康清雪 張婷婷

隨著城鎮(zhèn)化發(fā)展，農(nóng)村人口向城市流動(dòng)，農(nóng)村“空心化”嚴(yán)重，致使土地資源和宅基地浪費(fèi)，基層政府財(cái)政壓力較大。同時(shí)，各村莊發(fā)展參差不齊，部分農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展較差，需要依靠強(qiáng)村帶動(dòng)。因此合村并居成為解決農(nóng)村發(fā)展，促進(jìn)鄉(xiāng)村振興必不可少的有效措施。總結(jié)合村并居的發(fā)展演進(jìn)，分析存在問(wèn)題并提出針對(duì)性的建議對(duì)于改善農(nóng)村生活環(huán)境和基礎(chǔ)設(shè)施、整合農(nóng)村資源、減輕財(cái)政壓力，助力鄉(xiāng)村振興意義重大。

民族要復(fù)興，鄉(xiāng)村必振興。黨的二十大擘畫了以中國(guó)式現(xiàn)代化全面推進(jìn)中華民族偉大復(fù)興的宏偉藍(lán)圖，最艱巨最繁重的任務(wù)仍然在農(nóng)村。近年來(lái)，農(nóng)村“空心化”問(wèn)題嚴(yán)重制約了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略全面推進(jìn)。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，合村并居有助于優(yōu)化土地資源，為實(shí)現(xiàn)“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕”鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。文章分析茄子河區(qū)合村并居實(shí)踐存在的問(wèn)題，嘗試提出優(yōu)化路徑，為七臺(tái)河市合村并居實(shí)踐提供參考。

合村并居的發(fā)展歷程

合村并居，又稱合村并鎮(zhèn)，是我國(guó)一些地區(qū)在加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程與社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的背景下，為了改革落后農(nóng)村結(jié)構(gòu)和管理體制更好地集約土地發(fā)展經(jīng)濟(jì)而進(jìn)行的將幾個(gè)鄰近自然村整合起來(lái)，建立農(nóng)村社區(qū)的綜合改革和探索。其根本目的在于改善農(nóng)民生產(chǎn)和生活條件，使農(nóng)民共享現(xiàn)代社會(huì)的發(fā)展成果。綜合分析研判黑龍江省內(nèi)省外當(dāng)前狀況，有助于結(jié)合七臺(tái)河市和茄子河區(qū)情況作出科學(xué)合理決策。

一是省外情況。隨著新型城鎮(zhèn)化政策的大力落實(shí)，全國(guó)范圍內(nèi)大部分省市相繼開展了合村并居模式，2003年浙江省實(shí)施的“千村示范，萬(wàn)村整治”工程是可以追溯的合村并居雛形，2006年山東省昌樂(lè)縣實(shí)行“大村莊制”，合并行政村（居）536個(gè)，2009年山東省平原縣進(jìn)行試點(diǎn)工程，將原本876個(gè)行政村合并為180個(gè)社區(qū)，為各級(jí)財(cái)政節(jié)省1 000萬(wàn)元以上的固定開支，2016年湖南全省推行合村與并鎮(zhèn)，2020年江蘇省出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步依法規(guī)范農(nóng)村“村屯合并”工作程序的指導(dǎo)意見》，2022年上海市實(shí)施“推進(jìn)農(nóng)民相對(duì)集中居住”，以上探索都實(shí)現(xiàn)了盤活土地資源，為引入大企業(yè)、大項(xiàng)目創(chuàng)造條件，帶動(dòng)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

二是省內(nèi)情況。近年來(lái)，黑龍江省內(nèi)各市（地）聚焦城鎮(zhèn)建設(shè)，探索實(shí)施撤屯并村，2014年大慶市出臺(tái)的《大慶市域村鎮(zhèn)體系規(guī)劃（2013—2030）》，其中提出了“中心集聚，撤屯并村”的工作思路，提出農(nóng)村居民點(diǎn)撤并遷建的14個(gè)條件與標(biāo)準(zhǔn)，以此標(biāo)準(zhǔn)撤并自然屯、建設(shè)新社區(qū)、發(fā)展中心村。

三是七臺(tái)河市和茄子河區(qū)情況。近年來(lái)，七臺(tái)河市結(jié)合新農(nóng)村建設(shè)、采煤沉陷區(qū)和棚戶區(qū)改造等重點(diǎn)工作，推行撤屯并村、村民異地集中安置。2011年七臺(tái)河市推行新農(nóng)村建設(shè)，加大對(duì)城中村、鎮(zhèn)關(guān)村和個(gè)別偏遠(yuǎn)村遷移工作力度，當(dāng)年完成9個(gè)村整村遷移；2012年七臺(tái)河市深化省級(jí)百鎮(zhèn)建設(shè)試點(diǎn)，開發(fā)建設(shè)金沙新區(qū)和英倫小鎮(zhèn)。

茄子河區(qū)位于黑龍江省七臺(tái)河市東部，1984年建區(qū)，轄區(qū)面積2 335.7km2，區(qū)下轄4個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)），常住戶數(shù)9 984戶、常住人口26 244人、戶籍戶數(shù)21 455、戶籍人口數(shù)69 245人。鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)村4個(gè)。茄子河區(qū)常住人口少、村莊規(guī)模小的村莊較多，進(jìn)行村屯資源整合，推動(dòng)多村合一、抱團(tuán)發(fā)展，能夠有效改善農(nóng)村人居環(huán)境，改革落后農(nóng)村結(jié)構(gòu)和管理體制，提速城鎮(zhèn)化建設(shè)，推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，為全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家開好局起好步打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。經(jīng)調(diào)研查證，茄子河區(qū)1999年出臺(tái)合并自然屯建立中心村工作方案，將70個(gè)自然屯合并為32個(gè)中心村。2018年茄子河區(qū)根據(jù)棚戶區(qū)改造部署安排，完成13個(gè)社區(qū)15個(gè)行政村整體遷移。

茄子河區(qū)共有57個(gè)行政村，下轄89個(gè)自然屯，其中有26個(gè)是合并村。根據(jù)茄子河區(qū)合村并居具體情況，合并模式分為兩種：一是僅擴(kuò)大行政村管理服務(wù)范圍，其居民點(diǎn)保持不變的固定式合并；二是在擴(kuò)大行政村規(guī)模的基礎(chǔ)上重新規(guī)劃行政村居民點(diǎn)的遷移式合并?？傮w上說(shuō)，茄子河區(qū)以居民點(diǎn)保持不變的固定式合并為主要合并模式，以常住人口少、村屯之間距離近等為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行合并，合并后實(shí)行“債權(quán)、債務(wù)、資產(chǎn)、資源”四不變模式。

茄子河區(qū)合村并居存在問(wèn)題

一是村民合并意愿不強(qiáng)。由于故土難離思想重、人均土地不一致、債權(quán)債務(wù)不一致、合并村屯的人口基數(shù)相對(duì)較大、農(nóng)村基層管理上不和諧不穩(wěn)定等原因，部分村民不愿意搬離本村，而是選擇留在原村居住。二是村級(jí)管理負(fù)擔(dān)不減。合村并居后的村莊面積增大、人口增多、村干部職數(shù)減少，村級(jí)事務(wù)管理和服務(wù)難度也相應(yīng)增加。但財(cái)政轉(zhuǎn)移支付減少，定額補(bǔ)貼負(fù)擔(dān)加重，出現(xiàn)維護(hù)成本加大、資金不足、村民委員會(huì)成員開支存在拖欠狀況。三是土地利用效率不高。合村并居后，實(shí)行經(jīng)濟(jì)獨(dú)立，自己屯的土地資源、資產(chǎn)、資金都由本屯居民支配。部分村屯房屋空置率高、危房數(shù)量較大，土地利用效率沒(méi)有明顯提升，沒(méi)有為村屯產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供支撐。四是村民生活辦事不便。合村并居后，村民的收入靠農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和富余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移，在就近的廠礦上班。合并遷移后，種地上班距離遠(yuǎn)，需要開車，糧食倉(cāng)儲(chǔ)、農(nóng)具置放空間變小。原有家禽養(yǎng)殖和菜園消失，增加生活成本，需要補(bǔ)貼花銷。五是后續(xù)政策銜接不上。由于財(cái)政壓力大，合村并居后沒(méi)有相應(yīng)的優(yōu)惠政策補(bǔ)貼。推行合村并居計(jì)劃后，需要完善安置地交通、飲水、住房等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，農(nóng)村宅基地、土地復(fù)墾、村莊規(guī)劃等方面將會(huì)得到重新謀劃，相關(guān)政策措施不同步、不銜接會(huì)出現(xiàn)工作盲點(diǎn)。

茄子河區(qū)合村并居問(wèn)題的對(duì)策建議

堅(jiān)持規(guī)劃先行，讓村莊建設(shè)更有質(zhì)感

2024年中央一號(hào)文件中提出，增強(qiáng)鄉(xiāng)村規(guī)劃引領(lǐng)效能。分類編制村莊規(guī)劃，加強(qiáng)村莊規(guī)劃編制實(shí)效性、可操作性和執(zhí)行約束力，這為合村并居提供了根本遵循。一要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，提前調(diào)研謀劃。發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，組織相關(guān)單位和專家對(duì)本區(qū)各自然村村莊布局、人口現(xiàn)狀、空心率等進(jìn)行一次普調(diào)，摸清“家底”，作出總體規(guī)劃和階段性安排。規(guī)范優(yōu)化鄉(xiāng)村地區(qū)行政區(qū)劃設(shè)置，嚴(yán)禁違背農(nóng)民意愿撤并村莊、搞大社區(qū)。要尊重農(nóng)民的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，重新審視鄉(xiāng)土文化的現(xiàn)代價(jià)值，以“村社理性”為原則，注重規(guī)劃設(shè)計(jì)的可逆性和漸進(jìn)性，這樣才能實(shí)現(xiàn)合村并居的發(fā)展成果最大化和社會(huì)成本最小化。完善村莊分類，將村莊規(guī)劃納入村級(jí)議事協(xié)商目錄。明確并居標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)置規(guī)模、適用類型和實(shí)施程序。實(shí)施前要充分論證、科學(xué)規(guī)劃，邀請(qǐng)專家開展風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，實(shí)施中嚴(yán)格執(zhí)行民主協(xié)商、逐級(jí)報(bào)批程序，實(shí)施后做好優(yōu)化村“兩委”班子、健全運(yùn)行機(jī)制、完善功能配套三項(xiàng)工作。二要爭(zhēng)取資金支持，強(qiáng)化財(cái)政兜底?？茖W(xué)有序地施行合村并居試點(diǎn)工作，要切實(shí)做好合村并居前后的各類資金保障，合理利用好鄉(xiāng)村振興相關(guān)政策，采取多種措施爭(zhēng)取上級(jí)、相關(guān)職能部門、社會(huì)渠道的資金支持。完善政府轉(zhuǎn)移支付資金分配機(jī)制，確保合村并居后財(cái)政扶持資金不減少。強(qiáng)化政府基金和債券支持、提升金融支持鄉(xiāng)村振興水平、加大擔(dān)保和風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償力度、推進(jìn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)擴(kuò)面增品提標(biāo)等政策。鼓勵(lì)引導(dǎo)國(guó)有企業(yè)和各類資本進(jìn)村投資，給予獎(jiǎng)補(bǔ)，推進(jìn)鄉(xiāng)村振興。三要注重各級(jí)聯(lián)動(dòng)，確?？茖W(xué)穩(wěn)妥。實(shí)施專班推進(jìn)，推行干部常態(tài)化駐村聯(lián)戶、結(jié)對(duì)幫扶，實(shí)行“網(wǎng)格化管理、組團(tuán)式服務(wù)”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)專班切實(shí)擔(dān)負(fù)起主體責(zé)任，宣傳好合村并居政策。各級(jí)黨委政府要發(fā)揮統(tǒng)領(lǐng)作用，組織農(nóng)業(yè)、民政、國(guó)土、住建、棚改和鄉(xiāng)村振興等部門，立足職能、密切配合，共同開展“合村并居”調(diào)查論證和具體實(shí)施工作。全程跟蹤監(jiān)督，審計(jì)部門要對(duì)工程項(xiàng)目、各村“三資”（資金、資產(chǎn)、資源）和村干部任期財(cái)務(wù)進(jìn)行全面清查審計(jì)采取有效措施，堅(jiān)決杜絕村集體資產(chǎn)流失。國(guó)土部門要嚴(yán)格建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審、征收集體土地批準(zhǔn)程序，紀(jì)檢監(jiān)察部門全過(guò)程監(jiān)督，充分發(fā)揮村民主體作用，推行“四議兩公開”機(jī)制、“一事一監(jiān)督”工作法。

探索合并方式，讓村屯發(fā)展更有活力

習(xí)近平總書記提出：“新農(nóng)村建設(shè)一定要走符合農(nóng)村實(shí)際的路子，遵循鄉(xiāng)村自身發(fā)展規(guī)律，充分體現(xiàn)農(nóng)村特點(diǎn)，注意鄉(xiāng)土味，保留鄉(xiāng)村風(fēng)貌，留得住青山綠水，記得住鄉(xiāng)愁。”美麗宜居鄉(xiāng)村建設(shè)，必須尊重鄉(xiāng)村建設(shè)發(fā)展的客觀規(guī)律，做到因地制宜。一是實(shí)施行政村與下轄屯并居，做“大”行政村。全區(qū)有行政村57個(gè)，其中26個(gè)村擁有下轄屯，下轄屯89個(gè)，現(xiàn)行行政管理模式名義上屯歸屬行政村管理，實(shí)際上是由屯長(zhǎng)作為所在行政村黨組織成員，負(fù)責(zé)具體管理，財(cái)政和經(jīng)濟(jì)獨(dú)立運(yùn)行。這些行政村與其下轄屯在地理空間分布上距離較近，人員溝通往來(lái)較為密切，村風(fēng)民俗也較為接近，組織上存在隸屬關(guān)系，合并基礎(chǔ)較好，村民與屯民間互相認(rèn)同感高。通過(guò)合村并居真正將下轄屯合并到行政村，為行政村的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展整合資源，帶動(dòng)下轄屯村民真正參與到特色產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目發(fā)展中來(lái)，增收致富，轉(zhuǎn)換思想，變“要我合”為“我要合”，培養(yǎng)更多的致富帶頭人。二是實(shí)施中心村與周邊屯并居，做“優(yōu)”中心村。全區(qū)現(xiàn)有中心村7個(gè)，占地面積39.56km2，常住人口9 327萬(wàn)人，這些村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)較好，文化資源稟賦較好，村民致富意識(shí)較強(qiáng)，村黨組織有主動(dòng)意愿去探索合村并居，對(duì)周邊村屯形成了較強(qiáng)的凝聚力和向心力，周邊村屯村民對(duì)其有較高的認(rèn)同感和歸屬感。以鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)村為代表的中心村，發(fā)展有基礎(chǔ)有優(yōu)勢(shì)，但發(fā)展空間受限，人口、資源、土地等發(fā)展要素持續(xù)驅(qū)動(dòng)力不足，存在規(guī)模由小到大，發(fā)展由強(qiáng)到優(yōu)的瓶頸，通過(guò)合村并居將內(nèi)在聯(lián)系密切、有共同文化基礎(chǔ)的周邊屯并居到中心村，統(tǒng)籌整合土地、生態(tài)、文化等優(yōu)勢(shì)資源，實(shí)現(xiàn)一批重點(diǎn)村發(fā)展升級(jí)，推動(dòng)村干部由“小當(dāng)家”變?yōu)椤按蠊芗摇?，利用手中資源，一心一意謀發(fā)展，帶動(dòng)“新”“老”村民共同富裕。三是實(shí)施旅游村與薄弱村并居，做“強(qiáng)”旅游村。習(xí)近平總書記指出，產(chǎn)業(yè)興旺是解決農(nóng)村一切問(wèn)題的前提。充分利用資源優(yōu)勢(shì)，借鄉(xiāng)村旅游發(fā)展東風(fēng)，實(shí)現(xiàn)一二三產(chǎn)融合發(fā)展，采取“強(qiáng)村帶弱村，抱團(tuán)發(fā)展”模式，對(duì)部分歷史文化村、特色保留村，立足鄉(xiāng)土特征、地域特點(diǎn)和民族特色提升村莊風(fēng)貌，實(shí)施傳統(tǒng)村落集中連片保護(hù)利用示范，堅(jiān)持一村一策建設(shè)美麗鄉(xiāng)村。以“四新村”“英山村”“興龍村”等鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)村、“京石泉村”等紅色村、石龍山國(guó)家森林公園等主要景區(qū)為主體，借助中草藥主題觀光、花海和果蔬采摘、民宿等項(xiàng)目，發(fā)展“全時(shí)段旅游經(jīng)濟(jì)”，形成美麗鄉(xiāng)村精品旅游線路。采取資源“聯(lián)”享、利益“聯(lián)”接、產(chǎn)業(yè)“聯(lián)”盟的方式，聯(lián)合周邊資源薄弱村，吸納就業(yè)，所獲收益以股份分紅形式注入村集體，各村按投資比例分紅。

推進(jìn)共建共享，讓民生福祉更有溫度

合村并居要分階段穩(wěn)步推進(jìn)，科學(xué)有序推進(jìn)合村并居，防止激進(jìn)合并、一刀切。一是創(chuàng)新農(nóng)村用地方式，盤活土地資源，充分釋放土地復(fù)墾活力。合村并居試點(diǎn)實(shí)施后，整村搬離后被騰空的宅基地、庭院、菜園等土地資源，在不突破耕地紅線硬杠和尊重群眾意愿情況下，可通過(guò)購(gòu)買周邊村宅基地、土地出讓、土地置換等形式科學(xué)進(jìn)行土地復(fù)墾。創(chuàng)新農(nóng)村用地方式，穩(wěn)步開展集體建設(shè)用地，建設(shè)租賃住房試點(diǎn)，允許本地居民利用自有住宅，通過(guò)資源入股、合作建設(shè)、改造民宿等方式依法從事鄉(xiāng)村旅游經(jīng)營(yíng)等政策。創(chuàng)新土地置換方式，如集體資產(chǎn)所有權(quán)、分配權(quán)置換社區(qū)股份合作社股權(quán)；土地承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)置換農(nóng)民基本社會(huì)保險(xiǎn)等等。二是優(yōu)化村“兩委”班子配置，加強(qiáng)農(nóng)村管理建設(shè)。綜合考慮鄉(xiāng)鎮(zhèn)的功能定位、人口規(guī)模、服務(wù)半徑等，按鄉(xiāng)鎮(zhèn)類別對(duì)機(jī)構(gòu)編制及職能進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃、有機(jī)整合、高效配置，實(shí)現(xiàn)最大效能。不斷優(yōu)化村“兩委”班子配置，引進(jìn)返鄉(xiāng)大學(xué)生、專業(yè)技術(shù)和創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才，在職務(wù)晉升、職稱評(píng)聘時(shí)作為重點(diǎn)人選，給予擔(dān)保和貼息支持等政策。健全便民服務(wù)點(diǎn)制度和村級(jí)民事代辦制度，按周期安排村干部輪崗在各便民服務(wù)點(diǎn)提供代辦服務(wù)。提升數(shù)字政務(wù)服務(wù)覆蓋率，做好政務(wù)外網(wǎng)改造升級(jí)配套工作，推進(jìn)自助服務(wù)終端機(jī)向社區(qū)、村屯等人員密集網(wǎng)點(diǎn)覆蓋，實(shí)現(xiàn)政務(wù)事項(xiàng)“自助辦、就近辦、出門辦、下樓辦”。三是加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施保障，完善便民利民工程。強(qiáng)化公共設(shè)施建設(shè)，配備道路、水電、供暖、通訊、廁所、垃圾處理等公共服務(wù)配套設(shè)施。加強(qiáng)農(nóng)村路網(wǎng)建設(shè)，繼續(xù)完善農(nóng)村路網(wǎng)布局，全面實(shí)施農(nóng)村公路路網(wǎng)提質(zhì)、產(chǎn)業(yè)融合工程，全面改善農(nóng)村公路通行條件。加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境建設(shè)，推進(jìn)農(nóng)村生活垃圾分類和處理。在居民區(qū)周邊成立養(yǎng)殖合作社、建造種植園區(qū)、農(nóng)機(jī)庫(kù)和小型儲(chǔ)糧倉(cāng)。提供教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、治安管理、健身等公共服務(wù)。針對(duì)失業(yè)人群提供免費(fèi)技能培訓(xùn)和城鎮(zhèn)最低生活保障、養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)等權(quán)益，提升農(nóng)民的獲得感。

合村并居作為農(nóng)村行政規(guī)模調(diào)整的一種方式，是農(nóng)村發(fā)展的重要引擎，能夠?yàn)猷l(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供有效載體。合村并居可以有效節(jié)約土地資源、增加耕地面積、減少線路設(shè)備投資、統(tǒng)一供氣供暖、減少資源浪費(fèi)，但是目前合村并居仍處于探索階段，存在一些制約發(fā)展因素，如村民合并意愿不強(qiáng)、土地利用效率不高、村民生活辦事不便等。文章提出通過(guò)加強(qiáng)村莊規(guī)劃、探索因地制宜的合并方式，改善民生福祉，能夠讓合村并居更好地服務(wù)于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。

（作者單位：1中共勃利縣委黨校；2 七臺(tái)河市茄子河區(qū)委老干部服務(wù)中心）