作者簡(jiǎn)介：董紫來，西南政法大學(xué)最高人民法院應(yīng)用法學(xué)研究基地研究人員，從事地方立法研究。

內(nèi)容摘要：隨著立法法的新一輪修改，地方立法進(jìn)一步成為生態(tài)文明建設(shè)的重要支撐。立足從“環(huán)境保護(hù)”到“生態(tài)文明建設(shè)”的發(fā)展脈絡(luò)，生態(tài)文明建設(shè)地方立法的合憲合法邏輯、地方特色邏輯、區(qū)域協(xié)同邏輯、以人為本邏輯等理論邏輯可以得到清晰地呈現(xiàn)。從實(shí)踐的角度看，生態(tài)文明建設(shè)地方立法尚存制度架構(gòu)不健全、地方特色不明顯、區(qū)域協(xié)同機(jī)制不完善、人民本位不突出等現(xiàn)實(shí)梗阻。在實(shí)踐路徑上，要綜合把握理論邏輯與現(xiàn)實(shí)梗阻，從充實(shí)理論與制度依據(jù)、完善地方特色立法模式、厘清區(qū)域協(xié)同立法的界限與標(biāo)準(zhǔn)、加強(qiáng)公眾參與等方面著力，實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)地方立法的優(yōu)化。

關(guān)鍵詞：地方立法；生態(tài)文明建設(shè)；地方特色；區(qū)域協(xié)同；以人為本

一、問題的提出

隨著生態(tài)文明體制改革的深入發(fā)展與生態(tài)安全形勢(shì)的變化演進(jìn)，生態(tài)文明治理體系與治理能力在國(guó)家治理體系與治理能力中的地位日趨重要。地方立法作為生態(tài)文明建設(shè)的重要法律依據(jù)，對(duì)生態(tài)文明治理體系起到了重要的支撐作用。2015年修訂的立法法賦予設(shè)區(qū)的市人大在“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面”事項(xiàng)的立法權(quán)，生態(tài)文明建設(shè)地方立法得以蓬勃開展。2023年新修訂的立法法將設(shè)區(qū)的市人大的立法權(quán)限范圍調(diào)整為“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、生態(tài)文明建設(shè)、歷史文化保護(hù)、基層治理等方面的事項(xiàng)”，完善了生態(tài)文明建設(shè)中央立法與地方立法的復(fù)合治理格局，生態(tài)文明建設(shè)地方立法進(jìn)入新階段。而在國(guó)家治理體系全局中，生態(tài)文明建設(shè)尚屬新事物，需要進(jìn)一步明確概念。在立法法修訂的背景下，生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域地方立法與中央立法的聯(lián)系尚待厘清，地方立法內(nèi)部省、設(shè)區(qū)的市兩級(jí)人大立法的關(guān)系尚待明確，地方立法的底層邏輯尚待探索。在生態(tài)文明建設(shè)地方立法實(shí)踐中，如何處理區(qū)域整體與區(qū)域內(nèi)個(gè)體、地方特色與法制統(tǒng)一等關(guān)系，尚待相關(guān)經(jīng)驗(yàn)總結(jié)與實(shí)踐探索。當(dāng)前亟須從立法法第八十一條的文本解釋出發(fā)，結(jié)合生態(tài)文明建設(shè)地方立法的現(xiàn)有理論探索與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，厘清生態(tài)文明建設(shè)地方立法的理論邏輯，檢視生態(tài)文明建設(shè)地方立法的現(xiàn)實(shí)梗阻，探索理論邏輯見之于現(xiàn)實(shí)的實(shí)踐路徑。

二、生態(tài)文明建設(shè)地方立法的理論邏輯

生態(tài)文明建設(shè)地方立法的概念厘清與實(shí)踐探索經(jīng)歷了一個(gè)復(fù)雜的歷程，把握生態(tài)文明建設(shè)地方立法理論與實(shí)踐的發(fā)展脈絡(luò)，在此基礎(chǔ)上厘清其理論邏輯，對(duì)于正確檢視生態(tài)文明建設(shè)地方立法的現(xiàn)實(shí)梗阻具有重要意義。從地方立法與中央立法、下位法規(guī)與上位法規(guī)的關(guān)系切入，生態(tài)文明建設(shè)地方立法的“合憲合法邏輯”與“地方特色邏輯”便能得到清晰地呈現(xiàn)。而立足地方立法的自身視角與生態(tài)文明建設(shè)的治理實(shí)踐，區(qū)域協(xié)同為有效的生態(tài)治理所必需。深入挖掘立法目的之本源，以人為本是生態(tài)文明建設(shè)地方立法的基本遵循。

（一）合憲合法邏輯

黨的十八大將“生態(tài)文明建設(shè)”納入中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)的總體布局，2018年憲法修正案則以基本法的形式確認(rèn)了上述總體布局，“生態(tài)文明”至此由政治概念轉(zhuǎn)化為政治法律復(fù)合概念[1]。2023年立法法修正，將“生態(tài)文明建設(shè)”作為設(shè)區(qū)的市人大有權(quán)立法的事項(xiàng)寫入，本質(zhì)上是對(duì)憲法相關(guān)規(guī)范和精神的承接，生態(tài)文明建設(shè)地方立法，從制度設(shè)計(jì)之初便與憲法生態(tài)文明條款有著穩(wěn)定的聯(lián)系。憲法是國(guó)家的根本大法，地方立法必須合乎憲法的規(guī)范和精神。憲法生態(tài)文明條款作為生態(tài)文明建設(shè)的最高規(guī)范，生態(tài)文明建設(shè)地方立法必須合乎憲法生態(tài)文明條款的內(nèi)容和精神。而在我國(guó)這樣的單一制國(guó)家，“不抵觸”原則是處理地方立法與中央立法、下位法與上位法、先行先試與法制統(tǒng)一之間關(guān)系的重要原則，立法法第八十條明確規(guī)定了地方立法的前提是“不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸”，完整揭示了合憲合法邏輯的內(nèi)涵。

在實(shí)踐中，生態(tài)文明建設(shè)地方立法的合憲合法邏輯主要體現(xiàn)在三個(gè)層面：宏觀層面，生態(tài)文明建設(shè)地方立法不能越俎代庖，對(duì)全國(guó)性生態(tài)問題進(jìn)行整體規(guī)制，地方立法應(yīng)當(dāng)也只能著眼于相應(yīng)地方生態(tài)文明建設(shè)；中觀層面，生態(tài)文明建設(shè)地方立法應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格以立法法第八十一條為依據(jù)，通過深入理解“生態(tài)文明”這一政治法律復(fù)合概念，厘清“生態(tài)文明建設(shè)”的內(nèi)涵與外延，從而強(qiáng)化生態(tài)文明建設(shè)地方立法的事項(xiàng)約束；微觀層面，生態(tài)文明建設(shè)地方立法應(yīng)當(dāng)立足憲法與法律確立的“不抵觸”原則，在針對(duì)有權(quán)事項(xiàng)進(jìn)行具體立法活動(dòng)時(shí)，要在上位法的框架下行動(dòng)，保證地方立法的具體內(nèi)容不與上位法相抵觸。

（二）地方特色邏輯

距離最近一次地方立法主體的擴(kuò)張——“設(shè)區(qū)的市”獲得地方立法權(quán)，已經(jīng)過去了八年，設(shè)區(qū)的市人大進(jìn)行地方立法已有八年的探索經(jīng)驗(yàn)。而隨著地方立法探索的逐步深入和新治理格局下中央與地方關(guān)系的逐步理順，人民群眾對(duì)設(shè)區(qū)的市立法，乃至地方立法整體的關(guān)注和期望，已經(jīng)從是否有立法實(shí)踐轉(zhuǎn)化為立法實(shí)踐是否適應(yīng)地方實(shí)際[2]。有學(xué)者的研究指出，在2023年立法法修改前，關(guān)于環(huán)境保護(hù)的地方性法規(guī)是設(shè)區(qū)的市地方立法“三大事項(xiàng)”中最多的，占比達(dá)到了46.6%，當(dāng)時(shí)各地方對(duì)生態(tài)文明方面地方立法產(chǎn)生了旺盛需求[3]。而在生態(tài)文明治理體系愈發(fā)健全、重要的今天，生態(tài)文明地方治理的需求更為迫切，相應(yīng)的地方立法實(shí)踐只增不減。在此背景下，生態(tài)文明建設(shè)地方立法立足滿足生態(tài)治理需求的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)正是地方特色邏輯。綜合理論與實(shí)務(wù)界的闡述，生態(tài)文明建設(shè)地方立法的“地方特色”主要體現(xiàn)在以下兩方面：在形式層面，地方立法要在“不抵觸”原則下體現(xiàn)地方的個(gè)性[4]，具體到生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域，就是要反映所屬地方生態(tài)環(huán)境的特殊性、差異性與個(gè)性；在實(shí)質(zhì)層面，生態(tài)文明建設(shè)地方立法要立足于當(dāng)?shù)刭Y源開發(fā)與利用、環(huán)境變化、生態(tài)問題等客觀情況，以及從上述情況中衍生出的對(duì)地方立法的需求，要著力于解決局部生態(tài)環(huán)境中較為突出但基本法律難以規(guī)制、不宜規(guī)制或尚未規(guī)制的生態(tài)問題。

根據(jù)立法功能的差異，地方立法可分為執(zhí)行性立法與創(chuàng)制性立法，后者可以細(xì)分為先行性立法與自主性立法。地方特色邏輯在不同類型的立法中有不同維度的體現(xiàn)：于執(zhí)行性立法而言，強(qiáng)調(diào)可操作性和針對(duì)性便是地方特色的體現(xiàn)；而在先行性立法中，地方特色邏輯要求立法兼顧前瞻性與時(shí)代性；從自主性立法的角度來看，地方特色主要體現(xiàn)在規(guī)范內(nèi)容的本土性和地域性[5]。進(jìn)一步展開，在為執(zhí)行上位生態(tài)文明立法進(jìn)行地方立法時(shí)，要在上位立法的框架下考慮地方生態(tài)環(huán)境的特殊性、差異性，對(duì)執(zhí)行權(quán)限、主體與方法進(jìn)行合理的細(xì)化規(guī)定。而在進(jìn)行生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域的創(chuàng)制性立法時(shí)，要注重考慮當(dāng)?shù)貙?duì)局部生態(tài)環(huán)境的特殊關(guān)切、對(duì)具體生態(tài)問題治理的特殊需求。同時(shí)，在制定前瞻性規(guī)范、規(guī)劃生態(tài)文明建設(shè)路徑時(shí)，要立足當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r這個(gè)最大實(shí)際。

（三）區(qū)域協(xié)同邏輯

“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”“基層治理”等領(lǐng)域的地方立法以本地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r、人文風(fēng)俗等為基礎(chǔ)，以維護(hù)和發(fā)展本行政區(qū)劃利益為立足點(diǎn)。生態(tài)文明建設(shè)地方立法則與上述領(lǐng)域地方立法不同，其以保護(hù)生態(tài)環(huán)境、促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展為立足點(diǎn)。生態(tài)環(huán)境的一體性和生態(tài)安全問題的跨區(qū)域性，決定了在生態(tài)文明建設(shè)地方立法領(lǐng)域，本行政區(qū)劃利益無法脫離區(qū)域整體利益的實(shí)現(xiàn)得以單獨(dú)實(shí)現(xiàn)，作為社會(huì)治理手段的行政區(qū)劃無法分割作為生態(tài)環(huán)境的湖泊、河流、濕地、草原、森林等，由此，不同層級(jí)的區(qū)域協(xié)同是地方生態(tài)治理發(fā)生實(shí)效的前提。于2023年9月1日起施行的《中華人民共和國(guó)青藏高原生態(tài)保護(hù)法》（以下簡(jiǎn)稱青藏高原生態(tài)保護(hù)法）盡管并非地方立法的產(chǎn)物，但仍可在區(qū)域協(xié)同方面提供借鑒。該法第二條即界定所規(guī)制的青藏高原范圍為青海省與西藏自治區(qū)的全部行政區(qū)劃，外加甘肅省、四川省、云南省、新疆維吾爾自治區(qū)的相關(guān)縣級(jí)行政區(qū)劃。該法第四條著重強(qiáng)調(diào)了“青藏高原生態(tài)保護(hù)協(xié)調(diào)機(jī)制”，第六條要求相關(guān)地方在“地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章制定”“監(jiān)督執(zhí)法”“規(guī)劃編制”等方面加強(qiáng)區(qū)域協(xié)作。

區(qū)域協(xié)同既是維護(hù)生態(tài)環(huán)境的要求，也是生態(tài)文明建設(shè)地方立法由執(zhí)行性立法走向創(chuàng)制性立法、因地制宜治理生態(tài)問題的前提。在2015年立法法修訂之前，僅有數(shù)量有限的“較大的市”人大有權(quán)進(jìn)行地方立法，積累了一定的立法經(jīng)驗(yàn)；而修法后擴(kuò)容的兩百余個(gè)設(shè)區(qū)的市人大在此前不具備立法權(quán)限，既缺乏相應(yīng)的地方立法經(jīng)驗(yàn)，又缺乏立法資源的內(nèi)生機(jī)制[6]。生態(tài)文明建設(shè)相較“基層治理”“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”等領(lǐng)域，屬于公眾視野中的“新事物”，又具有高度的專業(yè)性，對(duì)地方立法的資源投入具有較高要求，其自身特性無疑加劇了立法資源需求與供給之間的矛盾。在實(shí)踐中組織和培養(yǎng)屬于省、設(shè)區(qū)的市的立法工作者隊(duì)伍，通過區(qū)域協(xié)同集中和調(diào)用跨區(qū)域的立法資源，是解決上述矛盾的二元路徑。而在生態(tài)文明建設(shè)地方立法的起步階段，“內(nèi)生路徑”尚缺乏一定的基礎(chǔ)，且難解生態(tài)環(huán)境壓力的“燃眉之急”，區(qū)域協(xié)同邏輯與路徑便顯得尤為重要。

（四）以人為本邏輯

在中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系中，地方立法要兼顧法律、社會(huì)、政治等多方面的影響，作為制度設(shè)計(jì)的立法不能與行政、司法等分立。生態(tài)文明建設(shè)地方立法既要重視上述地方立法的共同影響因素，同時(shí)要考量生態(tài)文明建設(shè)的專業(yè)要求，在實(shí)踐的過程中難免會(huì)出現(xiàn)理論與實(shí)踐、立法與執(zhí)法、法律價(jià)值與行政效率等之間的抵牾，而在此時(shí)判斷多種影響因素之間的權(quán)重高低，便需要引入一個(gè)底層邏輯，即以人為本邏輯。以人為本邏輯要求生態(tài)文明建設(shè)地方立法要符合兩方面要求，即制定人民群眾愿意遵守并且能夠遵守的法律。有學(xué)者將自愿性與可行性界定為制度人性的第一問題與第二問題[7]。習(xí)近平生態(tài)文明思想意涵豐富，較好地詮釋了以人為本邏輯的核心要素，即“以人為本而非以生態(tài)為本”[8]，既要遠(yuǎn)離“否認(rèn)人類主體性、反對(duì)開發(fā)利用自然資源”的絕對(duì)生態(tài)中心論，又要遠(yuǎn)離“將生態(tài)環(huán)境視作工具”的絕對(duì)人類中心主義論，在人與自然和諧共處的理念指導(dǎo)下恰當(dāng)?shù)亟鉀Q生態(tài)文明建設(shè)地方立法中群眾守法的自愿性和可行性問題，將人民福祉與環(huán)境正義相統(tǒng)一[9]。

在保證制度設(shè)計(jì)合乎群眾自愿方面，以人為本邏輯首先強(qiáng)調(diào)，生態(tài)文明建設(shè)地方立法要以絕大多數(shù)人的根本利益為本，而非少數(shù)人的利益為本。習(xí)近平總書記用“最普惠”“最公平”兩大特征形象概括了“自愿性”要求[10]。生態(tài)文明建設(shè)地方立法應(yīng)當(dāng)盡可能為更廣大群眾的福祉服務(wù)，生態(tài)文明治理績(jī)效應(yīng)當(dāng)惠及盡可能多的人。而在盡可能增加生態(tài)文明福祉分配的受眾規(guī)模的基礎(chǔ)上，還應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持對(duì)上述群體的公正分配，要合理衡平城鄉(xiāng)之間、不同區(qū)域之間、不同職業(yè)群體之間的生態(tài)利益。將生態(tài)文明的建設(shè)責(zé)任在不同類型的治理主體之間合理分配，合理衡平不同類型治理主體所享有的建設(shè)效益，是生態(tài)文明建設(shè)正義的一體兩面。而“自愿性”與“可行性”之間本就有著密切的聯(lián)系，愈發(fā)合乎群眾的自愿，便愈能感召群眾進(jìn)行自覺行動(dòng)。將激發(fā)群眾自覺行動(dòng)與科學(xué)配置生態(tài)文明的建設(shè)權(quán)責(zé)相結(jié)合，使各類主體負(fù)有的責(zé)任合乎治理能力與意愿的范圍，便能顯著加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)地方立法的可行性。

三、生態(tài)文明建設(shè)地方立法的現(xiàn)實(shí)梗阻

生態(tài)文明建設(shè)地方立法理論邏輯的厘清并不直接導(dǎo)致生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，從理論詮釋到有效治理必然要經(jīng)過實(shí)踐的歷程。而理論邏輯的閉環(huán)與自洽并不必然導(dǎo)向科學(xué)、合理的地方立法實(shí)踐，生態(tài)文明建設(shè)地方立法仍然面臨一系列的現(xiàn)實(shí)梗阻。及時(shí)歸結(jié)立法實(shí)踐遇到的現(xiàn)實(shí)梗阻，對(duì)于探索生態(tài)文明建設(shè)地方立法的未來實(shí)踐路徑具有重要意義。循由地方立法的外部視角到內(nèi)部視角并最終深入底層邏輯的思維演進(jìn)順序，便可系統(tǒng)歸結(jié)生態(tài)文明建設(shè)地方立法制度架構(gòu)不健全、地方特色不明顯、區(qū)域協(xié)同不完善、人民本位不突出四大現(xiàn)實(shí)梗阻。

（一）制度架構(gòu)不健全

生態(tài)文明建設(shè)地方立法有序融入中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，做到“合憲合法”的首要前提是為立法設(shè)置健全、合理的制度架構(gòu)，在憲法和法律的框架下進(jìn)行地方立法。而生態(tài)文明建設(shè)被納入設(shè)區(qū)的市地方立法的事項(xiàng)范圍，是2023年立法法修改的新舉措，相關(guān)制度尚未健全，實(shí)踐中較難確定生態(tài)文明建設(shè)地方立法主體的責(zé)任和權(quán)力。貫通責(zé)任與權(quán)力兩方面的首要問題是生態(tài)文明概念問題，作為復(fù)合概念的“生態(tài)文明”決定了生態(tài)文明建設(shè)的目標(biāo)和范圍；而作為法律概念的“生態(tài)文明”決定了生態(tài)文明建設(shè)地方立法的目的和范圍，乃至立法主體的責(zé)任和權(quán)力。而現(xiàn)行立法尚未完整詮釋“生態(tài)文明”的內(nèi)涵和外延，尚未明確生態(tài)文明立法主體的責(zé)任和權(quán)力[11]。例如，憲法第八十九條將生態(tài)文明建設(shè)的責(zé)任與權(quán)力配置給國(guó)務(wù)院，一定程度上完善了生態(tài)治理格局。但從地方立法的角度看，生態(tài)文明建設(shè)地方立法尚未有明確的憲法依據(jù)，也未有法律法規(guī)明確生態(tài)文明建設(shè)地方立法在生態(tài)文明建設(shè)中的地位，以及踐行憲法中關(guān)于生態(tài)文明的規(guī)范的方法。

從外部角度看，作為有權(quán)立法事項(xiàng)的“生態(tài)文明建設(shè)”總體概念不清晰；而從內(nèi)部角度看，各省、設(shè)區(qū)的市在具體立法中對(duì)權(quán)力與責(zé)任的分配同樣存在抵牾。以福建省人大常委會(huì)制定的兩部地方性法規(guī)《福建省生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》與《福建省生態(tài)文明建設(shè)促進(jìn)條例》為例，在信息公開方面，前者規(guī)定環(huán)境信息公開的主體為縣級(jí)以上人民政府負(fù)有“生態(tài)環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)”的部門，后者規(guī)定違法行為信息公開的主體為縣級(jí)以上人民政府。環(huán)境信息與違法行為的邊界在何處？?jī)烧咧g的交叉部分信息公開主體究竟是相應(yīng)層級(jí)人民政府還是其職能部門？由此可見，在生態(tài)文明建設(shè)地方立法的早期階段，囿于整體制度架構(gòu)的不健全，作為子系統(tǒng)的各個(gè)地方立法規(guī)范相對(duì)缺乏協(xié)調(diào)性。

（二）地方特色不明顯

新修訂之立法法將設(shè)區(qū)的市人大有權(quán)立法事項(xiàng)中的“環(huán)境保護(hù)”升格為“生態(tài)文明建設(shè)”，是對(duì)中央與地方生態(tài)治理權(quán)力與職責(zé)劃分的重要調(diào)整，體現(xiàn)了在生態(tài)治理方面中央立法與地方立法協(xié)同體系的深化。而中央“放權(quán)”于地方立法，從功能的角度看，主要有激勵(lì)地方先行先試與增強(qiáng)生態(tài)治理因地制宜實(shí)效兩大功能[12]。由于我國(guó)環(huán)境保護(hù)立法起步較晚，立法技術(shù)不成熟，現(xiàn)行法律存在互相沖突、內(nèi)容碎片化、內(nèi)容重復(fù)等一系列問題[13]，且中央統(tǒng)一立法需要經(jīng)過復(fù)雜的程序、充分的論證，立法周期較長(zhǎng)，對(duì)于許多生態(tài)治理事項(xiàng)未及立法，因此需要地方立法先行先試，填補(bǔ)立法空白并探索立法路徑。而從實(shí)踐的角度看，環(huán)境保護(hù)方面的地方立法明顯創(chuàng)制性不足，文本內(nèi)容存在與上位法的大量簡(jiǎn)單重復(fù)，或在制度工具與立法主旨上模仿上位法，最終呈現(xiàn)出“問題趨同，制度趨同”的立法形態(tài)[14]。在“環(huán)境保護(hù)”地方立法時(shí)代，多數(shù)地方立法實(shí)踐并未具備立法法制度設(shè)計(jì)所期望的“先行先試”功能。在立法法第二次修改將“環(huán)境保護(hù)”立法事項(xiàng)升格為“生態(tài)文明建設(shè)”后，地方立法“先行先試”功能的缺失有可能進(jìn)一步凸顯，難以實(shí)現(xiàn)引領(lǐng)地方生態(tài)治理創(chuàng)新、探索上位立法路徑的制度設(shè)計(jì)預(yù)期效果。

生態(tài)文明建設(shè)是具有整體性、全局性的重大問題，但在具體實(shí)施的過程中則需要充分考慮不同地方生態(tài)環(huán)境的具體狀況。在我國(guó)這樣的單一制國(guó)家，將中央立法結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際具體化，保證中央立法得到更好地貫徹執(zhí)行，是地方立法的重要任務(wù)之一[15]。然而，實(shí)際運(yùn)行中的生態(tài)文明建設(shè)地方立法并未很好地結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，存在相當(dāng)程度的重復(fù)立法。一是上文述及的地方立法照搬照抄抑或模仿上位立法。二是地方立法之間存在內(nèi)容和結(jié)構(gòu)上的重復(fù)，例如前文提及的《福建省生態(tài)文明建設(shè)促進(jìn)條例》與《福建省生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》，便在監(jiān)督管理、信息公開、保護(hù)手段等多個(gè)方面存在或重復(fù)或抵牾的情形，造成了立法資源的浪費(fèi)，也不利于因地制宜效果的實(shí)現(xiàn)。

（三）區(qū)域協(xié)同不完善

區(qū)域協(xié)同立法是地區(qū)之間的立法協(xié)同，是介于統(tǒng)一立法與單獨(dú)立法之間的中間層級(jí)，對(duì)于加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)地方立法的靈活性、有效性具有重大意義。而不同于發(fā)展歷程更長(zhǎng)的統(tǒng)一立法與單獨(dú)立法，直至2022年地方組織法出臺(tái)前后，區(qū)域協(xié)同立法才真正成為理論與實(shí)踐中廣泛探討和開展的舉措。區(qū)域協(xié)同立法尚有功能界限不明確、趨同程度無明確標(biāo)準(zhǔn)等不完善之處[16]。從外部視角來看，區(qū)域協(xié)同立法與統(tǒng)一立法之間的界限并不明確，兩者的適用關(guān)系至今有待商榷。地方立法事項(xiàng)是中央立法事項(xiàng)的具體體現(xiàn)與限縮，中央立法必然包含且不限于地方立法的事項(xiàng)[17]，上述界定可以擴(kuò)大至所有上位法與下位法的關(guān)系領(lǐng)域。因此，區(qū)域協(xié)同立法與統(tǒng)一立法的界限模糊便體現(xiàn)在兩個(gè)層次：關(guān)涉同一省級(jí)行政區(qū)劃內(nèi)多個(gè)設(shè)區(qū)的市的生態(tài)環(huán)境問題，在何種情況下采用省級(jí)統(tǒng)一立法，在何種情況下采用設(shè)區(qū)的市協(xié)同立法，兩者之間并無明確的判斷標(biāo)準(zhǔn)；關(guān)涉數(shù)個(gè)省級(jí)行政區(qū)劃的生態(tài)環(huán)境問題，同樣面臨在中央統(tǒng)一立法和各省級(jí)行政區(qū)劃協(xié)同立法之間的路徑選擇問題，理論與實(shí)踐對(duì)此皆缺乏統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)。

而以內(nèi)部視角審視生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域的區(qū)域協(xié)同立法，區(qū)域協(xié)同程度無明確標(biāo)準(zhǔn)的問題同樣突出。區(qū)域協(xié)同立法是不同立法機(jī)關(guān)共同的意志行為，而不是不同立法機(jī)關(guān)共同的立法行為[18]。要想發(fā)揮區(qū)域協(xié)同立法的理想效能，既要促進(jìn)多個(gè)地方人大在區(qū)域生態(tài)問題的整體上協(xié)同，又要堅(jiān)持對(duì)當(dāng)?shù)靥厥鉅顩r的獨(dú)特治理。區(qū)域協(xié)同立法在趨同程度上可劃分為部分內(nèi)容一致、關(guān)鍵內(nèi)容一致或總體一致，在不同的情況下需要選擇不同的協(xié)同程度，而當(dāng)前恰恰缺乏對(duì)協(xié)同深入程度的判斷標(biāo)準(zhǔn)，這勢(shì)必導(dǎo)致各個(gè)地方人大在實(shí)踐區(qū)域協(xié)同立法時(shí)舉棋不定或任意行事。

（四）人民本位不突出

生態(tài)文明建設(shè)地方立法的人民本位不突出，主要體現(xiàn)在人民群眾尊法守法的自愿性與可行性不足，主要根源于地方立法的公共參與不足。生態(tài)文明建設(shè)地方立法的公眾參與不足主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面，立法前評(píng)估參與不足與立法后評(píng)估參與不足。在生態(tài)文明建設(shè)地方立法的提出、審議、表決等階段，公眾參與立法的主要平臺(tái)為基層立法聯(lián)系點(diǎn)。新修訂之立法法在第七十條、九十條分別規(guī)定了全國(guó)人大常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)與有權(quán)立法的地方人大及其常委會(huì)“根據(jù)實(shí)際需要設(shè)立基層立法聯(lián)系點(diǎn)”，通過立法確認(rèn)和肯定了黨的十八屆四中全會(huì)以來的創(chuàng)新舉措。然而，基層立法聯(lián)系點(diǎn)在制度設(shè)計(jì)上仍然存在諸多尚待明晰之處：設(shè)立與使用基層立法聯(lián)系點(diǎn)是地方人大在立法前的特殊調(diào)研活動(dòng)，還是地方立法都需經(jīng)過的固定機(jī)制；基層立法聯(lián)系點(diǎn)與已經(jīng)較為成熟的信訪機(jī)構(gòu)是何種關(guān)系，立法聯(lián)系點(diǎn)機(jī)制與已有的群眾意見征集機(jī)制是何種關(guān)系；通過基層立法聯(lián)系點(diǎn)獲取的立法意見在立法中如何處理，其影響權(quán)重與其他意見渠道相比如何[19]，這些都是新修訂之立法法尚未解決的問題。制度設(shè)計(jì)上的大片留白，難免導(dǎo)致制度實(shí)施中的大面積遇冷，加之生態(tài)文明建設(shè)的許多方面較為專業(yè)化，普通群眾表達(dá)意見的意愿受專業(yè)知識(shí)匱乏的限制，生態(tài)文明建設(shè)地方立法的公眾參與自然相對(duì)不足。

生態(tài)文明地方立法的人民本位不突出，還體現(xiàn)在公眾參與立法后評(píng)估的虛置。立法機(jī)關(guān)往往從生態(tài)治理手段的專業(yè)性、科學(xué)性角度出發(fā)，對(duì)公眾所處的現(xiàn)實(shí)情境與具體關(guān)切缺乏關(guān)注[20]。地方人大往往試圖從缺乏生態(tài)治理與立法專業(yè)知識(shí)的公眾中得到立法科學(xué)與否的答復(fù)，這顯然不盡合理，而對(duì)于群眾關(guān)心的具體治理計(jì)劃與預(yù)期效果，則疏于把握。同時(shí)，立法后評(píng)估在內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)方面存在上游標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、標(biāo)準(zhǔn)體系缺乏位階性、指標(biāo)設(shè)計(jì)富于“行政化色彩”的積弊[21]。在生態(tài)文明建設(shè)地方立法這一相對(duì)較新領(lǐng)域，評(píng)估經(jīng)驗(yàn)的缺乏無疑會(huì)加劇上述問題，導(dǎo)致公眾參與的更大程度虛置。

四、生態(tài)文明建設(shè)地方立法的實(shí)踐路徑

將生態(tài)文明建設(shè)地方立法的理論邏輯付諸實(shí)踐，并在實(shí)踐中重新認(rèn)識(shí)上述理論邏輯，繼而進(jìn)行再實(shí)踐、再認(rèn)識(shí)，如此循環(huán)往復(fù)，便是生態(tài)文明建設(shè)地方立法的螺旋上升路徑。在理論邏輯的指導(dǎo)下，從充實(shí)生態(tài)文明建設(shè)地方立法的制度依據(jù)出發(fā)，完善地方特色的立法路徑與激勵(lì)機(jī)制，厘清區(qū)域協(xié)同立法的功能界限與程度標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)立法的公眾參與，逐步探索生態(tài)文明建設(shè)地方立法的實(shí)踐路徑。

（一）充實(shí)生態(tài)文明建設(shè)地方立法的理論與制度依據(jù)

不抵觸原則是處理地方立法與中央立法的重要原則，立法法關(guān)于立法事項(xiàng)的規(guī)定則可視為不抵觸的一種細(xì)化規(guī)定。界定法律概念“生態(tài)文明”、有權(quán)立法事項(xiàng)“生態(tài)文明建設(shè)”的內(nèi)涵與外延，可為充實(shí)生態(tài)文明建設(shè)地方立法的制度依據(jù)奠定基礎(chǔ)?！懊恳环N法治形態(tài)背后都有一套政治理論，每一種法治模式當(dāng)中都有一種政治邏輯，每一條法治道路底下都有一種政治立場(chǎng)。”[22]作為政治概念的“生態(tài)文明”指的是超越工業(yè)文明的一種發(fā)展形態(tài)，“生態(tài)文明建設(shè)”是在揚(yáng)棄和超越工業(yè)文明的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)的[23]。而作為法律概念的“生態(tài)文明”“生態(tài)文明建設(shè)”則是政治概念的延續(xù)，從這個(gè)角度出發(fā)，“生態(tài)文明建設(shè)”至少包含三大關(guān)系，現(xiàn)代化建設(shè)與生態(tài)保護(hù)的關(guān)系，生態(tài)文明建設(shè)與政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)建設(shè)的關(guān)系，人類中心主義價(jià)值與自然中心主義價(jià)值的關(guān)系。其一指向生態(tài)文明建設(shè)的實(shí)施方式，其二指向生態(tài)文明建設(shè)的定位，其三則是在對(duì)生態(tài)文明建設(shè)的價(jià)值觀念進(jìn)行倡導(dǎo)。而在地方立法促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的過程中，應(yīng)當(dāng)致力于實(shí)現(xiàn)三大目標(biāo)，即提供良好的生活環(huán)境，保護(hù)完整的生態(tài)系統(tǒng)，建設(shè)和諧的生態(tài)關(guān)系[24]。

在不斷完善對(duì)生態(tài)文明建設(shè)地方立法中的重大關(guān)系與重要目標(biāo)之認(rèn)識(shí)的過程中，作為法律概念的“生態(tài)文明建設(shè)”也逐漸得以明確，在此基礎(chǔ)上，可通過立法、司法解釋對(duì)“生態(tài)文明建設(shè)”立法事項(xiàng)進(jìn)行細(xì)化，明確地方人大的權(quán)力與責(zé)任劃分。而就通過地方立法調(diào)整省、設(shè)區(qū)的市、縣三級(jí)人民政府及其職能部門的生態(tài)文明建設(shè)權(quán)力與責(zé)任而言，中央立法應(yīng)通過制度設(shè)計(jì)統(tǒng)一進(jìn)行監(jiān)督管理、信息公開、生態(tài)教育等事項(xiàng)的權(quán)責(zé)劃分，省一級(jí)人大在中央立法的框架下對(duì)本省具體事項(xiàng)進(jìn)行統(tǒng)籌，設(shè)區(qū)的市一級(jí)人大在上位法的基礎(chǔ)上進(jìn)一步細(xì)化。各省、設(shè)區(qū)的市人大做好地方立法的立改廢工作，保證地方立法的前后貫通與協(xié)調(diào)。

（二）完善地方特色的立法路徑與激勵(lì)機(jī)制

地方特色是地方立法的重要價(jià)值，暢通地方特色在地方立法中的表達(dá)路徑，關(guān)鍵是以上位法明確地方自主性立法的邊界。不抵觸原則是生態(tài)文明建設(shè)地方立法發(fā)揚(yáng)地方特色的重要前提，應(yīng)當(dāng)首先明確對(duì)“不抵觸”的正確認(rèn)識(shí)。不抵觸要求地方立法不違背上位法的精神、原則與規(guī)定，但并非要求地方立法一定要以本領(lǐng)域上位法的精神、原則與規(guī)定為依據(jù)[25]。以青藏高原生態(tài)立法為例，地方立法不能違背青藏高原生態(tài)保護(hù)法的精神、原則與規(guī)定，但并非只有在上述上位法產(chǎn)生后才能進(jìn)行青藏高原生態(tài)保護(hù)領(lǐng)域的地方立法。而對(duì)于立法法第八十二條規(guī)定的地方性事務(wù)，同樣需要結(jié)合生態(tài)文明建設(shè)中的央地事權(quán)劃分、地方實(shí)踐進(jìn)行具體的闡釋。生態(tài)文明建設(shè)地方立法是個(gè)系統(tǒng)工程，需要綜合運(yùn)用民事、財(cái)政、金融等手段，而立法法第十一條將“民事基本制度”“財(cái)政、海關(guān)、金融和外貿(mào)的基本制度”納入法律保留的范圍，我們需要明確在地方立法的過程中，什么是上述領(lǐng)域不能觸及的基本制度。

深化生態(tài)文明建設(shè)地方立法的地方特色，既要在前端明確自主性立法的邊界，又要在后端設(shè)置科學(xué)的立法工作評(píng)估機(jī)制。針對(duì)生態(tài)文明建設(shè)地方立法的立法工作評(píng)估，應(yīng)當(dāng)避免重規(guī)模、速度的片面考察，而要在兼顧規(guī)模與效益、數(shù)量與質(zhì)量的基礎(chǔ)上，建立梯度化的指標(biāo)體系，要將對(duì)立法工作的整體評(píng)估和對(duì)具體立法的單項(xiàng)評(píng)估相結(jié)合，合理確定單項(xiàng)立法在立法工作評(píng)估中的權(quán)重，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)立法工作整體的精確量化。針對(duì)群眾較為關(guān)心的生態(tài)問題與治理規(guī)劃，要在立法工作評(píng)估中引入社會(huì)評(píng)價(jià)機(jī)制，構(gòu)建多元立法工作評(píng)估機(jī)制。

（三）厘清區(qū)域協(xié)同立法的功能界限與程度標(biāo)準(zhǔn)

區(qū)域協(xié)同立法是介于單獨(dú)立法與統(tǒng)一立法之間的中間層級(jí)，其功能界限的確定有賴單獨(dú)立法、統(tǒng)一立法邊界的確定。在有權(quán)立法的地方人大中，通常層級(jí)越低便越了解所在行政區(qū)劃的生態(tài)文明建設(shè)情況。因此，基于壓實(shí)立法責(zé)任、提高立法質(zhì)量、合理利用立法資源等角度考量，應(yīng)當(dāng)將盡可能多的生態(tài)立法事項(xiàng)交由設(shè)區(qū)的市人大進(jìn)行單獨(dú)立法。厘清單獨(dú)立法的界限，首先需要明確生態(tài)立法事項(xiàng)是否與本地區(qū)有關(guān)，地方人大對(duì)生態(tài)文明建設(shè)事項(xiàng)中屬于本地區(qū)事務(wù)的部分享有立法權(quán)[26]。在前述判斷的基礎(chǔ)上，判斷該事項(xiàng)是否與多個(gè)行政區(qū)劃存在關(guān)系，從而決定是否將跨區(qū)域事務(wù)從單獨(dú)立法中予以別除?？鐓^(qū)域事務(wù)是區(qū)域協(xié)同立法與統(tǒng)一立法的共同事項(xiàng)范圍。區(qū)域協(xié)同立法涉及多個(gè)立法機(jī)關(guān)，即便開展了一定程度的協(xié)同，各個(gè)地方人大往往傾向于本地區(qū)生態(tài)利益的最大化。而統(tǒng)一立法則是由上級(jí)人大進(jìn)行立法，往往強(qiáng)調(diào)整體生態(tài)利益而忽略某個(gè)地區(qū)的特殊生態(tài)關(guān)切。綜上所述，為平衡整體利益與個(gè)體利益，適宜依據(jù)跨區(qū)域事務(wù)涉及行政區(qū)劃的數(shù)量與復(fù)雜程度確定區(qū)域協(xié)同立法與統(tǒng)一立法的邊界。

為了充分實(shí)現(xiàn)各區(qū)域生態(tài)治理的特殊需求，還應(yīng)當(dāng)限定區(qū)域協(xié)同的程度，厘清協(xié)同的程度標(biāo)準(zhǔn)。區(qū)域協(xié)同立法在規(guī)范內(nèi)容、結(jié)構(gòu)上的協(xié)同應(yīng)以滿足生態(tài)環(huán)境共同治理需求的程度為限，不應(yīng)為追求節(jié)約立法資源、縮短立法周期而擱置不同區(qū)域的生態(tài)治理需求差異，選擇更高程度的協(xié)同。在區(qū)域協(xié)同立法的過程中，不應(yīng)出現(xiàn)總體一致程度的協(xié)同，通常情況下可將多個(gè)區(qū)域生態(tài)治理需求總體一致的事項(xiàng)交由統(tǒng)一立法，應(yīng)當(dāng)根據(jù)多個(gè)區(qū)域生態(tài)治理需求的差異化程度，科學(xué)選擇“部分內(nèi)容一致”或“關(guān)鍵內(nèi)容一致”。生態(tài)文明建設(shè)在具體實(shí)施中需要充分考慮生態(tài)環(huán)境的局部特殊情況，而其最終整體效果的實(shí)現(xiàn)則依賴生態(tài)治理的區(qū)域協(xié)同，堅(jiān)持地方特色與發(fā)展區(qū)域協(xié)同也是統(tǒng)一的。

（四）加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)地方立法的公眾參與

適用人民本位邏輯解決生態(tài)文明建設(shè)地方立法的制度人性問題，關(guān)鍵在于加強(qiáng)立法的公眾參與，包括立法前與立法后公眾參與。強(qiáng)化立法前評(píng)估公眾參與，暢通公眾意見表達(dá)路徑，關(guān)鍵在于完善與用好新修訂之立法法明確的基層立法聯(lián)系點(diǎn)制度。首先，應(yīng)當(dāng)明確基層立法聯(lián)系點(diǎn)的性質(zhì)，即基層立法聯(lián)系點(diǎn)制度是地方立法中的一種固定工作機(jī)制。新修訂之立法法將基層立法聯(lián)系點(diǎn)明確為一項(xiàng)法律制度，便是要建立征集群眾立法意見的長(zhǎng)效機(jī)制，將其與臨時(shí)性的調(diào)研活動(dòng)相區(qū)分。在生態(tài)文明建設(shè)地方立法領(lǐng)域，基層立法聯(lián)系點(diǎn)制度應(yīng)當(dāng)區(qū)別并獨(dú)立于已有的生態(tài)問題信訪機(jī)制。立法聯(lián)系點(diǎn)主要征集群眾的生態(tài)立法意見，信訪機(jī)制主要采集群眾的生態(tài)執(zhí)法、司法意見。而在明確性質(zhì)的基礎(chǔ)上，進(jìn)行基層立法聯(lián)系點(diǎn)的合理布局，以青藏高原生態(tài)治理為例，應(yīng)當(dāng)立足青藏高原生態(tài)保護(hù)總體要求，聚焦青藏高原的生態(tài)特點(diǎn)，在專業(yè)研究機(jī)構(gòu)、利益相關(guān)群體、治理機(jī)構(gòu)中設(shè)置基層立法聯(lián)系點(diǎn)。同時(shí)，完善退出機(jī)制，根據(jù)各地生態(tài)文明建設(shè)地方立法的規(guī)劃與落實(shí)狀況，動(dòng)態(tài)調(diào)整立法聯(lián)系點(diǎn)的數(shù)量與布局，對(duì)不再符合立法需求的聯(lián)系點(diǎn)應(yīng)當(dāng)安排有序退出[27]。

解決立法后評(píng)估公眾參與的虛置問題，需要合理圈定公眾參與的范圍，創(chuàng)新立法后評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)體系。應(yīng)當(dāng)立足生態(tài)文明建設(shè)地方立法的具體需求，根據(jù)適當(dāng)比例選取治理機(jī)構(gòu)、治理受眾、其他利益相關(guān)群體、專業(yè)機(jī)構(gòu)的代表參與立法后評(píng)估。而針對(duì)立法后評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)體系，則應(yīng)從便于群眾理解的務(wù)實(shí)視角出發(fā)，在實(shí)效性、合理性、正當(dāng)性三個(gè)一級(jí)指標(biāo)下設(shè)置二級(jí)指標(biāo)，例如可在實(shí)效性下設(shè)置對(duì)立法的認(rèn)同程度、守法成本與治理效益比較、治理實(shí)效與預(yù)期差距、治理效果是否滿足自身需要等二級(jí)指標(biāo)，在部分情況下可在二級(jí)指標(biāo)基礎(chǔ)上進(jìn)一步細(xì)化，構(gòu)建簡(jiǎn)潔易懂、層次分明的立法后評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)體系。

五、余論

生態(tài)文明建設(shè)既是“五位一體”總體布局中的重要組成部分，又是實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量、可持續(xù)發(fā)展的迫切需求。地方立法是生態(tài)文明治理體系與治理能力的重要支撐，生態(tài)文明建設(shè)納入設(shè)區(qū)的市人大有權(quán)立法事項(xiàng)也將推動(dòng)地方立法理論與實(shí)踐的巨大發(fā)展。當(dāng)前亟須進(jìn)一步深化對(duì)生態(tài)文明建設(shè)地方立法之理論邏輯、現(xiàn)實(shí)梗阻的認(rèn)識(shí)，把握生態(tài)文明建設(shè)地方立法融入生態(tài)文明治理體系、法治體系的要求，探索通過地方立法創(chuàng)新發(fā)展生態(tài)治理實(shí)踐的優(yōu)化路徑。

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