摘要：在各級財政部門預(yù)算部門近20年的不懈探索和努力下，我國預(yù)算績效管理由普及理念的探索階段進(jìn)入全面實施的落地生根階段，預(yù)算績效管理在提高財政資金使用效益、提升公共服務(wù)質(zhì)量、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程等方面發(fā)揮著越來越重要的作用。作為規(guī)范事業(yè)單位財務(wù)行為的法規(guī)基礎(chǔ)，《事業(yè)單位財務(wù)規(guī)則》的修訂順應(yīng)了預(yù)算績效管理改革的政策要求。鑒于此，在闡述事業(yè)單位預(yù)算績效管理改革歷程基礎(chǔ)上，解讀新舊《事業(yè)單位財務(wù)規(guī)則》中有關(guān)預(yù)算績效管理指導(dǎo)性意見的改進(jìn)之處，分析制約事業(yè)單位預(yù)算績效管理的實踐問題，在新《規(guī)則》視角下探究事業(yè)單位預(yù)算績效管理的實施路徑，以促進(jìn)事業(yè)單位預(yù)算績效管理提質(zhì)增效。

關(guān)鍵詞：事業(yè)單位；財務(wù)規(guī)則；預(yù)算績效

0引言

2022年1月，財政部更新《事業(yè)單位財務(wù)規(guī)則》，由原財政部令第68號（以下簡稱“68號令”）修訂為財政部令第108號（以下簡稱“新《規(guī)則》”），此次修訂既有對財政法律法規(guī)新規(guī)定的體現(xiàn)，也有對財政有關(guān)改革發(fā)展新成果的反映，旨在進(jìn)一步規(guī)范事業(yè)單位財務(wù)行為，提高資金使用效率，保障事業(yè)單位平穩(wěn)運營與健康發(fā)展[1]REF_Ref157954951rh*MERGEFORMAT。新《規(guī)則》發(fā)布后，其明確強調(diào)的“全面加強預(yù)算績效管理”引起各方廣泛關(guān)注，直接響應(yīng)了2018年中共中央、國務(wù)院在《關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》（以下簡稱《意見》）中提出的“建成全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系”的目標(biāo)，用法律法規(guī)的形式明確既有工作成果，以推進(jìn)事業(yè)單位對預(yù)算績效管理工作的持續(xù)重視和完善，提高有限財政資源的配置效率，實現(xiàn)對不同類型社會群體不同程度公共服務(wù)需求的不斷滿足。本文在闡述事業(yè)單位預(yù)算績效管理改革歷程基礎(chǔ)上，嘗試對調(diào)整于不同階段的《事業(yè)單位財務(wù)規(guī)則》在預(yù)算績效管理方面指導(dǎo)意見的更新之處進(jìn)行解讀，并于新《規(guī)則》視角下探析解決事業(yè)單位預(yù)算績效管理工作現(xiàn)狀問題的對策，助力事業(yè)單位健康可持續(xù)發(fā)展。

1預(yù)算績效管理改革歷程

事業(yè)單位作為使用公共財政資源的重要組織，在推動我國國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化方面扮演著至關(guān)重要的角色，其預(yù)算績效管理改革歷程順應(yīng)國家預(yù)算績效管理改革進(jìn)展和方向，大體經(jīng)歷了4個階段[2] 。

1.1第一階段：事后績效評價探索階段（2003—2009年）“建立預(yù)算績效評價體系”提出于2003年黨的十六屆三中全會，之后，我國預(yù)算績效管理改革拉開序幕。中央財政選擇部分部門開展重點項目支出績效評價試點，并先后就中央級教科文部門項目、中央級行政經(jīng)費項目、中央級農(nóng)口部門項目、中央級民口科技計劃（基金）經(jīng)費、財政扶貧資金等績效評價工作制定專門管理辦法，通過制定制度框架體系，為各部門開展績效評價提供依據(jù)。同時期，東部和個別中部省份也開始探索預(yù)算項目事后績效評價，2003年北京、廣東率先開始試點，2004年山西開始試點，2005年浙江、江蘇、湖北開始試點，2007年山東、天津開始試點，2008年福建等地開始試點。隨著試點工作的開展，一系列規(guī)范性文件相繼出臺，中央部門（指與財政部直接發(fā)生預(yù)算繳款、撥款關(guān)系的國家機關(guān)、軍隊（含武警部隊）、政黨組織、事業(yè)單位和社會團(tuán)體等）和部分省份有關(guān)績效評價方面的制度根基逐步夯實。

1.2第二階段：預(yù)算績效管理探索階段（2010—2014年）按照黨中央關(guān)于政府績效管理的要求，2011年，國務(wù)院批準(zhǔn)建立政府績效管理工作部際聯(lián)席會議制度，由監(jiān)察部領(lǐng)導(dǎo)，包括中組部、發(fā)展改革委、財政部等部門，自此確立了中國績效管理兩大體系，即以監(jiān)察部為核心的政府績效管理和以財政部為核心的預(yù)算績效管理[3]。隨后，財政部接連發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)預(yù)算績效管理的指導(dǎo)意見》《預(yù)算績效管理工作規(guī)劃（2012—2015年）》等部門規(guī)章制度，預(yù)算績效管理制度體系的逐步完善，助推績效管理由事后績效評價向事前績效目標(biāo)管理擴展，保障預(yù)算績效管理逐級規(guī)范化。這一時期，中央部門項目績效評價和績效目標(biāo)試點范圍逐年擴大，地方財政則在事后績效評價全面推開的基礎(chǔ)上，對延伸績效管理環(huán)節(jié)、提升績效管理層次進(jìn)行了不同程度探索，闖出各具特色的預(yù)算績效管理新路徑。

1.3全過程預(yù)算績效管理實踐階段（2015—2017年）2015年實施的新預(yù)算法首次將預(yù)算績效管理以法律形式確定，按照其提出的“講求績效”要求，中央財政全面推開全過程預(yù)算績效管理改革，接續(xù)針對中央部門績效目標(biāo)管理、中央對地方專項轉(zhuǎn)移支付績效目標(biāo)管理出臺制度，加快完善預(yù)算績效管理制度體系。隨著中央財政對全過程預(yù)算績效管理各項舉措落實的有力推動，2016年之后，在總結(jié)試點經(jīng)驗基礎(chǔ)上，我國預(yù)算績效改革獲得突破性進(jìn)展。一是基本實現(xiàn)績效目標(biāo)編制全覆蓋，初步建立績效目標(biāo)與預(yù)算資金同步管理機制；二是經(jīng)試點后迅速推開績效目標(biāo)動態(tài)監(jiān)控和績效自評[4] ；三是形成重點績效評價常態(tài)化機制；四是社會公眾對績效目標(biāo)、績效評價報告和自評結(jié)果的公開，廣泛關(guān)注且予以認(rèn)可[5] 。

1.4全面實施預(yù)算績效管理階段（2018年至今）

按照黨的十九大關(guān)于“全面實施績效管理”的決策部署，2018年預(yù)算績效管理的綱領(lǐng)性文件《意見》出臺，標(biāo)志著全面實施預(yù)算績效管理上升至國家治理的戰(zhàn)略高度。《意見》圍繞“全面”和“績效”兩個關(guān)鍵點，對全面實施預(yù)算績效管理進(jìn)行了整體規(guī)劃[6] 。2018年以來，依照全方位、全過程、全覆蓋實施預(yù)算績效管理的思路，中央和地方層面加快制定修訂各項制度辦法，相繼出臺《項目支出績效評價管理辦法》《中央部門項目支出核心績效目標(biāo)和指標(biāo)設(shè)置及取值指引（試行）》《北京市預(yù)算績效管理辦法》《青海省預(yù)算績效管理條例》等，改進(jìn)從績效目標(biāo)管理至評價結(jié)果應(yīng)用等環(huán)節(jié)的管理流程，旨在提升績效管理層次、擴大績效管理范圍。隨著全面實施預(yù)算績效管理改革的深入推進(jìn)，事業(yè)單位也不斷健全相關(guān)預(yù)算績效管理制度，并將工作成果與績效信息通過預(yù)決算方式公開。

2新《規(guī)則》推進(jìn)事業(yè)單位預(yù)算績效管理的著力點作為規(guī)范事業(yè)單位財務(wù)行為的核心規(guī)則，新《規(guī)則》保持了68號令的章節(jié)框架，其中“事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)全面加強預(yù)算績效管理”是修訂的亮點之一，既體現(xiàn)了國家進(jìn)一步深化預(yù)算管理改革的精神，又與當(dāng)前預(yù)算績效管理發(fā)展的新要求相匹配[7]。68號令發(fā)布于預(yù)算績效管理探索階段，根據(jù)上文論述，此階段績效評價理念已在各級政府逐步確立，事后績效評價工作也全面推開，財政部提出要將績效理念糅合進(jìn)預(yù)算制定執(zhí)行的全過程；而新《規(guī)則》出臺正值全面實施預(yù)算績效管理階段，修訂內(nèi)容直接反映了《意見》關(guān)于建立預(yù)算績效管理體系的要求，督促事業(yè)單位持續(xù)重視和完善預(yù)算績效管理工作。通過新舊規(guī)則對比發(fā)現(xiàn)，新《規(guī)則》全文多個章節(jié)共提及“績效”或“效益”等相關(guān)概念10次，其推進(jìn)事業(yè)單位加強預(yù)算績效管理的著力點為以下4個方面。

2.1提升績效意識，財務(wù)管理要瞄準(zhǔn)績效

新《規(guī)則》第一章“總則”第一條提出“提高資金使用效益”，第三條提出正確處理“社會效益和經(jīng)濟(jì)效益的關(guān)系”，第四條新增提出“全面實施績效管理，提高資金使用效益”，其從立規(guī)目的、財務(wù)管理基本原則及主要任務(wù)等方面，一再強調(diào)當(dāng)前事業(yè)單位開展財務(wù)活動要注重提高資金使用效益。新《規(guī)則》從“實施績效評價”到“全面實施績效管理”措辭的改變，不僅是績效管理覆蓋面從局部到整體、從單一環(huán)節(jié)到全流程的躍遷，也是對全面實施績效管理的準(zhǔn)確認(rèn)識，還是對事業(yè)單位財務(wù)管理提出的更高要求，即績效管理不再局限于對執(zhí)行結(jié)果開展績效評價，還需全面融入事業(yè)單位管理本身，通過將績效貫穿事業(yè)單位預(yù)算、收支、資產(chǎn)、財務(wù)報告和決算報告、監(jiān)督等一系列財務(wù)管理活動，提出有針對性的績效提升措施，實現(xiàn)業(yè)務(wù)與財務(wù)雙向融合，促進(jìn)事業(yè)單位財務(wù)管理制度更加完備、公共服務(wù)質(zhì)量逐步提升。

2.2夯實工作基礎(chǔ)，預(yù)算管理要貫穿績效

新《規(guī)則》第十五條提出“事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)全面加強預(yù)算績效管理，提高資金使用效益”；第十八條在重申“各項收入全部納入單位預(yù)算”要求的基礎(chǔ)上增加了“未納入預(yù)算的收入不得安排支出”的規(guī)定；第二十二條在強調(diào)“將各項支出全部納入單位預(yù)算，建立健全支出管理制度”的要求基礎(chǔ)上增加了“實行項目庫管理”的規(guī)定。這些調(diào)整，一是順應(yīng)《意見》中有關(guān)預(yù)算績效管理體系建設(shè)的要求，在預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督、結(jié)果考評等全過程中貫穿績效理念；二是將績效關(guān)口前移，要求事業(yè)單位堅持依照項目安排預(yù)算的原則，實現(xiàn)預(yù)算績效源頭管控；三是通過健全作為事業(yè)單位實現(xiàn)全面預(yù)算績效管理前提的收入支出管理制度[8]，將收入支出全面納入預(yù)算績效管理，使強調(diào)資金收支規(guī)范的預(yù)算管理與強調(diào)支出產(chǎn)出效果的績效管理緊密結(jié)合，做到“花錢必問效”，真正提高預(yù)算資金的使用效率。

2.3轉(zhuǎn)變管理理念，資產(chǎn)管理要遵循績效

新《規(guī)則》第七章“資產(chǎn)管理”第三十八條提出事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)“加強和規(guī)范資產(chǎn)配置……提高資產(chǎn)使用效率”，第三十九條提出“事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)……結(jié)合資產(chǎn)存量……優(yōu)先通過調(diào)劑方式配置資產(chǎn)……租用等方式”。新《規(guī)則》著重強調(diào)事業(yè)單位配置資產(chǎn)的依據(jù)之一是遵循績效目標(biāo)，一方面體現(xiàn)了資產(chǎn)管理的績效導(dǎo)向，符合新《規(guī)則》提出的“全面實施績效管理”總體要求；另一方面旨在將資產(chǎn)管理從由實物管理向價值管理提升，實施資產(chǎn)全生命周期的績效管理。

2.4促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展，財務(wù)監(jiān)督要保障績效

新《規(guī)則》第十一章“財務(wù)監(jiān)督”第六十三條在原條款基礎(chǔ)上強化了要求，新增提出“事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)遵守財經(jīng)紀(jì)律和財務(wù)制度”；第六十四條將68號令的第六十一條相關(guān)表述進(jìn)行優(yōu)化完善，明晰了各級事業(yè)單位、主管部門和財政部門及其工作人員違法違規(guī)行為的法律責(zé)任。新《規(guī)則》的修訂內(nèi)容，既是對事業(yè)單位所在行業(yè)領(lǐng)域健康可持續(xù)發(fā)展的促進(jìn)，也是績效導(dǎo)向新形勢下對財務(wù)監(jiān)督內(nèi)涵和外延的擴展，即發(fā)揮財務(wù)監(jiān)管工具作用，在保證資金合法合規(guī)使用基礎(chǔ)上，實現(xiàn)資金使用的績效最大化，推進(jìn)事業(yè)單位穩(wěn)步發(fā)展。

3制約事業(yè)單位預(yù)算績效管理的實踐問題

3.1績效理念尚未完全轉(zhuǎn)化為績效行動

相較于傳統(tǒng)預(yù)算管理，預(yù)算績效管理意在“借鑒管理企業(yè)的辦法管理政府”，管理著力點從財政收支拓展到財政資金使用效果。近些年，雖然中央部門和地方政府紛紛出臺全面實施預(yù)算績效管理貫徹實施意見或落實方案，修訂完善本部門本地區(qū)預(yù)算績效管理制度體系，但就事業(yè)單位而言，“重分配、輕管理，重支出、輕績效”的問題依然存在，“花錢必問效，無效必問責(zé)”的績效理念還沒有牢固樹立。究其原因，一是單位主要領(lǐng)導(dǎo)重視不夠，對全面實施預(yù)算績效管理的重要性和緊迫性認(rèn)識不充分，在財政收支矛盾加劇形勢下，沒有將預(yù)算績效管理作為落實中央“過緊日子”要求的重要舉措抓緊抓實，把事權(quán)與支出責(zé)任結(jié)合起來。二是單位主要責(zé)任部門對績效管理的內(nèi)涵認(rèn)識不深入，方法掌握不透徹，沒有按照“誰花錢、誰負(fù)責(zé)”的原則，層層壓實預(yù)算績效管理責(zé)任，個別部門甚至被動完成規(guī)定動作。同時，財務(wù)部門話語權(quán)不夠，業(yè)務(wù)部門參與有限，業(yè)財融合不緊密，使得預(yù)算績效管理實施成效大打折扣。三是事業(yè)單位與公眾之間因缺少溝通渠道，在預(yù)算決策過程中自上而下的控制約束與自下而上的服務(wù)訴求未能通過一定途徑相互接觸、交流、反饋，使得公眾的績效理念呼應(yīng)不足。

3.2傳統(tǒng)預(yù)算管理方式影響經(jīng)費有效支出

我國事業(yè)單位按收入來源劃分為不同類型：僅依靠財政撥款的事業(yè)單位，為參公事業(yè)單位或公益一類事業(yè)單位；可獲得財政撥款以外收入，且能統(tǒng)籌使用以彌補財政資源不足的事業(yè)單位，則歸為公益二類事業(yè)單位。根據(jù)《預(yù)算法實施條例》和修訂的新《規(guī)則》，事業(yè)單位對非財政撥款資金的收支管理不再享有“特權(quán)”，應(yīng)與財政撥款資金一樣，遵循同一預(yù)算管理規(guī)則。具體而言，作為實施綜合預(yù)算的主體，事業(yè)單位應(yīng)將各類收支統(tǒng)一納入預(yù)算管理，嚴(yán)格落實“無預(yù)算不支出”；并且，在進(jìn)行預(yù)算支出時，無論各類事業(yè)單位的收入構(gòu)成有何差異，都要以“過緊日子”作為預(yù)算安排的指導(dǎo)思想，加強成本控制，注重預(yù)算約束的“剛性”機制。但受傳統(tǒng)預(yù)算管理方式影響，仍有事業(yè)單位未充分理解自覺接受監(jiān)察、審計、財政等部門對單位非財政撥款管理情況進(jìn)行監(jiān)督檢查的要求內(nèi)涵，存在部分資金游離于預(yù)算績效管理之外的情況，如個別事業(yè)單位未將非財政資金納入單位預(yù)算績效管理，即未科學(xué)合理編制績效目標(biāo)、實施績效監(jiān)控、開展績效評價，并應(yīng)用評價結(jié)果，從而使得部分政策和項目存在“拍腦袋”決策的問題，潛在財政風(fēng)險和經(jīng)濟(jì)安全隱患不容忽視。除此之外，就支出而言，事業(yè)單位雖已執(zhí)行“資金跟著項目走”的原則，但由于部分單位仍持有“先把資金占上，等執(zhí)行中再說”的想法，且財政監(jiān)督和審計側(cè)重事后監(jiān)管，對項目執(zhí)行缺乏目標(biāo)管理、大數(shù)據(jù)全過程監(jiān)管的手段，導(dǎo)致部門資金需求很急與支出進(jìn)度緩慢共存，財政資金緊張與大量資金結(jié)余共存，因而對資金使用質(zhì)量產(chǎn)生影響。

3.3資產(chǎn)管理意識滯后且管理流程不順暢

在事業(yè)單位，長期以來，資產(chǎn)管理是其薄弱環(huán)節(jié)。一方面，資產(chǎn)管理理念滯后。一是存在重資金輕資產(chǎn)、重采購輕監(jiān)管、重配置輕使用等問題，如資產(chǎn)管理員與業(yè)務(wù)部門在預(yù)算編制時溝通不充分，致使新增資產(chǎn)配置預(yù)算不能與年度業(yè)務(wù)工作需求緊密聯(lián)系，缺乏預(yù)見性與準(zhǔn)確性，影響資產(chǎn)在實現(xiàn)單位績效目標(biāo)中充分發(fā)揮保障作用；二是本位主義意識根深蒂固，為跨單位的資產(chǎn)配置增加難度。另一方面，資產(chǎn)管理流程不順暢。一是由于過去資產(chǎn)管理不夠規(guī)范，使得部分單位仍存在“資產(chǎn)家底”不清、國有資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)數(shù)據(jù)不全面等歷史遺留問題，阻礙事業(yè)單位達(dá)到治理能力現(xiàn)代化的新要求；二是與流程管理有關(guān)的調(diào)出、調(diào)入、移交等制度落實疲軟，導(dǎo)致調(diào)劑使用、共享共用難以付諸實施，因此出現(xiàn)經(jīng)費預(yù)算不足的單位資產(chǎn)配置短缺，而資金充沛的單位較為隨意地采購沒有配置標(biāo)準(zhǔn)約束的資產(chǎn)，待臨時需求過后又長期閑置，造成資源浪費。

3.4績效監(jiān)控和責(zé)任約束作用不強

隨著預(yù)算績效管理改革逐步深入，事業(yè)單位雖在績效評價應(yīng)用方面進(jìn)行了一定程度探索，但預(yù)算績效評價結(jié)果仍未得到有效應(yīng)用，全過程績效管理的成果挖掘分析也不夠，存有較大的提升空間。一是績效監(jiān)控和自評結(jié)果大數(shù)據(jù)分析不到位，對于及時改進(jìn)項目管理、精準(zhǔn)優(yōu)化預(yù)算安排、削減低效無效支出等方面的作用亟待加強；二是主管部門還未有效建立績效結(jié)果應(yīng)用掛鉤預(yù)算安排和政策調(diào)整的約束機制，部分主管部門在資金分配時未切實應(yīng)用績效評價結(jié)果，存在“寬、松、軟”等問題，對一些績效差、執(zhí)行進(jìn)度低的項目仍然批準(zhǔn)預(yù)算申請，造成資金連年結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余、閑置浪費；三是制度建設(shè)有待完善，績效監(jiān)控工作落地不扎實，在實際應(yīng)用中，因主管部門及各單位普遍未建立項目監(jiān)控整改責(zé)任和獎懲機制，導(dǎo)致項目執(zhí)行、管理人員缺少約束力，而預(yù)算監(jiān)督人員提高績效監(jiān)控質(zhì)量的積極性難以被激發(fā)，進(jìn)而不利于事業(yè)單位預(yù)算績效管理水平的提高。

4新《規(guī)則》視角下事業(yè)單位實施預(yù)算績效管理的路徑4.1轉(zhuǎn)變績效管理意識，開展財務(wù)績效評價

針對“績效理念尚未轉(zhuǎn)化為績效行動”的問題，按照新《規(guī)則》提出的指導(dǎo)性意見，事業(yè)單位應(yīng)把績效視作財務(wù)管理的核心目標(biāo)，并在預(yù)算、收支、資產(chǎn)、財務(wù)報告、監(jiān)督等財務(wù)管理各個環(huán)節(jié)切實履行。為此，事業(yè)單位首先要轉(zhuǎn)變觀念、提升預(yù)算績效管理意識。第一，提升單位領(lǐng)導(dǎo)對績效管理的重視程度，使其認(rèn)識到各自職責(zé)在預(yù)算績效管理工作中的重要性，同時，加強參與人員績效管理業(yè)務(wù)知識培訓(xùn)，破除本領(lǐng)恐慌和畏難情緒，從而加深二者對“預(yù)算績效管理是由不同管理環(huán)節(jié)構(gòu)成的閉環(huán)管理”要義的理解。第二，將財務(wù)管理活動圍繞提升績效這一目標(biāo)任務(wù)開展，于過緊日子下打破原有的經(jīng)費管理意識和經(jīng)費使用習(xí)慣，將財務(wù)工作放在更大的格局中考量。第三，在新形勢下，事業(yè)單位也可將財務(wù)績效評價作為一種管理手段，基于財務(wù)導(dǎo)向建立績效評價體系，以規(guī)范資金的分配和使用，提升內(nèi)部管理水平，促進(jìn)事業(yè)單位的可持續(xù)發(fā)展。在構(gòu)建財務(wù)績效評價體系時，基礎(chǔ)性評價指標(biāo)可涵蓋憑證管理的規(guī)范性、會計信息的及時性、會計信息的準(zhǔn)確性、資金管理的安全性等；其他指標(biāo)的選用，應(yīng)重點關(guān)注財務(wù)是否有效參與事業(yè)單位的業(yè)務(wù)規(guī)劃制定，財務(wù)是否有效參與重大項目決策，申報的業(yè)務(wù)項目是否有明確的戰(zhàn)略導(dǎo)向，預(yù)算指標(biāo)的確定與業(yè)務(wù)規(guī)劃的制定是否相匹配，預(yù)算的編制與計劃的制定是否完全融合等，以此建立“重引導(dǎo)、重分類、重動態(tài)”的財務(wù)績效體系框架，促進(jìn)事業(yè)單位財務(wù)管理優(yōu)化和運行質(zhì)量的提高。

4.2強化預(yù)算收入管理，加強預(yù)算控制約束

新《預(yù)算法》實行全口徑預(yù)算管理，規(guī)定政府的全部收入和支出統(tǒng)一納入預(yù)算管理；《政府會計準(zhǔn)則》對預(yù)算會計的定義界定為 “預(yù)算會計是指……發(fā)生的全部收入和全部支出進(jìn)行會計核算”；《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見》提出“強化部門和單位收入統(tǒng)籌管理”，并對“各類收入”的范疇進(jìn)行明確規(guī)定。新《規(guī)則》在相關(guān)上位法改革要求基礎(chǔ)上，進(jìn)一步將“未納入預(yù)算的收入不得安排支出”作為剛性約束，既是落實全口徑預(yù)算管理，又是對正推行的預(yù)算管理一體化改革的呼應(yīng)。政策法規(guī)的出臺是強化預(yù)算收入管理、加強成本控制約束的宏觀保障，與此同時，還應(yīng)重點推動兩個方面的工作。

（1） 基于預(yù)算管理一體化，加強事業(yè)單位項目管理。首先，將項目管理與預(yù)算管理相結(jié)合，明確預(yù)算資金項目化，做到所有預(yù)算編制應(yīng)當(dāng)以項目為載體。資金預(yù)算安排時，通過將全口徑預(yù)算資金統(tǒng)一納入“項目庫”管理，提前完成項目優(yōu)先性排序，規(guī)劃資源配置，助力單位領(lǐng)導(dǎo)全面掌握資源信息，提升科學(xué)決策的可能性，推進(jìn)預(yù)算編制的精確性；預(yù)算執(zhí)行中，分解項目實施方案，實現(xiàn)按項目建設(shè)需求使用預(yù)算資金，并通過對預(yù)算執(zhí)行情況和項目實施情況進(jìn)行考核，避免資金的浪費和流失。其次，將項目管理與成本管理相結(jié)合，前期通過入戶調(diào)研、數(shù)據(jù)收集、問卷調(diào)查、召開座談會、專家論證等方式，運用成本效益分析等方法，按照績效目標(biāo)、投入成本、產(chǎn)出質(zhì)量與效益匹配對應(yīng)的原則，厘清項目成本內(nèi)容、成本結(jié)構(gòu)和歷史成本水平，剔除無效和低效成本，實現(xiàn)科學(xué)測算、全面衡量各方投入成本、降低項目成本的目的。最后，以成本數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，逐步建立不同行業(yè)領(lǐng)域的定額標(biāo)準(zhǔn)體系，從而提高財政資金補助的精準(zhǔn)性，調(diào)動預(yù)算單位主動降低成本的積極性。

（2） 財政部門要持續(xù)注重對事業(yè)單位銀行賬戶的規(guī)范管理，實現(xiàn)對預(yù)算單位全方位、全鏈條、全過程閉環(huán)監(jiān)管。首先，關(guān)注事前合規(guī)管控，在賬戶開立環(huán)節(jié)，要統(tǒng)一賬戶開立標(biāo)準(zhǔn)，明確各類型開戶審批要求；其次，加強事中預(yù)警監(jiān)控，即引用內(nèi)外部巡視、審計等檢查結(jié)果，建立大類業(yè)務(wù)場景和細(xì)項內(nèi)控規(guī)則，植入預(yù)算管理一體化平臺，確保從源頭防范資金挪用和舞弊等違規(guī)事項發(fā)生，保證不合規(guī)業(yè)務(wù)無法成功支付；最后，強化事后常態(tài)監(jiān)督，除執(zhí)行銀行賬戶開立審批工作、銀行賬戶年檢工作、銀行賬戶備案工作等標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)程外，還需關(guān)注系統(tǒng)對各事業(yè)單位資金運行狀態(tài)的在線巡檢，線上開展分級分類督辦，線下定期開展專項檢查和安全評級，及時發(fā)現(xiàn)、督辦整改、閉環(huán)跟蹤各資金風(fēng)險事項，有效落實資金監(jiān)控要求。

4.3遵理念、健制度、建系統(tǒng)，多措并舉推動資產(chǎn)管理提質(zhì)增效新《規(guī)則》將績效目標(biāo)作為事業(yè)單位配置資產(chǎn)的依據(jù)之一，是把資產(chǎn)管理與實現(xiàn)單位績效目標(biāo)相掛鉤，意在提升資產(chǎn)管理的工作定位。在落實新《規(guī)則》要求時，需具體做到：

一是在資產(chǎn)的全生命周期管理中遵循績效理念，即依照績效理念對處于不同環(huán)節(jié)的資產(chǎn)開展全方位管理，由實物管理向價值管理延伸，順應(yīng)資金與資產(chǎn)并重、規(guī)范與績效并行的管理要求。一方面依照業(yè)務(wù)需求配置資產(chǎn)，體現(xiàn)資產(chǎn)在實現(xiàn)單位績效目標(biāo)方面的物質(zhì)保障功能；另一方面建立科學(xué)合理的事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理績效考核評價指標(biāo)體系，以資產(chǎn)管理制度、配置情況、保障水平、運行效果、安全完整性等作為主要考核指標(biāo)，每年度從績效管理視域出發(fā)對事業(yè)單位資產(chǎn)管理進(jìn)行績效評價，并將考核評價結(jié)果作為獎優(yōu)罰劣依據(jù)，督促事業(yè)單位最大程度提高存量資產(chǎn)利用率，且在編制下一年度資產(chǎn)采購預(yù)算時，制定更為科學(xué)合理的資產(chǎn)配置計劃[9]。

二是健全資產(chǎn)管理制度機制，即緊扣資產(chǎn)管理流程各環(huán)節(jié)，如預(yù)算、配置、使用、調(diào)換、處置及績效評價等，完善一系列配套制度，并通過定期監(jiān)督檢查保障制度執(zhí)行的有效性。

三是加快業(yè)財融合模式資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)的建設(shè)，貫通資產(chǎn)的實物量管理與價值鏈管理，推進(jìn)資產(chǎn)信息系統(tǒng)與預(yù)算管理系統(tǒng)的銜接與整合，實現(xiàn)業(yè)財數(shù)據(jù)資源共享，消除“信息孤島”，及時反映資產(chǎn)配置、使用、處置及其他情形。

4.4補齊預(yù)算績效管理短板，促進(jìn)績效問責(zé)一體化

新《規(guī)則》主要從宏觀財經(jīng)紀(jì)律和微觀財務(wù)制度兩方面強調(diào)財務(wù)監(jiān)督的重要性，并對事業(yè)單位財務(wù)管理提出更明確的指導(dǎo)方向。隨著政府組織治理方式的不斷變革，新形勢下財務(wù)監(jiān)督的焦點從對資金使用是否規(guī)范的事后監(jiān)督檢查，轉(zhuǎn)為事前、事中、事后的全過程監(jiān)督，財務(wù)監(jiān)督關(guān)口前移，意在有效保障績效目標(biāo)的實現(xiàn)。結(jié)合新《規(guī)則》，事業(yè)單位財務(wù)監(jiān)督工作還需做以下改進(jìn)。

一是健全績效評價結(jié)果反饋制度和問題整改責(zé)任制，對無故未報送績效評價結(jié)果或績效評價結(jié)果較差的部門和單位進(jìn)行約談，追責(zé)問責(zé)整改不到位、敷衍整改的單位和個人。

二是建立績效評價結(jié)果與預(yù)算安排、管理改善、政策調(diào)整的關(guān)聯(lián)機制，充分發(fā)揮績效評價的正向激勵和約束作用，切實做到“花錢要問效、有效多安排、低效多壓減、無效要問責(zé)”。例如，對往期績效評價結(jié)果等級為良好及以上的項目，優(yōu)先給予預(yù)算安排保障，并對項目責(zé)任單位的新項目入庫遴選和預(yù)算控制數(shù)給予政策傾斜。

三是完善預(yù)算績效管理工作考核結(jié)果通報制度，推動將績效結(jié)果納入政府、部門、干部績效考核體系，調(diào)動各級履職盡責(zé)的積極性，對預(yù)算績效管理工作推進(jìn)不力的單位和個人，約談通報。

四是加大績效信息公開力度，暢通社會公眾參與績效管理的渠道，可通過公開征集意見、公眾意見調(diào)查、座談會或論證會等方式，向其潛移默化灌輸績效理念，引導(dǎo)社會公眾關(guān)注績效評價結(jié)果及其應(yīng)用情況，形成良性的輿論監(jiān)督環(huán)境，激勵財政部門、預(yù)算部門和事業(yè)單位主動接受社會監(jiān)督，提高資金使用效益。

五是加強財務(wù)、監(jiān)督人員專業(yè)技術(shù)能力與綜合素質(zhì)，要求相關(guān)人員強化所處行業(yè)知識和財務(wù)知識的融合，主動參與到業(yè)務(wù)全流程中，并幫助識別業(yè)務(wù)改進(jìn)的機會，盡快具備承擔(dān)現(xiàn)代化事業(yè)單位財務(wù)管理的能力，使財務(wù)監(jiān)督和績效管理真正發(fā)揮在財政經(jīng)濟(jì)運行中的作用。

5結(jié)語

事業(yè)單位預(yù)算績效管理改革歷程積極順應(yīng)國家預(yù)算績效管理政策導(dǎo)向，分為事后績效評價探索階段（2003—2009年）、預(yù)算績效管理探索階段（2010—2014年）、全過程預(yù)算績效管理實踐階段（2015—2017年）、全面實施預(yù)算績效管理階段（2018年至今）。出臺于全面實施預(yù)算績效管理階段的新《規(guī)則》相較公布于預(yù)算績效管理探索階段的68號令，圍繞著財務(wù)管理要瞄準(zhǔn)績效、預(yù)算管理要貫穿績效、資產(chǎn)管理要遵循績效、財務(wù)監(jiān)督要保障績效4個方面，更進(jìn)一步推動事業(yè)單位預(yù)算績效管理工作。盡管當(dāng)前事業(yè)單位仍需面臨制約預(yù)算績效管理高質(zhì)量發(fā)展的實踐問題，例如，績效理念尚未完全轉(zhuǎn)化為績效行動、傳統(tǒng)預(yù)算管理方式影響經(jīng)費有效支出、資產(chǎn)管理意識滯后且管理流程不順暢、績效監(jiān)控和責(zé)任約束作用不強等，但相信在新《規(guī)則》的不斷應(yīng)用和促進(jìn)下，通過實施轉(zhuǎn)變績效管理意識、開展財務(wù)績效評價，強化預(yù)算收入管理、加強預(yù)算控制約束，補齊預(yù)算績效管理短板、促進(jìn)績效問責(zé)一體化等策略，將助力推進(jìn)事業(yè)單位預(yù)算績效管理提質(zhì)增效。

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收稿日期：2024-02-05

作者簡介：

王錦榕，女，1992年生，碩士研究生，會計師，主要研究方向：事業(yè)單位財務(wù)管理與預(yù)算績效管理。

*基金項目：2023年度寧夏哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃項目“寧夏黃河國家文化公園建設(shè)與旅游開發(fā)研究”（23NXYBDH08）；2023年度寧夏哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃項目“寧夏長城國家文化公園建設(shè)研究”（23NXBZS04）。