黃有紅

城市更新是一項長周期、系統(tǒng)化、復雜性的工程，收益難以覆蓋更新成本也就是業(yè)內通常所言的“賬難算平”，是城市更新中最核心的問題。在新的發(fā)展階段，北京深入推進城市更新，建立健全政策法規(guī)體系，穩(wěn)步推進城市更新的各項任務，取得良好成效，但投融資問題始終是北京城市更新中存在的瓶頸之一。2024 年《北京市政府工作報告》中提出，北京今年將“深化城市更新行動，積極探索社會資本參與新模式和新路徑”。如何創(chuàng)新城市更新投融資模式是北京深化城市更新行動中的重要命題。

現(xiàn)有“三類八種”投融資模式

隨著新版北京城市總體規(guī)劃的頒布實施，北京的城市藍圖呈現(xiàn)出“總量鎖死、布局鎖定”倒逼結構調整的城市建設“新時期”，在全國較早啟動了城市更新，經(jīng)過多年實踐，已經(jīng)形成了“三類八種”典型的城市更新投融資模式。

第一類是政府主導的投融資模式。包括政府直投、地方專債、授權國企三種具體模式。

從政府直投模式看，其資金主要來源于中央預算內資金、中央專項資金、地方財政資金、各級獎補資金等。其特點是啟動快，政府易整體把控與推動。當前，北京城市更新中的大批綜合整治項目、公益性較強的民生項目都是由政府直投。

從地方專債模式看，其核心是發(fā)行城市更新專項債券，以商業(yè)租賃、物管等經(jīng)營性收入及土地出讓收入等償債。其特點是?？顚Ｓ?、成本低，適用于具有一定盈利能力，能夠覆蓋專項債本息、實現(xiàn)資金自平衡的項目。據(jù)統(tǒng)計，北京2022 年發(fā)行908 億元，2023 年新增地方政府債務限額1117 億元，部分用于棚戶區(qū)改造和老舊小區(qū)改造等城市更新項目。

從授權國企模式看，其核心是政府授權地方國企為實施主體，承接債券資金與配套融資、發(fā)行債券、政策性銀行貸款、專項貸款等方式籌集資金。其特點是有效利用國企資源及融資優(yōu)勢，能承受長期投資回報，適用于政府整體規(guī)劃把控，有一定營收，但回報周期長需補貼的項目。北京通過授權國企的模式，成功推動了“首開LONG 街”“雨兒胡同共生院”等一大批更新項目建設，并形成了享譽全國的“首開經(jīng)驗”。

第二類是金融支持的投融資模式。包括政策性貸款、設立城市更新基金、推行REITs 及資產(chǎn)證券化等三種具體模式。

從政策性貸款模式看，落位國家相關政策要求，各政策性銀行以及商業(yè)銀行都推出了不同類型的城市更新專項貸款。其特點是政策性銀行低成本、額度大、期限長，商業(yè)銀行資金足，能夠廣泛適用于具備穩(wěn)定的收入或其他償債來源、可覆蓋貸款本息的更新項目。北京的建設銀行與興業(yè)銀行等金融機構已經(jīng)推出了城市更新貸款，支持了大批更新項目建設，如興業(yè)銀行北京分行已發(fā)放了首筆城市更新貸款——亦創(chuàng)高科創(chuàng)新科技園城市更新產(chǎn)業(yè)升級項目；建行城市更新貸款支持的菜市口西“促整院”模式獲評北京城市更新最佳實踐案例。

從設立城市更新基金模式看，一般是由政府支持，國有企業(yè)牽頭，聯(lián)合社會資本設立城市更新基金，通過以股權等方式為項目籌集資本金，撬動市場化資金投入更新項目。其特點是能夠整合各方資源，多元籌集資本金，適用于政府重點推進、資金需求量大、收益回報較為明確項目。據(jù)了解，海淀區(qū)已設立中關村科學城城市更新與發(fā)展基金，基金總規(guī)模300 億元，朝陽區(qū)等區(qū)域也在謀劃設立中。

從推行 REITs 及資產(chǎn)證券化模式看，基礎設施REITs 及資產(chǎn)證券化為政策鼓勵支持和探索的方向，按照程序發(fā)行REITs 基金，作為資產(chǎn)證券化的重要手段，為城市更新項目提供資金補充與支撐。其特點是能夠吸引更多的資金投入、提高資金周轉效率，適用于流動性較低的、非證券形態(tài)的城市更新資產(chǎn)類項目，通過向投資者發(fā)行基于城市更新項目的權益，將城市基礎設施的價值轉化為流動與可交易的金融產(chǎn)品。截至2023 年，北京地區(qū)已發(fā)行基礎設施REITs 項目7單，募資額占整個市場份額近1/5，數(shù)量和規(guī)模均居全國首位，但對城市更新領域進入不足。

第三類是社會投資主導的投融資模式。包括政企合作與主體自主投資兩種具體模式。

從政企合作投融資模式看，企業(yè)自有資金或貸款、發(fā)債、基金等，通過使用者付費、可行性缺口補助和政府付費實現(xiàn)收益， 包括PPP、BOT、BOOT、BBO、BOO 等多種模式完成更新項目的投資閉環(huán)。其特點是撬動更多市場化資金參與城更項目，適用于具有一定營收能力的城市更新類項目。該模式是目前北京市城市更新中普遍存在的投融資模式，推動了石景山北重科技文化園等老舊廠房更新等一大批更新項目。

從主體自主投資的投融資模式看，一般包括開發(fā)商自主投資、產(chǎn)權所有者自主投資、“政府+ 開發(fā)商+ 產(chǎn)權所有者”共同投資等方式，有多元的資金來源。其特點是方式靈活，有效減少了政府財政壓力，適用于商業(yè)改造價值較高、規(guī)劃清晰、開發(fā)運營屬性強的項目，或項目自身經(jīng)營價值高、主體自主訴求高的更新項目等。當前，北京通過自主投資已經(jīng)形成了五方聯(lián)動的“勁松模式”、多方共助的“望京小街”等項目經(jīng)驗。

如何破解投融資模式難題

目前，城市更新的投融資模式還存在諸多難題。從宏觀層面看，一是城市更新的項目挖掘難，投資洼地不易識別，規(guī)劃編制機制存障礙，項目增值收益難實現(xiàn)；二是城市更新項目實施落地難，項目實施中普遍存在減量發(fā)展下空間減量問題，更新政策規(guī)范下的程序問題，以及多元利益主體的協(xié)調問題等；三是城市更新的資金來源難，各級財政資金緊張，金融資本進入有難度，社會投資意愿總體不足。

從“三類八種”投融資模式看，政府主導的投融資模式中，政府直投模式的資金總量少，更新強度不高。地方專債模式的資金總量與龐大的更新需求少相比仍相對較少，更新強度受限且經(jīng)營效率低。授權國企模式往往面臨項目收益平衡較長、較難等問題。

金融支持的投融資模式中，政策性貸款模式適應的項目類型只能是準公益性或經(jīng)營性的項目融資，且必須依靠項目本身的現(xiàn)金流償還，其適用項目相對較少。設立城市更新基金模式往往面臨投資回報收益水平、期限等匹配性不強，成本較高，退出機制不明確等問題。推行REITs 及資產(chǎn)證券化模式往往面臨其發(fā)行周期長，活躍度不足等問題。

社會投資主導的投融資模式中，政企合作模式易形成隱性債務，其在城市更新項目融資中，政策口徑已經(jīng)收緊。主體自投模式中，其更新項目往往面臨監(jiān)管難度大，易忽視公共利益等問題。那么，如何打破瓶頸？筆者認為應結合北京城市更新的特征，積極落實國家及北京市推動城市更新的戰(zhàn)略與任務，以積極吸引社會資本參與為主線，以著力加大政府投資力度并提升投資效用為重點，以創(chuàng)新投融資模式為手段，全力打破推進北京城市更新的投融資瓶頸。

加大財政資金支持，創(chuàng)新更新收益分配體系。積極面對當前各級財政壓力較大的現(xiàn)實，統(tǒng)籌做好城建資金安排，重點用好專項財稅支持政策，將有限的財政資金發(fā)揮最大化的撬動效用。在此基礎上，借鑒上海的“拆三還一”、廣州的“四六分成”、深圳的更新用地返還等政策經(jīng)驗，通過鼓勵物權提效盤活等措施，創(chuàng)新更新收益分配體系，減輕政府在城市更新中的投資壓力，推行更加可行、可持續(xù)的城市更新投融資政策。

探索稅收增量融資，創(chuàng)新政企合作投資模式。借鑒國外以及國內一些地區(qū)成功經(jīng)驗，積極探索稅收增量融資（TIF）模式，即在部分具備一定產(chǎn)業(yè)基礎與優(yōu)勢的區(qū)域，按照稅收增量融資理念及規(guī)程，劃定片區(qū)、核算稅基，并在此基礎上，有序推進城市更新，以其更新后的片區(qū)增量稅收進行償債，更好地解決融資難問題。同時加大政策引導力度，鼓勵與支持各類更新項目創(chuàng)新運營模式，在充分落實化解隱性債務風險基礎上，積極推進城市更新項目的特許經(jīng)營等模式，提升社會資本投資城市更新項目意愿。

創(chuàng)新金融服務工具，強化更新基金投資能力。充分發(fā)揮北京金融服務優(yōu)勢，探索建立城市更新金融工具試點區(qū)域及項目，不斷深化政銀企合作，積極爭取更多政策性金融服務進入城市更新領域，支持金融工具創(chuàng)新，積極引導REITs 及資產(chǎn)證券化等金融產(chǎn)品進入城市更新領域。加快設立全市城市更新基金，支持與鼓勵有條件、有需求的區(qū)域借鑒海淀區(qū)設立城市更新基金的經(jīng)驗，積極設立區(qū)域性城市更新基金，科學地建立健全其退出機制，更好地發(fā)揮各級城市更新專項基金效用。

激活既有更新資金盤子，鼓勵多種渠道融資。加強政策引領與規(guī)范，統(tǒng)籌好住宅專項維修資金，盡快出臺支持個人住房公積金用于更新等精準政策，支持基礎設施企業(yè)投資，激活當前各類與更新項目有密切關聯(lián)的資金更加通暢、合規(guī)地進入更新項目。探索包括停車、充電、電梯、微商業(yè)服務等具有盈利平衡的細項投融資創(chuàng)新體系，推動多元化的社會資金投入。

（作者單位：北京武夷房地產(chǎn)開發(fā)有限公司）