）重權(quán)力行使輕權(quán)力監(jiān)督的監(jiān)管性困境

⒈生態(tài)環(huán)境保護督察仍然存在運動式治理的治理偏好。生態(tài)環(huán)境保護綜合行政執(zhí)法改革是以黨政聯(lián)合發(fā)文形式啟動的。2019年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《中央生態(tài)環(huán)境保護督察工作規(guī)定》，標(biāo)志著環(huán)保督察制度嵌入我國環(huán)境治理體系，這是對環(huán)保治理領(lǐng)域的權(quán)力“科層制”弊端的克服、常規(guī)型環(huán)保治理機制的矯偏，也是對環(huán)境問責(zé)法律制度的彌補與強化。[17]但從中央生態(tài)環(huán)境保護督察已集中通報的十九批典型案例來看，不作為、慢作為等行政怠惰現(xiàn)象依然占據(jù)較大比例。中央生態(tài)環(huán)境保護督察制度的設(shè)置初衷在于實現(xiàn)“一竿子插到底”的督察剛性和權(quán)威性，但囿于可持續(xù)性和常態(tài)化機制的建立難度，使得督察結(jié)果與中央生態(tài)環(huán)境保護督察制度的初衷存在一定差距。中央生態(tài)環(huán)境保護督察制度最大的困境在于其采用“專項整治”的運動式治理方式，雖然能在短時間內(nèi)整合資源，卓有成效，但從長期性的法律效果角度進行考察，其所崇尚的“重、快、狠、剛”不符合行政法上的平等原則。[18]

⒉省級生態(tài)環(huán)境保護督察制度面臨復(fù)制化趨同式的問題。自2019年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《中央生態(tài)環(huán)境保護督察工作規(guī)定》頒布實施以來，省級生態(tài)環(huán)境保護督察作為中央生態(tài)環(huán)境保護督察的補充和延伸，在督察定位、兩級督察工作機制銜接、督察內(nèi)容聚焦、督察方式方法等方面仍存在亟待明晰的地方。[19]一是省級生態(tài)環(huán)境保護督察的配套機制不足。雖然已有多省出臺省級生態(tài)環(huán)境保護督察工作辦法和實施細(xì)則，設(shè)立專職督察機構(gòu)，但是仍有部分省份未出臺地方性黨內(nèi)法規(guī)，無法規(guī)范承接中央生態(tài)環(huán)境保護督察的要求，為“趨同式環(huán)保督察”的萌芽埋下隱患。二是省級生態(tài)環(huán)境保護督察機制的差異性和落實力度不足。中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《中央生態(tài)環(huán)境保護督察工作規(guī)定》，具有高度凝練性和原則性。然而，各省資源稟賦和經(jīng)濟發(fā)展水平各異，這意味著在生態(tài)環(huán)境保護治理領(lǐng)域存在標(biāo)準(zhǔn)差異和尺度差異。為保證中央生態(tài)環(huán)境保護督察的有效執(zhí)行，各省必須因地制宜、因事制宜地細(xì)化中央生態(tài)環(huán)境保護督察的相關(guān)規(guī)定，而部分省份尚存在生搬硬套中央有關(guān)規(guī)定，或者僅就中央生態(tài)環(huán)境保護督察所要求的共性問題進行敷衍式整改，對于督察整改方案中未提及、非重點領(lǐng)域則重視不夠，較少從地方法治層面進行規(guī)范矯正和制度優(yōu)化。

三、自然保護地執(zhí)法的優(yōu)化路徑

僅憑傳統(tǒng)的條線執(zhí)法難以應(yīng)對自然保護地整體性治理的時代要求，建立原則指引明確、部門協(xié)作緊密、規(guī)則統(tǒng)一規(guī)范、科技支撐有力的綜合性執(zhí)法體系已成為最優(yōu)解。申言之，應(yīng)從執(zhí)法體系的多元共治共建、執(zhí)法主體的合法性與合理性構(gòu)成、執(zhí)法階段的全過程一體化延拓、執(zhí)法手段的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型四個維度對自然保護地執(zhí)法邏輯及制度進行重新縷析和優(yōu)化，推動自然保護地治理主動融入鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略。

（一）堅持人與自然和諧共生導(dǎo)向下的多元共治原則

首先，必須樹立人與自然和諧共生導(dǎo)向下多元共治原則的思想，以統(tǒng)攝自然保護地執(zhí)法的規(guī)則體系，是執(zhí)法實踐一以貫之的靈魂所在。自然保護地內(nèi)現(xiàn)存“重管理、輕治理”的多元共治轉(zhuǎn)型困境，須明確“對誰執(zhí)法”的問題。生態(tài)環(huán)境綜合行政執(zhí)法與綜合行政執(zhí)法均屬行政執(zhí)法的子系統(tǒng)，旨在維護社會秩序和公共利益，但二者在執(zhí)法領(lǐng)域和重點上存異，不能將其執(zhí)法對象趨同化認(rèn)定。如浙江省推進“大綜合一體化改革”，吸納整合自然資源、生態(tài)環(huán)境、農(nóng)業(yè)執(zhí)法、市場監(jiān)督等不同領(lǐng)域的執(zhí)法職責(zé)，形成“1支綜合執(zhí)法隊伍+8支專業(yè)執(zhí)法隊伍”的行政執(zhí)法隊伍體系。2021年《浙江省綜合行政執(zhí)法條例》將綜合行政執(zhí)法界定為“按照整體政府理念，以數(shù)字化改革為牽引，通過優(yōu)化配置執(zhí)法職責(zé)、整合精簡執(zhí)法隊伍、下沉執(zhí)法權(quán)限和力量、創(chuàng)新執(zhí)法方式，開展跨部門、跨區(qū)域、跨層級的行政執(zhí)法活動”。綜合行政執(zhí)法所涵蓋的領(lǐng)域更廣泛、行政事務(wù)更具復(fù)合性，而生態(tài)環(huán)境綜合行政執(zhí)法重點聚焦污染防治和生態(tài)保護兩大方面。自然保護地執(zhí)法需要將人與自然和諧共生作為執(zhí)法原則和價值取向。自然保護地執(zhí)法既需要提煉二者在維護社會秩序和公共利益層面的共性特征，作為開展執(zhí)法工作的底層邏輯;又要將自然保護地執(zhí)法的環(huán)境屬性與人文屬性等個性特征融貫其中，將治理目光更多投向人與生態(tài)環(huán)境、人文資源的雙重和諧共生，形成互補互進的人與自然、文化和諧關(guān)系。

其次，亟需構(gòu)筑我國自然保護地共同治理和空間正義框架，社會正義與環(huán)境保護的議題必須同時受到關(guān)注。[20]以人民為中心，需要堅守生態(tài)保護紅線，強化執(zhí)法監(jiān)管和保護修復(fù)，建構(gòu)原住居民平等參與治理的規(guī)范體系。執(zhí)法機關(guān)既要在法定權(quán)限內(nèi)行事，又要重視利害關(guān)系人實質(zhì)性參與執(zhí)法過程和執(zhí)法決策，提升原住居民話語權(quán)?？稍?023年國家林業(yè)和草原局印發(fā)的《國家級自然公園管理辦法（試行）》第29條和第33條中對特許經(jīng)營制度予以寬嚴(yán)相濟的規(guī)定，如在第29條中規(guī)定“通過簽訂合作保護協(xié)議等共同治理方式實現(xiàn)原住居民對保護地保護和管理的參與，鼓勵原住居民通過從事特許經(jīng)營活動參與共同治理”[21]。允許原住居民在同等條件下享有該項目的優(yōu)先經(jīng)營權(quán)、優(yōu)先受益權(quán)、減免優(yōu)惠等，提高對原住居民生產(chǎn)經(jīng)營活動的扶持與生態(tài)補償力度;《國家級自然公園管理辦法（試行）》第33條中有關(guān)生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任承擔(dān)的內(nèi)容，可以通過總結(jié)提煉執(zhí)法實踐中普遍存在的特許經(jīng)營違法行為，以情形列舉的方式將其上升為規(guī)則并明確責(zé)任主體、責(zé)任種類、責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)等，持續(xù)壓實特許經(jīng)營者的主體責(zé)任。推行社區(qū)參與式治理和基層自治制度，以保護地管理機構(gòu)指導(dǎo)監(jiān)督與原住居民自治相結(jié)合的方式，建立共治委員會，完善多元主體利益協(xié)調(diào)機制和議事協(xié)商機制，保障原住居民通過多渠道平等地參與意見征求和決策過程，而非被動接受通知式的安排。

再次，尊重空間資源分配的復(fù)雜性多樣性，提升保護區(qū)差別化管控治理能力。生物多樣性作為生物環(huán)境復(fù)合體及其生態(tài)過程的總和，是筑牢生態(tài)安全的堅實屏障，構(gòu)成了人類社會可持續(xù)發(fā)展的基石。在有序推進自然保護地分級管理和分區(qū)管控的進程中，一是要定期開展保護地內(nèi)各類自然資源、人文資源、自然環(huán)境和經(jīng)濟社會發(fā)展?fàn)顩r等系統(tǒng)調(diào)查與評估，形成資源本底數(shù)據(jù)庫;二是需充分考慮生物多樣性的空間分布，明確各區(qū)域的保護優(yōu)先級，制定適用于不同分區(qū)生態(tài)系統(tǒng)特征和需求的管理規(guī)定與措施;三是鼓勵構(gòu)建自然保護地內(nèi)原住居民社區(qū)、社會資本及環(huán)保團體等多元主體參與下的保護地共治共同體，改變“重政府、輕多中心共同治理”的偏好。習(xí)近平總書記指出：“人不僅追求自然生態(tài)的和諧，還要追求‘精神生態(tài)’的和諧。”[22]應(yīng)當(dāng)將人文資源保護同步納入《國家級自然公園管理辦法（試行）》等保護地法律規(guī)范體系。對此，《國家公園法（草案）》（征求意見稿）第32條將對文化多樣性的保護上升到與生物多樣性保護同等的高度，將“自然資源保護與文化遺產(chǎn)資源協(xié)同發(fā)展，平等對待保護地自然資源保護與文化遺產(chǎn)資源保護”作為生態(tài)環(huán)境執(zhí)法的首要任務(wù)。[23]針對文保部門依據(jù)的法規(guī)與保護地相關(guān)法律規(guī)定存在沖突的條款，如部分文物資源在自然保護區(qū)核心區(qū)內(nèi)，而核心區(qū)禁止進入等矛盾情形，應(yīng)當(dāng)及時修訂或廢止，盡快消弭二者之間的執(zhí)行鴻溝，合理開發(fā)利用人文資源，挖掘、繼承和弘揚保護地歷史傳統(tǒng)和文化精華。

（二）保護地管理機構(gòu)執(zhí)法權(quán)力的依法授予與補強

首先，從整體看，對自然保護地執(zhí)法體制的最佳建構(gòu)是立法、行政和司法的“三重控制”;從局部看，須建立以自然保護地管理機構(gòu)為主體的治理框架和運行體系，打破“重立法輕執(zhí)法”的偏向性思維。因此，首要任務(wù)是解決管理機構(gòu)執(zhí)法合法性不足的問題。執(zhí)法現(xiàn)實所反映的多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法等問題，本質(zhì)在于未形成高位階、統(tǒng)一化的法律規(guī)制。必須首先從根本上改變當(dāng)前“分散立法”模式，開展生態(tài)環(huán)境保護綜合行政執(zhí)法綜合性專門立法，從整體上對生態(tài)環(huán)境保護綜合行政執(zhí)法法治體系進行系統(tǒng)性梳理與匹配性重構(gòu)。[24]先行編制統(tǒng)一的生態(tài)環(huán)境保護綜合行政執(zhí)法工作規(guī)程和操作手冊，待成熟時出臺生態(tài)環(huán)境保護綜合行政執(zhí)法條例，以保障保護地管理機構(gòu)行使日常監(jiān)管權(quán)、現(xiàn)場檢查權(quán)、行政強制權(quán)的合法性與正當(dāng)性。若繼續(xù)沿用現(xiàn)有的管理體制難以適應(yīng)自然保護地整體性的保護要求，也無法補足自然保護地管理機構(gòu)的執(zhí)法權(quán)限模糊和狹窄的缺憾。因此，應(yīng)當(dāng)對各自然保護地管理條例中的管理體制和管理機構(gòu)條款進行修訂，重新定位自然保護地管理機構(gòu)的性質(zhì)和級別。對此，可參考《杭州西溪國家濕地公園保護管理條例》的法治經(jīng)驗和實踐做法，設(shè)立中共杭州西溪國家濕地公園工作委員會和杭州西溪國家濕地公園管理局，作為杭州市委、市政府的派出機構(gòu)，委托西湖區(qū)委、區(qū)政府管理，原管理人員整體轉(zhuǎn)隸，依法賦予相應(yīng)的執(zhí)法權(quán)，并與屬地街道人民政府、綜合行政執(zhí)法部門做好銜接。同時，嚴(yán)格規(guī)范生態(tài)環(huán)境保護綜合行政執(zhí)法隊伍的編制建設(shè)，加大基層公務(wù)員編制錄用和下沉力度，合理分流辦案壓力，減少使用輔助人員執(zhí)法的情況。

其次，提高管理機構(gòu)執(zhí)法的合理性?；鶎又卫沓尚c群眾生活質(zhì)量深度契合，既是黨的執(zhí)政的社會基礎(chǔ)與能力的彰顯，亦成為國家治理穩(wěn)固與高效的核心所在。一方面，生態(tài)環(huán)境綜合執(zhí)法改革應(yīng)當(dāng)與行政執(zhí)法體制改革方向保持一致。在賦權(quán)方面，打通自下而上的賦權(quán)通道，區(qū)縣主管部門以“規(guī)定動作+自選動作”模式科學(xué)向下賦權(quán)，各鎮(zhèn)街有權(quán)根據(jù)監(jiān)管需求向上申請增加或調(diào)整賦權(quán)事項;在裁量方面，理論文本不能當(dāng)然性地平移至執(zhí)法現(xiàn)實運用，應(yīng)當(dāng)將規(guī)則因素與人的因素結(jié)合起來，兼顧確定與靈活。[25]對于授予鎮(zhèn)街相對獨立的裁量空間的把控，既要在合法性與合理性的框架下實現(xiàn)形式正義，又要發(fā)揮鎮(zhèn)街主觀能動性，充分考慮個案利益衡量與意志溝通，確保生態(tài)環(huán)境執(zhí)法賦權(quán)與各鎮(zhèn)街承接能力切實契合。另一方面，應(yīng)當(dāng)進一步厘清自然保護地各主管部門的事權(quán)邊界，完善協(xié)同治理機制。由于生態(tài)環(huán)境保護的廣泛性、復(fù)雜性和執(zhí)法主體的多元性，為提高生態(tài)環(huán)境保護綜合行政執(zhí)法效能，需要推進行政執(zhí)法協(xié)作。[26]但是協(xié)同治理不代表完全舍棄職能主義，只一味追求部門間的配合協(xié)作，其本意在于將厘清相關(guān)部門職責(zé)作為實現(xiàn)協(xié)同治理的前提基礎(chǔ)，不干預(yù)各職能部門的管理體制和工作模式，遵循精準(zhǔn)管理和科學(xué)治理的內(nèi)在邏輯。在執(zhí)法實踐中，應(yīng)當(dāng)加強保護地管理機構(gòu)與屬地鎮(zhèn)街、相關(guān)主管部門等跨部門行政執(zhí)法協(xié)作，健全案件線索移送、協(xié)助調(diào)查取證、信息交流共享等銜接機制，構(gòu)建既尊重各部門職責(zé)范圍、又促進彼此協(xié)同合作的利益平衡機制，最大限度減少執(zhí)法的內(nèi)部阻力。

（三）促進自然保護地執(zhí)法由末端向全過程的延拓

為進一步提升自然保護地治理效能，必須立足于全過程執(zhí)法邏輯。既充分重視權(quán)力的有效行使，又高度關(guān)注權(quán)力的規(guī)范監(jiān)督，實現(xiàn)行政執(zhí)法與中央生態(tài)環(huán)境保護督察、司法監(jiān)督的雙向銜接移送。

首先，加強中央生態(tài)環(huán)境保護督察與相關(guān)法律法規(guī)的雙向銜接與協(xié)調(diào)。中央生態(tài)環(huán)境保護督察領(lǐng)域的黨內(nèi)法規(guī)和相關(guān)法律制度的銜接機制的建設(shè)，是支撐中央生態(tài)環(huán)境保護督察制度合法性和規(guī)范性的基礎(chǔ)。[27]針對行政不作為的亂象，應(yīng)當(dāng)明確黨內(nèi)責(zé)任向刑事責(zé)任的移送與承接機制。如以《中華人民共和國環(huán)境保護法》第69條為中心，輻射至《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》第10條和《中華人民共和國刑法》瀆職罪等相關(guān)規(guī)定并細(xì)化，以刑事追責(zé)倒逼相應(yīng)責(zé)任主體依法履職。針對部分地區(qū)行政機關(guān)之間相互扯皮、拖延作為等慢作為亂象，一方面，要以首位責(zé)任、主體責(zé)任、一崗雙責(zé)的要求，更加強調(diào)各級政府領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)、領(lǐng)導(dǎo)班子、領(lǐng)導(dǎo)干部的生態(tài)環(huán)境保護政治責(zé)任;另一方面，要按照法治框架形成責(zé)任分解和層層落實的負(fù)責(zé)機制，打造責(zé)任系統(tǒng)“閉合鏈”。[28]此外，建立健全“中央—省級”兩級生態(tài)環(huán)境保護督察體系，確保省級生態(tài)環(huán)境保護督察制度對中央生態(tài)環(huán)境保護督察的有效延伸和補充。地方黨委可參照國家公園“一園一法”的立法范式，根據(jù)各省發(fā)展水平和差異化特色化實際，因地制宜、實事求是地建立“一省一規(guī)”的地方黨委生態(tài)環(huán)境保護督察體系。探索建立常態(tài)化生態(tài)環(huán)境保護督察機制，在保護地所在市、縣派駐督察組，并實行不定期輪換。在日常督察與巡查階段就阻卻違法行為發(fā)生的可能性，而不是將全部責(zé)任歸于末端執(zhí)法，防止增強末端執(zhí)法壓力的同時亦縱容違法行為的繼續(xù)發(fā)生。

其次，進一步完善自然保護地執(zhí)法與司法的雙向銜接移送機制。在生態(tài)環(huán)境綜合行政執(zhí)法的改革過程中，存在運用末端管理的模式對環(huán)境污染者進行處罰和制裁的執(zhí)法偏好。末端管理雖然具有威懾能力，能夠在一定程度上減少生態(tài)環(huán)境損害行為的發(fā)生，但有時生態(tài)環(huán)境被破壞后，無法完全恢復(fù)，具有不可逆性。[29]因此，當(dāng)行政執(zhí)法剛性不足以規(guī)范違法行為或者難以實現(xiàn)法益保護目的時，必須借助司法的強制力和震懾力加以規(guī)制。一是持續(xù)推進預(yù)防性環(huán)境公益訴訟制度。構(gòu)建“行政+司法”辦案格局，建立檢察機關(guān)提前介入和磋商機制，將法律監(jiān)督工作向前延伸至行政執(zhí)法，真正促進源頭治理。二是必須突出屬地人大監(jiān)督、檢察監(jiān)督的制度剛性，持續(xù)推進“綠盾”自然保護地強化監(jiān)督，建立生態(tài)保護紅線生態(tài)破壞問題監(jiān)督機制?？蓞⒄?023年青海省人民檢察院出臺的《青海省人民檢察院關(guān)于充分履行檢察職能服務(wù)國家公園建設(shè)的實施意見》，持續(xù)加大對國家公園園區(qū)的生態(tài)環(huán)境公益訴訟巡回檢察力度，凝聚生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)法司法協(xié)作合力。增強省際協(xié)作保護機制，規(guī)定跨省域的自然保護地建設(shè)與實施的省際協(xié)作保護機制，加強信息溝通、信息共享和執(zhí)法協(xié)作。[30]三是加強行政執(zhí)法與司法協(xié)同合作，強化在信息通報、形勢會商、證據(jù)調(diào)取、糾紛化解、生態(tài)修復(fù)等方面銜接配合，健全行政執(zhí)法和刑事司法案件線索的雙向移送機制。為破除環(huán)境行政執(zhí)法機關(guān)與司法機關(guān)之于環(huán)境違法行為是否構(gòu)罪的實體判定標(biāo)準(zhǔn)和移送程序的模糊和不周延性，必須繼續(xù)明確具體化“行政—刑事”正向銜接規(guī)則。通過建立信息網(wǎng)絡(luò)共享平臺，嚴(yán)格要求行政執(zhí)法機關(guān)在共享平臺上將所有行政處罰案件的信息都予以公布，為檢察機關(guān)和上級機關(guān)依法進行執(zhí)法監(jiān)督提供條件。[31]為遏制實踐中“以罰代刑”的濫用現(xiàn)象，也要探索建立不起訴案件的“刑事—行政”反向銜接工作機制，及時填補檢察機關(guān)不予起訴后對違法行為懲處的空白，打破“不刑不罰”的現(xiàn)象。

（四）加快推進自然保護地治理范式的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型升級

自然保護地執(zhí)法方式的改革應(yīng)當(dāng)與社會治理的變遷歷程相適應(yīng)。我國社會領(lǐng)域經(jīng)歷了“組織化管控—社會管理—社會治理”的變遷，社會治理也發(fā)生了從“統(tǒng)一管理”到“集中管理”再到“共同治理”的轉(zhuǎn)變。[32]在新時代生態(tài)文明建設(shè)的語境下，自然保護地執(zhí)法必須跳出懲罰性執(zhí)法的理論桎梏和實踐誤區(qū)，以促進傳統(tǒng)型行政管理轉(zhuǎn)向現(xiàn)代化社會治理為執(zhí)法目標(biāo)和導(dǎo)向，拓展運用多元執(zhí)法方式，深入推進自然保護地執(zhí)法的人性化和柔性化。自然保護地執(zhí)法的核心目的在于保護和恢復(fù)自然生態(tài)系統(tǒng)原真性、整體性、系統(tǒng)性，其治理過程是一項長期而艱巨的工程。各省生態(tài)環(huán)境主管部門應(yīng)當(dāng)在不抵觸上位法的基礎(chǔ)上，根據(jù)本省發(fā)展水平和實踐特色對保護地執(zhí)法方式加以“地方化修正”：一是要貫徹落實“首違不罰”制度。加強“首違不罰”與“違法行為輕微不罰”的規(guī)范執(zhí)法與監(jiān)管，全面推行輕微違法行為依法免予處罰清單，如福建省生態(tài)環(huán)境廳出臺的《福建省生態(tài)環(huán)境行政處罰裁量規(guī)則和基準(zhǔn)（試行）》（閩環(huán)保法〔2020〕9號）規(guī)定的包容審慎監(jiān)督執(zhí)法，值得借鑒。二是要加強實質(zhì)性利益溝通的過程建構(gòu)?？蓞⒖既毡竟Ψ乐箙f(xié)定制度，通過行政契約、和解、磋商等方式，拓寬行政利益衡量的民主化路徑，促使行政裁量真正地從一個行政機關(guān)主導(dǎo)性權(quán)力控制過程轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€交往協(xié)商式的利益溝通過程。[33]為更好回應(yīng)社會治理的現(xiàn)代化趨勢，必須對治理手段進行“換擋升級”，充分運用大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能等新興技術(shù)，大力推行非現(xiàn)場執(zhí)法，加快形成智慧執(zhí)法體系，由數(shù)字化治理向智能化治理轉(zhuǎn)型，提高自然保護地執(zhí)法的整體智治水平。數(shù)字化治理向智能化治理的轉(zhuǎn)型，即從“會發(fā)現(xiàn)”到“能研判、能分析、能處置”的能動升級，實現(xiàn)“從點到面”的飛躍，促進自然保護地綜合執(zhí)法手段的深層次變革。依托數(shù)字技術(shù)建設(shè)狀態(tài)感知、實時分析、科學(xué)決策、精準(zhǔn)執(zhí)行的數(shù)字生態(tài)系統(tǒng)、生態(tài)環(huán)境保護服務(wù)平臺和監(jiān)管平臺。[34]探索建立自然保護地全域智能治理平臺，打破各自然保護地主管部門之間信息共享、協(xié)同治理、全域監(jiān)管、多元執(zhí)法場景建設(shè)等壁壘。以社區(qū)網(wǎng)格管理制度作為基礎(chǔ)單位、自然保護地管理機構(gòu)為主體，運用智能化治理手段作為重要支撐，積極吸納社會志愿服務(wù)，不斷完善上下貫通的自然保護地“共建共享共治”治理模式，積極融入城鄉(xiāng)一體化發(fā)展和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，豐富空間正義之意蘊。同時，在利用智能化技術(shù)推進非現(xiàn)場執(zhí)法的進程中，也要避免陷入對智能科技的強依賴?yán)Ь常仨毐３稚鷳B(tài)環(huán)境治理的強自律性，及時補充與智慧賦能、風(fēng)險防范、技術(shù)監(jiān)管相關(guān)的地方性法規(guī)，保障智能化轉(zhuǎn)型的穩(wěn)定性和方向正確性。

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Practice Patterns， Dilemmas and Optimization Paths

of Integrated Administration of Nature Reserves

Chen Zhenliang， Wang Lianqing

Abstract： The overall allocation of law enforcement functions and law enforcement resources in nature protected areas and the promotion of integrated administrative law enforcement of ecological environment and natural resource protection are important measures to promote the modernization of the governance system and governance efficiency of nature protected areas. Through normative analysis and empirical analysis， the reform of comprehensive administrative law enforcement in nature protected areas presents different practice patterns in terms of system， mechanism and system， and gradually transforms to integrated ecosystem management， integrated protection system governance and the construction of the strictest legal guarantee system. However， the interest game and poor cooperation among multiple subjects in nature protected areas have exacerbated the complexity and difficulty of comprehensive administrative law enforcement in nature protected areas. It is necessary to pay attention to and solve the “three priorities and three easy” governance dilemma that emphasizes legislation over law enforcement， management over governance， and power exercise over power supervision. In order to comprehensively promote the construction of the system of protected areas with national parks as the main body， it is necessary to follow the principle of harmonious coexistence between man and nature， grant certain law enforcement powers to the management agencies of protected areas according to law， standardize the two-way connection and transfer of law enforcement of protected areas with the central ecological and environmental protection supervision and judicial supervision， and promote the extension of law enforcement in the whole process. Expand diversified law enforcement methods and intelligent governance to promote the modernization， optimization and upgrading of the governance paradigm of protected natural areas.

Key words： natural reserves; integrated administration; holistic governance;optimizing the rule of law

（責(zé)任編輯：劉劍明 助理編輯：劉 霖）

收稿日期：2024-03-05

作者簡介：陳真亮，法學(xué)博士，浙江農(nóng)林大學(xué)生態(tài)文明研究院教授，碩士生導(dǎo)師，研究方向為環(huán)境法學(xué);王瀲晴，浙江農(nóng)林大學(xué)生態(tài)文明研究院助理研究員，研究方向為環(huán)境法學(xué)。

基金項目：教育部哲學(xué)社會科學(xué)研究重大項目“習(xí)近平生態(tài)文明思想在中國大地的生動實踐研究”，項目編號：2022JZD009;浙江省哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃領(lǐng)軍人才專項課題“全面推進健康中國建設(shè)的環(huán)境法回應(yīng)研究”，項目編號：22QNYC16ZD;浙江省哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃年度課題“大運河國家文化公園建設(shè)的法治保障研究”，項目編號：22NDJC098YB。