汪黨獻(xiàn)，王慧杰，邢西剛

（水利部水利水電規(guī)劃設(shè)計總院，100120，北京）

水資源短缺和時空分布不均是我國基本水情。在“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”治水思路的指引下，我國實施國家節(jié)水行動和水資源全面節(jié)約戰(zhàn)略，把節(jié)水作為解決水資源短缺問題的重要舉措，但仍存在節(jié)水意識不強、節(jié)水制度不健全、監(jiān)督管理不精細(xì)、節(jié)水設(shè)施能力不足、節(jié)水產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后等問題。通過編制節(jié)水規(guī)劃，強化規(guī)劃引領(lǐng)和水資源剛性約束作用，破解節(jié)水存在的短板和問題，可持續(xù)推進(jìn)節(jié)水高質(zhì)量發(fā)展。

一、我國節(jié)水規(guī)劃實踐

2000 年以來，在國家層面，我國頒布了《全國節(jié)水規(guī)劃綱要（2001—2010年）》，連續(xù)發(fā)布了5個節(jié)水型社會建設(shè)五年規(guī)劃，推動我國節(jié)水型社會建設(shè)取得了顯著成效。2016年，國家發(fā)展改革委、水利部等9部門發(fā)布了《全民節(jié)水行動計劃》，明確了農(nóng)業(yè)節(jié)水增產(chǎn)行動、工業(yè)節(jié)水增效行動、城鎮(zhèn)節(jié)水降損行動、缺水地區(qū)節(jié)水率先行動、產(chǎn)業(yè)園區(qū)節(jié)水減污行動、節(jié)水產(chǎn)品推廣普及行動、節(jié)水產(chǎn)業(yè)培育行動、公共機構(gòu)節(jié)水行動、節(jié)水監(jiān)管提升行動、全民節(jié)水宣傳行動等十大行動。2019年，國家發(fā)展改革委、水利部等20個部門聯(lián)合印發(fā)《國家節(jié)水行動方案》，標(biāo)志著節(jié)水上升為國家意志和全民行動。上述節(jié)水規(guī)劃和行動方案對于指導(dǎo)、推進(jìn)我國節(jié)水事業(yè)的發(fā)展，促進(jìn)形成與水資源條件相適應(yīng)的空間布局和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)水資源節(jié)約集約利用，提升全社會用水效率，發(fā)揮了重要作用。此外，我國各地也編制了本層級的節(jié)水型社會建設(shè)規(guī)劃、節(jié)約用水規(guī)劃等，指導(dǎo)本區(qū)域開展節(jié)水工作。

在重點領(lǐng)域，水利部、農(nóng)業(yè)部（2018年國務(wù)院機構(gòu)改革后為農(nóng)業(yè)農(nóng)村部）自2002年以后陸續(xù)出臺了《全國農(nóng)業(yè)節(jié)水發(fā)展綱要（2001—2010年）》《全國農(nóng)業(yè)節(jié)水發(fā)展綱要（2012—2020年）》《“十四五”重大農(nóng)業(yè)節(jié)水供水工程實施方案》等，明確提出了規(guī)劃期內(nèi)我國農(nóng)業(yè)節(jié)水發(fā)展的指導(dǎo)思想、目標(biāo)任務(wù)，分區(qū)和分類制定節(jié)水工程措施和支撐保障體系等內(nèi)容，有力推進(jìn)了我國節(jié)水農(nóng)業(yè)發(fā)展；工業(yè)和信息化部先后發(fā)布了《京津冀工業(yè)節(jié)水行動計劃》《工業(yè)水效提升行動計劃》等，提出加快節(jié)水技術(shù)推廣、提升重點行業(yè)水效、優(yōu)化工業(yè)用水結(jié)構(gòu)、完善節(jié)水標(biāo)準(zhǔn)體系、推動產(chǎn)業(yè)適水發(fā)展和提升管理服務(wù)能力等具體任務(wù)，全面提升工業(yè)用水效率和效益；住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部先后發(fā)布了《南水北調(diào)工程（東線、中線）受水區(qū)城市節(jié)水及污水再生利用規(guī)劃》《中國城市節(jié)水2010年技術(shù)進(jìn)步發(fā)展規(guī)劃》《“十四五”城鎮(zhèn)污水處理及資源化利用發(fā)展規(guī)劃》等，分別圍繞城鎮(zhèn)節(jié)水重點提出了規(guī)劃期內(nèi)的主要建設(shè)任務(wù)，為城市節(jié)水工作提供了重要依據(jù)。

二、節(jié)水規(guī)劃的地位和作用

1.節(jié)水規(guī)劃是深入貫徹節(jié)水優(yōu)先方針的必然要求

水是保障農(nóng)業(yè)發(fā)展、工業(yè)生產(chǎn)、城鎮(zhèn)建設(shè)、居民生活的重要生產(chǎn)力要素。當(dāng)前，我國水安全形勢仍十分嚴(yán)峻，新老水問題疊加，水資源短缺、水生態(tài)損害、水環(huán)境污染等問題在不同時空時有顯現(xiàn)?！爸螄戎嗡保?jié)約用水是治水的關(guān)鍵所在，也是解決錯綜復(fù)雜的水安全問題的前提。通過節(jié)水抑制不合理用水需求，可以從總量上減少水資源消耗；通過節(jié)水提升用水效率，可以控制水資源開發(fā)利用強度；通過節(jié)水減少工業(yè)和城鎮(zhèn)廢污水排放，可以減少水處理的能源消耗；通過節(jié)水可以減輕水生態(tài)、水環(huán)境損害，保障我國水安全。節(jié)水規(guī)劃編制是立足宏觀高度，以頂層設(shè)計引領(lǐng)節(jié)水路徑，系統(tǒng)謀劃節(jié)水布局，是深入貫徹落實節(jié)水優(yōu)先方針的有效抓手，有利于逐步筑牢全社會節(jié)約用水的堅實根基。

2.編制節(jié)水規(guī)劃是落實《節(jié)約用水條例》的制度安排

《中華人民共和國水法》明確了“開發(fā)、利用、節(jié)約、保護(hù)水資源和防治水害，應(yīng)當(dāng)按照流域、區(qū)域統(tǒng)一制定規(guī)劃”；《節(jié)約用水條例》（以下簡稱《條例》）明確國務(wù)院有關(guān)部門按照職責(zé)分工編制全國節(jié)水規(guī)劃，縣級以上地方人民政府根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要、水資源狀況和上級節(jié)水規(guī)劃，組織編制本行政區(qū)域的節(jié)水規(guī)劃。節(jié)水工作要遵循統(tǒng)籌規(guī)劃、綜合施策、因地制宜、分類指導(dǎo)的原則。通過編制和印發(fā)節(jié)水規(guī)劃，指導(dǎo)和規(guī)范節(jié)水工作，將《條例》要求落到實處，為優(yōu)化國土空間開發(fā)保護(hù)格局、促進(jìn)人口和城市科學(xué)合理布局、構(gòu)建與水資源承載能力相適應(yīng)的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系、全面建設(shè)節(jié)水型社會等提供規(guī)劃引領(lǐng)和水資源剛性約束。為指導(dǎo)節(jié)水規(guī)劃編制工作，落實節(jié)水優(yōu)先方針和《條例》相關(guān)要求，水利部頒布《節(jié)水規(guī)劃編制規(guī)程》（SL/T 821—2023）。

3.節(jié)水規(guī)劃是指導(dǎo)節(jié)水工作的重要依據(jù)

依據(jù)《條例》，節(jié)水規(guī)劃應(yīng)當(dāng)包括水資源狀況評價、節(jié)水潛力分析、節(jié)水目標(biāo)、主要任務(wù)和保障措施等相關(guān)內(nèi)容。節(jié)水規(guī)劃制定的節(jié)水目標(biāo)、主要任務(wù)、保障措施等，是指導(dǎo)規(guī)劃期內(nèi)節(jié)水工作的重要抓手，也是落實《條例》、加強用水管理、完善節(jié)水措施、強化保障監(jiān)督、嚴(yán)格法律責(zé)任的重要依據(jù)。

三、節(jié)水規(guī)劃編制重點

編制節(jié)水規(guī)劃，應(yīng)遵循經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、水資源管理等方面的方針和政策，因地制宜、突出重點，多措并舉、分類施策，注重調(diào)查研究，銜接相關(guān)規(guī)劃成果，吸納節(jié)水先進(jìn)科技成果。節(jié)水規(guī)劃編制的主要技術(shù)內(nèi)容包括：節(jié)水現(xiàn)狀與需求分析、規(guī)劃目標(biāo)和布局、主要任務(wù)、重點領(lǐng)域節(jié)水任務(wù)、投資匡算與實施計劃、規(guī)劃效果分析和保障措施等內(nèi)容。

1.客觀評價現(xiàn)狀節(jié)水水平

節(jié)水是指通過加強用水管理、轉(zhuǎn)變用水方式，采取技術(shù)上可行、經(jīng)濟(jì)上合理的措施，降低水資源消耗，減少水資源損失，防止水資源浪費，合理、有效利用水資源的活動。受季風(fēng)氣候影響，我國很多地區(qū)水資源數(shù)量及其年際和年內(nèi)變化幅度均較大。隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展持續(xù)推進(jìn)，水資源開發(fā)利用特征變化也十分明顯?？陀^評價水資源狀況是節(jié)水規(guī)劃編制的重要基礎(chǔ)性工作，在梳理區(qū)域（流域）自然地理、經(jīng)濟(jì)社會等基本情況基礎(chǔ)上，重點分析水資源開發(fā)利用狀況，可從用水端、供水端和節(jié)水管理水平等方面，客觀分析評價現(xiàn)狀用水節(jié)水水平。同時，結(jié)合近期節(jié)水工作開展情況，總結(jié)節(jié)水成效；結(jié)合區(qū)域（流域）節(jié)水現(xiàn)狀情況，對照國內(nèi)外同類地區(qū)（行業(yè)）先進(jìn)經(jīng)驗做法，診斷現(xiàn)狀節(jié)水存在的主要問題，分析問題產(chǎn)生的主要原因。

2.科學(xué)分析節(jié)水潛力與節(jié)水需求

節(jié)水潛力是根據(jù)現(xiàn)狀節(jié)水水平，對照節(jié)水目標(biāo)指標(biāo)，結(jié)合節(jié)水措施方案，測算出的用水區(qū)域（用水對象）可能實現(xiàn)的最大節(jié)水量。在節(jié)水規(guī)劃編制時，需深入分析區(qū)域（流域）節(jié)水潛力，其要點是以評價范圍內(nèi)現(xiàn)狀水平年用水量為基礎(chǔ)，結(jié)合規(guī)劃水平年節(jié)水目標(biāo)指標(biāo)要求和節(jié)水措施方案，分別測算農(nóng)業(yè)、工業(yè)、生活等重點領(lǐng)域現(xiàn)狀用水（即存量用水）的節(jié)水潛力和節(jié)水總潛力，以此作為制定區(qū)域節(jié)水目標(biāo)和重點節(jié)水任務(wù)的基礎(chǔ)。

節(jié)水規(guī)劃編制應(yīng)重點結(jié)合生態(tài)文明建設(shè)、國家（區(qū)域）戰(zhàn)略布局、國家水網(wǎng)建設(shè)、水安全保障等對節(jié)水提出的新要求，分析區(qū)域（流域、行業(yè)）節(jié)水面臨的新形勢和節(jié)水內(nèi)在需求。

3.合理制定節(jié)水目標(biāo)與布局

節(jié)水目標(biāo)制定應(yīng)采用定性與定量相結(jié)合的方式，統(tǒng)籌考慮需要與可能、近期與遠(yuǎn)期、投入與產(chǎn)出等因素，結(jié)合擬采取的規(guī)劃節(jié)水措施方案，對標(biāo)對表同類地區(qū)（行業(yè)）先進(jìn)節(jié)水水平，科學(xué)測算和合理制定規(guī)劃指標(biāo)目標(biāo)值，并明確約束性指標(biāo)和預(yù)期性指標(biāo)。制定的節(jié)水目標(biāo)和指標(biāo)，要符合國家及地方相關(guān)最新節(jié)水政策要求，滿足有關(guān)國家級、省級用水定額標(biāo)準(zhǔn)，與國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃、全國水資源戰(zhàn)略規(guī)劃等進(jìn)行充分銜接協(xié)調(diào)。

規(guī)劃總體布局應(yīng)結(jié)合規(guī)劃目標(biāo)指標(biāo)，統(tǒng)籌自然地理特征、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展布局、水資源承載狀況等綜合制定。同時，考慮到流域和縣級及以上行政區(qū)實際情況、區(qū)域水資源稟賦條件、水資源開發(fā)利用狀況及區(qū)域（行業(yè)）用水各有側(cè)重、各有特點，可根據(jù)需要合理分區(qū)，并明確不同分區(qū)的節(jié)水重點方向。編制重大工程規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、工業(yè)園區(qū)總體規(guī)劃等其他類型節(jié)水規(guī)劃時，可結(jié)合主要用水對象、工藝、技術(shù)等，提出規(guī)劃范圍內(nèi)的節(jié)水重點方向。

4.因地制宜提出節(jié)水主要任務(wù)

以問題為導(dǎo)向、目標(biāo)為引領(lǐng)，按照可實施、能達(dá)效、可考核的要求，提出節(jié)水規(guī)劃的主要任務(wù)。

（1）嚴(yán)格用水節(jié)水管理

《條例》圍繞用水全過程管理，建立了涵蓋計量監(jiān)測、計劃用水、定額制定、器具使用、宣傳教育等全過程的用水管理機制，提出了對水資源嚴(yán)重短缺地區(qū)、地下水超采區(qū)等不同區(qū)域的分區(qū)分類管控措施要求，有利于控制用水總量、優(yōu)化用水結(jié)構(gòu)、提高用水效率和效益。為落實《條例》上述要求，在編制節(jié)水規(guī)劃時，應(yīng)根據(jù)所在區(qū)域（流域）水資源條件，結(jié)合國家（區(qū)域）發(fā)展戰(zhàn)略，以水資源承載能力為約束，以水而定、量水而行，提出包括優(yōu)化調(diào)整產(chǎn)業(yè)布局與規(guī)模，健全用水總量和強度控制指標(biāo)體系、用水定額標(biāo)準(zhǔn)體系等節(jié)水指標(biāo)體系，完善水資源論證和節(jié)水評價、取水許可管理、計劃用水管理、節(jié)水監(jiān)督管理等過程節(jié)水管理，以及節(jié)水管理體制機制改革、節(jié)水能力建設(shè)等方面的任務(wù)。

（2）持續(xù)推進(jìn)節(jié)水設(shè)施建設(shè)

《條例》進(jìn)一步完善了節(jié)水“三同時”制度，提出新建、改建、擴(kuò)建建設(shè)項目的配套節(jié)水設(shè)施應(yīng)當(dāng)與主體工程同時設(shè)計、同時施工、同時投入使用。按照上述規(guī)定，節(jié)水規(guī)劃編制時應(yīng)結(jié)合現(xiàn)狀節(jié)水設(shè)施薄弱環(huán)節(jié)及規(guī)劃目標(biāo)，明確農(nóng)業(yè)節(jié)水、工業(yè)節(jié)水、城鎮(zhèn)節(jié)水、非常規(guī)水源利用、用水計量監(jiān)測等方面的措施及其建設(shè)重點、總體安排，明確節(jié)水設(shè)施建設(shè)投資規(guī)模與資金來源，將節(jié)水設(shè)施投資納入建設(shè)項目總投資。

（3）強化重點領(lǐng)域節(jié)水

《條例》明確了農(nóng)業(yè)、工業(yè)、生活等重點領(lǐng)域節(jié)水要求。我國地域間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、水資源稟賦存在差距，北方總體上水資源較短缺，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展倚農(nóng)依能嚴(yán)重，農(nóng)業(yè)種植以小麥、玉米為主；南方總體上水資源較為豐沛，第二、第三產(chǎn)業(yè)相對發(fā)達(dá)，農(nóng)業(yè)種植以水稻為主。節(jié)約用水工作的推進(jìn)必須把握好因地制宜的原則，在節(jié)水規(guī)劃編制時，應(yīng)針對性提出重點領(lǐng)域節(jié)水任務(wù)。農(nóng)業(yè)領(lǐng)域重點圍繞提高農(nóng)業(yè)用水效率和效益，從大中型灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、種植結(jié)構(gòu)調(diào)整、先進(jìn)節(jié)水技術(shù)推廣應(yīng)用、畜牧漁業(yè)節(jié)水、旱作農(nóng)業(yè)節(jié)水等方面制定農(nóng)業(yè)節(jié)水措施方案；工業(yè)領(lǐng)域重點圍繞減排降污、提高工業(yè)用水效率，從節(jié)水型工業(yè)園區(qū)（企業(yè)）創(chuàng)建、高耗水工業(yè)節(jié)水改造、先進(jìn)節(jié)水工藝和技術(shù)應(yīng)用、工業(yè)用水循環(huán)和梯級利用等方面制定工業(yè)節(jié)水措施方案；城鎮(zhèn)節(jié)水重點圍繞縣域節(jié)水型社會建設(shè)、節(jié)水型城市建設(shè)，從公共供水管網(wǎng)改造、節(jié)水器具推廣普及、節(jié)水載體建設(shè)、高耗水服務(wù)業(yè)節(jié)水、公共領(lǐng)域和公共建筑節(jié)水、園林綠化節(jié)水等方面制定城鎮(zhèn)節(jié)水措施方案。

（4）健全制度機制建設(shè)

《條例》針對財稅、水價、節(jié)水產(chǎn)業(yè)發(fā)展、節(jié)水產(chǎn)品推廣、節(jié)水激勵機制與精準(zhǔn)補貼等方面，完善了促進(jìn)節(jié)水的政策引導(dǎo)與市場化機制。在節(jié)水規(guī)劃編制時，重點要從法律法規(guī)、財稅政策、價格政策、監(jiān)督管理等方面，提出建立健全節(jié)水制度機制的主要任務(wù)；從投融資、水權(quán)水市場管理、第三方節(jié)水服務(wù)、節(jié)水認(rèn)證與水效標(biāo)識等方面，提出完善節(jié)水市場機制的主要任務(wù)；從節(jié)水載體建設(shè)、水效領(lǐng)跑、節(jié)水標(biāo)桿等方面，提出節(jié)水示范引領(lǐng)的主要任務(wù)。

（5）加強科技支撐與節(jié)水宣教

節(jié)水科技進(jìn)步是促進(jìn)節(jié)水工作的重要支撐，節(jié)水宣傳是實施節(jié)水行動的思想保障?！稐l例》規(guī)定了國家加強節(jié)水宣傳教育和科學(xué)普及、提升全民節(jié)水意識和節(jié)水技能等要求。在節(jié)水規(guī)劃編制時，應(yīng)進(jìn)一步強化科技支撐，從節(jié)水基礎(chǔ)研究和技術(shù)創(chuàng)新、關(guān)鍵技術(shù)和重大裝備研發(fā)、人才培養(yǎng)及隊伍建設(shè)等方面提出節(jié)水技術(shù)研發(fā)創(chuàng)新的任務(wù)；從節(jié)水產(chǎn)學(xué)研用體系建設(shè)、技術(shù)轉(zhuǎn)化、節(jié)水示范等方面提出節(jié)水技術(shù)與產(chǎn)品推廣應(yīng)用的任務(wù)；結(jié)合智慧水利建設(shè)提出節(jié)水管理信息化建設(shè)的任務(wù)。同時，從加大節(jié)水宣傳力度、創(chuàng)新節(jié)水宣傳形式、增強國情水情教育等方面，提出節(jié)水宣傳教育的任務(wù)。

四、結(jié) 語

《條例》總結(jié)了黨的十八大以來節(jié)水工作的豐富實踐，將行之有效的經(jīng)驗做法轉(zhuǎn)化為制度規(guī)范，全面、系統(tǒng)規(guī)范和促進(jìn)節(jié)水活動，為保障國家水安全、推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、推動高質(zhì)量發(fā)展提供有力的法治保障。編制節(jié)水規(guī)劃作為落實《條例》的具體舉措，要深入貫徹《條例》有關(guān)要求，科學(xué)編制規(guī)劃，明確規(guī)劃實施的保障措施，切實促進(jìn)全社會節(jié)約用水，著力提升國家水安全保障能力，助力美麗中國和現(xiàn)代化國家建設(shè)。