胡錦鳳

城投行業(yè)發(fā)展困境

近年來，隨著多地城投公司出現(xiàn)債券、非標(biāo)等違約事件，國家出臺一系列政策，防范化解地方債務(wù)風(fēng)險。通過“一攬子化債”手段，地方政府的債務(wù)壓力得到一定緩釋，但地方債務(wù)風(fēng)險仍是“灰犀?！?，化債任務(wù)依然艱巨。

與此同時，國家對城投公司的融資監(jiān)管也進(jìn)一步加強，融資政策再次收緊。2023年9月，中央印發(fā)《關(guān)于金融支持融資平臺債務(wù)風(fēng)險化解的指導(dǎo)意見》，將地方國企分為三類，融資行為分類監(jiān)管，地方政府融資平臺只能借新還舊，僅產(chǎn)業(yè)類公司可新增融資。

城投公司市場化轉(zhuǎn)型的急迫性

在國家化債及融資收緊的政策背景下，一方面對城投公司的融資產(chǎn)生了較大的影響；另一方面倒逼城投公司不能一直依托政府開展非市場化業(yè)務(wù)，面臨著產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。同時，伴隨城鎮(zhèn)化率提升，大規(guī)模基建項目將逐步減少，承擔(dān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)任務(wù)的城投公司也走到了一個轉(zhuǎn)折點，產(chǎn)業(yè)化、市場化將是未來城投公司實現(xiàn)良好發(fā)展的必由之路。

城投公司市場化轉(zhuǎn)型的實施路徑

提高信息化水平 推動數(shù)字化轉(zhuǎn)型 降低管理成本，提高管理效率。城投公司一般脫胎于政府單位或開發(fā)區(qū)管委會，在內(nèi)部事務(wù)處理上偏向于行政化程序，部分簽字蓋章程序繁瑣，重大投融資事項決策要上報主管部門批準(zhǔn)，拉長了事項審核、決策的周期。通過信息化建設(shè)，實現(xiàn)內(nèi)部各部門間的信息共享，將管理流程固化到信息化系統(tǒng)中實現(xiàn)權(quán)責(zé)清晰明確，提高常規(guī)性事務(wù)的審批效率，縮短重大事項的決策周期。

優(yōu)化資源配置，促進(jìn)轉(zhuǎn)型升級。城投公司以地方基礎(chǔ)設(shè)施投融資建設(shè)、政府投資項目代建起家，經(jīng)過多年發(fā)展積累了許多債務(wù)，傳統(tǒng)的融資代建模式已很難適應(yīng)市場的要求。通過信息化建設(shè)和數(shù)字化轉(zhuǎn)型，布局智慧城市相關(guān)業(yè)務(wù)，以有效應(yīng)對城市交通、環(huán)境、能源、自然災(zāi)害等問題，為城市管理提供方便。

促進(jìn)信息溝通，提高抗險能力。加強城投公司信息化建設(shè)，促進(jìn)企業(yè)內(nèi)外部、產(chǎn)業(yè)鏈上下游的交流與溝通，實現(xiàn)資源共享，可以提高企業(yè)的創(chuàng)新能力，加深對行業(yè)和產(chǎn)業(yè)鏈現(xiàn)狀的了解，及時應(yīng)變，有利于提高城投公司適應(yīng)能力、抗風(fēng)險能力，更好地應(yīng)對經(jīng)濟周期波動。

落實產(chǎn)業(yè)政策，促進(jìn)轉(zhuǎn)型升級。工業(yè)和信息化部積極推進(jìn)車聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、智能制造、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、人工智能等產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，出臺了一系列產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃。通過推動人力資源管理、行政管理、財務(wù)管理等應(yīng)用上云，提高工作效率；推動旗下子公司業(yè)務(wù)的采購管理、生產(chǎn)管理、銷售管理、供應(yīng)鏈管理、客戶資源管理等應(yīng)用上云，提升城投公司的運營管理水平。同時還可以有效發(fā)揮國有企業(yè)示范作用，帶動民營企業(yè)積極參與企業(yè)上云。

堅持黨的領(lǐng)導(dǎo) 加強黨的建設(shè) 城投公司的企業(yè)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)需要持續(xù)完善，以制度形式來確定黨建工作的重要地位，尤其是黨的領(lǐng)導(dǎo)與公司治理結(jié)構(gòu)之間的關(guān)系問題、“三重一大”決策制度。

逐步化解隱性債務(wù)風(fēng)險 安排財政資金償還。通過安排年度預(yù)算資金、超收收入、盤活財政存量資金等途徑償還債務(wù)，這種方式有助于直接減少債務(wù)規(guī)模。但也存在兩點不足，一是預(yù)算資金比較有限，且很有可能需要優(yōu)先用于在建項目建設(shè)，用于償還城投平臺債務(wù)的資金有限；二是這類資金來源更多還是依賴土地出讓收入，而目前大部分城市的土地需求并不充足。

出讓政府股權(quán)以及經(jīng)營性國有資產(chǎn)權(quán)益償還。通過出讓政府股權(quán)以及經(jīng)營性國有資產(chǎn)權(quán)益償還債務(wù)，如當(dāng)?shù)卣畵碛袃r值較高的股權(quán)和經(jīng)營性國有資產(chǎn)權(quán)益，這種方式可以為政府籌措一部分資金，但時間上具有較大的不確定性，資產(chǎn)處置難度比較大，現(xiàn)金回流與債務(wù)資金支出較難匹配。

利用項目結(jié)轉(zhuǎn)資金、經(jīng)營收入償還。通過企事業(yè)單位利用項目結(jié)轉(zhuǎn)資金、經(jīng)營收入償還債務(wù)。這一化債方式實質(zhì)上是要求城投公司利用現(xiàn)有項目現(xiàn)金流逐漸償還債務(wù)，但存在兩個問題：城投公司承擔(dān)政府公益性項目建設(shè)，其項目收益水平本身就不高，且此類現(xiàn)金流本身具有期限較長的特點，與城投公司債務(wù)或是非標(biāo)債務(wù)的期限并不匹配。

合規(guī)轉(zhuǎn)化為企業(yè)經(jīng)營性債務(wù)。將具有穩(wěn)定現(xiàn)金流的債務(wù)合規(guī)轉(zhuǎn)化為企業(yè)經(jīng)營性債務(wù)，政府不再承擔(dān)還本付息的責(zé)任，可以直接起到降低地方政府隱性債務(wù)規(guī)模的作用，但轉(zhuǎn)化為企業(yè)經(jīng)營性債務(wù)對債務(wù)相對應(yīng)的資產(chǎn)有較高的要求。

借新還舊、展期等方式償還。協(xié)商金融機構(gòu)通過借新還舊、展期等途徑償還債務(wù)。這類方式是解決期限匹配問題的重要前提，為了穩(wěn)妥化解隱性債務(wù)，必然需要采用借新還舊或展期的方式以實現(xiàn)“時間換空間”的目的，可以短期解決債務(wù)風(fēng)險，但不解決根本問題，債務(wù)到期還是要還的。

破產(chǎn)重整或清算。對債務(wù)單位進(jìn)行破產(chǎn)重整，并按照公司法等法律法規(guī)進(jìn)行清算，相應(yīng)化解的債務(wù)規(guī)模。這是化債的最后一種不得已的選擇。實施起來難度較大，處理不好，將對地方政府信用產(chǎn)生較大影響。

開展對外投資 推動業(yè)務(wù)發(fā)展 城投因城市發(fā)展需要而產(chǎn)生，并將隨城市發(fā)展而不斷調(diào)整自身立足點，在合適的領(lǐng)域發(fā)揮自身的作用，實現(xiàn)自身的價值。在城市框架擴大階段以基礎(chǔ)設(shè)施投資業(yè)務(wù)為主，至城市發(fā)展到功能完善階段，需相應(yīng)調(diào)配資源至加強環(huán)境、教育、能源、軌道等產(chǎn)業(yè)發(fā)展上，著重完善城市各項功能，提升城市綜合承載能力。當(dāng)城市發(fā)展至需提升城市品質(zhì)階段時，城市基建更新、文化、旅游、醫(yī)療、養(yǎng)老、科技等領(lǐng)域?qū)⒊蔀楫a(chǎn)業(yè)發(fā)展的主賽道。

產(chǎn)業(yè)發(fā)展需綜合權(quán)衡人、組織效率、政企關(guān)系、銀企關(guān)系等因素。人和組織因素是城投的傳統(tǒng)弱項，資源和資本則是城投產(chǎn)業(yè)發(fā)展的核心競爭力。政企關(guān)系的運用，需要城投介入?yún)^(qū)域的壟斷性、半壟斷性業(yè)務(wù)。銀企關(guān)系的運用，為平臺的產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供充足的資本支撐。鑒于資源和資本兩大核心競爭力的判斷，城投公司未來的產(chǎn)業(yè)發(fā)展有多重可選擇路徑。具體需做好以下幾點：

第一，基于“城市建設(shè)運營產(chǎn)業(yè)鏈”的產(chǎn)業(yè)鏈，圍繞主產(chǎn)業(yè)鏈向上下游進(jìn)行延伸，形成二級行業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，包括市政建設(shè)板塊產(chǎn)業(yè)鏈、公用事業(yè)板塊產(chǎn)業(yè)鏈、綜合交通產(chǎn)業(yè)鏈等。產(chǎn)業(yè)鏈延伸提供了可行的產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間，但“是否要延伸”和“如何延伸”到新的領(lǐng)域，需首先明確自身的板塊組合和業(yè)務(wù)定位。城投向下游二級產(chǎn)業(yè)鏈延伸，具備天然的壟斷優(yōu)勢，如交通項目延伸出停車場和充電樁。

第二，需適時進(jìn)行產(chǎn)業(yè)鏈?zhǔn)湛s，城投公司內(nèi)部建立相應(yīng)的業(yè)務(wù)退出機制，對于會造成產(chǎn)業(yè)鏈價值受損的業(yè)務(wù)，對于政策變動發(fā)展前景堪憂的業(yè)務(wù)，扭虧無望又對產(chǎn)業(yè)鏈影響不大業(yè)務(wù)，均應(yīng)及時收縮。

第三，基于“產(chǎn)業(yè)投資引導(dǎo)主體”的產(chǎn)業(yè)發(fā)展問題。城投公司需根據(jù)自身綜合能力，確定適合的投資策略：自主性投資、跟隨性投資、戰(zhàn)略合作。根據(jù)核心業(yè)務(wù)戰(zhàn)略，確定是財務(wù)性投資還是戰(zhàn)略性投資。同時對于項目投資，根據(jù)城市發(fā)展階段確定合適的投資項目類型。

加強收購兼并 實現(xiàn)戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型 并購標(biāo)的選擇。為拓展業(yè)務(wù)鏈條，提升市場份額，城投公司以市場為導(dǎo)向，科學(xué)合理篩選并購標(biāo)的。一是做好被并購方的盡職調(diào)查，尤其是業(yè)務(wù)方面，主要包括產(chǎn)品結(jié)構(gòu)、客戶群體，企業(yè)在市場中的地位以及業(yè)務(wù)發(fā)展前景等。二是明確自身的并購目的。若是橫向收購，出于深耕專業(yè)，提高市場占有率的目的；若是縱向收購，出于拓展產(chǎn)業(yè)鏈條，調(diào)整業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)的目的。三是挖掘與被并購公司之間的融合點。并購活動的最終目的是起到“1+1>2”的效果。

并購整合策略。整合必須以并購目的為指導(dǎo)，即要根據(jù)交易的初衷及交易的結(jié)構(gòu)設(shè)計來制定整合方案，重點整合組織結(jié)構(gòu)、整合制度流程。整合要迅速解決人員問題，即基于并購后公司的新愿景，迅速組建團隊，厘清權(quán)限邊界，以防客戶及人才流失。

加強標(biāo)桿研究 對標(biāo)行業(yè)優(yōu)秀 通過對標(biāo)桿企業(yè)的戰(zhàn)略和操作路徑進(jìn)行對標(biāo)分析，全方位考慮企業(yè)戰(zhàn)略實現(xiàn)過程中的影響因素，對標(biāo)桿企業(yè)的發(fā)展路徑進(jìn)行經(jīng)驗借鑒，以促進(jìn)企業(yè)自身戰(zhàn)略的實現(xiàn)。

城投公司從三個維度出發(fā)：一是城市增長階梯維度，從城市供給的角度，考察受到哪些城市發(fā)展特色的影響與驅(qū)動。二是業(yè)務(wù)模式維度，深入產(chǎn)業(yè)特色、行業(yè)特色及價值鏈所處的位置等，考察在業(yè)務(wù)上在差距。三是企業(yè)自身的能力和資源，透過現(xiàn)象，洞察本質(zhì)，考察在自身能力和資源上的差距。具體需做好以下幾點：

找準(zhǔn)對標(biāo)區(qū)間。對價值創(chuàng)造模式進(jìn)行定位，主要以城市發(fā)展成熟度與城市治理開放度為標(biāo)準(zhǔn)，將城市發(fā)展及治理與城投企業(yè)價值創(chuàng)造模式進(jìn)行匹配，以合理劃定對標(biāo)企業(yè)所處的位置。

對標(biāo)企業(yè)篩選。基于城投公司的能力與資源情況，合理設(shè)計基于戰(zhàn)略分解的關(guān)鍵指標(biāo)，分解為驅(qū)動類指標(biāo)與結(jié)果類指標(biāo)，關(guān)鍵是能夠深刻地理解、正確地把握影響企業(yè)成功的問題和癥結(jié)所在。

挖掘關(guān)鍵成功要素。公司需研究市場上同類型業(yè)務(wù)企業(yè)的成功經(jīng)驗與失敗案例，并根據(jù)自身情況選擇合適的市場化戰(zhàn)略。

把握政策機遇 搶占發(fā)展先機 加強研判宏觀政策和經(jīng)開區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展機遇，提前謀劃應(yīng)對的方案策略。例如，2024年有關(guān)部門明確提出加快推進(jìn)保障性住房建設(shè)、“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城中村改造“三大工程”，以及重大標(biāo)志性工程、“小而美”民生項目、新型基礎(chǔ)設(shè)施等，主動把握政策機遇，在積極承接上級政府重大項目的同時尋找新的業(yè)務(wù)增長點。落實不同層級國有資本融合發(fā)展的政策，引入央企、省屬、市屬等戰(zhàn)略投資者，提高企業(yè)資本實力，加快業(yè)務(wù)協(xié)同發(fā)展。

作者單位：西安經(jīng)發(fā)集團有限責(zé)任公司