黃錫生 王中政

摘要 國(guó)土空間不僅是人類(lèi)生存和發(fā)展的物質(zhì)空間，也是包含了社會(huì)關(guān)系生產(chǎn)與再生產(chǎn)的社會(huì)空間和權(quán)域空間，意味著國(guó)土空間規(guī)劃不再僅是介入空間生產(chǎn)的技術(shù)治理工具，而是成為體現(xiàn)國(guó)家意志和政府目標(biāo)的施政方式。作為一項(xiàng)公共政策，法治化是國(guó)土空間規(guī)劃取得合法性的基本依托，也是證成其公權(quán)干預(yù)私權(quán)正當(dāng)性的重要方式。國(guó)土空間規(guī)劃法治化的實(shí)質(zhì)內(nèi)涵是“良法善治”。“良法”表現(xiàn)為體系上的完整性、內(nèi)容上的科學(xué)性和功能上的指引性；“善治”則需要構(gòu)建橫向聯(lián)結(jié)的整體性國(guó)土空間規(guī)劃治理之道以及縱向傳導(dǎo)的“壓力-反饋”型國(guó)土空間規(guī)劃治理之道。受制于內(nèi)在和外在因素，中國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃法治化面臨著頂層設(shè)計(jì)付之闕如、規(guī)劃法治基礎(chǔ)薄弱以及央地事權(quán)劃分不清等多重困境。國(guó)土空間規(guī)劃中所蘊(yùn)含的權(quán)利、權(quán)力內(nèi)容及其復(fù)雜關(guān)系，決定了以“權(quán)利-權(quán)力”為核心范疇的法權(quán)結(jié)構(gòu)主義對(duì)其具有更充分的解釋力。國(guó)土空間規(guī)劃法治化宜依循“空間權(quán)力-空間權(quán)利”的邏輯展開(kāi)?？臻g權(quán)力是國(guó)土空間規(guī)劃法治化建構(gòu)的基礎(chǔ)。國(guó)土空間規(guī)劃的權(quán)力體系包括空間發(fā)展權(quán)的供給、空間規(guī)劃?rùn)?quán)的配置以及空間管理權(quán)的創(chuàng)設(shè)，在權(quán)力配置上應(yīng)體現(xiàn)出整體性、對(duì)應(yīng)性和公共性。空間權(quán)利是國(guó)土空間規(guī)劃法治化建構(gòu)的目標(biāo)。國(guó)土空間規(guī)劃中的空間權(quán)是包括狹義空間權(quán)（空間物權(quán)）和空間人權(quán)的復(fù)合性空間權(quán)利?？臻g權(quán)的復(fù)合屬性及其立法缺失，以及作為抽象行政行為的國(guó)土空間規(guī)劃的可訴性難題，亟待構(gòu)建以“立法救濟(jì)-行政救濟(jì)-司法救濟(jì)”為核心的空間權(quán)利救濟(jì)體系。

關(guān)鍵詞 國(guó)土空間規(guī)劃；法治化；空間權(quán)力；空間權(quán)利

中圖分類(lèi)號(hào) D922. 6 文獻(xiàn)標(biāo)志碼 A 文章編號(hào) 1002-2104（2024）05-0009-10 DOI：10. 12062/cpre. 20231210

國(guó)土空間作為人類(lèi)生存和發(fā)展的外部環(huán)境，長(zhǎng)期被認(rèn)為是純粹的物質(zhì)空間。20世紀(jì)70年代西方學(xué)界出現(xiàn)的“空間轉(zhuǎn)向”思想浪潮，使得空間的社會(huì)性開(kāi)始顯現(xiàn)?！翱臻g既是物質(zhì)的也是社會(huì)的”，成為當(dāng)今空間研究的普遍共識(shí)［1］。國(guó)土空間的雙重屬性表明，國(guó)土空間規(guī)劃不再僅是支撐經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、規(guī)范空間利用的工具，更是內(nèi)嵌國(guó)家治理體系，并成為踐行生態(tài)文明、助力“雙碳”目標(biāo)的公共政策［2］。作為一項(xiàng)公共政策，法治化是其獲得合法性的基本依托：一方面法治化可為國(guó)土空間規(guī)劃提供制度保障，證成其作為公權(quán)干預(yù)私權(quán)的正當(dāng)性；另一方面法治化可為規(guī)劃相對(duì)人提供明確的權(quán)利指引，保障其空間利益。為此，《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《若干意見(jiàn)》）提出要“加快國(guó)土空間規(guī)劃相關(guān)法律法規(guī)建設(shè)”，也說(shuō)明法治化已成為國(guó)土空間規(guī)劃改革的重點(diǎn)。審視當(dāng)前中國(guó)空間規(guī)劃法治建設(shè)，主要存在3類(lèi)問(wèn)題：一是以《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》）為代表的空間規(guī)劃類(lèi)法律無(wú)法滿(mǎn)足空間治理現(xiàn)代化的需求［3］；二是“部門(mén)規(guī)劃”導(dǎo)致的立法分散化問(wèn)題突出［4］；三是空間規(guī)劃缺乏頂層的規(guī)范設(shè)計(jì)［5］。對(duì)此，學(xué)界提出了3種方案：一是單獨(dú)制定“國(guó)土空間規(guī)劃法”，以實(shí)現(xiàn)空間規(guī)劃的有法可依［6-7］；二是改進(jìn)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》［8］或者將《中華人民共和國(guó)土地管理法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《土地管理法》）“升級(jí)”為“國(guó)土空間管理法”［9］；三是采取“兩步走”策略，先制定空間規(guī)劃“基本法”，繼而推進(jìn)法典化［10-11］。以上方案從不同角度論證了國(guó)土空間規(guī)劃立法中的重點(diǎn)問(wèn)題，更多地涉及立法體例、功能定位、制度構(gòu)建、法律銜接等具體問(wèn)題，體現(xiàn)出明顯的實(shí)踐導(dǎo)向性。然而，國(guó)土空間規(guī)劃法治化是綜合性的，既需要微觀(guān)的制度設(shè)計(jì)，也需要宏觀(guān)的路徑指引?，F(xiàn)有研究主要集中在立法領(lǐng)域，簡(jiǎn)單將法治化等同制度化和立法化，對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃法治化的基礎(chǔ)理論和建構(gòu)路徑著墨不多?；诖耍狙芯恳試?guó)土空間的雙重屬性為基礎(chǔ)，嘗試就其中存在的權(quán)力與權(quán)利現(xiàn)象進(jìn)行法學(xué)反思，并以法權(quán)結(jié)構(gòu)主義為路徑指引，探索國(guó)土空間規(guī)劃法治化實(shí)現(xiàn)的理想圖景。

1 國(guó)土空間規(guī)劃法治化的挑戰(zhàn)

1. 1 國(guó)土空間規(guī)劃法治化的內(nèi)涵

法治是一個(gè)既古老又嶄新的命題，一方面有關(guān)法治的追問(wèn)可以溯及軸心時(shí)代，另一方面法治也是現(xiàn)代社會(huì)孜孜以求的目標(biāo)。一般認(rèn)為，亞里士多德對(duì)法治的闡釋是現(xiàn)代法治概念的濫觴。在他看來(lái)，法治具有兩重含義：一是已成立的法律獲得普遍服從，二是所服從的法律本身是制定良好的［12］。由此，“良法”和“善治”成為法治化的核心要義。在國(guó)土空間規(guī)劃的語(yǔ)境中，法治化的解讀雖然同樣應(yīng)圍繞“良法”和“善治”展開(kāi)，但具有其獨(dú)特的內(nèi)涵特征。

首先，“良法”是“善治”的基礎(chǔ)和前提。國(guó)土空間規(guī)劃法治化應(yīng)當(dāng)遵循“良法先行”的基本準(zhǔn)則，建立健全國(guó)土空間規(guī)劃規(guī)范體系和制度體系［13］。具體而言，“良法”的前提是“有法”，即有法可依。該法必須是“良法”。然而，關(guān)于何為“良法”則會(huì)將視野引入實(shí)證法學(xué)派和自然法學(xué)派的論辯中。前者認(rèn)為法律僅是就規(guī)則進(jìn)行的分析，應(yīng)注重形式推演而非內(nèi)在價(jià)值；后者則傾向法律具有道德性，應(yīng)符合社會(huì)的“普遍之善”［14］。由此延伸出“形式法治派”和“實(shí)質(zhì)法治派”，前者認(rèn)為只要是按照法定程序制定、得到民主同意的法律就是良法；而后者則認(rèn)為只有體現(xiàn)了民主精神、公平正義、維護(hù)人之尊嚴(yán)的法律才是良法［15］。綜合看，國(guó)土空間規(guī)劃法治化依循的“良法”應(yīng)是形式法治和實(shí)質(zhì)法治的結(jié)合。一方面，空間規(guī)劃法律在形式上應(yīng)當(dāng)遵循國(guó)家立法的基本程序，滿(mǎn)足法律規(guī)范性要求，即符合法律的形式理性；另一方面，空間規(guī)劃法律在內(nèi)容上應(yīng)體現(xiàn)以人為本的思想，注重將公平正義、民主自由等價(jià)值目標(biāo)融入法律規(guī)范之中，即符合法律的實(shí)質(zhì)理性。因此，國(guó)土空間規(guī)劃法治化之“良法”應(yīng)至少具備3方面特征：一是體系上的完整性。由于國(guó)土空間涉及山水林田湖草沙等分散的自然要素，以及國(guó)土空間規(guī)劃形成的總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃、專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃等，都顯現(xiàn)出了對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃法體系化的要求。從外部視角看，體系完整性要求空間規(guī)劃法調(diào)整的范圍覆蓋全部的國(guó)土空間，并且應(yīng)有基礎(chǔ)性法律發(fā)揮總領(lǐng)作用；從內(nèi)部視角看，各空間規(guī)劃法律應(yīng)當(dāng)保證其內(nèi)部體系和結(jié)構(gòu)的周延性。二是內(nèi)容上的科學(xué)性。法律體系僅是對(duì)法律現(xiàn)象進(jìn)行學(xué)術(shù)上的建構(gòu)性詮釋?zhuān)瑢儆谡J(rèn)識(shí)論的范疇［16］，不足以支撐“良法”的自洽性。內(nèi)容上的科學(xué)性彌補(bǔ)了體系邏輯下的理性不足，其表明空間規(guī)劃法既滿(mǎn)足國(guó)家發(fā)展需要，也符合人民的根本利益。三是功能上的指引性。指引功能是法的規(guī)范功能之一，“良法”的內(nèi)涵要求法能夠規(guī)范、指引、約束社會(huì)行為?？臻g規(guī)劃法的指引功能不僅是對(duì)規(guī)劃編制機(jī)關(guān)、審核機(jī)關(guān)等行政機(jī)關(guān)的“權(quán)力性”指引，也是對(duì)公民、法人以及其他社會(huì)主體的“權(quán)利性”導(dǎo)向。

其次，“善治”是“良法”的目標(biāo)和過(guò)程。從語(yǔ)義學(xué)上看，“善治”包括兩重含義：一是靜態(tài)的“善治”，即“良法”之下社會(huì)和諧穩(wěn)定的狀態(tài)；二是動(dòng)態(tài)的“善治”，即“良法”融入社會(huì)的過(guò)程。就靜態(tài)而言，“善治”是“良法”的目標(biāo)；就動(dòng)態(tài)而言，“善治”是“良法”的過(guò)程。關(guān)于“善治”，一般認(rèn)為其包括4要素：公民的安全應(yīng)當(dāng)?shù)玫奖Ｕ?；公共部門(mén)應(yīng)正確且公正地管理公共開(kāi)支；領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)其行為向人民負(fù)責(zé)；信息公開(kāi)和公眾參與［17］?？梢?jiàn)，“善治”包含了一種主體性的關(guān)系，既是一種縱向上的傳導(dǎo)（中央與地方、政府與公民），也是一種橫向上的聯(lián)結(jié)（公民與公民、政府與政府）。國(guó)土空間規(guī)劃的“善治”應(yīng)體現(xiàn)這種主體性關(guān)系。其一，構(gòu)建橫向聯(lián)結(jié)的整體性國(guó)土空間規(guī)劃治理之道。整體性不僅因應(yīng)了國(guó)土空間“物物相關(guān)”的生態(tài)規(guī)律，也是多元主體融入空間治理的基本表達(dá)。現(xiàn)代空間治理實(shí)踐表明，傳統(tǒng)國(guó)土空間規(guī)劃所依循的單一、封閉的管制方式已是難以為繼，現(xiàn)代化的國(guó)土空間規(guī)劃治理必須適應(yīng)社會(huì)價(jià)值多元化的變革趨勢(shì)，通過(guò)多元協(xié)商消解規(guī)劃編制和實(shí)施中的利益沖突。橫向聯(lián)結(jié)則表明了不同治理主體之間相互依賴(lài)和制約的關(guān)系，既包括同級(jí)政府不同部門(mén)之間以及同一區(qū)域不同政府之間空間治理的事權(quán)劃分，也包括政府與公民、社會(huì)組織等其他社會(huì)主體的相互合作。其二，構(gòu)建縱向傳導(dǎo)的“壓力-反饋”型國(guó)土空間規(guī)劃治理之道。國(guó)土空間規(guī)劃的特殊性在于公共利益與私人利益的交織，國(guó)土空間規(guī)劃不僅影響市民社會(huì)，也是國(guó)家層面的一種調(diào)整。因此，國(guó)土空間規(guī)劃事實(shí)上橫跨了公共空間與私人空間。如果只是簡(jiǎn)單的多元協(xié)商，缺乏自上而下以“壓力型”為主要形式的等級(jí)結(jié)構(gòu)保障，缺乏執(zhí)行、監(jiān)督等方面的組織設(shè)計(jì)，多元主體的交易成本將無(wú)法控制，治理的合理性就難以實(shí)現(xiàn)［18］。因此，“壓力型”管制工具在國(guó)土空間規(guī)劃治理中必不可少。然而，權(quán)力運(yùn)行的單向性會(huì)使得“上”“下”隔閡，乃至對(duì)立。況且，國(guó)土空間規(guī)劃所涉及的信息復(fù)雜性也使得“自上而下”的單鏈條模式面臨著信息搜集、處理、轉(zhuǎn)化等環(huán)節(jié)的困境?；诖耍瑖?guó)土空間規(guī)劃治理應(yīng)在“壓力型”模式之外，構(gòu)建“自下而上”的反饋機(jī)制，將“反饋型”架構(gòu)嵌入其中，形成“壓力-反饋”的縱向傳導(dǎo)機(jī)制。

1. 2 國(guó)土空間規(guī)劃法治化的困境

1. 2. 1 頂層設(shè)計(jì)付之闕如

“沒(méi)有規(guī)則的游戲，結(jié)果只能是混亂。把國(guó)土空間規(guī)劃的設(shè)計(jì)定位為架構(gòu)設(shè)計(jì)，就應(yīng)當(dāng)先從‘立法開(kāi)始”［19］。通過(guò)考察可以發(fā)現(xiàn)，我國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃立法存在著形式與實(shí)質(zhì)層面上的雙重困境：在形式層面上，一是缺乏基礎(chǔ)性的國(guó)土空間規(guī)劃法承擔(dān)統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)功能；二是規(guī)劃立法的牽頭部門(mén)多且分散；三是不同規(guī)劃部門(mén)的規(guī)范體系差別較大。在實(shí)質(zhì)層面上，盡管部分法律明確了規(guī)劃建設(shè)要與國(guó)土空間規(guī)劃相銜接或者符合國(guó)土空間規(guī)劃的要求，但如何與之銜接則語(yǔ)焉不詳。由于缺乏系統(tǒng)的頂層設(shè)計(jì)，國(guó)土空間規(guī)劃立法分散化、利益部門(mén)化等問(wèn)題突出。一方面，部分空間規(guī)劃在規(guī)范內(nèi)容上存在交叉重疊。例如，在江河流域等水利風(fēng)景區(qū)的規(guī)劃中，需要同時(shí)參考住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部頒布的《風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃編制規(guī)范》和水利部頒布的《水利風(fēng)景區(qū)規(guī)劃編制規(guī)范》。這就導(dǎo)致風(fēng)景區(qū)所在地區(qū)的政府和規(guī)劃編制單位在制定城市規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃等其他規(guī)劃時(shí)，參考何種規(guī)范實(shí)現(xiàn)與風(fēng)景區(qū)規(guī)劃的銜接就成為棘手的問(wèn)題［20］。同時(shí)，規(guī)劃的編制在“誰(shuí)的地盤(pán)”就要按誰(shuí)的規(guī)定執(zhí)行，這種缺乏制度化的“霸王條款”反映出規(guī)劃運(yùn)行的無(wú)序。另一方面，部分空間規(guī)劃仍面臨“師出無(wú)名”的窘境。目前，我國(guó)除了土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等規(guī)劃的編制具有明確的法律依據(jù)外，多數(shù)規(guī)劃缺乏明確的法律依據(jù)。例如，主體功能區(qū)規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、國(guó)土規(guī)劃、生態(tài)功能區(qū)劃等，既沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的法律文件，也沒(méi)有在相關(guān)立法中得到體現(xiàn)，其更多的是出自政策文件、國(guó)務(wù)院批復(fù)，甚至是實(shí)踐的需要。

1. 2. 2 規(guī)劃法治基礎(chǔ)薄弱

城市規(guī)劃是我國(guó)最早的空間規(guī)劃，其最初的任務(wù)是服務(wù)工業(yè)發(fā)展，本質(zhì)上是國(guó)民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃的具體化，受經(jīng)濟(jì)政策調(diào)整影響較大［21］。2014年之前，我國(guó)各類(lèi)規(guī)劃雖有較快發(fā)展，但總體滯后且自成體系。隨著“多規(guī)合一”試點(diǎn)啟動(dòng)特別是《若干意見(jiàn)》的出臺(tái)，我國(guó)空間規(guī)劃建設(shè)才步入現(xiàn)代化的快車(chē)道。因此，嚴(yán)格來(lái)說(shuō)，我國(guó)現(xiàn)代化的國(guó)土空間規(guī)劃實(shí)踐只有10年時(shí)間，距《若干意見(jiàn)》出臺(tái)也只有4年多，國(guó)土空間規(guī)劃仍然缺乏必要的經(jīng)驗(yàn)支撐，而這也產(chǎn)生了一些新的問(wèn)題。首先，國(guó)土空間規(guī)劃的底層邏輯不清。國(guó)土空間規(guī)劃既是一項(xiàng)科學(xué)活動(dòng)，也是重要的社會(huì)活動(dòng)，其根本任務(wù)是分配空間利益、協(xié)調(diào)空間關(guān)系、實(shí)現(xiàn)空間善治。現(xiàn)代空間治理不僅強(qiáng)調(diào)治理主體的多元化，也更突出治理方式的協(xié)商化。而我國(guó)空間規(guī)劃仍然停留在科層治理層面，導(dǎo)致利益主體關(guān)系緊張、空間治理效能低下。其次，國(guó)土空間規(guī)劃的法治理念滯后。長(zhǎng)期以來(lái)，國(guó)土空間規(guī)劃被視為政府干預(yù)空間生產(chǎn)的一項(xiàng)行政權(quán)力，使得國(guó)土空間規(guī)劃存在“重管控輕治理”“重生產(chǎn)輕保護(hù)”“重城市輕鄉(xiāng)村”等價(jià)值偏離行為，導(dǎo)致國(guó)土空間規(guī)劃的“物化”現(xiàn)象嚴(yán)重，忽視了作為規(guī)劃主體的“人”的因素，社會(huì)公平、空間正義等法治理念也有所疏失。最后，國(guó)土空間規(guī)劃的基礎(chǔ)目標(biāo)不明。從城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、主體功能區(qū)劃到國(guó)土空間規(guī)劃，國(guó)土空間規(guī)劃的范圍不僅從平面上升到立體，治理對(duì)象也從自然要素上升到空間整體。意味著國(guó)土空間規(guī)劃面臨著比以往任何規(guī)劃都要繁重的治理任務(wù)，特別是在中國(guó)式現(xiàn)代化的背景下，不僅環(huán)境治理、資源利用需要依靠國(guó)土空間規(guī)劃，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、鄉(xiāng)村振興、共同富裕也要與國(guó)土空間規(guī)劃相銜接［22］。也表明，國(guó)土空間規(guī)劃的治理目標(biāo)已不局限空間劃分、資源配置等具體目標(biāo)，而是包含了實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)和諧、生態(tài)文明的綜合性目標(biāo)。在這一背景下，基礎(chǔ)目標(biāo)、進(jìn)階目標(biāo)和高階目標(biāo)的認(rèn)定，近期目標(biāo)與遠(yuǎn)期目標(biāo)的劃分，以及發(fā)生目標(biāo)沖突或競(jìng)合時(shí)的協(xié)調(diào)等問(wèn)題都是對(duì)規(guī)劃法治基礎(chǔ)的考驗(yàn)。

1. 2. 3 央地事權(quán)劃分不清

我國(guó)空間規(guī)劃體系的形成與發(fā)展在很大程度上受到中央和地方事權(quán)劃分的影響，過(guò)去飽受詬病的“規(guī)劃打架”“部門(mén)規(guī)劃”等現(xiàn)象也是由于央地事權(quán)劃分不清導(dǎo)致地方過(guò)度分權(quán)繼而引發(fā)的規(guī)劃失效。具體而言，國(guó)土空間規(guī)劃中的央地事權(quán)劃分不清主要表現(xiàn)為空間規(guī)劃?rùn)?quán)的配置不合理。一是空間規(guī)劃?rùn)?quán)存在多頭配置的問(wèn)題。我國(guó)空間規(guī)劃種類(lèi)繁多，總體規(guī)劃有土地利用規(guī)劃、主體功能區(qū)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等，專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃有諸如某某新區(qū)規(guī)劃、某某建設(shè)規(guī)劃等具體規(guī)劃，而由于規(guī)范層面只有《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《土地管理法》和《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》，導(dǎo)致除了城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃和環(huán)境保護(hù)規(guī)劃有法可依外，其他規(guī)劃多是依據(jù)本部門(mén)的規(guī)劃，這就導(dǎo)致了規(guī)劃名目繁多、銜接不足的問(wèn)題。盡管“多規(guī)合一”改革在一定程度上破解了空間規(guī)劃?rùn)?quán)的配置難題，但在空間規(guī)劃執(zhí)行階段的多頭管理問(wèn)題仍未徹底解決。二是空間規(guī)劃?rùn)?quán)存在權(quán)責(zé)不一的問(wèn)題。例如在城鄉(xiāng)規(guī)劃中，規(guī)劃許可的依據(jù)是經(jīng)批準(zhǔn)的控制性詳細(xì)規(guī)劃，《城市、鎮(zhèn)控制性詳細(xì)規(guī)劃編制審批辦法》（住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部令第7號(hào)公布）明確控制性詳細(xì)規(guī)劃的編制權(quán)在市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門(mén)或鎮(zhèn)政府，審批權(quán)在市、縣人民政府，這就使得中央政府并不掌握城市的控制性詳細(xì)規(guī)劃，最終導(dǎo)致國(guó)務(wù)院的城市總體規(guī)劃與地方的控制性詳細(xì)規(guī)劃存在距離。更深一步地，國(guó)土空間規(guī)劃事權(quán)劃分不清源于央地利益的博弈。這或許與地方保護(hù)主義或短視行為有關(guān)，但本質(zhì)上是頂層設(shè)計(jì)的闕如。例如，盡管?chē)?guó)家層面尚未制定“國(guó)土空間規(guī)劃法”，但部分地方已根據(jù)本行政區(qū)域的需要先行制定了地方性的“國(guó)土空間規(guī)劃條例”，雖然能夠?yàn)閲?guó)家立法提供地方經(jīng)驗(yàn)，但在缺乏上位法的情況下，地方的先行立法可能會(huì)強(qiáng)化區(qū)域利益，也使跨區(qū)域性問(wèn)題因立法協(xié)調(diào)性不足而難以解決［23］。

2 國(guó)土空間規(guī)劃法治化的基礎(chǔ)

“利益是主體所追求的目的，權(quán)力和權(quán)利則是主體追求目的的手段”［24］。國(guó)土空間規(guī)劃不僅是對(duì)國(guó)土空間的劃分，更是對(duì)空間利益的調(diào)整?？臻g利益的實(shí)現(xiàn)，一是上升為某種受法律保護(hù)的空間權(quán)利，通過(guò)私法的手段予以保護(hù)；二是通過(guò)賦予公權(quán)力機(jī)關(guān)以空間權(quán)力，對(duì)空間利益予以保護(hù)。由于國(guó)土空間的特殊性以及國(guó)土空間規(guī)劃的政策導(dǎo)向性，權(quán)力成為影響空間最基本、最重要的因素：空間不僅是權(quán)力行使的載體，也是體現(xiàn)權(quán)力的效應(yīng)和工具，而權(quán)力則直接決定了對(duì)空間的占有和支配。國(guó)土空間所形成的一系列復(fù)雜關(guān)系都可以從空間與權(quán)力的關(guān)系中得到解答，甚至空間權(quán)力關(guān)系直接決定了空間權(quán)利的分配［25］。因此，空間權(quán)力對(duì)于國(guó)土空間規(guī)劃法治化建構(gòu)具有基礎(chǔ)性作用。

2. 1 國(guó)土空間規(guī)劃?rùn)?quán)力的配置基準(zhǔn)

國(guó)土空間規(guī)劃從編制到實(shí)施涉及不同的權(quán)力主體，包括中央政府與地方政府，規(guī)劃編制機(jī)構(gòu)、審核機(jī)構(gòu)、實(shí)施機(jī)構(gòu)等部門(mén)。明確國(guó)土空間規(guī)劃?rùn)?quán)力的配置基準(zhǔn)有助于科學(xué)劃定不同部門(mén)的權(quán)力邊界，避免權(quán)力掣肘和權(quán)力重疊。

2. 1. 1 整體性

上文分析表明，央地關(guān)系失衡是我國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃失序的重要原因。這一現(xiàn)象表面上是由于中央與地方、不同規(guī)劃部門(mén)之間缺乏溝通，實(shí)則是權(quán)力分散引致的“各自為政”。實(shí)際上，中央政府制定和審批的空間規(guī)劃最終還是要靠地方政府分解和落實(shí)。在這一過(guò)程中，空間規(guī)劃的有效性除了取決于自身的合理性外，更依賴(lài)地方政府的執(zhí)行。因此，如何約束地方政府的規(guī)劃行為就成為國(guó)土空間規(guī)劃?rùn)?quán)力配置的關(guān)鍵。為了避免部門(mén)規(guī)劃引發(fā)的權(quán)力張力，國(guó)土空間規(guī)劃在權(quán)力配置時(shí)應(yīng)當(dāng)突出整體性，即將規(guī)劃的編制權(quán)和實(shí)施權(quán)進(jìn)行整合，通過(guò)統(tǒng)一的國(guó)土空間規(guī)劃實(shí)現(xiàn)整體性空間治理。這里需要說(shuō)明的是：第一，權(quán)力的整體性不同于權(quán)力的集中性。權(quán)力集中意味著權(quán)力上移，而這種上移又只停留在決策層面，在具體實(shí)施過(guò)程中，中央政府的集權(quán)并不能很好地滲透到實(shí)際執(zhí)行的地方政府，條條關(guān)系和條塊關(guān)系反而分割了國(guó)家權(quán)威［26］。第二，權(quán)力的整體性需要構(gòu)建“一級(jí)政府、一級(jí)規(guī)劃、一級(jí)事權(quán)”的“分化治理”體系，即在橫向上整合分散在不同部門(mén)的空間規(guī)劃?rùn)?quán)，在縱向上合理分配不同層級(jí)的空間規(guī)劃?rùn)?quán)，既要維護(hù)中央政府在全國(guó)性和跨區(qū)域性空間規(guī)劃上的權(quán)威，也要保障地方政府在局域性、地區(qū)性規(guī)劃上的應(yīng)有權(quán)力［27］。國(guó)土空間規(guī)劃?rùn)?quán)力配置的整體性也因應(yīng)了國(guó)土空間規(guī)劃的整體性。國(guó)土空間規(guī)劃不是單一的城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃等規(guī)劃的延伸，也不是“多規(guī)合一”的簡(jiǎn)單疊加，而是建立在“多規(guī)”之上的整體性重構(gòu)。這不僅涉及國(guó)家的發(fā)展和利益，也涉及地方的發(fā)展和利益，更涉及公民的利益。因此，權(quán)力配置的整體性也可以說(shuō)是對(duì)“國(guó)土空間規(guī)劃?rùn)?quán)力配置的規(guī)劃”。

2. 1. 2 對(duì)應(yīng)性

權(quán)力的強(qiáng)制性和單向性容易使權(quán)力的運(yùn)行陷入無(wú)序化，而構(gòu)建權(quán)力的對(duì)應(yīng)性架構(gòu)，形成壓力反饋型的善治結(jié)構(gòu)就顯得格外重要。尤其是對(duì)于國(guó)土空間規(guī)劃這種涉及全國(guó)性和區(qū)域性的權(quán)力行使，必須制定嚴(yán)格的監(jiān)督約束機(jī)制。國(guó)土空間規(guī)劃?rùn)?quán)力配置的對(duì)應(yīng)性包括兩方面含義：一是權(quán)責(zé)一致性。權(quán)責(zé)一致是法治化的基本要求。其中，“責(zé)”是對(duì)權(quán)力主體應(yīng)該做什么的描述，為積極責(zé)任。它構(gòu)成了權(quán)力運(yùn)行的動(dòng)力，體現(xiàn)出責(zé)任作為權(quán)力的義務(wù)性規(guī)定。但僅此不夠，只有存在一個(gè)不履行積極責(zé)任就應(yīng)受到懲罰的義務(wù)性規(guī)定附著于權(quán)力之上時(shí)，才能約束權(quán)力行使者履行應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，此種附著性規(guī)定就是消極責(zé)任［28］。國(guó)土空間規(guī)劃?rùn)?quán)力配置的權(quán)責(zé)一致主要是針對(duì)積極責(zé)任，其要求權(quán)力行使需保持與責(zé)任和義務(wù)的對(duì)應(yīng)性。二是權(quán)力制約性。權(quán)力制約是法治化的另一項(xiàng)原則，它包括兩層內(nèi)涵，即國(guó)家權(quán)力對(duì)國(guó)家權(quán)力的約束和公民權(quán)利對(duì)國(guó)家權(quán)力的約束。而在國(guó)土空間規(guī)劃?rùn)?quán)力配置中，權(quán)力制約性要求在國(guó)土空間規(guī)劃編制權(quán)和審批權(quán)之外輔之以監(jiān)督權(quán)，既包括體制內(nèi)的監(jiān)督，如上級(jí)政府的監(jiān)督、本級(jí)人大的監(jiān)督等；也包括體制外的監(jiān)督，即廣義上的監(jiān)督，如立法監(jiān)督、司法監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督等。

2. 1. 3 公共性

無(wú)論是整體性還是對(duì)應(yīng)性，都是對(duì)權(quán)力配置的內(nèi)在規(guī)定。而從外部視角看，基于權(quán)力客體和權(quán)力本身的屬性，權(quán)力配置還應(yīng)當(dāng)以公共利益為基本準(zhǔn)則，也即權(quán)力配置應(yīng)當(dāng)突出公共性。首先，作為權(quán)力客體的國(guó)土空間具有公共性。不可否認(rèn)，國(guó)土空間的內(nèi)涵和外延正發(fā)生著深刻的轉(zhuǎn)變，尤其是在社會(huì)分工不斷細(xì)化的背景下，空間成為表征用途的基本方式，演化為生產(chǎn)空間、生活空間、生態(tài)空間等多重空間形態(tài)，被接受為“一個(gè)有關(guān)治權(quán)規(guī)定的包含自然、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等全要素的復(fù)雜系統(tǒng)空間”［29］。事實(shí)上，國(guó)土空間的概念在不斷抽象和泛化的同時(shí)卻遮蔽了其最初的自然屬性，即國(guó)土空間是我們每一個(gè)個(gè)體生存的場(chǎng)所，為我們提供了最初的生產(chǎn)和生活資料，并且我們對(duì)空間的占有都不能以剝奪他人的占有為前提。因此，就自然屬性來(lái)說(shuō)，國(guó)土空間屬于典型的公共產(chǎn)品，具有公共性。其次，權(quán)力本身也具有公共性。權(quán)力通常被認(rèn)為是“個(gè)人、組織或國(guó)家貫徹自己意志和政策，控制、操縱或影響他人行為（而不管他們同意與否）的能力”［30］。因此，權(quán)力往往與強(qiáng)制力、服從力甚至是暴力聯(lián)系在一起，與公共性似乎無(wú)關(guān)。但從權(quán)力來(lái)源上看，權(quán)力源自公民對(duì)自身部分權(quán)利的讓渡，是為維護(hù)權(quán)利而創(chuàng)設(shè)的，這一點(diǎn)“社會(huì)契約論”“公共信托論”提供了足夠的理論支撐。因而，從廣義上說(shuō)，權(quán)利也包含了權(quán)力［31］。在國(guó)土空間規(guī)劃法權(quán)體系中，空間規(guī)劃?rùn)?quán)作為一項(xiàng)公權(quán)力，其產(chǎn)生于公共利益保護(hù)的需要，公眾授權(quán)是其存在的合法性依據(jù)。當(dāng)政府獲得授權(quán)之后，其權(quán)力行使也應(yīng)以公共利益為界，并受公眾監(jiān)督。

2. 2 國(guó)土空間規(guī)劃?rùn)?quán)力的配置體系

基于權(quán)力配置的整體性、對(duì)應(yīng)性和公共性，國(guó)土空間規(guī)劃的權(quán)力體系主要包括空間發(fā)展權(quán)的供給、空間規(guī)劃?rùn)?quán)的配置以及空間管理權(quán)的創(chuàng)設(shè)。

2. 2. 1 空間發(fā)展權(quán)的供給

空間發(fā)展權(quán)是國(guó)土空間規(guī)劃的依據(jù)，是規(guī)劃?rùn)?quán)力運(yùn)行的基礎(chǔ)。作為土地發(fā)展權(quán)的延伸，空間發(fā)展權(quán)雖未直接體現(xiàn)于法律中，卻客觀(guān)存在于空間開(kāi)發(fā)實(shí)踐中：上級(jí)政府對(duì)下級(jí)部門(mén)的建設(shè)許可以及政府對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的規(guī)劃許可都體現(xiàn)了空間發(fā)展權(quán)。盡管如此，空間發(fā)展權(quán)的性質(zhì)和內(nèi)容仍然存在爭(zhēng)議。關(guān)于空間發(fā)展權(quán)的性質(zhì)，學(xué)界給出的解釋有公權(quán)說(shuō)［32］、私權(quán)說(shuō)［33］和公私混合說(shuō)［34］?；趪?guó)土空間的特殊性以及發(fā)展權(quán)的主體性，空間發(fā)展權(quán)應(yīng)是兼具公權(quán)與私權(quán)的復(fù)合性“權(quán)”。一方面，個(gè)體的生存和活動(dòng)都會(huì)占據(jù)一定的空間，這種進(jìn)入空間并占有空間的行為屬于人權(quán)延伸。因此，從滿(mǎn)足人的基本生存和發(fā)展的角度上說(shuō)，空間發(fā)展權(quán)是一項(xiàng)私權(quán)。另一方面，現(xiàn)代國(guó)家形成后，特別是當(dāng)空間資源趨于緊張時(shí)，國(guó)土空間發(fā)展權(quán)就展現(xiàn)出了公權(quán)性。其一，空間的有限性使得空間的占有日漸成為一項(xiàng)分配空間利益的政治活動(dòng)，公權(quán)屬性能夠使國(guó)土空間的分配更加符合國(guó)家的整體立場(chǎng)，消解因空間爭(zhēng)奪所產(chǎn)生的無(wú)序化；其二，國(guó)土空間的特殊性要求對(duì)土地的開(kāi)發(fā)和利用必須給予一定的限制，以達(dá)到保護(hù)空間資源、實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的目的，而這種限制主要基于其公權(quán)屬性；其三，空間發(fā)展權(quán)的制度目的是政府為了對(duì)空間發(fā)展增益分配進(jìn)行干預(yù)，運(yùn)用空間規(guī)劃以平衡并重構(gòu)空間利益結(jié)構(gòu)。國(guó)土空間發(fā)展權(quán)與國(guó)家管制權(quán)關(guān)系緊密，而后者屬于典型的公權(quán)［35］。此外，空間發(fā)展權(quán)的公權(quán)性意味著權(quán)利行使的國(guó)家干預(yù)和社會(huì)義務(wù)。其一，在行使方式上，空間發(fā)展權(quán)在國(guó)土空間規(guī)劃中表現(xiàn)為用途管制的方式；其二，從實(shí)現(xiàn)功能上，空間發(fā)展權(quán)在促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)和市場(chǎng)化利用的同時(shí)，也承擔(dān)著國(guó)土空間資源的保育和提升。因此，對(duì)國(guó)土空間的支撐作用而言，空間發(fā)展權(quán)所具有的用途管制功能要優(yōu)位于 市場(chǎng)配置功能，是我國(guó)國(guó)土空間從“流量時(shí)代”走向“存量時(shí)代”的必然要求。

2. 2. 2 空間規(guī)劃?rùn)?quán)的配置

從兩者關(guān)系上看，發(fā)展權(quán)是規(guī)劃?rùn)?quán)行使的依據(jù)，規(guī)劃?rùn)?quán)是發(fā)展權(quán)運(yùn)行的保障，國(guó)家行使規(guī)劃?rùn)?quán)的本質(zhì)就是對(duì)發(fā)展權(quán)的配置［36］。所謂空間規(guī)劃?rùn)?quán)是指，依據(jù)法律規(guī)定，對(duì)在我國(guó)國(guó)土空間范圍內(nèi)從事空間資源開(kāi)發(fā)利用保護(hù)和修復(fù)的行為進(jìn)行規(guī)劃的權(quán)力［37］?？臻g規(guī)劃?rùn)?quán)是國(guó)土空間規(guī)劃?rùn)?quán)力體系中的核心權(quán)力之一。從權(quán)力配置的邏輯上看，國(guó)土空間規(guī)劃?rùn)?quán)包括主體與內(nèi)容兩個(gè)維度。

首先，規(guī)劃?rùn)?quán)由誰(shuí)行使是規(guī)劃?rùn)?quán)配置的邏輯起點(diǎn)。鑒于國(guó)土空間規(guī)劃所具有的全域性、公共性特征，國(guó)土空間規(guī)劃?rùn)?quán)的主體只能是國(guó)家，“即使民事主體能夠參與到規(guī)劃的編制和實(shí)施過(guò)程中，但規(guī)劃?rùn)?quán)的編制主體與參與主體并不相同，規(guī)劃?rùn)?quán)的主體不能及于私主體”［38］。然而，國(guó)家的抽象性導(dǎo)致規(guī)劃?rùn)?quán)的行使主體又外化為具體的行政機(jī)關(guān)，也即形成了規(guī)劃?rùn)?quán)主體單一性與多樣性的“矛盾”特征。規(guī)劃?rùn)?quán)的央地劃分是國(guó)土空間規(guī)劃?rùn)?quán)力配置的基本結(jié)構(gòu)?！岸嘁?guī)合一”改革在一定程度上對(duì)原先分散的地方規(guī)劃?rùn)?quán)進(jìn)行了整合，但也存在抑制地方創(chuàng)新性的可能。因此，實(shí)現(xiàn)國(guó)土空間規(guī)劃?rùn)?quán)央地配置的合理性，促進(jìn)規(guī)劃?rùn)?quán)的分工協(xié)作尤為重要。一個(gè)基本的原則是，中央層面的權(quán)力配置應(yīng)當(dāng)關(guān)注國(guó)土空間的整體性和全局性，具備整合及協(xié)調(diào)的權(quán)能；地方層面的權(quán)力配置應(yīng)當(dāng)注重國(guó)土空間規(guī)劃的實(shí)踐性和地方性，具備調(diào)整及細(xì)化的權(quán)能。

其次，在具體內(nèi)容方面，國(guó)土空間規(guī)劃?rùn)?quán)一般分為國(guó)土空間規(guī)劃編制權(quán)、實(shí)施權(quán)，但國(guó)土空間規(guī)劃?rùn)?quán)的內(nèi)容遠(yuǎn)不止此。在國(guó)土空間規(guī)劃編制權(quán)行使中涉及規(guī)劃的編制、審批、審核、監(jiān)督、修改等問(wèn)題，國(guó)土空間規(guī)劃實(shí)施權(quán)涉及規(guī)劃實(shí)施中所采取的行政手段，如土地規(guī)劃實(shí)施中的行政許可權(quán)、行政處罰權(quán)等，亦屬于國(guó)土空間規(guī)劃?rùn)?quán)的內(nèi)容。

2. 2. 3 空間管理權(quán)的創(chuàng)設(shè)

國(guó)土空間是生態(tài)文明建設(shè)的空間載體和空間規(guī)劃的物質(zhì)基礎(chǔ)，規(guī)劃是進(jìn)行國(guó)土空間管理的主要手段。然而，作為一種公共產(chǎn)品，國(guó)土空間在演化為私人空間的同時(shí)，仍保留了大量的公共空間。私人空間與公共空間的異質(zhì)性展現(xiàn)出了不同的治理面向，而單一的規(guī)劃?rùn)?quán)顯然不能勝任所有的空間治理事務(wù)。因此，為了實(shí)現(xiàn)國(guó)土空間治理的系統(tǒng)性集成，還需創(chuàng)設(shè)一種橫跨公共空間和私人空間的空間管理權(quán)。所謂空間管理權(quán)，是政府為彌補(bǔ)權(quán)力機(jī)制和市場(chǎng)機(jī)制在空間權(quán)力配置中的失效而介入空間生產(chǎn)的權(quán)力，其目的不僅在于補(bǔ)充規(guī)劃?rùn)?quán)的治理效能，也是權(quán)力體系的自我監(jiān)督和糾偏。因此，在權(quán)力主體上，空間管理權(quán)由政府享有，不僅是因?yàn)樗饺巳狈芾砉彩聞?wù)的動(dòng)力和條件，也是因?yàn)槭袌?chǎng)機(jī)制很難提供公共產(chǎn)品，對(duì)于公共產(chǎn)品，如市政設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施的提供還得依賴(lài)政府［39］。當(dāng)然，政府擁有空間管理權(quán)的正當(dāng)性不僅是其作為警察權(quán)的延伸，也來(lái)自政府本身所具有的公共管理職能。馬克思指出，“政府的監(jiān)督勞動(dòng)和全面干涉包括兩方面：既包括執(zhí)行由一切社會(huì)的性質(zhì)產(chǎn)生的各種公共事務(wù)，又包括由政府同人民大眾相對(duì)立而產(chǎn)生的各種特殊職能”［40］。可見(jiàn)，空間管理權(quán)是政府的內(nèi)生性權(quán)力之一。此外，在權(quán)力內(nèi)容上，空間的公共管理權(quán)主要包含3個(gè)方面：一是合理劃分國(guó)土空間，如劃定生活空間、生產(chǎn)空間和生態(tài)空間；二是合理限制財(cái)產(chǎn)權(quán)的自由使用，如土地的征收和征用；三是控制空間資源和財(cái)產(chǎn)的隨意使用，如以生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)、環(huán)境質(zhì)量底線(xiàn)、資源利用上線(xiàn)為基礎(chǔ)，編制生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入清單。

3 國(guó)土空間規(guī)劃法治化的目標(biāo)

由于空間規(guī)劃的權(quán)力偏向性，學(xué)界往往更注重從權(quán)力的角度探討國(guó)土空間規(guī)劃的法治化建構(gòu)，在一定程度上忽視了作為空間主體的人的權(quán)利。實(shí)際上，空間權(quán)利的競(jìng)爭(zhēng)、保護(hù)、增進(jìn)才是空間規(guī)劃和空間治理的基礎(chǔ)，沒(méi)有空間的權(quán)利化也就無(wú)所謂空間規(guī)劃和空間治理［41］?？梢哉f(shuō)，空間權(quán)力創(chuàng)設(shè)的根本目的在于保障空間權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，空間權(quán)利應(yīng)成為國(guó)土空間規(guī)劃法治化的目標(biāo)。

3. 1 國(guó)土空間規(guī)劃中的權(quán)利保障難題

3. 1. 1 空間權(quán)的雙重內(nèi)涵及立法缺失

需要說(shuō)明的是，國(guó)土空間規(guī)劃中的空間權(quán)與民法中的空間（物）權(quán)并非屬同一范疇。我們?cè)谔接憞?guó)土空間規(guī)劃中的空間權(quán)時(shí)，需要對(duì)傳統(tǒng)的空間權(quán)概念進(jìn)行解構(gòu)。嚴(yán)格說(shuō)來(lái)，國(guó)土空間規(guī)劃中的空間權(quán)是包括狹義空間權(quán)（空間物權(quán)）和空間人權(quán)的復(fù)合性空間權(quán)利。狹義空間權(quán)是指，民事主體對(duì)空間享有的支配和利用的權(quán)利。盡管學(xué)理上存在爭(zhēng)議，但通說(shuō)將狹義空間權(quán)認(rèn)定為一項(xiàng)財(cái)產(chǎn)權(quán)利或物權(quán)的權(quán)能，這也獲得了各國(guó)立法和判例的承認(rèn)［42］。空間權(quán)的財(cái)產(chǎn)屬性：一是基于人地關(guān)系緊張所產(chǎn)生的人的主體性對(duì)空間的需求，使得空間權(quán)利“升格”為與人格權(quán)、名譽(yù)權(quán)等同等重要且不可被剝奪的人身權(quán)利。二是基于空間生產(chǎn)與權(quán)利的結(jié)合?？臻g生產(chǎn)的實(shí)質(zhì)是通過(guò)人的對(duì)象性活動(dòng)實(shí)現(xiàn)物質(zhì)資料在空間中的配給或重置，從而生產(chǎn)出能夠滿(mǎn)足人類(lèi)生存和發(fā)展需要的空間，而空間權(quán)利則是人與人之間的法律關(guān)系在空間生產(chǎn)中的投射。相較而言，空間人權(quán)是更為基礎(chǔ)的空間權(quán)利，它是人權(quán)概念在空間中的體現(xiàn)，是空間化和具象化的人權(quán)，即依據(jù)人的本性對(duì)空間進(jìn)行主體性、價(jià)值性、對(duì)象性活動(dòng)的權(quán)利［43］?？臻g人權(quán)與我國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程密切相關(guān)，是人民對(duì)住房問(wèn)題、交通問(wèn)題等“城市病”問(wèn)題的拷問(wèn)?？臻g人權(quán)可以從兩個(gè)維度進(jìn)行闡釋?zhuān)阂环矫婵臻g人權(quán)是一種生存性權(quán)利，它要求空間的分配與使用應(yīng)首先滿(mǎn)足人之棲居需求而非投資謀利；另一方面空間人權(quán)是一種身份性權(quán)利，即進(jìn)入空間并獲得身份認(rèn)同的權(quán)利。因此，空間人權(quán)的內(nèi)容主要有進(jìn)入空間的權(quán)利、接受空間的權(quán)利、命名空間的權(quán)利、交換空間的權(quán)利、管理空間的權(quán)利等［44］。

作為一項(xiàng)復(fù)合性權(quán)利，空間權(quán)在我國(guó)實(shí)定法上可以找到部分依據(jù)，但總體不足。一般認(rèn)為，《中華人民共和國(guó)民法典》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《民法典》）第345條的規(guī)定，即建設(shè)用地使用權(quán)可以在土地的地表、地上或地下分別設(shè)立，可視為我國(guó)立法關(guān)于空間權(quán)的表達(dá)。但從解釋論的角度上看，該條款僅規(guī)定建設(shè)用地使用權(quán)可以分層設(shè)立，并沒(méi)有對(duì)空間權(quán)利予以明確認(rèn)可［45］。退一步說(shuō)，即使該條款是關(guān)于空間權(quán)的規(guī)定，也存在解釋不足的問(wèn)題。首先，該條款僅是針對(duì)建設(shè)用地這一特殊的空間類(lèi)型，對(duì)于其他類(lèi)型的空間用地是否能夠分層設(shè)立，則超出了該條款的解釋范圍；其次，從建設(shè)用地使用權(quán)與空間權(quán)的關(guān)系角度上看，該條款將空間權(quán)視為建設(shè)用地使用權(quán)的下位概念。易言之，空間權(quán)被涵攝在建設(shè)用地使用權(quán)的范圍之中，甚至有“無(wú)建設(shè)用地使用權(quán)則無(wú)空間權(quán)”的意思，顯然是將空間權(quán)作為一種附著性權(quán)利而忽視了其作為獨(dú)立財(cái)產(chǎn)權(quán)的客觀(guān)性。此外，作為人權(quán)的空間權(quán)并未得到應(yīng)有重視。對(duì)比與之相似的環(huán)境權(quán)，在我國(guó)已展開(kāi)多年探討且尚未達(dá)成一致觀(guān)點(diǎn)，而空間權(quán)尤其是作為人權(quán)的空間權(quán)仍未引起學(xué)界關(guān)注，相關(guān)研究更是寥寥，毋寧說(shuō)受到立法肯認(rèn)。綜上而言，現(xiàn)行立法對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃中的空間權(quán)的關(guān)注不足、解釋張力不夠，導(dǎo)致空間權(quán)作為空間權(quán)利的正當(dāng)性難以證立。

3. 1. 2 國(guó)土空間規(guī)劃的抽象性及救濟(jì)難題

長(zhǎng)期以來(lái)，規(guī)劃被視為一種傳統(tǒng)行政與相對(duì)人之間、“自上而下”下命令的行政行為。盡管規(guī)劃?rùn)?quán)力受到嚴(yán)格的法律約束，但基于社會(huì)發(fā)展所產(chǎn)生的規(guī)劃變更或修改，事實(shí)上也會(huì)對(duì)部分區(qū)域和人群的空間權(quán)益產(chǎn)生影響。如何實(shí)現(xiàn)規(guī)劃?rùn)?quán)力下的權(quán)利救濟(jì)，是國(guó)土空間規(guī)劃法治化亟須解決的問(wèn)題。

從邏輯上看，構(gòu)建國(guó)土空間規(guī)劃救濟(jì)體系的前提是要明確國(guó)土空間規(guī)劃的法律性質(zhì)。為此，學(xué)界的觀(guān)點(diǎn)有：一元說(shuō)，即國(guó)土空間規(guī)劃屬于行政事實(shí)行為或行政處理行為；多元說(shuō)，即基于國(guó)土空間規(guī)劃事實(shí)上融合了城鄉(xiāng)規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃、環(huán)境規(guī)劃等，因而國(guó)土空間規(guī)劃的性質(zhì)也因不同類(lèi)型的規(guī)劃而定，包括“行政立法說(shuō)”“行政規(guī)定說(shuō)”等［46］。不可否認(rèn)，國(guó)土空間規(guī)劃是以公共利益為目的并涉及未來(lái)的行動(dòng)，本質(zhì)上屬于行政規(guī)劃的范疇。再進(jìn)一步地，國(guó)土空間規(guī)劃的制定、審批、修改等行為符合行政行為的構(gòu)成要件，且屬于《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第13條規(guī)定的具有普遍約束力的抽象行政行為。依據(jù)該條款，國(guó)土空間規(guī)劃的制定、審批和修改等活動(dòng)并不在行政訴訟的受案范圍之中。最高人民法院發(fā)布的“（2017）最高法行申4731號(hào)”案例也佐證了這一點(diǎn)，即某一規(guī)劃和規(guī)劃行為是否可訴，依賴(lài)該規(guī)劃和規(guī)劃行為是否針對(duì)特定人，并對(duì)該特定人的權(quán)利產(chǎn)生直接影響。但就規(guī)劃的編制和審批而言，因其屬于針對(duì)不特定對(duì)象作出的面向未來(lái)的一般性調(diào)整，并不在受案范圍之內(nèi)。現(xiàn)實(shí)中，盡管規(guī)劃不對(duì)個(gè)人權(quán)利產(chǎn)生直接影響，但由于規(guī)劃的普遍性，也可能會(huì)因其實(shí)施、修改或變更造成某一特定群體或區(qū)域的空間權(quán)益受損。在缺乏有效救濟(jì)的情況下，特定群體或區(qū)域的空間權(quán)利得不到有效保障，從而產(chǎn)生空間不正義。

國(guó)土空間規(guī)劃行為的抽象性，使其在得不到“外部約束”的情況下，只能通過(guò)“內(nèi)部自查”的方式保障規(guī)劃運(yùn)行的合理性和合法性。通過(guò)對(duì)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《土地管理法》等相關(guān)法律的考察，我國(guó)空間規(guī)劃形成了“橫向監(jiān)督+縱向約束”的責(zé)任體系。所謂橫向監(jiān)督是指，本級(jí)人大對(duì)本級(jí)政府的監(jiān)督，如《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第52條等；而縱向約束是指上級(jí)規(guī)劃部門(mén)對(duì)下級(jí)規(guī)劃部門(mén)或者本級(jí)政府對(duì)本級(jí)規(guī)劃部門(mén)的監(jiān)督和約束，如《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第60、61條等。從內(nèi)部角度看，體制內(nèi)監(jiān)督分工明確、監(jiān)督有力。但從外部角度看，政府部門(mén)也是政府的組成部分，兩者對(duì)外是統(tǒng)一的整體。因此，體制內(nèi)監(jiān)督難免有政府既當(dāng)“裁判員”又當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”之嫌，其中立性和公正性難以彰顯。

3. 2 國(guó)土空間規(guī)劃中的權(quán)利救濟(jì)體系

空間權(quán)的雙重屬性及其立法缺失以及規(guī)劃的可訴性難題凸顯出建立國(guó)土空間規(guī)劃?rùn)?quán)利救濟(jì)體系的必要性。從法治化實(shí)現(xiàn)的角度看，空間權(quán)利救濟(jì)體系主要包括立法救濟(jì)、行政救濟(jì)和司法救濟(jì)。

3. 2. 1 立法救濟(jì)

空間權(quán)利的貧困首先是權(quán)利立法的貧困。如上文所述，我國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃尚無(wú)專(zhuān)門(mén)性立法，有關(guān)空間規(guī)劃的內(nèi)容散見(jiàn)于《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《土地管理法》等法律規(guī)范中?；痉ǖ娜蔽徊粌H使規(guī)劃?rùn)?quán)力得不到有效約束，也使空間權(quán)利的保障期待落空。此外，作為空間權(quán)利核心的空間權(quán)在我國(guó)法律體系中也未顯現(xiàn)。因此，空間權(quán)利立法救濟(jì)的關(guān)鍵在于探討空間權(quán)入法的問(wèn)題。根據(jù)域外經(jīng)驗(yàn)，空間權(quán)入法的方式主要有兩種：一是民法路徑，即在民法典有關(guān)章節(jié)中規(guī)定若干空間權(quán)的條款，德國(guó)和日本采用此例；二是特別法路徑，即制定專(zhuān)門(mén)的空間法，此例以美國(guó)為代表［47］。就我國(guó)立法現(xiàn)狀而言，依靠民法路徑實(shí)現(xiàn)空間權(quán)入法難度較大。一方面，相較于《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《物權(quán)法》），《民法典》并未更加關(guān)注空間權(quán)的問(wèn)題，而只是沿用了《物權(quán)法》的相關(guān)規(guī)定；另一方面，空間權(quán)的雙重內(nèi)涵，特別是作為人權(quán)的空間權(quán)，顯然超出了民法的涵攝范圍。而特別法路徑雖然能夠系統(tǒng)性地規(guī)定空間權(quán)的屬性、內(nèi)容和體系，實(shí)現(xiàn)空間權(quán)的整體性“入法”，但我國(guó)目前尚不具備空間權(quán)單獨(dú)立法的法律基礎(chǔ)。且不說(shuō)“國(guó)土空間規(guī)劃法”“國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)法”仍處于草創(chuàng)階段，即使該兩部法律出臺(tái)，從性質(zhì)上看，也屬于公法范疇，對(duì)空間權(quán)的私權(quán)內(nèi)容難有涉及?；诖?，根據(jù)空間權(quán)的復(fù)合屬性，理想的路徑是采取“民法+管理法”的雙重立法模式。具體而言，民法負(fù)責(zé)空間權(quán)利體系的建構(gòu)，側(cè)重于對(duì)空間資源的分配和利用，包括規(guī)定空間的屬性、空間的分層利用、空間權(quán)的登記等內(nèi)容。管理法負(fù)責(zé)配套制度的構(gòu)建，側(cè)重于對(duì)空間的管理、保護(hù)和修復(fù)。例如，“國(guó)土空間規(guī)劃法”需要制定規(guī)劃文件和出讓合同的標(biāo)準(zhǔn)化文本，在空間出讓時(shí)通過(guò)合理的測(cè)量方法對(duì)空間范圍予以明確和界定；《土地管理法》要對(duì)集體建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)等適用空間權(quán)利作出相應(yīng)的調(diào)整［48］。

3. 2. 2 行政救濟(jì)

國(guó)土空間規(guī)劃的行政救濟(jì)方式主要有3種：行政復(fù)議、規(guī)劃補(bǔ)償和規(guī)劃申訴。首先，行政復(fù)議是行政救濟(jì)中最常見(jiàn)的方式。然而，根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》第6條的規(guī)定，規(guī)劃作為抽象行政行為并不在復(fù)議范圍之列。作為補(bǔ)充，該法第7條確立了規(guī)范性文件附帶審查制度，為規(guī)劃侵害行為的復(fù)議救濟(jì)提供了解釋空間。國(guó)土空間規(guī)劃作為一項(xiàng)“準(zhǔn)立法”活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)受到法律的評(píng)價(jià)，即使不能直接針對(duì)規(guī)劃編制等行為提起行政復(fù)議，也可通過(guò)規(guī)劃的附帶性審查實(shí)現(xiàn)國(guó)土空間規(guī)劃行政救濟(jì)的效果。理由在于，規(guī)劃的編制盡管不對(duì)相對(duì)人產(chǎn)生直接的利益影響，卻是調(diào)整相關(guān)利益主體的先導(dǎo)性行政行為。同時(shí)，由于人們行為預(yù)期的作用，可能導(dǎo)致規(guī)劃編制行為提前影響到相關(guān)主體的利益。如果在規(guī)劃編制階段不能對(duì)利益受損主體進(jìn)行救濟(jì)，等到進(jìn)入規(guī)劃實(shí)施階段才啟動(dòng)救濟(jì)程序，將不利于矛盾提前消解。其次，規(guī)劃補(bǔ)償制度也是空間權(quán)利救濟(jì)的重要方式。所謂規(guī)劃補(bǔ)償，是基于合法規(guī)劃行為導(dǎo)致空間權(quán)益受損的補(bǔ)償制度，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第50條為其提供了法律支撐。誠(chéng)然，規(guī)劃補(bǔ)償制度可以填補(bǔ)合法狀態(tài)下因規(guī)劃修改造成的信賴(lài)?yán)婧拓?cái)產(chǎn)利益損失，但因特殊的規(guī)范構(gòu)造和理論前提，其救濟(jì)功能有限：規(guī)劃補(bǔ)償是對(duì)私人不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利因規(guī)劃變動(dòng)承受的“特別犧牲”補(bǔ)償，在司法實(shí)踐中更多地轉(zhuǎn)化為對(duì)規(guī)劃行為合法性的審查，而此種審查又未及于對(duì)規(guī)劃相對(duì)人或利害關(guān)系人的侵害填補(bǔ)［49］。綜上來(lái)看，受限于法律規(guī)定和制度本身，規(guī)劃的附帶性審查和補(bǔ)償制度雖然能夠?qū)崿F(xiàn)空間權(quán)利的救濟(jì)，但效果有限。源于英國(guó)的規(guī)劃申訴制度，因其便捷性和有效性可以成為國(guó)土空間規(guī)劃行政救濟(jì)的有效補(bǔ)充。規(guī)劃申訴是公民申訴權(quán)的延伸，《中華人民共和國(guó)憲法》第41條證成了其作為憲法性權(quán)利的存在。所謂申訴制度，是指公民在其合法權(quán)益受到損害時(shí)，向國(guó)家機(jī)關(guān)申訴理由，請(qǐng)求處理或者重新處理的制度［50］。規(guī)劃申訴制度在我國(guó)香港取得了積極的社會(huì)效果［51］。該制度注重規(guī)劃信息的公開(kāi)和公眾的積極參與，不僅能為公眾空間權(quán)利的救濟(jì)提供必要的渠道，也是政府規(guī)劃?rùn)?quán)力科學(xué)運(yùn)作的重要保障。