葉小敏

國家對預(yù)算績效管理尤為重視

在2018年，我國針對各個單位的全面預(yù)算管理工作開展情況提出了《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》，該意見要求各個單位要構(gòu)建全方位、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系。從政策上來全面推進(jìn)預(yù)算績效管理，并做好結(jié)果導(dǎo)向和責(zé)任約束，最終滿足我國治理體系和治理能力現(xiàn)代化的本質(zhì)要求，也是科學(xué)配置財政資源、提高社會公共服務(wù)質(zhì)量、推動我國政策體系全面落地的重要保障。然而，各個地區(qū)各單位和部門還沒有嚴(yán)格根據(jù)國家提出的要求開展預(yù)算績效管理工作，沒有樹立預(yù)算績效管理理念，存在預(yù)算績效管理水平低下、評價機(jī)制不完善等問題。對此需要各部門和單位加強(qiáng)重視，明確自身的問題，做好預(yù)算績效管理工作，并將其作為創(chuàng)新預(yù)算管理的重要手段。

項目預(yù)算管理的作用

各級部門和單位在項目預(yù)算管理中要科學(xué)配置國家公共財政資金，明確自身的職責(zé)，完善自身的功能，在項目開展過程中要做好事前評估，明確項目推進(jìn)各個環(huán)節(jié)、階段存在的風(fēng)險點(diǎn)，論證項目推進(jìn)的必然性、可行性及推進(jìn)過程中存在的問題等。根據(jù)最終的考核結(jié)果科學(xué)編制預(yù)算方案和報告，加大資金撥付力度，確保項目順利推進(jìn)，并加強(qiáng)推進(jìn)過程中的監(jiān)督和管理，及時發(fā)現(xiàn)存在的問題，及時解決，在項目完成后也需要做好總結(jié)和評估，及時整改，確保單位項目推進(jìn)更加規(guī)范化、專業(yè)化，最終提高單位和部門的整體業(yè)務(wù)水平和效率。

現(xiàn)有項目預(yù)算績效管理模式存在的問題

預(yù)算績效管理理念不夠深入人心 各個單位和部門當(dāng)前對自身承擔(dān)的職責(zé)和任務(wù)不明確，不重視項目預(yù)算績效管理，沒有及時落實(shí)國家財政部門提出的要求，導(dǎo)致項目預(yù)算績效管理處于一種被動狀態(tài)，積極性不高、效率不高、質(zhì)量低下，還沒有形成科學(xué)、現(xiàn)代化的預(yù)算績效管理理念。這種情況具體表現(xiàn)在以下兩個方面：第一，存在走形式的現(xiàn)象?，F(xiàn)有的預(yù)算績效管理缺乏規(guī)劃，內(nèi)容簡單，沒有明確的執(zhí)行舉措。一些單位對預(yù)算績效管理認(rèn)識不清，沒有科學(xué)規(guī)劃，導(dǎo)致預(yù)算績效資金覆蓋全過程的實(shí)踐中存在較大的問題，內(nèi)容和細(xì)節(jié)不明確，無法深入推進(jìn)。第二，缺乏中長期規(guī)劃目標(biāo)，只關(guān)注短期目標(biāo)。當(dāng)前單位年度目標(biāo)任務(wù)考核只注重當(dāng)前的短期目標(biāo)任務(wù)，不注重中長期年度目標(biāo)，比如科研項目、生態(tài)項目、基礎(chǔ)設(shè)施項目等大型的跨年度項目，對項目后期的階段性效果沒有進(jìn)行追蹤、評估和分析，對項目整體情況把握不到位，導(dǎo)致項目整體效益不佳。

績效管理基礎(chǔ)不牢靠 當(dāng)前很多單位和部門都缺乏專門的績效管理部門，整個績效管理工作直接由財務(wù)部門負(fù)責(zé)。在財務(wù)部門內(nèi)部，預(yù)算績效管理職責(zé)劃分不明確，范圍和部門不清晰，因為財務(wù)部門人員整體工作量大、人員數(shù)量少，加之人員配置不科學(xué)，績效管理效果不佳，無法實(shí)現(xiàn)規(guī)范化、專業(yè)化、精細(xì)化管理目標(biāo)。另外一些部門和單位一般會通過第三方機(jī)構(gòu)來審核和驗收項目績效管理結(jié)果，或者進(jìn)行自主評價、部門評價，但是對于第三方機(jī)構(gòu)還沒有制定統(tǒng)一規(guī)范的績效管理實(shí)施辦法。對于單位自身而言，現(xiàn)有的預(yù)算績效管理體制和體系不完善，內(nèi)容不詳細(xì)，無法進(jìn)行系統(tǒng)化的操作和運(yùn)行，嚴(yán)重影響了績效管理效果。

績效指標(biāo)不規(guī)范 當(dāng)前，一些單位或部門的預(yù)算績效評價機(jī)制還不完善，主要是績效自我評價和第三方評價的模式，一般情況下在項目年度預(yù)算報告完成后各個預(yù)算部門就需要根據(jù)上級要求系統(tǒng)化地進(jìn)行預(yù)算績效自我評價。在自主評價結(jié)束后就需要進(jìn)行分階段的評價，可以委托具有一定資質(zhì)和信譽(yù)度的第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行評價。這種評價方法獨(dú)立性強(qiáng)，結(jié)果準(zhǔn)確、可靠，但是很多單位在實(shí)際制定中還存在較大問題，例如對指標(biāo)量的多少、成本指標(biāo)和數(shù)量指標(biāo)不明確，沒有針對性，只根據(jù)項目某個階段的資金支出制定指標(biāo)，指標(biāo)不具備代表性，無法為后期績效預(yù)算運(yùn)行提供依據(jù)，無法有針對性地開展預(yù)算指標(biāo)評價工作等。

績效評價機(jī)制不完善 很多單位在實(shí)際的工作中都會選擇績效評價和自我評價，由自身的評價部門負(fù)責(zé)實(shí)施。在此情況下因為自身評價部門既需要負(fù)責(zé)項目實(shí)施，也需要負(fù)責(zé)績效評價，會出現(xiàn)力不從心的情況，無法保障評價項目的獨(dú)立性，影響評價結(jié)果的準(zhǔn)確性、客觀性，無法真實(shí)地把握項目績效情況。

人才隊伍建設(shè)水平有待提高 當(dāng)前各個基層單位和部門還沒有設(shè)置獨(dú)立的績效管理部門，整個績效管理工作由財務(wù)部門全權(quán)負(fù)責(zé)，因為財務(wù)部門還有其他財務(wù)工作和業(yè)務(wù)工作，日常工作量大，人員負(fù)擔(dān)重，無力安排專門的預(yù)算績效管理人員。同時，單位也不重視預(yù)算績效管理，沒有加強(qiáng)對內(nèi)部人員的培訓(xùn)和教育，嚴(yán)重影響了預(yù)算績效管理工作的進(jìn)行。

針對績效管理現(xiàn)存問題的解決對策

加強(qiáng)重視 科學(xué)安排 項目績效管理覆蓋范圍廣，包括財務(wù)和業(yè)務(wù)兩個方面，具體涉及項目開始前的績效評估、績效方案申請、績效目標(biāo)確定和審核、績效監(jiān)控、績效整體評價、績效效果反饋和評價結(jié)果應(yīng)用等，以上各個環(huán)節(jié)都需要財務(wù)部門和業(yè)務(wù)部門的配合才可以完成?？梢娍冃Ч芾砭C合性、系統(tǒng)性要求高，對此各個單位和部門要加強(qiáng)重視，充分意識到預(yù)算績效管理是一項系統(tǒng)化的工程，需要長期推進(jìn)，做好規(guī)劃和設(shè)計，設(shè)立專門的預(yù)算績效管理部門，科學(xué)配置人員，明確人員的職責(zé)。對于領(lǐng)導(dǎo)部門和各級管理人員、員工都需要加強(qiáng)重視，形成全方位、全過程、全員參與的三位一體預(yù)算績效管理體系，由財務(wù)部門和業(yè)務(wù)部門配合完成，形成相互協(xié)同、重點(diǎn)推進(jìn)、主動進(jìn)行的績效管理運(yùn)行體系。此外，單位還需要將現(xiàn)代化的預(yù)算管理理念融入其中，選擇科學(xué)有效的預(yù)算管理方法，并做好全過程的追蹤、監(jiān)管、評估和評價，形成事前評估、事中監(jiān)管、事后反思的預(yù)算績效管理系統(tǒng)，確保預(yù)算績效管理高效進(jìn)行。

完善制度 奠定基礎(chǔ) 各單位部門要意識到預(yù)算績效管理的進(jìn)行需要有一整套完善、可行的預(yù)算績效管理制度作為支撐，確保預(yù)算績效管理有章可循、有法可依，更加規(guī)范和專業(yè)，確保整個過程有條不紊地進(jìn)行。對此，單位要制定科學(xué)、可行、完善的預(yù)算績效管理制度和體系，對于其內(nèi)容也需要明確，比如目標(biāo)和指標(biāo)、范圍和細(xì)則都要到位，將預(yù)算績效管理融入內(nèi)部控制體系中，編制預(yù)算績效管理流程圖、方案和報告，明確各個環(huán)節(jié)、細(xì)節(jié)的工作，為預(yù)算績效管理的推進(jìn)奠定基礎(chǔ)，便于單位在后期不斷優(yōu)化制度體系，做好事前評估、績效目標(biāo)管理、運(yùn)行監(jiān)管、評價管理、結(jié)果反饋和應(yīng)用管理等工作。比如單位可以制定績效管理實(shí)施辦法和細(xì)則、專家咨詢制度、監(jiān)管制度，邀請第三方也加入預(yù)算績效管理中，制定關(guān)于第三方的預(yù)算績效管理辦法，從制度層面入手保障各級部門和人員都明確自身的職責(zé)和使命，做好本職工作，明確問責(zé)機(jī)制、獎懲機(jī)制等。

加強(qiáng)管理 規(guī)范細(xì)節(jié) 項目單位要構(gòu)建預(yù)算編制目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行過程監(jiān)管、預(yù)算結(jié)果評價、預(yù)算反饋結(jié)果應(yīng)用的閉環(huán)預(yù)算管理系統(tǒng)，對于內(nèi)容包括目標(biāo)管理、運(yùn)行監(jiān)管、結(jié)果評估和應(yīng)用等，考慮到單位性質(zhì)不同、項目內(nèi)容不同、地區(qū)情況不同，項目預(yù)算績效管理也需要多個單位和專家、服務(wù)對象、機(jī)構(gòu)的參與，對此需要進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范、系統(tǒng)化的管理，制定各個環(huán)節(jié)的績效管理實(shí)施細(xì)則，最終提高預(yù)算管理水平。對于環(huán)節(jié)和流程要清晰、可操作，明確風(fēng)險點(diǎn)、加強(qiáng)控制，優(yōu)化流程，操作規(guī)程行進(jìn)確保各個環(huán)節(jié)都有資料清單和內(nèi)容、考核標(biāo)準(zhǔn)、執(zhí)行方案。另外，單位還需要構(gòu)建以結(jié)果為導(dǎo)向的管理機(jī)制，在構(gòu)建預(yù)算績效管理評分體系時引入投入和產(chǎn)出、過程、效益和滿意度等各級指標(biāo)的分值權(quán)重。在2013年，我國財政部門針對各個基層單位存在的問題制定了《預(yù)算績效評價指標(biāo)體系框架》，要求各個單位依規(guī)設(shè)置績效管理目標(biāo)和內(nèi)容、要點(diǎn)，確保單位預(yù)算績效更加規(guī)范和專業(yè)，且我國財政部門和一些主管部門還制定了分行業(yè)的績效指標(biāo)體系，重點(diǎn)指導(dǎo)各個單位制定產(chǎn)出類和效果類、滿意度類的績效指標(biāo)體系。對此，各個單位也需要構(gòu)建指標(biāo)體系，要加大產(chǎn)出類指標(biāo)占比權(quán)重，并重點(diǎn)彰顯產(chǎn)出類指標(biāo)下層的數(shù)量指標(biāo)、質(zhì)量指標(biāo)、成本質(zhì)量、時效性指標(biāo)等，通過各級指標(biāo)來評估項目的資金使用情況，以及最終的經(jīng)濟(jì)效益。

嚴(yán)肅問責(zé) 提高管理實(shí)施效果 項目單位要遵循無效和低效問責(zé)的原則，在建立預(yù)算績效報告制度和績效反饋制度、預(yù)算結(jié)果評價制度后還需要創(chuàng)建績效問責(zé)機(jī)制，明確問責(zé)范圍，科學(xué)選擇問責(zé)方法和內(nèi)容，深入推進(jìn)問責(zé)公正。通過問責(zé)機(jī)制確保預(yù)算績效管理科學(xué)進(jìn)行，加大監(jiān)管力度，做到績效公開、專業(yè)、透明。在項目預(yù)算績效完成后需要進(jìn)行評價，根據(jù)評價結(jié)果做好項目立項、實(shí)施、結(jié)果等方面的專項檢查，對存在違規(guī)、亂紀(jì)、褻瀆行為影響項目效果，對績效監(jiān)管中弄虛作假的都需要進(jìn)行問責(zé)、懲處、追究。對評價結(jié)果較好的需要給予獎勵和表揚(yáng)，對于評價處于中間的要進(jìn)行談話，最終提高項目績效預(yù)算執(zhí)行效果和水平。

加強(qiáng)培訓(xùn) 完善隊伍 各單位要積極參與國家財政部門組織的預(yù)算績效管理培訓(xùn)會議，明確基本要求，更新理念，掌握方法后要加大內(nèi)部預(yù)算績效管理培訓(xùn)和教育力度，在預(yù)算管理部門內(nèi)部開展專項培訓(xùn)，組織開展培訓(xùn)班和學(xué)會活動、現(xiàn)場觀摩和體驗。動員財務(wù)管理人員和業(yè)務(wù)主管積極參與其中，掌握先進(jìn)的預(yù)算管理方法和技術(shù)，積累經(jīng)驗，相互學(xué)習(xí)，提高人才隊伍的專業(yè)素質(zhì)和職業(yè)能力，系統(tǒng)化地建設(shè)人才隊伍。創(chuàng)建符合預(yù)算管理部門的預(yù)算績效管理專家?guī)?、?shù)據(jù)庫，確保人才隊伍更加完善，并完善考核、評價、獎懲機(jī)制，做好人員的獎懲工作，調(diào)動人員工作積極性，在單位內(nèi)部形成一種主動參與、相互配合、和諧一致、責(zé)任擔(dān)當(dāng)?shù)姆諊?，有效提高預(yù)算績效管理隊伍的整體素質(zhì)和水平。另外，單位還需要加強(qiáng)內(nèi)部人員考核和監(jiān)管，將績效評價結(jié)果隨著部門決策向全社會公開，提高預(yù)算績效管理信息透明度，確保預(yù)期目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)，最終提高人才競爭力。

作者單位：濟(jì)南市美術(shù)館（濟(jì)南畫院）