李國(guó)芳

本文是中共中央黨校（國(guó)家行政學(xué)院）2021年度科研項(xiàng)目“從蘇維埃到人代會(huì)：建國(guó)前中共對(duì)國(guó)家政體的探索”（2021YB022）的最終成果之一。

〔摘要〕從1940年醞釀到1941年11月召開(kāi)陜甘寧邊區(qū)第二屆參議會(huì)，按照民主集中制原則，陜甘寧邊區(qū)參議會(huì)制度在法律上完成第一次重大調(diào)整，邊區(qū)、縣參議會(huì)大幅度擴(kuò)增權(quán)力，確實(shí)承擔(dān)起立法、議政、監(jiān)督同級(jí)政府的職能。同時(shí)，邊區(qū)實(shí)行“三三制”，吸收大量黨外人士進(jìn)入各級(jí)參議會(huì)，擴(kuò)大民主的基礎(chǔ)。但因受多種因素影響，邊區(qū)參議會(huì)擴(kuò)權(quán)自有限度，實(shí)踐中也呈現(xiàn)復(fù)雜而矛盾的樣態(tài)。1942年底，邊區(qū)參議會(huì)制度開(kāi)啟新一輪調(diào)整乃至重構(gòu)。

〔關(guān)鍵詞〕陜甘寧邊區(qū)；參議會(huì)制度；民主集中制；“三三制”；議行關(guān)系

〔中圖分類號(hào)〕D231；K26〔文獻(xiàn)標(biāo)志碼〕A〔文章編號(hào)〕1003-3815（2024）-02-0046-16

Adjustments to the Senate System in the Shaanxi-Gansu-Ningxia Border Region （1940-1942）

Li Guofang

Abstract： From the deliberations in 1940 to the convening of the Second Session of the Senate in November 1941， with adherence to the principle of democratic centralism， the senate system in the Shaanxi-Gansu-Ningxia Border Region underwent its first significant adjustment. The powers of the regional and county senates were legally expanded， thereby assuming the functions of legislation， deliberation， and supervision over the governments at the same level. Concurrently， the region implemented the “three-thirds system，” incorporating a large number of non-party members into the senate at various levels and thereby broadening the democratic base. However， due to various factors， there were limits to the expansion of the powers of the border region senates， and， in practice， these adjustments presented a complex and contradictory pattern. By the end of 1942， the senate system in the border region had embarked on a new round of adjustments and even restructuring.

從1939年初至1946年4月，陜甘寧邊區(qū)連續(xù)召開(kāi)三屆邊區(qū)參議會(huì)，建立新式民主制度——參議會(huì)制度。作為中共實(shí)行民主政治的典型，陜甘寧邊區(qū)參議會(huì)制度（以下簡(jiǎn)稱“參議會(huì)制度”）并非一成不變，而是一直處于動(dòng)態(tài)調(diào)整中，先后出現(xiàn)數(shù)個(gè)不同的“版本”。最初，經(jīng)由蘇維埃更名改制，參議會(huì)制度具有“一般民主”的鮮明特點(diǎn)“一般民主”，系1937年至1941年間中共內(nèi)部慣用的說(shuō)法，其含義與蘇維埃“工農(nóng)民主”存在實(shí)質(zhì)性差異，大體相當(dāng)于“資產(chǎn)階級(jí)民主”。參見(jiàn)謝覺(jué)哉：《今年的選舉運(yùn)動(dòng)》《陜甘寧邊區(qū)的民主政治》，《新中華報(bào)》1937年5月26日、1940年6月18日；《陜甘寧邊區(qū)政府工作報(bào)告》（1941年4月），陜西省檔案館、陜西省社會(huì)科學(xué)院編：《陜甘寧邊區(qū)政府文件選編》第3輯，檔案出版社，1987年，第170頁(yè)。；繼之，從1940年初開(kāi)始醞釀，到1941年11月陜甘寧邊區(qū)第二屆參議會(huì)修訂相關(guān)組織條例，直到1942年底受到批評(píng)后再度轉(zhuǎn)向，該制度經(jīng)歷第一輪調(diào)整。通過(guò)調(diào)整，參議會(huì)大幅度擴(kuò)增職權(quán)，如監(jiān)察、彈劾、罷免、審查決算、決定民眾負(fù)擔(dān)以及設(shè)立常駐會(huì)全面監(jiān)督政府等，一改此前缺位無(wú)力狀態(tài)，上升為實(shí)質(zhì)上的、而非法律意義上的最高權(quán)力機(jī)關(guān)。

以往學(xué)界未充分注意到這次調(diào)整，分析重點(diǎn)也是“三三制”政策的實(shí)施及參議會(huì)階級(jí)成分的變化，而非參議會(huì)制度本身早期代表性研究成果主要有：方克勤等：《抗日戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期陜甘寧邊區(qū)的選舉制度》，《人文雜志》1979年第1期；于學(xué)仁：《新民主主義共和國(guó)的模型——從陜甘寧邊區(qū)看我黨領(lǐng)導(dǎo)根據(jù)地建設(shè)的若干歷史經(jīng)驗(yàn)》，《東北師大學(xué)報(bào)》1981年第4期；袁瑞良：《人民代表大會(huì)制度形成和發(fā)展》，《河北法學(xué)》1985年第3期；宋金壽、李忠全：《陜甘寧邊區(qū)政權(quán)建設(shè)史》，陜西人民出版社，1990年；等等。。這并不是因?yàn)閰⒆h會(huì)制度未曾發(fā)生過(guò)遷變，而是學(xué)界多從宏大視角，把參議會(huì)制度時(shí)期作為整體并采用制度史研究方法，靜態(tài)或相對(duì)靜態(tài)地對(duì)其進(jìn)行法律文本或形式的觀察。他們僅僅注意到從蘇維埃制度到參議會(huì)制度再到人民代表大會(huì)制度的名稱變化及其背后實(shí)質(zhì)的“改制”，無(wú)意中忽視了全民族抗戰(zhàn)前中期“參議會(huì)”名稱未動(dòng)、而制度本身發(fā)生的根本性變化。

此外，對(duì)于在上述變革過(guò)程中中共始終堅(jiān)守的重要原則以及隨著自身實(shí)力的變化而靈活調(diào)整堅(jiān)守的“強(qiáng)度”，學(xué)界注意到但未作重點(diǎn)具體分析。在國(guó)共合作抗日的環(huán)境中，中共堅(jiān)持獨(dú)立自主和階級(jí)民主原則，希望能設(shè)計(jì)一種為全國(guó)各階層民眾接受的新型民主制度樣板。正是這些原則，既推動(dòng)中共啟動(dòng)制度變革，又限定制度變革的邊界，使其框定在“新民主主義”的范圍內(nèi)，而不致逸回到蘇維埃的原制。

因此，對(duì)于主要涉及組織原則、參議會(huì)職權(quán)、議行關(guān)系等的參議會(huì)制度，還應(yīng)采用“縱向”歷時(shí)分析方法，把整個(gè)參議會(huì)制度時(shí)期切割成更小的時(shí)間單元，把參議會(huì)制度視為有生命力的存在，對(duì)其歷史過(guò)程作出更加細(xì)致的梳理。同時(shí)，兼采政治制度史“橫向”剖面觀察方法之長(zhǎng)，對(duì)制度理論和實(shí)踐進(jìn)行準(zhǔn)確分析。只有這樣，才能“發(fā)現(xiàn)”從1940年初到1942年底參議會(huì)制度曾經(jīng)歷的一輪重大調(diào)整，才能更加完整、準(zhǔn)確地呈現(xiàn)中共探索新型民主制度的曲折歷程本文以陜甘寧邊區(qū)參議會(huì)制度為核心，重點(diǎn)討論其流變，中共與陜甘寧邊區(qū)參議會(huì)制度的關(guān)系問(wèn)題暫不論列。但毋庸置疑，參議會(huì)制度本身及其調(diào)整都是在中共領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行的。。

一、調(diào)整參議會(huì)制度的各種設(shè)想

20世紀(jì)二三十年代，國(guó)共兩黨都宣稱以民主集中制作為本黨的組織原則，對(duì)其解釋也大致相似。時(shí)人借鑒蘇聯(lián)布爾什維克的做法介紹說(shuō)：“民主云者，即執(zhí)行機(jī)關(guān)須經(jīng)過(guò)選舉，活動(dòng)的方針，亦須由全體會(huì)員或代表大會(huì)決定之謂；集中云者，即大會(huì)閉會(huì)期間，全體會(huì)員或下級(jí)機(jī)關(guān)須服從上級(jí)機(jī)關(guān)命令之謂。”廷灼：《新辭林》，《知行月刊》第1卷第9號(hào)（1936年9月30日）。

對(duì)于政府層面是否適用民主集中制，國(guó)共兩黨持相似且肯定的態(tài)度。不同之處在于，中共把民主集中制視為蘇維埃制度的組織原則，以及歐美三權(quán)分立的代議民主制的對(duì)立物《中央通告第三十七號(hào)——關(guān)于沒(méi)收土地和建立蘇維?！罚?928年3月10日），《中共中央文件選集》第4冊(cè)，中共中央黨校出版社，1989年，第149頁(yè)；陜甘寧特區(qū)黨委：《關(guān)于進(jìn)行特區(qū)政府民主選舉的指示》（1937年11月22日），《黨的工作》第48期（1937年12月1日）。；國(guó)民黨主張用民主集中制來(lái)舉歐美代議民主制之利、祛除其弊，以應(yīng)付事變中央陸軍軍官學(xué)校洛陽(yáng)分校編：《中國(guó)國(guó)民黨的組織和訓(xùn)練》，1935年印行，第24—25頁(yè)。。基于國(guó)內(nèi)的普遍看法，1937年10月毛澤東公開(kāi)表示，揆諸中外歷史，政權(quán)組織“無(wú)論平時(shí)戰(zhàn)時(shí)都以民主集中制為有利，戰(zhàn)時(shí)則更能發(fā)揮政治與軍事的效力”，中國(guó)有必要以民主集中制的組織形式改造、建立一個(gè)“戰(zhàn)時(shí)政府”《毛澤東與英國(guó)記者貝特蘭之談話》（1937年10月25日），《解放》第23期（1937年11月13日）。。正是在他的呼吁下，以民主集中制原則組織政府得到更多國(guó)人的認(rèn)可和支持。

其實(shí)，中共自1937年與國(guó)民黨重新合作起就已考慮放棄原來(lái)的蘇維埃制度。1939年參議會(huì)制度初建時(shí)，其法律設(shè)計(jì)是以“一般民主”的議會(huì)制度為參照系的，民主集中制原則反而無(wú)法完全實(shí)現(xiàn)。這種制度安排，在法律和形式上，一方面保留議行并立制約，同時(shí)賦予政府較大的權(quán)力；另一方面，參議會(huì)常駐會(huì)僅處理日常事務(wù)，參議會(huì)在現(xiàn)實(shí)中無(wú)法真正起到監(jiān)督、制約同級(jí)政府的作用，甚至存在立法權(quán)缺位、行政權(quán)替代立法權(quán)的現(xiàn)象。這樣一來(lái)，參議會(huì)制度難免出現(xiàn)與現(xiàn)實(shí)捍格、與理想沖突等諸多問(wèn)題。

陜甘寧邊區(qū)參議會(huì)成立后不到一年，又遇到來(lái)自外部的新挑戰(zhàn)。從1939年秋開(kāi)始，圍繞推行民主政治以更好抗戰(zhàn)，國(guó)統(tǒng)區(qū)掀起了轟轟烈烈的憲政運(yùn)動(dòng)，并推動(dòng)國(guó)民黨六屆五中全會(huì)決定定期召集國(guó)民大會(huì)。國(guó)民參政會(huì)趁機(jī)推舉若干參政員，組成“憲政期成會(huì)”，著手起草憲法草案修正案。審度政局，中共中央決心順應(yīng)潮流，加入憲政運(yùn)動(dòng)，引領(lǐng)運(yùn)動(dòng)的方向。

對(duì)于憲政運(yùn)動(dòng)的目標(biāo)，中共呼吁“真正實(shí)現(xiàn)新式代議制的民主共和國(guó)”。其方案就是改國(guó)民大會(huì)為“全權(quán)的民意的機(jī)關(guān)”，賦予其制定憲法、選舉與改組國(guó)民政府、決定政府各種基本政策等權(quán)力；休會(huì)期間，設(shè)立常駐機(jī)關(guān)，監(jiān)督政府實(shí)施憲法與國(guó)民大會(huì)決議，定期召集國(guó)民大會(huì)?！吨醒腙P(guān)于推進(jìn)憲政運(yùn)動(dòng)的第二次指示》（1939年12月1日），《中共中央文件選集》第12冊(cè)，中共中央黨校出版社，1991年，第200—201頁(yè)；陳紹禹：《促進(jìn)憲政運(yùn)動(dòng)努力的方向》，《新中華報(bào)》（1939年12月9日）。

此前國(guó)內(nèi)知識(shí)界普遍認(rèn)為，民主制度大致可以分為英美式和蘇聯(lián)式兩種，他們多希望中國(guó)以英美代議民主制為腳本進(jìn)行改造或修正。其中，孫中山所提“權(quán)能分治”“五權(quán)憲法”理論指出，國(guó)民大會(huì)行使“政權(quán)”，為代行直接民主的機(jī)構(gòu)，只有選舉、罷免中央政府官員和創(chuàng)制、復(fù)決法律等權(quán)力，無(wú)由監(jiān)督政府，并非“行使最高統(tǒng)治權(quán)之機(jī)關(guān)”，一切“治權(quán)”悉歸中央政府關(guān)于國(guó)民大會(huì)這種直接民權(quán)的制度構(gòu)思在20世紀(jì)三四十年代圍繞“改造代議制”或“重回代議制”的爭(zhēng)論，參見(jiàn)鄧麗蘭：《民國(guó)憲政史上追求“直接民主”的嘗試及論爭(zhēng)——從“國(guó)民大會(huì)”觀民國(guó)政制的演變》，《人文雜志》2004年第2期。。1936年，國(guó)民黨依據(jù)上述思想曾制定一部憲法草案，即“五五憲草”。對(duì)此，1939年憲政運(yùn)動(dòng)開(kāi)始后，中間黨派和部分地方實(shí)力派都表示反對(duì)，主張回到西方式議會(huì)制，建議國(guó)民大會(huì)應(yīng)有權(quán)就內(nèi)政外交的原則性問(wèn)題制定方針，有權(quán)批準(zhǔn)和檢查國(guó)家預(yù)決算，閉會(huì)期間應(yīng)成立常設(shè)機(jī)構(gòu)，職權(quán)大體相當(dāng)于民主國(guó)家的議會(huì)，負(fù)責(zé)監(jiān)督政府聞黎明：《“國(guó)民大會(huì)議政會(huì)”芻議——抗戰(zhàn)時(shí)期改革中央政治體制的重大設(shè)計(jì)》，《抗日戰(zhàn)爭(zhēng)研究》1996年第3期。。

僅就議行職權(quán)及其相互關(guān)系來(lái)看，中共與中間黨派的方案并無(wú)太大差異，這也是雙方能夠合作的基礎(chǔ)之一。不過(guò)，作為共產(chǎn)主義政黨，中共在政治思想資源上無(wú)疑是迥異于中間黨派的，加之要樹(shù)立在全國(guó)的政治領(lǐng)導(dǎo)地位，其在民主制度問(wèn)題上有著進(jìn)一步的考慮。1940年初，毛澤東創(chuàng)造性地提出，中國(guó)有必要設(shè)計(jì)一種既不同于蘇聯(lián)無(wú)產(chǎn)階級(jí)專政、又不同于歐美資產(chǎn)階級(jí)專政，即新民主主義的“政體”。這種政體應(yīng)實(shí)行民主集中制，“采取國(guó)民大會(huì)、省民大會(huì)、縣民大會(huì)、區(qū)民大會(huì)直至鄉(xiāng)民大會(huì)的系統(tǒng)，并由各級(jí)大會(huì)選舉政府”毛澤東：《新民主主義的政治與新民主主義的文化》，《中國(guó)文化》創(chuàng)刊號(hào)（1940年2月15日）。。至于什么樣的議行關(guān)系才算民主集中制，毛澤東沒(méi)有也不可能立刻給出詳細(xì)的答案。

不斷撕扯的參議會(huì)制度、憲政運(yùn)動(dòng)的目標(biāo)以及毛澤東粗線條勾勒的民主集中制政體，并非一回事。以階級(jí)分析為工具并協(xié)調(diào)各種關(guān)系，在原本兩途的民主思想和制度之間尋找一種嶄新的樣式調(diào)整參議會(huì)制度，中共確實(shí)頗費(fèi)思量。在1940年、1941年近兩年的時(shí)間里，根據(jù)對(duì)民主的不同理解，中共持續(xù)展開(kāi)思考和討論，設(shè)計(jì)出不同的參議會(huì)制度方案。

第一種方案批評(píng)議行分立是資本主義的“故轍”，主張回到立法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)統(tǒng)一的蘇維埃制陳伯達(dá)：《關(guān)于目前憲政運(yùn)動(dòng)基本問(wèn)題的意見(jiàn)》，《解放》第101期（1940年3月8日）。，或者按照“共產(chǎn)國(guó)際綱領(lǐng)及列寧同志關(guān)于政權(quán)構(gòu)成的指示”，把參議會(huì)制度逐漸改為三權(quán)統(tǒng)一的“國(guó)民大會(huì)政權(quán)制”《邊區(qū)中央局關(guān)于政權(quán)問(wèn)題的研究材料》（1941年1月），中央檔案館、陜西省檔案館編：《中共陜甘寧邊區(qū)黨委文件匯集（1940年至1941年）》，1994年印行，第568頁(yè)。。時(shí)任《解放》雜志編輯的吳冷西根據(jù)參議會(huì)制度的實(shí)踐狀況解釋說(shuō)，邊區(qū)參議會(huì)、邊區(qū)政府、邊區(qū)高等法院“統(tǒng)一于由邊區(qū)參議會(huì)所選出的邊區(qū)政府委員會(huì)（十三個(gè)委員）”，并非三權(quán)并立的“一般的議會(huì)政治”，而是“新民主主義的議會(huì)政治”左健之：《陜甘寧邊區(qū)民主政治的特點(diǎn)及其在鄉(xiāng)的具體實(shí)施》，《解放》第104期（1940年4月20日）；《吳冷西新聞文選》，中國(guó)廣播電視出版社，2004年，第25頁(yè)。。但這既不符合毛澤東對(duì)新民主主義政治制度的期待，也難以呼應(yīng)中共對(duì)憲政運(yùn)動(dòng)的主張，更何況蘇聯(lián)1936年修憲后蘇維埃制度中“議行合一”的本質(zhì)特征已經(jīng)大部分消失蘇聯(lián)1924年頒布的憲法規(guī)定，立法權(quán)由中央執(zhí)行委員會(huì)、中央執(zhí)行委員會(huì)主席團(tuán)和人民委員會(huì)三個(gè)機(jī)構(gòu)同時(shí)行使；1936年修改憲法，把立法權(quán)專交給代議機(jī)關(guān)——蘇聯(lián)最高蘇維埃，部長(zhǎng)會(huì)議（人民委員會(huì)）僅負(fù)責(zé)“最高執(zhí)行和發(fā)布命令”，不再?gòu)?qiáng)調(diào)最高法院（審判權(quán)）受中央執(zhí)行委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)。參見(jiàn)劉慶華編：《蘇聯(lián)憲法學(xué)習(xí)文件選編》（1），1986年印行，第159—164、134—146頁(yè)。。

第二種方案則是比照共產(chǎn)黨的民主集中制原則設(shè)計(jì)參議會(huì)制度。陜甘寧邊區(qū)政府主席林伯渠設(shè)想，邊區(qū)參議會(huì)和政府、法院的首長(zhǎng)概經(jīng)選舉產(chǎn)生，對(duì)選民負(fù)責(zé)，一切決議經(jīng)過(guò)討論，體現(xiàn)民主；在集中方面，實(shí)行少數(shù)服從多數(shù)，下級(jí)服從上級(jí)。具體到議行機(jī)構(gòu)的權(quán)力劃分，必須拋棄國(guó)民黨“權(quán)能分治”“五權(quán)分立”原則，由參議會(huì)行使立法、選舉、監(jiān)察等權(quán)力，政府總攬行政權(quán)和司法權(quán)?！读植驹陉兏蕦庍厖^(qū)黨政聯(lián)席大會(huì)上的報(bào)告——關(guān)于新民主主義政治的階段問(wèn)題》（1940年3月13日），陜西省檔案館、陜西省社會(huì)科學(xué)院編：《陜甘寧邊區(qū)政府文件選編》第2輯，檔案出版社，1987年，第125頁(yè)；《論民主主義政治》（1940年3月13日），《林伯渠文集》，華藝出版社，1996年，第189頁(yè)。按：這兩份文件均為1940年3月12日至13日林伯渠在陜甘寧邊區(qū)黨政聯(lián)席會(huì)議上的報(bào)告，其中后一份材料系準(zhǔn)備在重慶《群眾周刊》上發(fā)表但被國(guó)民黨當(dāng)局沒(méi)收稿件的殘稿。經(jīng)比對(duì)發(fā)現(xiàn)，相較于前一份材料，后一份材料有較大幅度的修改和增刪。這種方案除強(qiáng)調(diào)上下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系外，其他具體構(gòu)想并沒(méi)有超出參議會(huì)制度已有的法律規(guī)定。

實(shí)行憲政的目的之一，就是使政府權(quán)力受到憲法和法律的普遍約束。既然要響應(yīng)國(guó)統(tǒng)區(qū)憲政運(yùn)動(dòng)，中共想到的第三種方案就是保持立法、行政機(jī)關(guān)獨(dú)立，全面落實(shí)、擴(kuò)大參議會(huì)的法定權(quán)力。陜甘寧邊區(qū)中央局建議，應(yīng)修正和充實(shí)邊區(qū)參議會(huì)組織條例，如參議會(huì)現(xiàn)在僅限于代表“民意”，應(yīng)升格為“政權(quán)機(jī)關(guān)”；除選舉權(quán)、創(chuàng)制權(quán)外，參議會(huì)還應(yīng)增加罷免、復(fù)決兩權(quán)；參議會(huì)作出的決議，同級(jí)政府認(rèn)為不能實(shí)行而退回后，經(jīng)參議會(huì)復(fù)議通過(guò)，政府必須執(zhí)行?！哆厖^(qū)中央局關(guān)于政權(quán)問(wèn)題的研究材料》（1941年1月），《中共陜甘寧邊區(qū)黨委文件匯集（1940年至1941年）》，第566—567頁(yè)。

對(duì)于如何調(diào)整參議會(huì)制度，陜甘寧邊區(qū)黨政干部的方案各不相同。但全民族抗戰(zhàn)中期，各根據(jù)地間已經(jīng)建立起比較方便快捷的交通聯(lián)絡(luò)方式，晉察冀、山東、晉冀魯豫等其他根據(jù)地的想法和制度設(shè)計(jì)，不能不擴(kuò)展并影響到陜甘寧邊區(qū)。這些根據(jù)地的領(lǐng)導(dǎo)人大都贊同和響應(yīng)陜甘寧邊區(qū)的第三種方案，甚至進(jìn)一步明確提出，參議會(huì)為最高權(quán)力機(jī)關(guān)，政府屬于執(zhí)行機(jī)關(guān)劉瀾濤：《論當(dāng)前晉察冀邊區(qū)的民主新建設(shè)》（1940年6月），河北省社會(huì)科學(xué)院歷史研究所等編：《晉察冀抗日根據(jù)地史料選編》上冊(cè)，河北人民出版社，1983年，第289頁(yè)。；參議會(huì)閉會(huì)期間應(yīng)設(shè)立常駐機(jī)關(guān)，賦予其議政、監(jiān)督等全面的權(quán)力《山東省臨時(shí)參議會(huì)組織條例（1940年7月30日）》，中共山東省委黨史研究室編：《山東黨的革命歷史文獻(xiàn)選編（1920—1949）》第3卷，山東人民出版社，2015年，第310頁(yè)；《晉冀魯豫邊區(qū)臨時(shí)參議會(huì)組織條例》（1941年9月25日）、《臨參會(huì)的工作——申議長(zhǎng)在晉冀魯豫邊區(qū)第一屆參議會(huì)太行區(qū)會(huì)議報(bào)告》（1945年3月3日），中共山西省委黨史研究室編：《太行革命根據(jù)地史料叢書之四：政權(quán)建設(shè)》，山西人民出版社，1990年，第220—221、292頁(yè)。。

選舉系代議民主制的基礎(chǔ)，是公民參與政治的基本形式。既然要提高參議會(huì)的地位，實(shí)現(xiàn)民主制度，那么關(guān)于選舉的言論順勢(shì)高調(diào)起來(lái)。1941年初，針對(duì)改選和選舉各級(jí)參議員，陜甘寧邊區(qū)政府以“民主政治、選舉第一”為口號(hào)，特地向各分區(qū)、縣發(fā)出指示信。該指示信開(kāi)門見(jiàn)山地指出：“民主的第一著，就是由老百姓來(lái)選擇代表他們出來(lái)議事管事的人”；“未經(jīng)過(guò)選舉的地區(qū)，各級(jí)政府都是臨時(shí)的，必須由老百姓選舉，才能叫正式政府”；原來(lái)經(jīng)過(guò)選舉的參議會(huì)和政府，則“應(yīng)該向老百姓?qǐng)?bào)告，請(qǐng)老百姓檢查，看還要你不要”。接著，指示信批評(píng)說(shuō)：“如果有人輕視選舉，或者說(shuō)不要選舉，那就是等于不要民主。不要民主，就等于不要革命?！薄蛾兏蕦庍厖^(qū)政府為改選及選舉各級(jí)參議會(huì)的指示信》（1941年1月30日），《新中華報(bào)》1941年2月2日。此外，選舉還被賦予了特殊的使命，稱它是“和日寇反共分子斗爭(zhēng)——即保衛(wèi)邊區(qū)的法寶”（謝）覺(jué)哉：《論選舉運(yùn)動(dòng)的重要》，《新中華報(bào)》1941年2月13日。。地方選舉開(kāi)始后，針對(duì)“把選舉工作和其他工作并列”，以及“把經(jīng)濟(jì)建設(shè)工作放在第一，擴(kuò)兵動(dòng)員放在第二，選舉工作放在末位”等現(xiàn)象，邊區(qū)政府明確指出：“這是不對(duì)的”《陜甘寧邊區(qū)政府為改選各級(jí)參議會(huì)第二次指示信》（1941年5月22日），《陜甘寧邊區(qū)政府文件選編》第3輯，第278頁(yè)。，“選舉工作是一切工作的基礎(chǔ)和中心，不應(yīng)與其他工作并列相看”《邊區(qū)政府為選舉工作再次發(fā)布指示信，選舉應(yīng)為一切工作的中心》，《解放日?qǐng)?bào)》1941年5月29日。。選舉被視為民主政治“開(kāi)張”的前提條件（謝）覺(jué)哉：《論選舉運(yùn)動(dòng)的重要》，《新中華報(bào)》1941年2月13日。，并與民主、革命劃上等號(hào)，反映了中共對(duì)根據(jù)地政權(quán)的想象。同時(shí)，為保證選舉的中立性和客觀性，邊區(qū)政府還規(guī)定，作為辦理選舉的專門機(jī)關(guān)，各級(jí)選舉委員會(huì)的成員不得由各級(jí)政府、法院、駐軍的長(zhǎng)官兼任《陜甘寧邊區(qū)政府令——公布〈陜甘寧邊區(qū)各級(jí)選舉委員會(huì)組織規(guī)程〉》（1941年2月7日），《陜甘寧邊區(qū)政府文件選編》第3輯，第64頁(yè)。。

二、參議會(huì)制度的法律調(diào)整

抗戰(zhàn)時(shí)期中共調(diào)整參議會(huì)制度的最終目標(biāo)并非在根據(jù)地一隅試驗(yàn)，而是希望“給全國(guó)抗日統(tǒng)一戰(zhàn)線政權(quán)樹(shù)立一個(gè)模型”毛澤東：《目前抗日統(tǒng)一戰(zhàn)線中的策略問(wèn)題》（1940年3月11日），《毛澤東選集》，東北書店，1948年，第481頁(yè)。。而對(duì)于如何調(diào)整參議會(huì)制度，特別是代議、行政機(jī)關(guān)的關(guān)系，黨內(nèi)既有共識(shí)，也存在著并不完全一致的看法，這在推動(dòng)調(diào)整的同時(shí)也限定了調(diào)整的效果。

1941年11月，陜甘寧邊區(qū)在新建的邊區(qū)參議會(huì)大禮堂召開(kāi)第二屆參議會(huì)，修訂通過(guò)各種組織條例和規(guī)程，著手調(diào)整參議會(huì)制度。其中，在法律上大幅度擴(kuò)大參議會(huì)及其常駐會(huì)的職權(quán)，是此輪調(diào)整的第一個(gè)特點(diǎn)。

相較于邊區(qū)第一屆參議會(huì)通過(guò)的相關(guān)組織條例，本次大會(huì)擴(kuò)大參議會(huì)權(quán)力的重點(diǎn)是：（1）邊區(qū)參議會(huì)得罷免邊區(qū)政府正副主席、政府委員、高等法院院長(zhǎng)和審查邊區(qū)政府決算，縣（市）參議會(huì)得罷免正副縣（市）長(zhǎng)、縣（市）政府委員、地方法院院長(zhǎng)。邊區(qū)參議會(huì)開(kāi)會(huì)期間，得設(shè)立政法、財(cái)政、經(jīng)建、文教、軍事等各種審查委員會(huì)，分頭審查“參議會(huì)議決付審查之事件及大會(huì)之各種提案等”。（2）邊區(qū)、縣（市）參議會(huì)得監(jiān)察、彈劾該級(jí)司法機(jī)關(guān)公務(wù)人員。（3）討論政府工作報(bào)告，參議員可提出書面或口頭詢問(wèn)（即質(zhì)詢）。如對(duì)主管機(jī)關(guān)的定期答復(fù)仍不滿意，可再次詢問(wèn)。《陜甘寧邊區(qū)各級(jí)參議會(huì)組織條例》（1941年11月）、《陜甘寧邊區(qū)參議會(huì)會(huì)議規(guī)程》（1941年11月），陜西省檔案館、陜西省社會(huì)科學(xué)院編：《陜甘寧邊區(qū)政府文件選編》第6輯，檔案出版社，1988年，第29—30、56、58頁(yè)。（4）對(duì)邊區(qū)政府“增加人民負(fù)擔(dān)”的決定權(quán)作出明確限制——非得邊區(qū)參議會(huì)及其常駐會(huì)批準(zhǔn)，“不得增加人民負(fù)擔(dān)，或作臨時(shí)的財(cái)力、物力動(dòng)員”。鄉(xiāng)村中負(fù)擔(dān)分配之權(quán)，即規(guī)定各戶負(fù)擔(dān)等第與數(shù)額，專屬于鄉(xiāng)參議會(huì)或村民大會(huì)，“任何其他機(jī)關(guān)，不得越俎代庖”《（陜甘寧邊區(qū)第二屆參議會(huì)大會(huì)）關(guān)于稅收問(wèn)題的決議》（1941年11月20日），《解放日?qǐng)?bào)》1941年11月22日。。這等于把參議會(huì)對(duì)該項(xiàng)制法的事后“核準(zhǔn)或追認(rèn)”，前置為事先批準(zhǔn)。

需要強(qiáng)調(diào)的是，這次大會(huì)還改變了邊區(qū)、縣（市）參議會(huì)常駐委員會(huì)以往只負(fù)責(zé)處理會(huì)內(nèi)日常事務(wù)的職能，賦權(quán)其作為參議會(huì)閉會(huì)期間唯一的民意機(jī)關(guān)，“代表參議會(huì)完成其議事管事的工作”謝覺(jué)哉：《邊區(qū)、縣參議會(huì)常駐委員會(huì)的工作》（1941年12月25日），《解放日?qǐng)?bào)》1942年1月9日。。具體來(lái)說(shuō)，常駐會(huì)的權(quán)力十分廣泛，包括監(jiān)督同級(jí)政府執(zhí)行參議會(huì)議決案，聽(tīng)取同級(jí)政府按期工作報(bào)告（一般每3個(gè)月1次），向同級(jí)政府提出建議和詢問(wèn)，派代表出席同級(jí)政府委員會(huì)會(huì)議，在非常時(shí)期代表參議會(huì)大會(huì)臨時(shí)批準(zhǔn)該級(jí)政府的某項(xiàng)緊急措置，設(shè)立小組委員會(huì)負(fù)責(zé)設(shè)計(jì)并監(jiān)督政府執(zhí)行概算方案等，以及處理內(nèi)部日常事務(wù)，如完成參議會(huì)大會(huì)授權(quán)事項(xiàng)、與上下級(jí)參議會(huì)及其常駐會(huì)經(jīng)常取得工作聯(lián)系、籌備參議會(huì)大會(huì)等。為落實(shí)上述職權(quán)，陜甘寧邊區(qū)參議會(huì)副議長(zhǎng)謝覺(jué)哉提出一系列具體辦法和保障措施，如常駐會(huì)須建立獨(dú)立機(jī)關(guān)，設(shè)置辦事職員和至少一名不兼職的常駐議員，按照實(shí)際需要獨(dú)立作出自身的經(jīng)費(fèi)預(yù)算，與其他參議員合組考察團(tuán)考察地方工作，分別出席地方各級(jí)參議會(huì)，每3個(gè)月或半年作出工作總結(jié)，常駐議員享有與同級(jí)政府委員相同的經(jīng)濟(jì)待遇等。《（陜甘寧邊區(qū)第二屆參議會(huì)大會(huì)）通過(guò)三十一年度概算決議》，中國(guó)科學(xué)院歷史研究所第三所編：《陜甘寧邊區(qū)參議會(huì)文獻(xiàn)匯輯》，科學(xué)出版社，1958年，第101頁(yè)；謝覺(jué)哉：《邊區(qū)、縣參議會(huì)常駐委員會(huì)的工作》（1941年12月25日），《解放日?qǐng)?bào)》1942年1月10日。在謝覺(jué)哉看來(lái)，“民主政治的提高，各級(jí)工作的改進(jìn)，依賴于民意機(jī)關(guān)，尤倚賴于經(jīng)常的民意機(jī)關(guān)——各級(jí)參議會(huì)常駐會(huì)”謝覺(jué)哉：《關(guān)于參議員的經(jīng)常工作》，《解放日?qǐng)?bào)》1941年12月11日。。

邊區(qū)參議會(huì)經(jīng)過(guò)這輪擴(kuò)權(quán)后，是不是具有“最高權(quán)力機(jī)關(guān)”的地位呢？1941年6月至8月，中共中央北方分局書記彭真在延安多個(gè)場(chǎng)合匯報(bào)晉察冀邊區(qū)黨的工作和具體政策情況，影響面極廣，并得到毛澤東的高度肯定《彭真?zhèn)鳌肪帉懡M編：《彭真年譜（1902—1997）》第1卷，中央文獻(xiàn)出版社，2012年，第190頁(yè)。。按照彭真對(duì)民主集中制的理解，在各級(jí)政權(quán)中，參議會(huì)應(yīng)是“最高權(quán)力機(jī)關(guān)”，政府屬于“最高行政機(jī)關(guān)”，前者是后者的“上司”彭真：《關(guān)于晉察冀邊區(qū)黨的工作和具體政策報(bào)告》（1941年9月），晉察冀邊區(qū)阜平縣紅色檔案叢書編委會(huì)編：《晉察冀邊區(qū)法律法規(guī)文件匯編》下卷，中共黨史出版社，2017年，第484、485頁(yè)。。但因?qū)⒆h會(huì)制度的認(rèn)識(shí)不同，邊區(qū)第二屆參議會(huì)并沒(méi)有完全采納這一意見(jiàn)，許多說(shuō)法不是很明確。或規(guī)定邊區(qū)參議會(huì)為“人民代表機(jī)關(guān)”《陜甘寧邊區(qū)各級(jí)參議會(huì)組織條例》（1941年11月），《陜甘寧邊區(qū)政府文件選編》第6輯，第28頁(yè)。，邊區(qū)政府受國(guó)民政府之管轄及邊區(qū)參議會(huì)之監(jiān)督，“綜理邊區(qū)政務(wù)”《陜甘寧邊區(qū)政府組織條例草案修正案》（1941年），陜西省檔案館、陜西省社會(huì)科學(xué)院編：《陜甘寧邊區(qū)政府文件選編》第4輯，檔案出版社，1988年，第466頁(yè)。；或承認(rèn)邊區(qū)參議會(huì)是“邊區(qū)人民的權(quán)力機(jī)關(guān)”《林主席在邊區(qū)第二屆參議會(huì)上的致詞》（1941年11月6日），《陜甘寧邊區(qū)政府文件選編》第4輯，第256頁(yè)。，行政工作集中于邊區(qū)政府《林主席在邊區(qū)第二屆參議會(huì)上作的政府工作報(bào)告》（1941年11月8日），《陜甘寧邊區(qū)政府文件選編》第4輯，第263頁(yè)。；或解釋說(shuō)，須“保證各級(jí)參議會(huì)確實(shí)成為一個(gè)有力的機(jī)關(guān)而不是請(qǐng)客吃飯的擺設(shè)。它是超乎政府之上的機(jī)關(guān)”《高崗?fù)娟P(guān)于五一施政綱領(lǐng)的解釋》，《解放日?qǐng)?bào)》1941年11月27日。；或認(rèn)為參議會(huì)“不是單純咨詢和建議的機(jī)關(guān)……它真是邊區(qū)人民自己的最高權(quán)力機(jī)關(guān)”《陜甘寧邊區(qū)第二屆參議會(huì)閉幕宣言》，《解放日?qǐng)?bào)》1941年11月27日。。這些說(shuō)法更多的是強(qiáng)調(diào)參議會(huì)不同于以往的獨(dú)立性、實(shí)體性及其對(duì)政府的監(jiān)督作用，而非明確參議會(huì)具有至高無(wú)上的地位。

邊區(qū)第二屆參議會(huì)相關(guān)法律規(guī)定表明，參議會(huì)的職權(quán)確實(shí)得以擴(kuò)增，在某種程度上成為權(quán)力的源泉和中心；同時(shí)，參議會(huì)制度仍然延續(xù)“一般民主”架構(gòu)，保持議行機(jī)關(guān)獨(dú)立，參議會(huì)對(duì)政府的制約作用進(jìn)一步強(qiáng)化。正如謝覺(jué)哉所說(shuō)，陜甘寧邊區(qū)“縣級(jí)、邊區(qū)一級(jí)是立法與行政分立”《邊區(qū)參議會(huì)第六日，高廳長(zhǎng)、謝秘書長(zhǎng)報(bào)告經(jīng)濟(jì)及民主建設(shè)》，《解放日?qǐng)?bào)》1941年11月12日。。

政治制度的形成和調(diào)整，一定是某國(guó)或某地區(qū)長(zhǎng)時(shí)間歷史發(fā)展的結(jié)果。在擴(kuò)增參議會(huì)職權(quán)的同時(shí)，采納蘇維埃制度的某些規(guī)定，可謂這輪調(diào)整的另一個(gè)特點(diǎn)。從1937年陜甘寧邊區(qū)試行議會(huì)選舉算起，到1941年底第二屆參議會(huì)召開(kāi)，該制度只運(yùn)行了4年多的時(shí)間；如果從1939年初第一屆參議會(huì)算起，則還不滿3年。雖然善于總結(jié)經(jīng)驗(yàn)是中共的一大優(yōu)勢(shì)，但參議會(huì)制度實(shí)踐的時(shí)日畢竟太短，中共還不太可能從本土出發(fā)對(duì)民主制度產(chǎn)生太深的體悟。特別是中共設(shè)想的新民主主義政體區(qū)別于、但更接近未來(lái)要走向的蘇聯(lián)式“新新民主主義”《毛澤東年譜（1893—1976）》第2卷，中央文獻(xiàn)出版社，2023年，第176頁(yè)。即無(wú)產(chǎn)階級(jí)的民主主義，故1941年底參議會(huì)制度的調(diào)整不能不兼借蘇維埃制度的某些元素。主要體現(xiàn)在：（1）把政府委員兼任同級(jí)參議員的現(xiàn)實(shí)上升為法律，規(guī)定邊區(qū)、縣（市）參議員可被選為政府委員，且不必退出參議會(huì)《陜甘寧邊區(qū)各級(jí)參議會(huì)組織條例》（1941年11月），《陜甘寧邊區(qū)政府文件選編》第6輯，第29頁(yè)。。這種做法與部分“一般民主”國(guó)家相似，但更接近蘇維埃制度的通例。（2）鄉(xiāng)（市）取消議行分立，依蘇維埃制改行立法行政合一制，即鄉(xiāng)（市）參議會(huì)在開(kāi)會(huì)時(shí)為“鄉(xiāng)市政權(quán)最高機(jī)關(guān)”。非兼參議員之行政村主任、自然村村長(zhǎng)或坊長(zhǎng)、甲長(zhǎng)，得出席（非列席）鄉(xiāng)（市）參議會(huì)。鄉(xiāng)（市）參議會(huì)閉會(huì)期間，其參議員多兼任政府職務(wù)，鄉(xiāng)（市）政府委員會(huì)為“鄉(xiāng)市政權(quán)最高機(jī)關(guān)”。在某些鄉(xiāng)，鄉(xiāng)參議會(huì)選舉時(shí)得票最多的兩名參議員就任鄉(xiāng)長(zhǎng)、副鄉(xiāng)長(zhǎng)。換言之，鄉(xiāng)（市）參議會(huì)既可議政，也能執(zhí)行。鄉(xiāng)（市）參議會(huì)與鄉(xiāng)（市）政府“不是并行的東西，也不是隸屬的東西，而是一個(gè)東西的兩面：開(kāi)會(huì)時(shí)是鄉(xiāng)（市）參議會(huì)，休會(huì)時(shí)是鄉(xiāng)（市）政府——鄉(xiāng)（市）政府委員會(huì)”《陜甘寧邊區(qū)各鄉(xiāng)市政府組織條例》（1941年11月），陜西省檔案館、陜西省社會(huì)科學(xué)院編：《陜甘寧邊區(qū)政府文件選編》第5輯，檔案出版社，1988年，第14頁(yè)；謝覺(jué)哉：《鄉(xiāng)市參議會(huì)怎樣工作》，《解放日?qǐng)?bào)》1942年1月6日。。（3）在縱向關(guān)系上，以前各級(jí)參議會(huì)之間及與上級(jí)政府之間不存在直接隸屬關(guān)系，而調(diào)整后的下級(jí)參議會(huì)無(wú)權(quán)否決或停止執(zhí)行上級(jí)參議會(huì)或上級(jí)政府的決議和命令。下級(jí)參議會(huì)作出的決議和命令，如有不當(dāng)，同級(jí)政府受上級(jí)政府或上級(jí)參議會(huì)之指示，得停止執(zhí)行。這顯然是向強(qiáng)調(diào)上下級(jí)議行機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的蘇維埃制靠攏的。（4）在“一般民主”國(guó)家，議員為全體國(guó)民的代表，不對(duì)選民負(fù)責(zé)，不受選民監(jiān)督。而邊區(qū)第二屆參議會(huì)修正通過(guò)的《各級(jí)參議會(huì)選舉條例》規(guī)定，鄉(xiāng)（市）參議員由居民小組選舉產(chǎn)生，負(fù)責(zé)在該居民小組內(nèi)上傳民意和下達(dá)上級(jí)精神，屬于該居民小組的代表。各級(jí)參議員如有不稱職行為，“得由該級(jí)參議員選舉之法定人數(shù)十分之一以上的選民提議，經(jīng)由該選舉單位投票罷免”?！蛾兏蕦庍厖^(qū)各級(jí)參議會(huì)組織條例》（1941年11月）、《陜甘寧邊區(qū)各級(jí)參議會(huì)選舉條例》（1941年11月），《陜甘寧邊區(qū)政府文件選編》第6輯，第32、34、36頁(yè)。

戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期形勢(shì)瞬息萬(wàn)變，革命黨需要及時(shí)因應(yīng)。擴(kuò)大參議會(huì)職權(quán)，強(qiáng)化其對(duì)同級(jí)政府的監(jiān)督和制約，可能會(huì)影響政府效能的發(fā)揮。加之政府本身有立法技術(shù)和信息的便利條件，給予政府以較大的立法權(quán)和緊急措置權(quán)仍屬必要。參議會(huì)制度的此輪調(diào)整繼續(xù)保留了政府對(duì)同級(jí)參議會(huì)決議的“否決權(quán)”，即邊區(qū)、縣政府委員會(huì)認(rèn)為同級(jí)參議會(huì)發(fā)來(lái)的決議案不當(dāng)，可“詳具理由送回原參議會(huì)復(fù)議”。復(fù)議通過(guò)后，政府是否執(zhí)行仍屬兩可。《陜甘寧邊區(qū)各級(jí)參議會(huì)組織條例》（1941年11月），《陜甘寧邊區(qū)政府文件選編》第6輯，第32頁(yè)。在保留邊區(qū)參議會(huì)“創(chuàng)制及復(fù)決邊區(qū)之單行法規(guī)”職權(quán)的同時(shí)，把邊區(qū)政府原來(lái)的立法權(quán)由訂立“單行條例及規(guī)程”改為明確的“制定單行法規(guī)”，邊區(qū)政府獨(dú)立立法的范圍也擴(kuò)大到“確定行政區(qū)劃”《陜甘寧邊區(qū)政府組織條例》，《解放》第68期（1939年4月4日）；《陜甘寧邊區(qū)政府組織條例草案修正案》（1941年），《陜甘寧邊區(qū)政府文件選編》第4輯，第467頁(yè)。。是為這輪調(diào)整的又一個(gè)特點(diǎn)。

參議會(huì)制度兼采“一般民主”和蘇維埃制度的成分，反映了中共對(duì)民主集中制政權(quán)的理解，即參議會(huì)經(jīng)人民直接普選產(chǎn)生，體現(xiàn)了民主；“各級(jí)參議會(huì)的職權(quán)是大大地提高了”吳克堅(jiān)：《發(fā)揚(yáng)民主政治的一年》，《新華日?qǐng)?bào)》1942年1月1日。，在諸多層面監(jiān)督、制約同級(jí)政府，又反映了集中。同時(shí)，邊區(qū)、縣級(jí)政府由該級(jí)參議會(huì)選舉產(chǎn)生，實(shí)行委員會(huì)制，反映了民主；邊區(qū)、縣、鄉(xiāng)各級(jí)參議會(huì)與各級(jí)政府打通關(guān)節(jié)，構(gòu)成一定程度的上下級(jí)關(guān)系，同樣體現(xiàn)了集中。

三、邊區(qū)參議會(huì)擴(kuò)權(quán)實(shí)踐的復(fù)雜效果

制度一定是實(shí)踐的，制度的實(shí)踐很可能超乎制度的法律文本，反映制度的本質(zhì)。參議會(huì)制度此輪調(diào)整的效果，除體現(xiàn)在法律文本上，還體現(xiàn)在實(shí)踐和作為最主要履職形式的參議會(huì)會(huì)議中。參議會(huì)制定法律、作出決議供政府實(shí)行，“要靠大會(huì)討論爭(zhēng)辯的豐富內(nèi)容來(lái)決定，如果沒(méi)有或太少來(lái)自民間的新內(nèi)容，單憑上層的鋪張計(jì)劃，那末縱然不完全是主觀主義，至少也不大切合老百姓的需要。其結(jié)果將有不少是決議了仍執(zhí)行不開(kāi)”《迎接第二屆第二次邊區(qū)參議員大會(huì)》，《解放日?qǐng)?bào)》1942年8月12日。。事實(shí)上，至少在1941年下半年到1942年上半年，邊區(qū)各級(jí)參議會(huì)及其常駐會(huì)基本上都能按期開(kāi)會(huì)，討論的內(nèi)容也是豐富的。

在聽(tīng)取、審議林伯渠及各廳廳長(zhǎng)的工作報(bào)告后，邊區(qū)第二屆參議會(huì)通過(guò)一份600余字的總決議，肯定邊區(qū)政府“三年來(lái)忠實(shí)執(zhí)行了一屆參議會(huì)的決議與施政綱領(lǐng)”，同時(shí)重點(diǎn)提出邊區(qū)政府工作存在“不少的缺點(diǎn)”，責(zé)成邊區(qū)政府“切實(shí)糾正”?！叭秉c(diǎn)”共計(jì)8條、200余字，內(nèi)容比成績(jī)多很多，分量也重得多。例如，各級(jí)政府的民主制度和保障人民人權(quán)、財(cái)權(quán)的工作與秩序還不夠正規(guī)；稅收制度還不夠健全；個(gè)別地方負(fù)擔(dān)分配還不夠合理；因缺乏經(jīng)常的系統(tǒng)的工作檢查，各項(xiàng)具體政策和好的工作制度還未貫徹到所有鄉(xiāng)村；某些地方和干部中還存在工作方式上的強(qiáng)迫命令、自流主義與自由主義；個(gè)別不稱職或?yàn)^職的干部尚未受到應(yīng)有的制裁；軍政民關(guān)系一般是良好的，但還存在不少缺陷?！哆厖^(qū)參議會(huì)通過(guò)關(guān)于政府工作報(bào)告等決議》（1941年11月20日），《解放日?qǐng)?bào)》1941年11月22日。會(huì)議還通過(guò)一項(xiàng)關(guān)于稅收問(wèn)題的決議，明確稅收制度存在著4項(xiàng)“重要缺點(diǎn)”，并針對(duì)這些缺點(diǎn)規(guī)定了6條原則，要求邊區(qū)政府據(jù)此改善《（陜甘寧邊區(qū)第二屆參議會(huì)大會(huì)）關(guān)于稅收問(wèn)題的決議》（1941年11月20日），《解放日?qǐng)?bào)》1941年11月22日。。

各縣受到擴(kuò)大參議會(huì)職權(quán)宣傳的鼓舞以及邊區(qū)政府的督促和動(dòng)員《陜甘寧邊區(qū)政府指示信——充實(shí)三三制及開(kāi)好各級(jí)議會(huì)》（1942年3月4日），《陜甘寧邊區(qū)政府文件選編》第5輯，第312—313頁(yè)。，黨員干部、知識(shí)分子和商人參議員紛紛行動(dòng)起來(lái)，對(duì)縣政府的工作展開(kāi)細(xì)密審查和監(jiān)督。批評(píng)、質(zhì)詢、建議幾乎成了各縣參議會(huì)會(huì)議的固定程序，激烈程度前所未有。1941年10月，在定邊縣第二屆參議會(huì)大會(huì)上，參議員們紛紛向縣政府建言和提出質(zhì)詢，其中質(zhì)詢多達(dá)26條，涉及政治、財(cái)政、稅收、教育、民眾負(fù)擔(dān)等多個(gè)方面，如動(dòng)員工作是由三邊專署統(tǒng)一分配還是定邊縣政府分配、定邊縣學(xué)校教育沒(méi)辦好的原因及今后如何改進(jìn)等。大會(huì)討論提案時(shí)，48名與會(huì)參議員中共有20人、59人次發(fā)言，最終通過(guò)22類、60件提案《中共三邊地委關(guān)于三三制實(shí)施情況材料匯集（節(jié)錄）》（1944年12月23日），政協(xié)定邊縣委員會(huì)編：《陜甘寧邊區(qū)三邊分區(qū)史料選編》上冊(cè)，2007年印行，第170—173頁(yè)。。

1941年11月15日，延安市參議會(huì)討論政府工作報(bào)告時(shí)，40名到會(huì)參議員中有30多人發(fā)言，質(zhì)詢40余條，提出批評(píng)意見(jiàn)200余條、建議50余條，指出市政府存在“工作不深入，不具體，游擊作風(fēng)，過(guò)度突擊，無(wú)經(jīng)常工作，政府干部本身有犯法令行為”等問(wèn)題。面對(duì)質(zhì)詢和批評(píng)，列席的延安市市長(zhǎng)及地方法院院長(zhǎng)、公安局局長(zhǎng)等各部門負(fù)責(zé)人，“態(tài)度甚為虛心和藹”，“均忙作筆記，以備明晨之答復(fù)”《延安市參議會(huì)第六日，參議員批評(píng)政府工作，質(zhì)問(wèn)建議批評(píng)三百余起》，《解放日?qǐng)?bào)》1941年10月17日。。

1942年5月，在曲子縣第二屆參議會(huì)第二次大會(huì)上，當(dāng)檢查縣政府工作時(shí)，各位參議員“大膽地講話……批評(píng)更多”。據(jù)統(tǒng)計(jì)，有28人在大會(huì)討論時(shí)發(fā)言，其中無(wú)黨派人士21名，內(nèi)容集中在“干部私情觀念，軍隊(duì)違犯群眾利益，學(xué)校辦得不好”等方面。對(duì)于參議員的批評(píng)和質(zhì)詢，“縣長(zhǎng)一件一件答復(fù)”《曲子縣政府關(guān)于第二屆第二次參議會(huì)總結(jié)報(bào)告》（1942年6月4日），中共慶陽(yáng)地委黨史資料征集辦公室編：《陜甘寧邊區(qū)時(shí)期隴東民主政權(quán)建設(shè)》，甘肅人民出版社，1990年，第329頁(yè)。。

在中共中央西北局和邊區(qū)政府的支持下，邊區(qū)各級(jí)參議會(huì)常駐議員也開(kāi)始履職盡責(zé)《西北局對(duì)陜甘寧邊區(qū)第二屆參議會(huì)工作總結(jié)》（1941年12月4日），中央檔案館、陜西省檔案館編：《中共中央西北局文件匯集（1941年）》，1994年印行，第227頁(yè)；《林主席在鄜縣召集縣政座談會(huì)，指示常駐會(huì)工作》，《解放日?qǐng)?bào)》1942年1月19日。。截至1942年4月，邊區(qū)參議會(huì)常駐會(huì)已開(kāi)會(huì)5次，會(huì)議內(nèi)容涉及同意邊區(qū)政府委員會(huì)對(duì)委員分工的建議，委任廳長(zhǎng)、處長(zhǎng)；討論“三三制”的理論與實(shí)踐；決定1942年征收公糧、公草數(shù)目，審議邊區(qū)政府提交的“地權(quán)條例”。此外，還把數(shù)十件提案、訴訟等交邊區(qū)政府或邊區(qū)高等法院分別辦理。特別是同年5月在邊區(qū)參議會(huì)常駐會(huì)第六次會(huì)議上，在聽(tīng)取林伯渠的工作報(bào)告后，常駐議員提出了諸多建議：（1）政府部門有些疊床架屋、頭重腳輕，影響工作效率，對(duì)干群關(guān)系中的某些問(wèn)題糾正不力，放哨、盤查松懈，個(gè)別工作人員腐化墮落。因此，邊區(qū)政府應(yīng)肅清太平觀念，一切工作須圍繞戰(zhàn)爭(zhēng)展開(kāi)。（2）某些政府工作人員把群眾不許孩子讀書視為“落后”，而不是根據(jù)農(nóng)村實(shí)際情況檢查學(xué)校辦得好不好。過(guò)于強(qiáng)調(diào)婚姻自由，“致擾亂農(nóng)村家庭必要的平靜”。因此，邊區(qū)政府應(yīng)虛心聽(tīng)取群眾意見(jiàn)，更加照顧群眾的利益。（3）政府應(yīng)實(shí)地調(diào)查，建立適合邊區(qū)實(shí)際情況的制度，以適應(yīng)群眾需要、增進(jìn)工作效率。（4）政府不應(yīng)空喊干部少而弱，而應(yīng)大力訓(xùn)練和合理配備干部，盡快建立工作人員獎(jiǎng)懲制度，以提高干部的作用和能力。（5）適當(dāng)處理財(cái)政與負(fù)擔(dān)問(wèn)題，盡可能減少群眾義務(wù)勞動(dòng)，盡早研究制定公糧負(fù)擔(dān)分配與征收辦法，注意節(jié)約。（6）加強(qiáng)邊區(qū)司法工作。因?yàn)樗痉ǜ刹坎蛔?，缺少適宜的法律制度，應(yīng)在鄉(xiāng)村多運(yùn)用調(diào)解辦法。各縣行政兼領(lǐng)司法，縣長(zhǎng)就應(yīng)負(fù)責(zé)，不能把所有訴訟向承審員一推了事。援引成例，培訓(xùn)承審員。有條件地引入國(guó)民黨政府制定的法律，頒行適用于邊區(qū)的單行法規(guī)。謝覺(jué)哉：《邊區(qū)參議會(huì)常駐會(huì)報(bào)告》（1942年5月9日），《解放日?qǐng)?bào)》1942年5月22日。對(duì)此，邊區(qū)政府于兩個(gè)月后專門召開(kāi)政務(wù)會(huì)議進(jìn)行討論，認(rèn)為“完全正確”，表示“全部接受”，并逐條制定改進(jìn)措施和辦法《陜甘寧邊區(qū)政府對(duì)于邊區(qū)參議會(huì)擴(kuò)大常委會(huì)建議的決議》（1942年6月19日），《陜甘寧邊區(qū)政府文件選編》第6輯，第220—222頁(yè)。。

在參議會(huì)閉會(huì)期間，邊區(qū)參議會(huì)常駐會(huì)把邊區(qū)、各縣參議員分別以其所居住的縣和區(qū)為單位編成小組，定期開(kāi)會(huì)，參加該縣、鄉(xiāng)參議會(huì)或政府委員會(huì)的會(huì)議謝覺(jué)哉：《邊區(qū)參議會(huì)常駐會(huì)報(bào)告》（1942年5月9日），《解放日?qǐng)?bào)》1942年5月22日；林伯渠：《邊區(qū)三三制的經(jīng)驗(yàn)及其應(yīng)該糾正的偏向》（1944年3月25日），《真理》第20期（1945年1月20日）。。這樣一來(lái)，參議員既能了解真實(shí)情況，又能打通從下向上反映情況的渠道，對(duì)基層政府的監(jiān)督功能得以強(qiáng)化。

在甘泉縣，邊區(qū)參議員高向秀發(fā)現(xiàn)4起案件，涉及縣政府處罰不當(dāng)和干部工作作風(fēng)問(wèn)題，如縣政府對(duì)某村工會(huì)主任雷振海女兒婚姻案判決不公、判決司法處書記員的父親袁志剛強(qiáng)行租賃財(cái)政科趙科員的油房、對(duì)馮金懷以法幣購(gòu)買馬匹處罰失當(dāng)?shù)取?942年4月，高向秀向邊區(qū)參議會(huì)常駐會(huì)反映上述情況。邊區(qū)政府接到常駐會(huì)轉(zhuǎn)來(lái)高向秀的意見(jiàn)后，第二天就派專人赴甘泉縣實(shí)地調(diào)查，20多天后又特意向邊區(qū)參議會(huì)常駐會(huì)發(fā)公函，將案情和處理結(jié)果予以回復(fù)說(shuō)明《陜甘寧邊區(qū)政府給邊區(qū)常駐參議會(huì)的公函——高向秀參議員控訴的四個(gè)案件已派員調(diào)查》（1942年5月6日），《陜甘寧邊區(qū)政府文件選編》第6輯，第147—149頁(yè)。。

此外，為改變以行政村為選舉單位時(shí)各村鄉(xiāng)（市）參議員人數(shù)畸多畸少的不平衡現(xiàn)象《陜甘寧邊區(qū)各級(jí)參議會(huì)選舉條例的解釋及其實(shí)施》（1942年5月），韓延龍、常兆儒編：《中國(guó)新民主主義革命時(shí)期根據(jù)地法制文獻(xiàn)選編》第1卷，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，1981年，第227頁(yè)。，鄉(xiāng)（市）參議會(huì)改行居民小組制中華蘇維埃共和國(guó)曾在鄉(xiāng)級(jí)建立過(guò)類似于“居民小組”的組織，即“在鄉(xiāng)蘇維埃管轄的全境之內(nèi)……應(yīng)依照代表與居民住所的接近，將全體居民適當(dāng)分配于各個(gè)代表的領(lǐng)導(dǎo)之下（通常以居民三十人至七十人置于一個(gè)代表的領(lǐng)導(dǎo)下），使各個(gè)代表對(duì)于其領(lǐng)導(dǎo)下一定范圍內(nèi)的居民發(fā)生固定的關(guān)系。”參見(jiàn)《中華蘇維埃共和國(guó)地方蘇維埃暫行組織法（草案）》（1933年12月12日），韓延龍、常兆儒編：《中國(guó)新民主主義革命時(shí)期根據(jù)地法制文獻(xiàn)選編》第2卷，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，1981年，第38頁(yè)。，即各鄉(xiāng)（市）每20人至60人劃分為一個(gè)居民小組，選舉1名鄉(xiāng)（市）參議員《陜甘寧邊區(qū)各級(jí)參議會(huì)選舉條例》（1941年11月），《陜甘寧邊區(qū)政府文件選編》第6輯，第34頁(yè)。。根據(jù)鄉(xiāng)（市）議行合一制，每名鄉(xiāng)（市）參議員由某個(gè)居民小組選出，固定管理該小組的居民，并大多擔(dān)任本鄉(xiāng)（市）政府的某項(xiàng)職務(wù)，可以在本村發(fā)揮重要作用。對(duì)于這種制度的實(shí)施效果，張聞天在神府縣直屬鄉(xiāng)賀家川調(diào)查時(shí)發(fā)現(xiàn)：“村上一切比較大的事情，同全村居民有關(guān)的，村主任、村長(zhǎng)照例要先找鄉(xiāng)參議員商量……由鄉(xiāng)參議員先對(duì)其所管理的各戶居民解釋（每個(gè)鄉(xiāng)參議員管理一定數(shù)量的居民），然后由村長(zhǎng)、村主任召集村民大會(huì)通過(guò)執(zhí)行”。在某些村，其選出的鄉(xiāng)參議員還擔(dān)任鄉(xiāng)政府委員會(huì)委員，就由他們“把鄉(xiāng)政府的決定通知村主任、村長(zhǎng)辦理”，“故村主任、村長(zhǎng)平常均聽(tīng)命于鄉(xiāng)（政府委員會(huì)）委員”，即本村的鄉(xiāng)參議員。《陜甘寧邊區(qū)神府縣直屬鄉(xiāng)八個(gè)自然村的調(diào)查》（1942年4月12日），張聞天選集傳記組等編：《張聞天晉陜調(diào)查文集》，中共黨史出版社，1994年，第75—76頁(yè)。

上述神府縣的現(xiàn)象，也許不能代表邊區(qū)所有鄉(xiāng)村，但考慮到鄉(xiāng)參議員不論是否兼任鄉(xiāng)政府委員會(huì)的委員，其“級(jí)別”畢竟高于村主任、村長(zhǎng)，在農(nóng)村中有一定的地位和影響，能夠發(fā)揮作用，應(yīng)屬可信。

正是感受到邊區(qū)各級(jí)參議會(huì)及其常駐會(huì)確實(shí)承擔(dān)起議政的職責(zé)，對(duì)政府形成相當(dāng)程度的監(jiān)督和制約，基層黨政干部才會(huì)產(chǎn)生“參議會(huì)領(lǐng)導(dǎo)政府”“參議會(huì)就是政府”的錯(cuò)覺(jué)涅夫：《政府與參議會(huì)、群眾團(tuán)體的關(guān)系》，《解放日?qǐng)?bào)》1942年7月1日。。

問(wèn)題的復(fù)雜性在于，政治制度的實(shí)踐，離不開(kāi)其所處區(qū)域的習(xí)慣和民情，或者說(shuō)軟性的政治文化，這是維持民主政治良性運(yùn)轉(zhuǎn)的重要條件之一。中共把民主制度引入陜甘寧地區(qū)，雖經(jīng)過(guò)多年的宣傳、動(dòng)員和實(shí)踐，也不可能從根本上動(dòng)搖經(jīng)過(guò)兩千多年浸潤(rùn)的習(xí)慣和民情。許多普通黨員干部和群眾選舉、開(kāi)會(huì)、議政所憑借的資源和手段，更多的仍是日常社會(huì)倫理、政治認(rèn)知和行為規(guī)則。這些影響以及所處的戰(zhàn)爭(zhēng)環(huán)境，使得參議會(huì)制度在民主政治與中國(guó)文化傳統(tǒng)、共產(chǎn)黨意識(shí)形態(tài)相契合的層面和地區(qū)得到比較好的推行，而在其他地區(qū)和層面不可能因一紙命令或一次宣傳就運(yùn)轉(zhuǎn)得平穩(wěn)無(wú)礙。

政治生活始于鄉(xiāng)村。陜甘寧邊區(qū)地處三省交界，橫跨29個(gè)縣市、266個(gè)區(qū)、1549個(gè)鄉(xiāng)《林主席在邊區(qū)第二屆參議會(huì)上作的政府工作報(bào)告》（1941年11月8日），《陜甘寧邊區(qū)政府文件選編》第4輯，第259頁(yè)。。由于動(dòng)員強(qiáng)度和當(dāng)?shù)馗刹空J(rèn)識(shí)的不同，不同縣鄉(xiāng)參議會(huì)的運(yùn)轉(zhuǎn)不可能整齊劃一，不可能都類似于上述定邊、延安、曲子和神府等縣（市）的情況。況且一次會(huì)議、一段時(shí)間的運(yùn)行，也無(wú)法代表參議會(huì)的全部活動(dòng)。另一些地區(qū)、另一些層面基層民主政治的實(shí)踐，肯定影響著上一級(jí)乃至整個(gè)參議會(huì)制度的運(yùn)行邏輯。謝覺(jué)哉曾強(qiáng)調(diào)：“下層沒(méi)有民主，或雖有民主而沒(méi)把它開(kāi)展起來(lái)，法定起來(lái)，那上面盡管有些民主……而沒(méi)有設(shè)施，一下去就走了樣?！敝x覺(jué)哉：《論鄉(xiāng)市民主制度的重要及其實(shí)施》，《共產(chǎn)黨人》第12期（1940年10月10日）。

在一些鄉(xiāng)村，參議會(huì)非但不能承擔(dān)代表、議政的職責(zé)，反而變?yōu)橥瓿少J款、征糧、鋤奸等上級(jí)任務(wù)的部署機(jī)關(guān)《慶陽(yáng)縣兩年來(lái)“三三制”政策執(zhí)行情況》（1944年6月23日），《陜甘寧邊區(qū)時(shí)期隴東民主政權(quán)建設(shè)》，第630—631頁(yè)。。而貸款、征糧等工作的基本原則和大體方案，多由鄉(xiāng)支部書記召集會(huì)議討論，提前“秘密固定”。以至于有農(nóng)民說(shuō)：“選舉參議員，是公家要糧，要草，他們就開(kāi)會(huì)分?jǐn)偂?，“有啥事還不是支部會(huì)‘秘密規(guī)定，村民大會(huì)上能說(shuō)什么！”蘊(yùn)輝：《在農(nóng)村里》，《解放日?qǐng)?bào)》1942年4月5日。

邊區(qū)許多縣參議會(huì)和常駐會(huì)都很難盡到議政、立法、監(jiān)督的責(zé)任。例如，1941年10月選出的定邊縣參議會(huì)常駐會(huì)由7人組成，其中5名中共黨員多為兼職干部，無(wú)暇顧及常駐會(huì)的工作；兩名黨外常駐議員，一人在鄉(xiāng)間行醫(yī)，另一人在縣城東門外開(kāi)店，同樣沒(méi)有時(shí)間理會(huì)常駐會(huì)《中共三邊地委關(guān)于三三制實(shí)施情況材料匯集（節(jié)錄）》（1944年12月23日），《陜甘寧邊區(qū)三邊分區(qū)史料選編》上冊(cè)，第181頁(yè)。。曲子縣參議會(huì)常駐會(huì)在1942年5月之前既無(wú)辦公場(chǎng)所，也不開(kāi)會(huì)議政，被參議員批評(píng)為“我們是背上豬頭找不上廟門。不見(jiàn)常駐議會(huì)的人，也無(wú)辦公地方”。后來(lái)該縣常駐會(huì)指定18歲的中學(xué)生蘇效賢常駐辦公，但其工作內(nèi)容僅僅是統(tǒng)計(jì)鄉(xiāng)、縣參議員和幫助征糧、領(lǐng)導(dǎo)鄉(xiāng)（市）參議會(huì)選舉《曲子縣政府關(guān)于第二屆第二次參議會(huì)總結(jié)報(bào)告》（1942年6月4日）、《曲子縣政府第一科1942年全年民政工作報(bào)告》，《陜甘寧邊區(qū)時(shí)期隴東民主政權(quán)建設(shè)》，第329、335頁(yè)。。在1942年9月之前的一年時(shí)間內(nèi)，鹽池縣參議會(huì)只召開(kāi)過(guò)一次參議員大會(huì)，未完成其他任何工作，連辦公地點(diǎn)都確定不下來(lái)，“盡是個(gè)形式”鹽池縣政府第一科：《一年來(lái)民政工作總結(jié)報(bào)告》（1942年9月24日），鹽池縣檔案局（館）編：《陜甘寧邊區(qū)時(shí)期的鹽池（檔案史料匯編）》上冊(cè)，寧夏人民出版社，2016年，第258頁(yè)。。對(duì)此，《解放日?qǐng)?bào)》公開(kāi)批評(píng)說(shuō)：“某些縣參議會(huì)的常駐會(huì)沒(méi)有經(jīng)常工作，定期會(huì)議也常不召集，甚至連會(huì)址還沒(méi)有；同樣，在縣政府方面不給參議會(huì)做定期的工作報(bào)告，有的縣府將參議會(huì)交辦的議決案也忙丟了。”涅夫：《政府與參議會(huì)、群眾團(tuán)體的關(guān)系》，《解放日?qǐng)?bào)》1942年7月l日。

隨著時(shí)勢(shì)遷變，邊區(qū)參議會(huì)及其常駐會(huì)的運(yùn)行很快進(jìn)入慢車道。按照相關(guān)法律規(guī)定，邊區(qū)參議會(huì)應(yīng)該每年召開(kāi)一次大會(huì)。1942年5月，邊區(qū)參議會(huì)常駐會(huì)準(zhǔn)備秋季召開(kāi)一次并非“大會(huì)”的會(huì)議《邊參會(huì)常駐會(huì)決定秋季開(kāi)參議員代表會(huì)，參議會(huì)二次大會(huì)延至明年召開(kāi)》，《解放日?qǐng)?bào)》1942年5月10日。，由參議員小組代表及各縣市參議會(huì)議長(zhǎng)、而非全體邊區(qū)參議員出席。8月13日，邊區(qū)參議會(huì)常駐會(huì)和邊區(qū)政府發(fā)出通知，要求參議員小組收集各方面意見(jiàn)，聽(tīng)取并討論縣常駐會(huì)和縣政府的建議后制成提案，提前報(bào)邊區(qū)參議會(huì)常駐會(huì)《邊參會(huì)、邊府通知各縣選舉代表、準(zhǔn)備提案，二次邊區(qū)參議會(huì)會(huì)期已近》，《解放日?qǐng)?bào)》1942年8月13日。。同一天，《解放日?qǐng)?bào)》專門配發(fā)社論，強(qiáng)調(diào)這次邊區(qū)參議會(huì)會(huì)議的主要任務(wù)是“更進(jìn)一步地提高民主，發(fā)揚(yáng)人民參政的積極性，進(jìn)一步地檢查與改進(jìn)議會(huì)和政府工作”?！队拥诙玫诙芜厖^(qū)參議員大會(huì)》，《解放日?qǐng)?bào)》1942年8月12日。出人意料的是，10天后會(huì)議籌備工作突然被叫?！睹珴蓶|年譜》第2卷，第401頁(yè)。關(guān)于陜甘寧邊區(qū)第二屆參議會(huì)第二次大會(huì)被推遲，有學(xué)者認(rèn)為原因是1942年10月的西北局高干會(huì)和1944年3月的陜甘寧邊區(qū)高干會(huì)議。參見(jiàn)朱鴻召：《延安曾經(jīng)是天堂》，陜西人民出版社，2012年，第127頁(yè)。。9月中旬，邊區(qū)參議會(huì)常駐會(huì)召開(kāi)第八次會(huì)議，正式作出延期決定。原因是中共中央考慮到為實(shí)現(xiàn)整風(fēng)、精兵簡(jiǎn)政和“一元化”領(lǐng)導(dǎo)的目標(biāo)，陜甘寧邊區(qū)各級(jí)參議會(huì)亟待精簡(jiǎn)《致謝覺(jué)哉、陳正人》（1942年8月19日），《毛澤東書信選集》，中央文獻(xiàn)出版社，2003年，第180頁(yè)；《楊尚昆年譜（1907—1998）》上卷，中共黨史出版社，2007年，第502頁(yè)。，并應(yīng)放長(zhǎng)眼光，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，改造為“所有華北、華中各根據(jù)地的參議會(huì)的領(lǐng)袖”《致謝覺(jué)哉》（1942年8月17日），《毛澤東書信選集》，第179頁(yè)。。直到1944年底邊區(qū)第二屆參議會(huì)第二次大會(huì)開(kāi)幕，邊區(qū)參議會(huì)再未召開(kāi)過(guò)大會(huì)，常駐會(huì)也一改此前基本上每月開(kāi)會(huì)的慣例，只舉行過(guò)4次。

一些地方的參議會(huì)不能正常開(kāi)會(huì)，落實(shí)擴(kuò)增的職權(quán)，引發(fā)了部分參議員的不滿和抱怨。在鄉(xiāng)村，那些不兼政府職務(wù)的參議員，除召開(kāi)大會(huì)選舉外沒(méi)有代表、議政和管理的日常工作，感覺(jué)參議員的差事是無(wú)關(guān)緊要的，“才選下，我還記著我是個(gè)參議員，以后就忘了，誰(shuí)還記著呢？”甚至有些被湊數(shù)拉進(jìn)來(lái)的參議員當(dāng)眾否認(rèn)自己的參議員身份，稱這是派工“支差”《新正縣實(shí)行“三三制”民主政權(quán)概況》（1944年11月20日），《陜甘寧邊區(qū)時(shí)期隴東民主政權(quán)建設(shè)》，第651頁(yè)。。這些現(xiàn)象并非局限在陜甘寧邊區(qū)一地，長(zhǎng)江下游經(jīng)濟(jì)、文化相對(duì)發(fā)達(dá)的蘇皖、蘇南根據(jù)地也面臨類似問(wèn)題。

民主政治的運(yùn)轉(zhuǎn)及其效果，取決于制度本身，更取決于設(shè)計(jì)和操作制度的人。參議會(huì)要實(shí)現(xiàn)擴(kuò)增職權(quán)和真正議政，肯定不同于黨內(nèi)會(huì)議和干部會(huì)議，而是有著另一套更加復(fù)雜的規(guī)則，如怎樣選舉、開(kāi)會(huì)、討論、表決、審查代表資格和提案等。但在陜甘寧邊區(qū)第二屆參議會(huì)上，中共中央西北局發(fā)現(xiàn)，部分黨員參議員不遵守黨團(tuán)紀(jì)律，隨意發(fā)言和提出議案。因?yàn)閾?dān)任其他職務(wù)，日常工作繁忙，他們經(jīng)常無(wú)暇出席參議會(huì)。1941年10月10日，延安市召開(kāi)第一屆參議會(huì)，正式和候補(bǔ)參議員共67人，大會(huì)進(jìn)行到第6天，竟有27人缺席，其中“多系機(jī)關(guān)單位參議員”《延安市參議會(huì)昨舉行開(kāi)幕典禮》《延安市參議會(huì)第六日，參議員批評(píng)政府工作，質(zhì)問(wèn)建議批評(píng)三百余起》，《解放日?qǐng)?bào)》1941年10月11日、17日。。在個(gè)別鄉(xiāng)村召開(kāi)選舉大會(huì)時(shí)，村干部無(wú)權(quán)主持，“完全處在群眾地位”，“上面來(lái)的三人絕對(duì)包辦”《張聞天年譜（1900—1976）》下卷，中共黨史出版社，2000年，第679頁(yè)。。參議會(huì)強(qiáng)調(diào)規(guī)則體系、制度安排、程序合法、公開(kāi)議政，這對(duì)黨員干部而言不能不說(shuō)是一個(gè)巨大的挑戰(zhàn)。

此外，代議制民主的通病之一，就是行政部門受代議機(jī)關(guān)的牽制和各派政治力量博弈的影響，作出決定不那么敏捷。因此，戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期各國(guó)一般都會(huì)賦予行政部門較大的權(quán)力，以便臨機(jī)應(yīng)變。陜甘寧邊區(qū)參議會(huì)制度雖然不完全等同于“一般民主”國(guó)家的議會(huì)，但擴(kuò)增參議會(huì)職權(quán)，強(qiáng)化參議會(huì)對(duì)政府的監(jiān)督和制約，也會(huì)影響行政部門的效率。囿于各種原因，陜甘寧邊區(qū)政府領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)此并未明言，而是比較委婉地表達(dá)出來(lái)。他們從對(duì)民主集中制的不同解釋入手，批評(píng)議行并立，批評(píng)參議會(huì)常駐會(huì)對(duì)政府的監(jiān)督被強(qiáng)調(diào)理解為“制約”，批評(píng)參議會(huì)制度“強(qiáng)調(diào)民主，忽視集中”《陜甘寧邊區(qū)參議會(huì)工作的兩點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)》（1942年11月19日），中央檔案館、陜西省檔案館編：《中共中央西北局文件匯集（1942年）》，1994年印行，第286頁(yè)；《政權(quán)工作中兩個(gè)根本思想問(wèn)題》（1942年12月5日），《林伯渠文集》，第307—308頁(yè)。。相較之下，晉察冀邊區(qū)行政委員會(huì)的檢討就要直接得多。1943年3月9日，針對(duì)縣參議會(huì)改選事宜，該委員會(huì)指出：“縣參議會(huì)及駐會(huì)議員與縣政府的關(guān)系，模糊不清。有的駐會(huì)議員成為縣政府的上級(jí)，對(duì)政府行政處處干涉，形同第二政府，使政府感到工作掣肘，遇事?tīng)砍高t緩，影響行政效率極大”《晉察冀邊區(qū)行政委員會(huì)關(guān)于縣議會(huì)改選與縣議會(huì)工作的指示》（1943年3月9日），晉察冀邊區(qū)行政委員會(huì)編：《現(xiàn)行法令匯集》上冊(cè)，1945年印行，第69頁(yè)。。從這個(gè)角度看，抽出大量時(shí)間和精力搞選舉，加強(qiáng)參議會(huì)職權(quán)，似乎與戰(zhàn)爭(zhēng)局勢(shì)顯得有些不那么協(xié)調(diào)。

經(jīng)過(guò)此輪調(diào)整后，參議會(huì)制度的實(shí)行，在陜甘寧邊區(qū)的不同地區(qū)、不同層面呈現(xiàn)多重面相。這說(shuō)明，民主制度在中國(guó)落地需要更多的時(shí)間和更多的宣傳，特別是要更好地融入本土傳統(tǒng)。

四、“三三制”參議會(huì)中各階級(jí)的政治地位及其關(guān)系

陜甘寧邊區(qū)參議會(huì)制度的這輪調(diào)整，恰逢中共中央要求各根據(jù)地政權(quán)實(shí)行“三三制”。推行“三三制”，目的就是“使各界人民都有說(shuō)話機(jī)會(huì)”《毛澤東同志在邊區(qū)參議會(huì)的演說(shuō)》（1941年11月6日），《解放日?qǐng)?bào)》1941年11月22日。，取得最大多數(shù)的同意，造成“幾個(gè)革命階級(jí)聯(lián)合”的統(tǒng)一戰(zhàn)線政權(quán)。從1941年初開(kāi)始，邊區(qū)各級(jí)參議員的選舉，均遵循這個(gè)原則展開(kāi)。

在1940年初以前，陜甘寧邊區(qū)多著重申說(shuō)參議會(huì)選舉中階級(jí)等條件的無(wú)差別性。對(duì)于“國(guó)體”“政體”等原本屬于中性的政治概念，1940年初毛澤東重新解釋，賦予其嶄新的階級(jí)內(nèi)容。他指出，無(wú)論“一般民主”，還是蘇維埃制，都分別只是資產(chǎn)階級(jí)或無(wú)產(chǎn)階級(jí)一個(gè)階級(jí)的民主。而抗日根據(jù)地及未來(lái)新中國(guó)的“國(guó)體”，完全不同于以上兩種民主制度，屬于“幾個(gè)革命階級(jí)聯(lián)合”的政權(quán)；抗戰(zhàn)期間新民主主義的“政體”，要實(shí)行普遍平等選舉，同時(shí)以階級(jí)為基礎(chǔ)，建立包括工人、農(nóng)民、小資產(chǎn)階級(jí)、地主、資本家等各革命階級(jí)“反對(duì)敵人保護(hù)自己的政權(quán)機(jī)關(guān)”。毛澤東：《新民主主義的政治與新民主主義的文化》，《中國(guó)文化》創(chuàng)刊號(hào)（1940年2月15日）。這表明，階級(jí)、職業(yè)等在法律上仍非是否剝奪選舉權(quán)和被選舉權(quán)的條件，但在政治上重新回歸到參議會(huì)民主制度中來(lái)。

按照“三三制”原則和新民主主義理論，陜甘寧邊區(qū)各級(jí)參議員構(gòu)成比例的設(shè)定，首先以階級(jí)為標(biāo)準(zhǔn)。其中約占三分之一“不左不右的中間分子”，指的是開(kāi)明士紳（“地主階級(jí)左翼”）、中等資產(chǎn)階級(jí)（“資產(chǎn)階級(jí)左翼”）和地方實(shí)力派，“‘不左以區(qū)別于無(wú)產(chǎn)階級(jí)與一般小資產(chǎn)階級(jí)，‘不右以區(qū)別于大地主大資產(chǎn)階級(jí)與頑固派”。《目前抗日統(tǒng)一戰(zhàn)線中的策略問(wèn)題》（1940年3月11日），《毛澤東選集》，第477、480頁(yè)；林伯渠：《邊區(qū)三三制的經(jīng)驗(yàn)及其應(yīng)該糾正的偏向》（1944年3月25日），《真理》第20期（1945年1月20日）。1942年2月，邊區(qū)參議會(huì)再次以階級(jí)為標(biāo)準(zhǔn)，突出宣傳民主的階級(jí)廣泛性。針對(duì)新修訂的選舉條例，邊區(qū)參議會(huì)解釋說(shuō)：“工農(nóng)有選舉權(quán)了，但并不歧視地主、資本家”《陜甘寧邊區(qū)各級(jí)參議會(huì)選舉條例的解釋及其實(shí)施》（1942年5月），《中國(guó)新民主主義革命時(shí)期根據(jù)地法制文獻(xiàn)選編》第1卷，第225、237頁(yè)。。

這樣一來(lái)，參議員的政治面貌很快按照“三三制”的階級(jí)比例作了調(diào)整，各級(jí)參議會(huì)選舉時(shí)著重吸收工人、農(nóng)民之外的其他階級(jí)代表人物，甚至不惜讓一些黨員主動(dòng)退出參議會(huì)。許多基層黨組織還采用“反保證”的辦法，即動(dòng)用黨自身的資源，保證把地主、士紳等“上層人物”選入?yún)⒆h會(huì)。結(jié)果，各級(jí)參議會(huì)涌入大批黨外人士，特別是地主、士紳、商人等原來(lái)的“剝削階級(jí)”，陜甘寧邊區(qū)第一屆參議員差不多“清一色”中共黨員的狀況被徹底扭轉(zhuǎn)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，邊區(qū)第二屆參議會(huì)到會(huì)參議員中，地主、士紳及其他黨外人士約占總數(shù)219人的2/5《西北局對(duì)陜甘寧邊區(qū)第二屆參議會(huì)工作總結(jié)》（1941年12月4日），《中共中央西北局文件匯集（1941年）》，第221頁(yè)。。志丹、靖邊、固臨等21個(gè)縣參議會(huì)中，地主、富農(nóng)、商人、士紳平均占總?cè)藬?shù)的20.4%《西北局組織部關(guān)于志丹等十六縣市及隴東分區(qū)各縣參議員黨派成分統(tǒng)計(jì)表》（1941年12月至1942年3月），《中共中央西北局文件匯集（1942年）》，第64—82頁(yè)。。在鄉(xiāng)、市參議會(huì)中，地主、富農(nóng)、商人、士紳參議員的數(shù)量不算太大，但多集中在新區(qū)各縣或試點(diǎn)區(qū)，甚至集中在一小部分鄉(xiāng)、市。延安市裴莊鄉(xiāng)，屬于“三三制”選舉的試點(diǎn)地區(qū)之一，占比高達(dá)28.1%。劉景范：《陜甘寧邊區(qū)的政權(quán)建設(shè)》，《中共黨史資料》第27輯，中共黨史資料出版社，1988年，第58頁(yè)。

在參議會(huì)制度中，這些階級(jí)除有平等的選舉權(quán)、被選舉權(quán)之外，究竟有著怎樣的政治地位呢？他們與工人、農(nóng)民、小資產(chǎn)階級(jí)有著怎樣的關(guān)系呢？圍繞這個(gè)新問(wèn)題，中共內(nèi)部出現(xiàn)了不同意見(jiàn)。一種觀點(diǎn)強(qiáng)調(diào)各階級(jí)間的政治平等、合作和利益調(diào)整。林伯渠等認(rèn)為：“統(tǒng)一戰(zhàn)線模范政府的各種政策，應(yīng)當(dāng)根據(jù)各階級(jí)的共同利害出發(fā)，凡是只對(duì)一階級(jí)有利，對(duì)另一階級(jí)有害的，便不能作為政策決定的根據(jù)。”勞與資、農(nóng)民與地主都有平等的經(jīng)濟(jì)、政治權(quán)利，“各方面都是合作的，統(tǒng)一戰(zhàn)線的”。《林伯渠、高自立關(guān)于新區(qū)建立統(tǒng)一戰(zhàn)線模范政權(quán)致王維舟、朱開(kāi)銓的復(fù)函》（1940年6月7日），《陜甘寧邊區(qū)政府文件選編》第2輯，第277頁(yè)。八路軍領(lǐng)導(dǎo)人彭德懷非常簡(jiǎn)潔地表明，“三三制”就是“贊成抗日又贊成民主的地主資產(chǎn)階級(jí)、小資產(chǎn)階級(jí)與無(wú)產(chǎn)階級(jí)在政權(quán)中各占三分之一”，這是一種“階級(jí)合作階級(jí)平等的民主政權(quán)”彭德懷：《關(guān)于根據(jù)地政權(quán)及農(nóng)村統(tǒng)一戰(zhàn)線問(wèn)題——摘自在北方局黨的高級(jí)干部會(huì)議上的報(bào)告提綱》（1940年9月25日），《太行革命根據(jù)地史料叢書之四：政權(quán)建設(shè)》，第97頁(yè)。。陜甘寧邊區(qū)黨委表示，不僅僅在參議會(huì)中各階級(jí)依法律規(guī)定享有平等的選舉權(quán)和被選舉權(quán)，而且各級(jí)政府正在從工人、農(nóng)民、小資產(chǎn)階級(jí)獨(dú)占朝著各階級(jí)平等參政的方向發(fā)展《邊區(qū)中央局關(guān)于政權(quán)問(wèn)題的研究材料》（1941年1月），《中共陜甘寧邊區(qū)黨委文件匯集（1940年至1941年）》，第561頁(yè)。。謝覺(jué)哉一直強(qiáng)調(diào)參議會(huì)制度和蘇維埃制度的差異性，此時(shí)他重申改制后的參議會(huì)就是一種“不同利益階級(jí)合作的統(tǒng)一戰(zhàn)線政權(quán)”謝覺(jué)哉：《政權(quán)工作經(jīng)驗(yàn)的點(diǎn)滴》（1941年3月20日），西南政法學(xué)院函授部編：《中國(guó)新民主主義革命時(shí)期法制建設(shè)資料選編》第1冊(cè)，1982年印行，第319頁(yè)。，之所以必須建立“各階級(jí)的聯(lián)合政權(quán)”，原因在于“各階級(jí)都有力量，互相制約”謝覺(jué)哉：《三三制的理論與實(shí)際》，《解放日?qǐng)?bào)》1942年3月26日。。甚至還有人借用美國(guó)總統(tǒng)林肯和孫中山的口號(hào)，把這種政權(quán)解釋成“民有（人民的政權(quán)）、民治（人民管理的政權(quán)）、民享（為人民的政權(quán)）”，實(shí)質(zhì)上是“純粹的無(wú)階級(jí)差別的民權(quán)”李維漢：《回憶與研究》下冊(cè)，中共黨史出版社，2013年，第400頁(yè)。。作為陜甘寧邊區(qū)最大的分區(qū)，綏德特委書記、警備區(qū)政委張秀山講得更加透徹。他分析說(shuō)：綏德臨時(shí)參議會(huì)制定實(shí)施方針的精神應(yīng)該是找到各階級(jí)共同要求的東西，不是自私的、宗派的、片面的、偏見(jiàn)的，要由各階級(jí)共同決定。凡是對(duì)一個(gè)階級(jí)有利、對(duì)另一個(gè)階級(jí)有害的，便不能作為政策決定的根據(jù)；也絕不能以某一個(gè)階級(jí)在這地區(qū)占優(yōu)勢(shì)來(lái)決定整個(gè)策略方針，而是要根據(jù)全局；更不以優(yōu)勢(shì)來(lái)表示其領(lǐng)導(dǎo)，而是以其政治遠(yuǎn)見(jiàn)、清廉純潔、大公無(wú)私，被其他階級(jí)的人士共同贊成，而成為公理，付諸實(shí)現(xiàn)；也不是以一個(gè)階級(jí)的議員為主，其他階級(jí)的議員為客，這樣才能維持各階級(jí)的正確關(guān)系，使各階級(jí)風(fēng)雨同舟，和衷共濟(jì)。張秀山：《論警備區(qū)臨時(shí)參議會(huì)的建立》（1940年6月18日），《紀(jì)念張秀山同志誕辰一百周年》，2011年印行，第6—7頁(yè)。

但是，對(duì)于地主、富農(nóng)、商人、士紳等黨外人士進(jìn)入?yún)⒆h會(huì)，與他們?cè)谌粘Ｉ钪忻芮薪佑|的普通群眾受到刺激并心生不滿。黨外人士，特別是地主、士紳等階層以及原來(lái)的保長(zhǎng)、甲長(zhǎng)等，其所居住的鄉(xiāng)村即便經(jīng)過(guò)土地改革，經(jīng)濟(jì)和政治地位有所下降，也還有著比普通農(nóng)民高得多的收入和聲望，更不要說(shuō)那些沒(méi)有經(jīng)過(guò)減租或分配土地的新區(qū)。只是在“三三制”政策實(shí)行前，他們大多“對(duì)現(xiàn)政權(quán)表示消沉、沉默及等待的態(tài)度”《陜甘寧邊區(qū)神府縣直屬鄉(xiāng)八個(gè)自然村的調(diào)查》（1942年4月12日），《張聞天晉陜調(diào)查文集》，第62頁(yè)。，鮮有可能進(jìn)入政權(quán)機(jī)構(gòu)，影響力僅局限在民情、輿論層面。實(shí)行“三三制”后，少數(shù)人當(dāng)上各級(jí)參議員，再根據(jù)鄉(xiāng)（市）議行合一體制，或擔(dān)任鄉(xiāng)長(zhǎng)、鄉(xiāng)政府委員會(huì)委員，或兼任行政村主任、自然村村長(zhǎng)，權(quán)力陡增。那些不兼上述職務(wù)的地主、士紳參議員，也代表、聯(lián)系、管理著各自的居民小組，成為幾十個(gè)農(nóng)民的“代理人”?？吹竭@些人重新上臺(tái)，農(nóng)民不可能不產(chǎn)生恐懼心理，“望見(jiàn)財(cái)東向自己走來(lái)，手里東西不自主地往地下落”，擔(dān)心“十個(gè)小參議員斗不過(guò)一個(gè)大參議員”林伯渠：《邊區(qū)三三制的經(jīng)驗(yàn)及其應(yīng)該糾正的偏向》（1944年3月25日），《真理》第20期（1945年1月20日）。。

對(duì)于進(jìn)入?yún)⒆h會(huì)的地主、富農(nóng)、商人、士紳等階層，中共干部普遍認(rèn)為他們不可靠、不放心，甚至在某黨外人士被任命為邊區(qū)政府教育廳廳長(zhǎng)后，“若干教育廳黨員要求辭職”《西北局對(duì)陜甘寧邊區(qū)第二屆參議會(huì)工作總結(jié)》（1941年12月4日），《中共中央西北局文件匯集（1941年）》，第226頁(yè)。。原因在于無(wú)論政治理想、思想認(rèn)知還是政策水平，這些地主、富農(nóng)、商人、士紳與中共黨員多有沖突，言談話語(yǔ)、行為方式、方向目標(biāo)也很難與黨員干部保持一致。

針對(duì)上述現(xiàn)象，中共各級(jí)組織再三解釋搞好統(tǒng)一戰(zhàn)線的作用，但普通黨員干部不可能一下子轉(zhuǎn)過(guò)彎來(lái)。特別是整風(fēng)運(yùn)動(dòng)開(kāi)始后更加強(qiáng)調(diào)階級(jí)立場(chǎng)，中共內(nèi)部有更多的人重新審視這些階層。當(dāng)看到地主、士紳等參議員諸多不合“法”“理”的行為，他們的質(zhì)疑非但未能消解，反而更加強(qiáng)烈。

考慮到邊區(qū)邊沿鄉(xiāng)村的黨組織基礎(chǔ)薄弱，黨員干部們一方面表示擔(dān)憂，“從地主豪紳手里奪過(guò)來(lái)政權(quán)，流了多少血，怎敢又隨便讓他們進(jìn)來(lái)！”另一方面，在階級(jí)革命環(huán)境中很容易心生警覺(jué)，認(rèn)為地主、士紳或國(guó)民黨黨員“乘機(jī)占了統(tǒng)治地位”，“把持”基層領(lǐng)導(dǎo)權(quán)林伯渠：《邊區(qū)三三制的經(jīng)驗(yàn)及其應(yīng)該糾正的偏向》（1944年3月25日），《真理》第20期（1945年1月20日）；《謝覺(jué)哉日記》上冊(cè)，人民出版社，1984年，第369頁(yè)。。

此外，邊區(qū)、縣參議員按照居住地組成參議員小組，有權(quán)參加下級(jí)參議會(huì)或政府委員會(huì)會(huì)議。但一些參議員不懂得監(jiān)督權(quán)只限批評(píng)、質(zhì)詢、建議等手段，誤解其為監(jiān)督乃至干預(yù)政府的具體工作，發(fā)言不夠慎重，或手伸得太長(zhǎng)，居高臨下，指指點(diǎn)點(diǎn)。對(duì)此，黨員干部指責(zé)參議會(huì)“牽掣政府”，或“濫用名義，干涉地方行政”《中共中央北方分局關(guān)于晉察冀邊區(qū)第一屆參議會(huì)的總結(jié)》（1943年1月24日），河北省社會(huì)科學(xué)院歷史研究所等編：《晉察冀抗日根據(jù)地史料選編》下冊(cè)，河北人民出版社，1983年，第301頁(yè)。。

陜甘寧邊區(qū)的地主、士紳參議員，雖然文化程度多高于農(nóng)民，但仍不太明白怎樣代表、議事。特別是在經(jīng)過(guò)土地革命的老區(qū)，除逃走者外，留下來(lái)或返回來(lái)的地主、士紳數(shù)量并不多，大多不敢貿(mào)然出頭露面，即使被選為代表，也很難得到老百姓的真正信任?！肚涌h鄉(xiāng)（市）選舉工作總結(jié)報(bào)告書》（1941年8月20日），《陜甘寧邊區(qū)時(shí)期隴東民主政權(quán)建設(shè)》，第244頁(yè)。在這種情況下，他們可能“平常一般表現(xiàn)不壞”，很少對(duì)大政方針提意見(jiàn)，只有在其“本身有事時(shí)，找政府說(shuō)話”。一旦某項(xiàng)政策觸及其利益，他們就會(huì)在參議會(huì)上表示反對(duì)和不滿，很難分清是為自己還是為其所代表的階層說(shuō)話，因而被黨員干部批評(píng)為“一切依自己利益出發(fā)來(lái)看問(wèn)題”《慶陽(yáng)縣兩年來(lái)三三制執(zhí)行情況》（1944年6月23日），中共延安地委統(tǒng)戰(zhàn)部、中共中央統(tǒng)戰(zhàn)部研究所編：《抗日戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期陜甘寧邊區(qū)統(tǒng)一戰(zhàn)線和三三制》，陜西人民出版社，1989年，第508—509、514頁(yè)。。

還有些參議員把自己的身份視為某種地位，趾高氣揚(yáng)，甚至借機(jī)肥私。例如，鹽池縣某鄉(xiāng)某參議員，本應(yīng)繳納公糧5斗，后私自改為3斗6升鹽池縣政府第一科：《一年來(lái)民政工作總結(jié)報(bào)告》（1942年9月24日），《陜甘寧邊區(qū)時(shí)期的鹽池（檔案史料匯編）》上冊(cè)，第258頁(yè)。。延安縣曹廷俊，早在當(dāng)?shù)攸h組織準(zhǔn)備選舉其為川口區(qū)五鄉(xiāng)鄉(xiāng)長(zhǎng)時(shí)，就因?yàn)樵鴰ьI(lǐng)民團(tuán)猛攻紅軍引發(fā)當(dāng)?shù)孛癖姂崙嵅黄?。在由中共“反保證”當(dāng)選為邊區(qū)、縣“雙料”參議員和五鄉(xiāng)鄉(xiāng)長(zhǎng)后，“完全軍閥習(xí)氣，耍私情，拿著邊區(qū)參議員證章欺壓老百姓，到處要一個(gè)干部跟在后面，替他向群眾解釋”。林伯渠：《邊區(qū)三三制的經(jīng)驗(yàn)及其應(yīng)該糾正的偏向》（1944年3月25日），《真理》第20期（1945年1月20日）。

通過(guò)與國(guó)民黨時(shí)代對(duì)比，地主、士紳等黨外參議員大多知道中共實(shí)行“三三制”的決心，同情和贊成中共，并支持中共的工作。上述現(xiàn)象在邊區(qū)可能并不普遍，但他們多集中在新收復(fù)區(qū)，又有著十分特殊的地位、角色和“光環(huán)”，在中共重新強(qiáng)調(diào)階級(jí)分析的情況下很容易受到更多的關(guān)注。

看到地主、士紳等黨外參議員的上述問(wèn)題，陜甘寧邊區(qū)的部分干部并不贊成對(duì)各階級(jí)平權(quán)、合作的第一種觀點(diǎn)。毛澤東最初以階級(jí)分析方法觀察“國(guó)體”“政體”問(wèn)題時(shí)就已明確指出：工人、農(nóng)民、知識(shí)分子與其他小資產(chǎn)階級(jí)，才是“決定國(guó)家命運(yùn)的基本勢(shì)力”，是“國(guó)家構(gòu)成與政權(quán)構(gòu)成的最基本部分”毛澤東：《新民主主義的政治與新民主主義的文化》，《中國(guó)文化》創(chuàng)刊號(hào)（1940年2月15日）。。換言之，在參議會(huì)等政權(quán)中，雖然抗日“革命”但不屬于上述范圍的階級(jí)，并非“基本勢(shì)力”或“最基本部分”。部分邊區(qū)干部更看重這層意思，對(duì)參議會(huì)中不同階級(jí)的政治地位和關(guān)系，自然產(chǎn)生了另一種想法，即強(qiáng)調(diào)中共及其代表的工人、農(nóng)民階級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)地位。

對(duì)前述林伯渠等關(guān)于政府政策“應(yīng)根據(jù)各階級(jí)的共同利害出發(fā)”的看法，中共中央西北局領(lǐng)導(dǎo)人立即予以委婉批評(píng)，認(rèn)為這樣做容易使基層黨員干部階級(jí)立場(chǎng)模糊，易走向右的方面。有些干部還反駁說(shuō)：工人、農(nóng)民以外的其他階級(jí)參加政權(quán)，絕不意味著“各階級(jí)平分領(lǐng)導(dǎo)權(quán)或減輕無(wú)產(chǎn)階級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任”，而恰恰反映了“黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的加強(qiáng)和擴(kuò)大”，中共“不僅領(lǐng)導(dǎo)工農(nóng)小資產(chǎn)階級(jí)，并且要負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)其他階級(jí)和黨派，或無(wú)黨派的人士”《邊區(qū)中央局關(guān)于政權(quán)問(wèn)題的研究材料》（1941年1月），《中共陜甘寧邊區(qū)黨委文件匯集（1940年至1941年）》，第570頁(yè)。。陜甘寧邊區(qū)政府秘書長(zhǎng)李維漢強(qiáng)調(diào)，所謂“純粹的無(wú)階級(jí)差別的民權(quán)”，否定階級(jí)斗爭(zhēng)，“在世界上是從來(lái)未曾有過(guò)的”，“實(shí)際是資產(chǎn)階級(jí)專政的政權(quán)”；承認(rèn)“階級(jí)差別”，但“把‘三三制看作各階級(jí)的制約關(guān)系，也是不對(duì)的”李維漢：《回憶與研究》下冊(cè)，第400—401頁(yè)。。

1942年10月之后，第二種看法在爭(zhēng)論中逐漸占據(jù)上風(fēng)。有的邊區(qū)干部建議，控制地主、士紳等階層的比例，靠攏蘇維埃制，把民主的階級(jí)范圍“縮小些”《謝覺(jué)哉日記》上冊(cè)，第369頁(yè)。。進(jìn)而，他們主張“政權(quán)的階級(jí)性與政策的階級(jí)性”為第一標(biāo)準(zhǔn)，重新評(píng)估參議會(huì)中各階級(jí)的地位以及參議會(huì)制度本身，反對(duì)“只要團(tuán)結(jié)，忽視斗爭(zhēng)”和遷就地主、資產(chǎn)階級(jí)，強(qiáng)調(diào)中共首先代表工人、農(nóng)民等“基本群眾的利益”，不允許“壞人”進(jìn)入政權(quán)，以及“三三制不是無(wú)原則的各階級(jí)各黨派大聯(lián)合”。這種建議還強(qiáng)調(diào)，“無(wú)視民主內(nèi)容”，即不重視民主的階級(jí)性，把聯(lián)合政權(quán)視為各階級(jí)互相制約，再擴(kuò)大參議會(huì)的職權(quán)，強(qiáng)化兩權(quán)并立，“實(shí)質(zhì)上也是幫助地主向我們進(jìn)攻”《政權(quán)工作中兩個(gè)根本思想問(wèn)題》（1942年12月5日），《林伯渠文集》，第307—310頁(yè)。。這預(yù)示著邊區(qū)參議會(huì)制度即將迎來(lái)新一輪調(diào)整。

五、結(jié)語(yǔ)

自清末歐西文明傳入中國(guó)，破除傳統(tǒng)君主專制制度，追求民主思想和制度成為先進(jìn)知識(shí)分子希望救國(guó)的一劑良方，并進(jìn)行了各種嘗試。不過(guò)，遵從什么樣的民主理論，建立什么樣的民主制度，卻是眾說(shuō)紛紜，莫衷一是?？箲?zhàn)時(shí)期中共在各根據(jù)地建立和調(diào)整參議會(huì)制度，就是這種民主探索的重要嘗試之一。

在探索過(guò)程中，中共獨(dú)立自主，急謀突破，力圖創(chuàng)新，以此樹(shù)立在全國(guó)的政治領(lǐng)導(dǎo)地位。1939年創(chuàng)立的陜甘寧邊區(qū)參議會(huì)，從法律文本上打破了國(guó)民黨規(guī)定其為咨詢性質(zhì)的框框，與國(guó)民黨規(guī)劃的五權(quán)分立制度也相去甚遠(yuǎn)。1941年11月陜甘寧邊區(qū)第二屆參議會(huì)召開(kāi)后，參議會(huì)權(quán)力擴(kuò)大，不但在法律上而且在現(xiàn)實(shí)中加強(qiáng)對(duì)政府的監(jiān)督制約，進(jìn)一步突破國(guó)民黨對(duì)國(guó)民大會(huì)功能的限定，顯示出中共作為一個(gè)革命黨所具有的開(kāi)拓鼎新的勇氣和膽識(shí)。

同時(shí)，中共又深受國(guó)內(nèi)外各種因素的影響和制約。1939年初創(chuàng)時(shí)的參議會(huì)制度“全抄舊民主國(guó)家的憲制”《謝覺(jué)哉日記》下冊(cè)，人民出版社，1984年，第783頁(yè)。，1941年底調(diào)整時(shí)不僅要顧及遍及國(guó)中的憲政運(yùn)動(dòng)目標(biāo)，也需要吸收蘇維埃制度的某些元素。同時(shí)，參議會(huì)制度的運(yùn)行還受到戰(zhàn)爭(zhēng)環(huán)境中日益嚴(yán)重困難的掣肘、政治傳統(tǒng)巨大慣性的熏染，以及階級(jí)分析如何運(yùn)用的困擾。這些都深刻影響著各級(jí)參議會(huì)擴(kuò)權(quán)在某些地區(qū)和層面的限度與結(jié)果。

更為重要的是，中共設(shè)想，既要把作為共產(chǎn)黨和蘇維埃組織原則的民主集中制運(yùn)用到參議會(huì)制度上，還必須區(qū)別于蘇聯(lián)的無(wú)產(chǎn)階級(jí)專政體制。這是一個(gè)嶄新的課題，其難度和不確定性無(wú)疑是巨大的。受此影響，參議會(huì)制度經(jīng)過(guò)此輪調(diào)整后也不可能非常完滿。無(wú)論法律規(guī)定，還是實(shí)踐效果，該制度都呈現(xiàn)復(fù)雜而矛盾的樣態(tài)。參議會(huì)擴(kuò)大職權(quán)，民主形式更加完備，初步確立上下層級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，體現(xiàn)了當(dāng)時(shí)中共所能理解的民主集中制，也是全民族抗戰(zhàn)形勢(shì)下所必須的。但在既擴(kuò)權(quán)又容納不同階級(jí)后，黨內(nèi)在參議會(huì)的職權(quán)、階級(jí)構(gòu)成和各階級(jí)的政治地位等問(wèn)題上存在不同意見(jiàn)。

走出中國(guó)傳統(tǒng)政治模式，在議行分權(quán)和政府效能兩個(gè)維度上，在階級(jí)分析和普遍、平等選舉兩個(gè)層面上，邊區(qū)參議會(huì)制度的調(diào)整不可能一蹴而就。但是，中共在此基礎(chǔ)上繼續(xù)勇敢前行，最終探索出了適合中國(guó)特點(diǎn)的新的民主制度。

〔本文作者中共中央黨校（國(guó)家行政學(xué)院）中共黨史教研部教授〕

（責(zé)任編輯喬君）