位于廣州市花都區(qū)的D級危房集群街2號樓被拆除。攝影/本刊記者 周群峰

原拆原建——也就是將年久失修的住宅樓拆除，原址再建新樓，讓居民原地換上新房——無疑是今年城市更新里的熱詞。

面對這一新事物，北京、上海、杭州、廣州等地都在謹慎探索，也碰到了層出不窮的難題，例如一些老舊小區(qū)的居民無法就原拆原建達成共識，一些原拆原建項目在推動過程中缺少政策支持。

老舊小區(qū)原拆原建為什么這么難？政府在老舊小區(qū)原拆原建中應(yīng)當(dāng)發(fā)揮什么作用？未來原拆原建應(yīng)獲得哪些政策保障？圍繞這些問題，中國城市規(guī)劃設(shè)計研究院院長王凱接受了《中國新聞周刊》專訪。

“是對以往大拆大建的一種糾偏”

中國新聞周刊：這些年，為什么越來越多的城市開始探索老舊小區(qū)原拆原建？

王凱：從源頭上看，原拆原建是城市更新行動和老舊小區(qū)改造的一種方式。這幾年，全國很多老舊小區(qū)通過更新改造得到了面貌改觀。但還有一些房子存在的問題是無法通過維修來解決的。比如，有一批年久失修的房子，無法通過老舊小區(qū)改造政策進行維修加固；還有一批房子沒有獨立的廚房和衛(wèi)生間，不是成套住宅。因此，出現(xiàn)了原拆原建這種解決當(dāng)前危舊住宅基本使用問題和安全問題的改造方式。

從居民居住的角度來看，無論是原先的城市更新還是舊城改造，老房子拆了，原住居民一般要搬到別的地方去居住。那么原拆原建，既改善了居民的居住生活條件，又保持了原來的社會結(jié)構(gòu)，樓上樓下原有的鄰里關(guān)系維持不變，這是一件好事。

另外，一些歷史文化老城的建筑有很多限制，包括建筑高度和建筑風(fēng)貌等。過去，我們不太注重歷史文化保護，通常是把老樓拆了再建高樓，這種方式會破壞城市的歷史風(fēng)貌，造成歷史街區(qū)風(fēng)貌的不協(xié)調(diào)。如果采用原拆原建的方式，拆除之后，在規(guī)劃控制范圍內(nèi)，造一個高度不變或者略高一點的樓房，既解決了居民的住房問題，又保持了歷史文化風(fēng)貌。這種改造方式是對以往大拆大建的一種糾偏。

還有一個重要的原因，在城市更新這項工作中“錢”是很重要的一個制約因素。原拆原建沒有土地成本，原則上只有建造成本，整個項目的運作可以更容易地實現(xiàn)平衡?，F(xiàn)在一些超大、特大城市的房價很高，與新購房屋相比，原拆原建中居民的資金投入就低了很多。因此，很多原住居民對原拆原建這種方式都有積極態(tài)度。

過去新建住宅通常是由開發(fā)商成片開發(fā)，一次性需要開發(fā)10棟樓、20棟樓。而選擇原拆原建，幾十個住戶自掏腰包，單棟樓宇也可以就地重建，更具有靈活性。

中國新聞周刊：目前，全國多座城市都有老舊小區(qū)原拆原建的案例，各個城市的情況都不太一樣，其中一個很大的區(qū)別是資金來源。上海的老舊小區(qū)原拆原建目前基本由政府出資，而杭州、廣州等地，正在探索居民出資、政府補貼的模式，并且居民出資可能會占到大頭。你怎么看這幾座城市不同的原拆原建模式？

王凱：地方政府對原拆原建的理解可能不太一樣，各個地方財政狀況也不一樣，此外住宅本身的情況也有差異。

我個人的觀點還是傾向于居民要掏一點。這件事從本質(zhì)上來看是為居民辦好事、辦實事，不要弄成政府包辦，受益人也要有這方面的責(zé)任和意識。另外，房子如果是居民自己出了一部分資金建造，將來對它的使用和維護都會更精細。

原拆原建中不同的改造、不同的方案乃至于后期不同的運營模式都要分別討論。如果只是把原先危房不安全、不合理的結(jié)構(gòu)改成安全的結(jié)構(gòu)，再加上獨立的衛(wèi)生間，相對成本就比較低。如果增加了一些設(shè)施，比如兩層地下車庫，成本就會增加，但也要看這個車庫是只解決這棟樓的停車需要，還是可以出讓一部分給周邊使用。再比如把一棟6層住宅拆除，建成7層住宅，一樓是底商，那么底商的權(quán)屬方會有收益，這些賬都要算清楚。

總的來說，我覺得原拆原建要因地制宜，不同項目，政府支持、居民分擔(dān)的比例要算清楚，收益的分配也要算清楚。

上海五角場附近的東鄲小區(qū)，2023年啟動拆除重建， 并于2024年5月中旬正式開工建設(shè)。攝影/本刊記者 張馨予

“城市更新是件長期的事”

中國新聞周刊：正是因為原拆原建牽扯各方的成本和收益，所以這個事情并不容易。據(jù)你所知，最難的環(huán)節(jié)是什么？?

王凱：首先是居民達成共識很難。要建成一個什么樣的房子，是造價3000元/平方米的房子還是造價5000元/平方米的房子，這需要形成共識。另外，房子改造完了以后，是否要增加附屬功能，比如配套設(shè)施和地下車庫，這既涉及成本，又涉及使用。不是所有居民都會同意修地下車庫，因為這會增加很多成本，不開車的居民很可能會反對。

其次是房屋長期的維護。最好不要出現(xiàn)拆完重建后過幾年又拆的事情，動土畢竟是大事，需要注重建好以后的使用和維護。如在房屋后續(xù)使用中，建立房屋體檢制度，隨時發(fā)現(xiàn)并解決使用中存在的問題，新加坡就有類似的規(guī)定，不管多少年前造的房子都要進行定期粉刷，這樣再老的房子任何時候看起來都很干凈，而不是破舊的感覺。同時包括房屋的設(shè)備，如管道要定期檢查更換等。這樣房子通過經(jīng)常性的小修小補，建成50年都可以正常使用，而不需要整棟樓進行改造。

近年來，住建系統(tǒng)正在推進基于住房、小區(qū)、社區(qū)、街區(qū)層面的城市體檢，城市更新工作也是秉持“先體檢后更新，無體檢不更新”的原則。換個角度來看，雖然原拆原建對居民是件好事，如果當(dāng)年這個房子建筑結(jié)構(gòu)上沒問題，定期檢查維護，就少了很多折騰，減少了社會資源的浪費。

中國新聞周刊：你提到居民達成共識很難，成都有一個萬人小區(qū)試圖走自籌自拆自建的路，但同意率卡在了99％。對于原拆原建項目，居民同意率達到多少就可以視為生效？一定要達到100％嗎？

王凱：我認為，這個事情需要大家都認可。即使居民同意率達不到100％，也要有后續(xù)機制和辦法來規(guī)避可能的風(fēng)險。

我在蘇州調(diào)研時發(fā)現(xiàn)，一個老舊小區(qū)加裝電梯，不是從底層開始，而是從3層才開始有電梯，這種方式既符合現(xiàn)在1到2層居民不愿意裝電梯的意愿，也預(yù)留了新搬進來的居民希望裝電梯技術(shù)上的可行性。

城市更新是件長期的事，不是一次行動就能解決所有問題，因為社會不斷地變化，人的需求也在不斷地變化，年輕人對住房會不斷有新的需求，那么房子就可能會一次次需要更新和改造。

中國新聞周刊：自發(fā)的原拆原建，在取得所有居民同意上存在難點，這個難點怎樣去突破？因為有的房屋可能確實需要改造了，但卡在某個地方，如何突破這個障礙？

王凱：要讓原拆原建事情做成，最簡單和最直接的出發(fā)點是建筑安全——如果這是一棟危房，就不得不拆，這時房屋安全鑒定就很重要。D級危房原則上是必須要動的，C級危房鼓勵通過各種方式改造。

房子到底要不要改造，居民在生活中一定有感覺。一些30年前建造的房子，因為樓板、墻體薄，樓上小孩跑幾步、隔壁居民晚上12點看電視，噪聲就很大。

有位專家說，老舊小區(qū)改造，是要解決幾個最基本的問題：一是“聽得見的好房子”，隔音問題有沒有解決？二是“聞得見的好房子”，管道串不串味？三是“看得見的好房子”，房子漏不漏水？過去經(jīng)濟條件受限，這些好像都不是什么事，現(xiàn)在可能就是非常影響居住質(zhì)量的事了。

中國新聞周刊：有的房子如果沒有安全問題，只有品質(zhì)問題，而居民又有資金條件對房子進行重建，那么他們就可以發(fā)起原拆原建了嗎？是否應(yīng)有明確的標(biāo)準(zhǔn)？

王凱：現(xiàn)在還沒有明確的政策。一般來講，啟動原拆原建是問題比較多、建設(shè)比較早的房子，比如上世紀(jì)六七十年代蓋的住宅。

如果沒有安全問題，只是品質(zhì)問題，這房子要不要原拆原建？我覺得要看居民的意愿。而且居民可能自然而然會形成兩種立場。如果居民對拆建的同意率達不到一個合理比例，這事就做不成。

“政府要發(fā)揮好引導(dǎo)作用”

中國新聞周刊：浙江省發(fā)布的《關(guān)于穩(wěn)步推進城鎮(zhèn)老舊小區(qū)自主更新試點工作的指導(dǎo)意見（試行）》，提出要推進城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造自主更新試點工作，明確了“政府引導(dǎo)、業(yè)主主體，因地制宜、分類指導(dǎo)，保障安全、優(yōu)化流程，自愿申報、試點先行”的原則。我們應(yīng)該怎樣理解“政府引導(dǎo)、業(yè)主主體”的原則？

王凱：以業(yè)主意愿為主來推動拆建工作是最基本的出發(fā)點，原拆原建是件好事，政府在其中一定要發(fā)揮引導(dǎo)作用，如基層的黨組織、基層的居委會要發(fā)揮組織作用，在居民達成共識的基礎(chǔ)之上，政府要助一臂之力讓原拆原建更加合法合規(guī)。一個項目是否符合規(guī)劃的要求？新造的房子是否符合現(xiàn)在住宅的一系列技術(shù)規(guī)范？新造的房子在消防安全等問題上是否達標(biāo)？這些方面都應(yīng)該是政府引導(dǎo)、嚴格管理，并在政策上給予一定的扶持。原拆原建項目的啟動從前期的立項，到后期的施工，再到竣工驗收，都要政府規(guī)范化的管理，有一整套規(guī)范化的施工流程和驗收管理制度。

中國新聞周刊：如你所說，這其實涉及原拆原建時政府和居民的不同分工。但據(jù)我們所知，目前，原拆原建仍然缺乏制度保障，一些項目推動的難點之一在于政策依據(jù)不夠，未來可能有更多政策出臺嗎？

王凱：我希望未來各地政府能夠出臺成套的政策，從立項到施工建造，再到運營維護，全過程有一整套的制度予以保障?，F(xiàn)在我們看到的相關(guān)文件，基本都是住建系統(tǒng)出臺的，今后應(yīng)由政府層面出臺更全面的政策，以確保原拆原建的整個過程中不出現(xiàn)違規(guī)操作，以及保障資金安全和后續(xù)運營維護。

要鼓勵已經(jīng)做成原拆原建的地區(qū)繼續(xù)嘗試、繼續(xù)探索。一個項目做完，發(fā)現(xiàn)哪里需要政策打補丁，就繼續(xù)完善既有政策。在多次實踐和總結(jié)經(jīng)驗之后，這件事可能就沒那么復(fù)雜了。

中國新聞周刊：在沒有成套政策出臺之前，這么多環(huán)節(jié)中，是否有哪些環(huán)節(jié)特別需要先有一些相關(guān)的條例出來？

王凱：首先是規(guī)劃環(huán)節(jié)。原來的土地出讓，只關(guān)乎這塊地拍賣出去到底是蓋住宅，還是蓋商店、蓋工廠，沒有把住房拆了又蓋住房的。那么這件事規(guī)劃上是否許可，新建住宅可否增加面積、突破原有的容積率，建筑體量“寬一點、胖一點、高一點”是否許可，都與規(guī)劃相關(guān)。我認為，規(guī)劃政策要支持和鼓勵原拆原建，因為這是城市更新中比較新又比較好的一個類型，可以在投入資金較少的前提下解決居民的實際問題。

其次是資金環(huán)節(jié)。需要更多的金融政策對原拆原建給予支持和鼓勵，比如可以發(fā)放低息貸款。畢竟一棟樓的居民，他們的存款和收入可能千差萬別，如果這棟樓要原拆原建，經(jīng)濟條件不好的居民是不是可以申請一筆貸款，有了金融政策的支持，資金的問題就有可能解決。

上海楊浦區(qū)內(nèi)江大板房樓下，掛著多條關(guān)于拆除重建的宣傳標(biāo)語。攝影/本刊記者 張馨予

中國新聞周刊：你剛才提到了住宅原拆原建后，增加面積、突破容積率的問題。但是很多城市對于容積率和建筑高度有比較嚴格的限制，這種突破是否可行？?

王凱：一般來說，對于容積率等指標(biāo)，規(guī)劃部門有明確要求。比如在北京，二環(huán)以里的城市建筑高度，甚至風(fēng)貌、色彩等都有明確的規(guī)定，在建設(shè)中就要嚴格按照規(guī)定來。

但這些管控要求在原拆原建具體工作中也有值得探討的地方。比如一個地區(qū)的建筑高度控制在20米以內(nèi)，如果原拆原建后室內(nèi)凈高每層增加一點，整個建筑從20米增加到21米，其實從外部看不太出來，但是居民的居住感受會舒適很多。這樣是否可行就要看規(guī)劃部門的意見，需要比較精細化地討論這件事。

中國新聞周刊：確實，原拆原建是很需要精細化管理的一件事，那么你認為，原拆原建未來有可能成為城市更新的大趨勢嗎？

王凱：我認為原拆原建會是一個趨勢，但不一定會是大趨勢，因為這件事仍然眾口難調(diào)。房改前，原拆原建做起來也許比較簡單，因為都是單位住宅，一棟樓的居民都是同一個單位。商品房時代居住人群多元，收入水平差距大，年齡差距大，原拆原建就不太容易了?，F(xiàn)在各地原拆原建能夠做成，無論是地方政府還是原住居民都很有勇氣。

另外，我希望原拆原建要更加具有前瞻性，不應(yīng)該就房子論房子，而是要考慮到房子和城市的功能關(guān)系。這樣才不會建好之后發(fā)現(xiàn)不滿意，或者與城市功能有矛盾，又要再原拆原建一遍。

比如重建后的住宅可以加一層底商，這就解決了老舊小區(qū)附近商業(yè)短缺的問題；比如在建設(shè)的過程中可以更多考慮減碳問題，因為拆房子、建房子都是一個產(chǎn)生碳的過程，所以要更多地用綠色的材料、綠色的技術(shù)、綠色的建造方式。只有把事情做到位，才能真正建設(shè)面向未來的好房子。