潘鑫

當(dāng)?shù)貢r(shí)間2024年4月23日至29日，關(guān)于制定一項(xiàng)關(guān)于塑料污染（包括海洋環(huán)境）的具有法律約束力的國際文書（以下簡稱《塑料公約》）的第四次政府間會(huì)議在加拿大渥太華舉行。本次會(huì)議的主要議題是基于各國在前三次會(huì)議的提議形成的公約草案。

《塑料公約》草案概覽

目前，《塑料公約》談判委員會(huì)頒布的草案案文共六編。第一編為公約的序言、目標(biāo)、定義、原則和范圍。第二編為公約最重要的規(guī)制塑料污染實(shí)體內(nèi)容：其一，公約要求締約國開展合作，查明現(xiàn)存塑料污染（包括海洋環(huán)境中的塑料污染）；其二，公約要求構(gòu)建生產(chǎn)者延伸責(zé)任制度，規(guī)制初級塑料聚合物、引起關(guān)切的化學(xué)品和聚合物、可避免的問題塑料產(chǎn)品，包括壽命短和一次性塑料產(chǎn)品以及有意添加的微塑料等物質(zhì)在其整個(gè)生命周期中的排放和釋放，并完善塑料生產(chǎn)、流通和消費(fèi)過程中的透明度、跟蹤、監(jiān)測和標(biāo)簽等機(jī)制；其三，考慮到不同國家的需求，第二編引入了締約方提出要求后可以享受的豁免，各國按照其各自的能力采取措施優(yōu)化塑料產(chǎn)品的設(shè)計(jì)、成分和性能以及研發(fā)非塑料代用品、廢物管理、公正過渡等機(jī)制；其四，第二編嘗試列入了與前述的化學(xué)品（可能包括聚合物）和產(chǎn)品以及塑料廢物的貿(mào)易有關(guān)的措施的條款。第三編主要涉及公約的供資機(jī)制、能力建設(shè)、技術(shù)援助和技術(shù)轉(zhuǎn)讓問題。第四編主要規(guī)定了各國的行動(dòng)計(jì)劃、履約和遵約、報(bào)告進(jìn)展、定期評估、國際合作、信息交流、教育和研究、開發(fā)及利益相關(guān)方參與機(jī)制等內(nèi)容。第五編主要為行政性條款，對理事機(jī)構(gòu)、附屬機(jī)構(gòu)、秘書處的組成作出了規(guī)定。第六編為公約未來可能納入的八項(xiàng)附件。

重點(diǎn)案文爭議重重

第二編作為公約最核心的部分，也是爭議最多的部分，主要集中在以下方面：

第一，各國針對第1條“初級塑料聚合物”，提議了三種方案：1.不設(shè)置條款。2.設(shè)置具有強(qiáng)制性義務(wù)的條款。3.設(shè)置以自愿義務(wù)為基礎(chǔ)相互的條款。支持第三種方案的國家認(rèn)為應(yīng)當(dāng)在條款中補(bǔ)充“在可信賴和負(fù)擔(dān)得起的替代品可用的情況下”的表述，保證條款的彈性。為了更好地確定該條的立法方案，彌合各國的分歧，部分代表團(tuán)提議各方參照公約草案第四編第3條報(bào)告進(jìn)展的相關(guān)條款，向秘書處提交有關(guān)主要塑料聚合物的年度生產(chǎn)、進(jìn)口和出口的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。

第二，有國家反對設(shè)置第2條“引起關(guān)切的化學(xué)品和聚合物”。而支持設(shè)置該條款的國家對該條款的具體內(nèi)容提出了諸多建議：1.有國家認(rèn)為該條的效力應(yīng)當(dāng)通過附件A“初級塑料聚合物以及引起關(guān)切的化學(xué)品和聚合物”中列出的清單控制或管理化學(xué)品、化學(xué)品組合和聚合物，并通過反映在國家計(jì)劃中的國內(nèi)措施實(shí)施于所有締約方。2.有國家提議在附件A中概述兩個(gè)清單，區(qū)分應(yīng)該禁止/消除的塑料中的化學(xué)品以及應(yīng)該避免和減少使用的化學(xué)品。

第三，有國家在第3條“可避免的問題塑料產(chǎn)品，包括壽命短和一次性塑料產(chǎn)品以及有意添加的微塑料”方面，提議制定一個(gè)全球性的標(biāo)準(zhǔn)，其中可以包括一份受禁止／減少／淘汰措施約束的產(chǎn)品清單。然而，另一些國家不贊成這一提議，而是呼吁由國家制定具體的措施。這是因?yàn)槟壳案鲊鴽]有統(tǒng)一的“可避免的問題塑料產(chǎn)品”的定義，很難制定和落實(shí)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。有國家指出，一些短壽命塑料具有高回收率，既不應(yīng)被視為可避免的問題塑料產(chǎn)品，也不應(yīng)被定義為塑料污染。為了減少各國在定義上的分歧，有國家提議，在第五屆會(huì)議召開之前進(jìn)行中期工作以制定有關(guān)問題和可避免的塑料產(chǎn)品定義的標(biāo)準(zhǔn)。亦有國家建議將“可避免的問題塑料產(chǎn)品”改為“公約規(guī)定的產(chǎn)品”，由各國決定哪些塑料產(chǎn)品屬于第3條的規(guī)制范圍。此外，還有一些國家呼吁為微塑料和納米塑料設(shè)立一個(gè)專門的條款而不是僅作為第3條附款2。

第四，各國針對第6條“非塑料替代品條款”亦存在分歧。有國家反對設(shè)置該條款，認(rèn)為這超出了《塑料公約》的授權(quán)范圍，有國家認(rèn)為應(yīng)當(dāng)在第二編第9條的廢物管理部分處理相關(guān)問題。支持單獨(dú)設(shè)置該條款的國家也對條款的具體內(nèi)容提出了諸多建議：1.非塑料替代品應(yīng)當(dāng)具有安全、環(huán)保和可持續(xù)的特性，各國應(yīng)當(dāng)避免使用對環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化或人類健康產(chǎn)生不良影響的替代品。2.非塑料替代品必須在整個(gè)生命周期接受包括環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化和人類健康方面的評估。為此，可能需要制定全球性的非塑料替代品的標(biāo)準(zhǔn)。3.應(yīng)考慮將促進(jìn)重復(fù)利用的技術(shù)和服務(wù)作為非塑料替代品之一。

第五，針對第7條生產(chǎn)者延伸責(zé)任（EPR），各國也存在不同意見。有國家不贊成引入生產(chǎn)者延伸責(zé)任制度，這一觀點(diǎn)考慮到了生產(chǎn)者延伸責(zé)任制度可能對發(fā)展中國家的經(jīng)濟(jì)、糧食安全以及貿(mào)易產(chǎn)生不利影響。贊成引入生產(chǎn)者延伸責(zé)任制度的國家就制度的具體構(gòu)建存在不同意見：一些國家呼吁制定全球生產(chǎn)者延伸責(zé)任方案，另一些則提倡在附件中列出自愿性指導(dǎo)方針，由各國自行制定具體的生產(chǎn)者延伸責(zé)任。

第六，第9條b項(xiàng)“規(guī)制塑料漁具的規(guī)定”也是本次大會(huì)爭議較多的問題，各國對有關(guān)漁具的規(guī)制問題主要有以下提議：1.不對漁具作出任何特殊規(guī)定，但在《塑料公約》的其他相關(guān)條款中創(chuàng)建一個(gè)行業(yè)性的計(jì)劃，相關(guān)行業(yè)應(yīng)當(dāng)包括漁業(yè)。2.為漁具設(shè)置獨(dú)立條款。3.將漁具納入第二編第8條“塑料在其整個(gè)生命周期中的排放和釋放”的一部分進(jìn)行規(guī)制。4.將漁具納入第二編第9條的“廢物管理”部分進(jìn)行規(guī)制。支持為漁具設(shè)置條款的國家提議在具體條款加入以下表述：治理“遺失和損壞”的漁具，呼吁“減少和消除”由塑料制成的漁具成為遺棄物、遺失或其他方式丟棄的問題，以及應(yīng)對由于漁具遺失或損壞而產(chǎn)生的污染。

除第二編外，各國還對其他部分的實(shí)體內(nèi)容展開了談判。其中爭議較大的部分為第三編資金和技術(shù)援助機(jī)制部分。各國暫時(shí)無法在如何設(shè)立資金機(jī)制、如何進(jìn)行技術(shù)援助以及資金和技術(shù)援助應(yīng)為強(qiáng)制性還是自愿性等問題上達(dá)成一致。盡管資金和技術(shù)援助是《塑料公約》吸引各國尤其是發(fā)展中國家參與塑料污染治理的重要基礎(chǔ)，但在目前第二編實(shí)體條款尚未達(dá)成一致的情況下，各國就第三編的內(nèi)容達(dá)成一致還不夠現(xiàn)實(shí)。

《塑料公約》延期通過恐成定局

本次會(huì)議于當(dāng)?shù)貢r(shí)間2024年4月30日凌晨3：17正式結(jié)束。根據(jù)原定計(jì)劃，各國應(yīng)當(dāng)在2024年底前完成談判。然而，塑料污染成因復(fù)雜，涉及多方利益，加上不同國家在治理塑料污染方面的動(dòng)機(jī)和能力的不同，各國恐怕很難在2024年11月舉辦的第五次會(huì)議上敲定公約的最終文本。

不可否認(rèn)的是，塑料污染已經(jīng)對全球環(huán)境造成了嚴(yán)重的損害。各國必須正視這一事實(shí)，盡快就治理塑料污染的具體條文達(dá)成一致，并充分履行治理塑料污染的國際法義務(wù)，勠力同心，保護(hù)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

（作者系華東政法大學(xué)國際法專業(yè)博士研究生）

編輯：黃靈? ? yeshzhwu@foxmail.com