郭善超

（北京市水務(wù)建設(shè)管理事務(wù)中心，北京 100036）

在水利工程建設(shè)領(lǐng)域，采用公開(kāi)招投標(biāo)的方式確定施工單位、水力機(jī)械和金屬結(jié)構(gòu)設(shè)備采購(gòu)供應(yīng)商、監(jiān)理單位等項(xiàng)目參建方已成為目前水利工程建設(shè)市場(chǎng)最普遍適用的交易模式，也是保證市場(chǎng)充分競(jìng)爭(zhēng)、公平競(jìng)爭(zhēng)的一種重要手段。我國(guó)自1980 年代開(kāi)始推行招標(biāo)投標(biāo)制度以來(lái)已歷經(jīng)40 年的不斷修改和完善，使得工程建設(shè)招投標(biāo)管理工作更加嚴(yán)謹(jǐn)和規(guī)范?？茖W(xué)合理的項(xiàng)目招標(biāo)管理工作可以有效地保證工程建設(shè)項(xiàng)目的有序開(kāi)展，保障工程建設(shè)項(xiàng)目的效益[1]。工程建設(shè)招標(biāo)投標(biāo)工作的法制化、規(guī)范化和程序化是保障市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)的基礎(chǔ)和底線(xiàn)。招標(biāo)活動(dòng)與當(dāng)事人要嚴(yán)格依照國(guó)家相關(guān)法律規(guī)范開(kāi)展工作，招標(biāo)活動(dòng)中，所有環(huán)節(jié)要全面落實(shí)相關(guān)程序與規(guī)則，不能隨意更改相關(guān)內(nèi)容，以此保障招標(biāo)工作的安全、科學(xué)與有效性[2]。

在《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《招標(biāo)投標(biāo)法》）頒布實(shí)施后，國(guó)家又相繼出臺(tái)了一系列的相關(guān)法規(guī)政策，加之我國(guó)正式加入世界貿(mào)易組織，對(duì)法律、法規(guī)進(jìn)行了進(jìn)一步的補(bǔ)充和完善[3]。由于招投標(biāo)相關(guān)法律法規(guī)及規(guī)范要求是在實(shí)踐中不斷總結(jié)提煉的，根據(jù)社會(huì)的發(fā)展進(jìn)步，相關(guān)制度要求也在不斷推陳出新，水利部門(mén)聯(lián)合其他部門(mén)或根據(jù)自身的特點(diǎn)也出臺(tái)了符合自身行業(yè)需求的相關(guān)規(guī)范制度，比如《工程建設(shè)項(xiàng)目施工招標(biāo)投標(biāo)辦法》《工程建設(shè)項(xiàng)目貨物招標(biāo)投標(biāo)辦法》《水利工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)管理規(guī)定》《水利工程建設(shè)項(xiàng)目重要設(shè)備材料采購(gòu)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》等。在招投標(biāo)領(lǐng)域一大特點(diǎn)就是法規(guī)規(guī)范多，對(duì)招標(biāo)管理人員學(xué)習(xí)能力、及時(shí)掌握相關(guān)要求的理解能力都提出了很大的挑戰(zhàn)，在實(shí)際招標(biāo)過(guò)程中就會(huì)出現(xiàn)理解不同而出現(xiàn)爭(zhēng)議的情況發(fā)生。因此，這里舉出幾個(gè)招投標(biāo)管理工作過(guò)程中的常見(jiàn)關(guān)鍵問(wèn)題并進(jìn)行分析與探討，在此基礎(chǔ)上提出自己的認(rèn)識(shí)和觀點(diǎn)以供同行者參考。

1 《招標(biāo)投標(biāo)法》與《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《政府采購(gòu)法》）關(guān)系的判定

1.1 從法律法規(guī)層級(jí)和立法目的角度

從法律法規(guī)層級(jí)上來(lái)講，《招標(biāo)投標(biāo)法》和《政府采購(gòu)法》都是由全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)制定并頒布實(shí)施的普通法律，在立法上均屬于同一法律層級(jí)。

從立法目的上來(lái)講，《招標(biāo)投標(biāo)法》的制定是為了在招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)中起到規(guī)范招投標(biāo)行為、維護(hù)當(dāng)事人權(quán)益、提高社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益以及保障項(xiàng)目質(zhì)量的作用。第一，規(guī)范招投標(biāo)行為。在《招標(biāo)投標(biāo)法》施行之前，我國(guó)尚未對(duì)招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)及相關(guān)程序有嚴(yán)格明確的要求以及相應(yīng)的處罰措施，這就導(dǎo)致早期的招標(biāo)投標(biāo)工作沒(méi)有統(tǒng)一規(guī)范的程序要求，各地方有各地方的操作方法，行政監(jiān)管職責(zé)不清晰，因此造成招投標(biāo)領(lǐng)域內(nèi)容易出現(xiàn)漏洞，產(chǎn)生違法行為。第二，維護(hù)當(dāng)事人權(quán)益?！墩袠?biāo)投標(biāo)法》對(duì)招投標(biāo)過(guò)程中的違法違規(guī)行為做出了相應(yīng)的處罰規(guī)定，從法律上起到震懾作用，可以減少不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)、內(nèi)幕交易等違法犯罪活動(dòng)的發(fā)生，避免國(guó)家、社會(huì)公共利益受到嚴(yán)重?fù)p失，同時(shí)為了保護(hù)招投標(biāo)各方當(dāng)事人的合法權(quán)益不受侵害、營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的招投標(biāo)環(huán)境。第三，提高社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益。通過(guò)招投標(biāo)方式采購(gòu)貨物、工程、服務(wù)能夠匯聚市場(chǎng)中眾多競(jìng)爭(zhēng)者，投標(biāo)人若想中標(biāo)就要以合理且較低價(jià)格競(jìng)標(biāo)，尤其對(duì)于政府投資項(xiàng)目來(lái)說(shuō)具有降低投資成本、節(jié)約資金的巨大優(yōu)勢(shì)。第四，保障項(xiàng)目質(zhì)量。工程項(xiàng)目建設(shè)質(zhì)量的優(yōu)劣很大程度上是由施工單位能力所決定的，通過(guò)招投標(biāo)選擇有資質(zhì)能力、經(jīng)驗(yàn)水平的承包人，是減少和避免出現(xiàn)質(zhì)量安全事故、維護(hù)人民生命財(cái)產(chǎn)安全、社會(huì)經(jīng)濟(jì)利益的措施和手段。

《政府采購(gòu)法》的立法目的主要是為了更好地規(guī)范政府采購(gòu)行為、保障財(cái)政資金的高效使用以及維護(hù)各方的基本利益。第一，規(guī)范政府采購(gòu)行為。政府行為的采購(gòu)工作是具有一定權(quán)利的市場(chǎng)參與者，會(huì)對(duì)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生影響，要通過(guò)制定規(guī)則來(lái)維護(hù)市場(chǎng)秩序和政府形象。第二，保障財(cái)政資金的高效使用。我國(guó)政府采購(gòu)資金都是財(cái)政性資金，具有資金規(guī)模大、國(guó)家屬性的特點(diǎn)，因此最大程度提高資金利用效率能夠節(jié)約資金，辦理更多社會(huì)公益事業(yè)。第三，維護(hù)各方的基本利益。政府采購(gòu)的行為主體是國(guó)家和政府，將這種采購(gòu)行為進(jìn)一步地法律化，是維護(hù)國(guó)家、社會(huì)公共利益的基本體現(xiàn)。通過(guò)使用法律手段也可以用來(lái)更好地監(jiān)督政府行為，將政府、企業(yè)、個(gè)人等相關(guān)利益當(dāng)事人放在平等地位，使采購(gòu)行為更加公正、公平，同時(shí)又是對(duì)供應(yīng)商、其他當(dāng)事人等相對(duì)弱勢(shì)方的一種維護(hù)。

1.2 從定義及適用范圍的角度

從法律條文的定義來(lái)理解，《招標(biāo)投標(biāo)法》是我國(guó)從事一切招投標(biāo)行為的基本法，在招投標(biāo)領(lǐng)域處于最高的法律地位，是指導(dǎo)招投標(biāo)活動(dòng)程序的標(biāo)準(zhǔn)文件?！墩少?gòu)法》是指由國(guó)家權(quán)利機(jī)關(guān)利用財(cái)政性質(zhì)資金所開(kāi)展的相關(guān)采購(gòu)行為。但是，在涉及使用財(cái)政性資金進(jìn)行工程建設(shè)項(xiàng)目的招投標(biāo)活動(dòng)中是遵照《招標(biāo)投標(biāo)法》還是《政府采購(gòu)法》，往往是最容易混淆也是最值得探討的問(wèn)題。

在《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》中，工程建設(shè)項(xiàng)目是指工程以及與工程建設(shè)有關(guān)的貨物和服務(wù)，所稱(chēng)工程是指建設(shè)工程包括建筑物和構(gòu)筑物的新建、改建、擴(kuò)建及其相關(guān)的裝修、拆除、修繕等，所稱(chēng)與工程建設(shè)有關(guān)的貨物是指構(gòu)成工程不可分割的組成部分且為實(shí)現(xiàn)工程基本功能所必需的設(shè)備、材料等，所稱(chēng)與工程建設(shè)有關(guān)的服務(wù)是指為完成工程所需的勘察、設(shè)計(jì)、監(jiān)理等服務(wù)。另外，在《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》中又提出，政府采購(gòu)工程以及與工程建設(shè)有關(guān)的貨物、服務(wù)，采用招標(biāo)方式采購(gòu)的適用《招標(biāo)投標(biāo)法》及其實(shí)施條例，采用其他方式采購(gòu)的適用《政府采購(gòu)法》及其實(shí)施條例。

綜上，《招標(biāo)投標(biāo)法》關(guān)于工程的定義和適用范圍與《政府采購(gòu)法》是相一致的。在通過(guò)招標(biāo)方式進(jìn)行的工程建設(shè)政府采購(gòu)活動(dòng)，包括工程建設(shè)有關(guān)的貨物和服務(wù)時(shí)都應(yīng)當(dāng)一并參照?qǐng)?zhí)行《招標(biāo)投標(biāo)法》的有關(guān)規(guī)定。

2 可以不進(jìn)行招標(biāo)的情形分析

在日常招標(biāo)管理工作中，在項(xiàng)目履行招標(biāo)程序前的首要任務(wù)就是進(jìn)行判斷，是采取招標(biāo)方式還是其他方式來(lái)確定項(xiàng)目的實(shí)施單位。某些發(fā)包方或業(yè)主方為了得到自己的利益，達(dá)到自己的目的，采取各種手段來(lái)逃避監(jiān)管、規(guī)避招標(biāo)[4]。因此，對(duì)于可以不進(jìn)行招標(biāo)情形的判斷是具有十分重要意義的，這里從項(xiàng)目的類(lèi)型和性質(zhì)、投資金額的角度來(lái)進(jìn)行分析。

2.1 從項(xiàng)目性質(zhì)角度

從項(xiàng)目性質(zhì)上看，不適宜招標(biāo)的主要包括涉及國(guó)家安全、國(guó)家秘密、搶險(xiǎn)救災(zāi)或者屬于利用扶貧資金實(shí)行以工代賑、需要使用農(nóng)民工等特殊情況。由于在涉及國(guó)家安全性和保密性的項(xiàng)目上往往都是需要封鎖消息、高度保密且不能公開(kāi)信息的，如果采取招標(biāo)方式就會(huì)與招標(biāo)的公開(kāi)性相互沖突，因此，為了保護(hù)國(guó)家利益，這類(lèi)項(xiàng)目允許采取其他方式確定實(shí)施單位。另外，在應(yīng)急性的搶險(xiǎn)救災(zāi)工作中由于時(shí)間緊迫，人民生命財(cái)產(chǎn)安全等待及時(shí)救援，不可能按照程序來(lái)滿(mǎn)足招標(biāo)各階段的時(shí)間要求，因此在《水利工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)管理規(guī)定》中明確應(yīng)急防汛、抗旱、搶險(xiǎn)、救災(zāi)等項(xiàng)目可以不進(jìn)行招標(biāo)。在具有賑濟(jì)性質(zhì)使用農(nóng)民工的以工代賑項(xiàng)目建設(shè)中，由于這種項(xiàng)目是指定地區(qū)指定幫扶對(duì)象的一種扶貧項(xiàng)目，有時(shí)就不太適宜采取招標(biāo)的方式選取不確定對(duì)象的承包單位。

2.2 從項(xiàng)目類(lèi)型角度

從項(xiàng)目類(lèi)型上看，可以不進(jìn)行招標(biāo)的可以分為專(zhuān)利或?qū)Ｓ屑夹g(shù)類(lèi)、自行建設(shè)實(shí)施類(lèi)、追加采購(gòu)類(lèi)等幾種類(lèi)型，對(duì)于不同類(lèi)型項(xiàng)目所需要滿(mǎn)足的前置條件應(yīng)作為重點(diǎn)進(jìn)行剖析。

專(zhuān)利或?qū)Ｓ屑夹g(shù)類(lèi)型，是指由于考慮要實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目的特殊功能，所選取的技術(shù)又是不能由其他技術(shù)方案所替代，僅有一家或極少數(shù)單位掌握，通過(guò)招標(biāo)方式選擇實(shí)施單位不能達(dá)到預(yù)期效果的情形，具有必要性、唯一性和無(wú)法替代的性質(zhì)。

在自行建設(shè)實(shí)施類(lèi)型中，采購(gòu)人或由政府通過(guò)招標(biāo)選定的公共基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的投資人，應(yīng)符合相關(guān)法律法規(guī)的要求并具有獨(dú)立法人資格、有承擔(dān)相應(yīng)生產(chǎn)建設(shè)的資質(zhì)能力。

在追加采購(gòu)類(lèi)型中，特指原招標(biāo)時(shí)不存在的內(nèi)容因?qū)嶋H需要在項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施過(guò)程中又必須增加、只能由原中標(biāo)人繼續(xù)實(shí)施的，否則將影響到工程進(jìn)展或使用功能的情形。

2.3 從投資金額角度

在分析界定項(xiàng)目屬于可以不招標(biāo)的情況時(shí)，考慮到招標(biāo)是一項(xiàng)需要人力、時(shí)間成本、資金投入的工作，在項(xiàng)目投資金額不高、通過(guò)招標(biāo)不能達(dá)到節(jié)約資金成本又不能提高工作效率時(shí)，就可以靈活采用其他方式進(jìn)行采購(gòu)工作?！墩袠?biāo)投標(biāo)法》和《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》是從定性上對(duì)可以不招標(biāo)的情形進(jìn)行界定的，而國(guó)家發(fā)改委是在定量上確定了工程建設(shè)項(xiàng)目必須招標(biāo)的范圍。根據(jù)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)、國(guó)家發(fā)改委頒布的《必須招標(biāo)的工程項(xiàng)目規(guī)定》（56 號(hào)令），對(duì)于投資金額在400萬(wàn)元以上的施工類(lèi)型、200萬(wàn)元以上的貨物類(lèi)型和100 萬(wàn)元以上的服務(wù)類(lèi)型的工程建設(shè)項(xiàng)目應(yīng)采用招標(biāo)的方式，其余在規(guī)定投資金額限額以下的項(xiàng)目則可以考慮選擇招標(biāo)方式以外的形式確定實(shí)施單位?！端こ探ㄔO(shè)項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)管理規(guī)定》中必須招標(biāo)的規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)是參考被同時(shí)廢止的原國(guó)家計(jì)委《工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)范圍和規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定》（3 號(hào)令）所制定的，因此水利行業(yè)工程建設(shè)招標(biāo)范圍也應(yīng)參照國(guó)家發(fā)改委最新頒布的《必須招標(biāo)的工程項(xiàng)目規(guī)定》執(zhí)行。

3 重新招標(biāo)的情況分析

在工程建設(shè)招標(biāo)過(guò)程中，經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)重新招標(biāo)的情況，有投標(biāo)人數(shù)量不足的原因、招標(biāo)無(wú)效以及其他因素。招標(biāo)環(huán)節(jié)的失敗，更加致命的是直接影響后續(xù)項(xiàng)目的執(zhí)行，可能導(dǎo)致工程工期或設(shè)備交貨期偏緊、成本上升、工程質(zhì)量受影響等問(wèn)題[5]。從不同側(cè)重面進(jìn)行分析，以使今后能減少重新招標(biāo)的情況發(fā)生，降低招標(biāo)人時(shí)間成本、管理費(fèi)用以及提高社會(huì)資源的使用效率，減少不必要的資源浪費(fèi)。

3.1 投標(biāo)人數(shù)量不足的原因

在導(dǎo)致重新招標(biāo)情況發(fā)生的各種因素中，最普遍的因素是由于投標(biāo)人數(shù)量不滿(mǎn)足法律法規(guī)的相關(guān)要求。《招標(biāo)投標(biāo)法》第28條和第42條、《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第19條和第44條、《工程建設(shè)項(xiàng)目貨物招標(biāo)投標(biāo)辦法》第28條和第41條、《工程建設(shè)項(xiàng)目施工招標(biāo)投標(biāo)辦法》第38條、《水利工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)管理規(guī)定》第18 條都提到了投標(biāo)人數(shù)量少于3 個(gè)或在否決所有投標(biāo)的情形下，應(yīng)重新招標(biāo)的相關(guān)要求。

對(duì)于投標(biāo)人數(shù)量不足而導(dǎo)致重新招標(biāo)的情況發(fā)生，主要原因可以從以下4個(gè)方面進(jìn)行分析。第一，投標(biāo)人自身原因。首先，投標(biāo)人獲取招標(biāo)相關(guān)信息的能力不足，在得知招標(biāo)項(xiàng)目信息時(shí)雖然有能力和意向參與投標(biāo)，但是卻因錯(cuò)過(guò)了投標(biāo)報(bào)名、獲取招標(biāo)文件的時(shí)間從而未能得以參與投標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)的情況也是常見(jiàn)現(xiàn)象。因此，對(duì)于企業(yè)來(lái)說(shuō)應(yīng)該配備有收集招標(biāo)相關(guān)信息的專(zhuān)職人員，并充分利用網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)快速準(zhǔn)確地篩選項(xiàng)目信息，為領(lǐng)導(dǎo)決策投標(biāo)提供及時(shí)資料。另外，投標(biāo)人投標(biāo)的專(zhuān)業(yè)能力水平參差不齊。在投標(biāo)人投標(biāo)過(guò)程中，未能在規(guī)定時(shí)限內(nèi)遞交投標(biāo)文件，投標(biāo)文件的密封出現(xiàn)問(wèn)題被招標(biāo)人拒絕接收、投標(biāo)文件的內(nèi)容不能響應(yīng)招標(biāo)文件實(shí)質(zhì)性要求而被評(píng)標(biāo)專(zhuān)家否決投標(biāo)等情況。這些情況從招投標(biāo)專(zhuān)業(yè)人員角度來(lái)看，其實(shí)都屬于比較低級(jí)、不應(yīng)該發(fā)生的現(xiàn)象，但有時(shí)就是在最不應(yīng)出錯(cuò)的地方造成了最嚴(yán)重的后果。第二，招標(biāo)公告未能吸引投標(biāo)人的關(guān)注。對(duì)于招標(biāo)人來(lái)說(shuō)，在指定的媒介和多渠道發(fā)布招標(biāo)公告是獲得眾多潛在投標(biāo)人關(guān)注的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，只有招標(biāo)信息能夠被大范圍的擴(kuò)散和傳播，才能在短時(shí)間內(nèi)獲得潛在投標(biāo)人參與投標(biāo)、獲取招標(biāo)文件的投標(biāo)意向。如果發(fā)布招標(biāo)公告的信息未能通過(guò)有效的渠道進(jìn)行廣泛傳播和公示，不能被有意向投標(biāo)的企業(yè)及時(shí)獲取相關(guān)信息，那么潛在的投標(biāo)人就會(huì)錯(cuò)過(guò)報(bào)名、獲取招標(biāo)文件及投標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)的機(jī)會(huì)。另外，在招標(biāo)公告中應(yīng)將項(xiàng)目必要信息公示出來(lái)，若信息不全，致使企業(yè)不能獲得具體招標(biāo)內(nèi)容，無(wú)法衡量自身對(duì)該項(xiàng)目上是否具有競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，那樣就會(huì)降低投標(biāo)積極性，最終選擇不參與投標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)。第三，招標(biāo)文件編制不合理。招標(biāo)人通過(guò)編制招標(biāo)文件設(shè)置商務(wù)條款和技術(shù)條款，來(lái)對(duì)投標(biāo)人的資質(zhì)能力、人員配備和技術(shù)水平等進(jìn)行綜合評(píng)判。對(duì)于常規(guī)工程建設(shè)項(xiàng)目，如果不能合理分析項(xiàng)目具體情況，在招標(biāo)文件中設(shè)置的商務(wù)條款過(guò)于嚴(yán)苛，技術(shù)條款標(biāo)準(zhǔn)要求過(guò)高、設(shè)備技術(shù)參數(shù)明顯帶有傾向性等，都將會(huì)導(dǎo)致投標(biāo)人成本提高、風(fēng)險(xiǎn)加大，使得最終的投標(biāo)單位不足預(yù)期甚至不滿(mǎn)足開(kāi)標(biāo)而重新招標(biāo)的情況發(fā)生。第四，項(xiàng)目的特殊性。對(duì)于具有特殊情況的項(xiàng)目，可以不進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目中比如專(zhuān)利技術(shù)或?qū)Ｓ屑夹g(shù)的項(xiàng)目，只有很少企業(yè)能夠?qū)嵤┑捻?xiàng)目，此時(shí)要采取招標(biāo)的方式，在很大概率上都會(huì)滿(mǎn)足不了投標(biāo)家數(shù)的要求。又比如在投資金額較小的項(xiàng)目上，往往企業(yè)對(duì)這些項(xiàng)目的投標(biāo)意向不會(huì)很高，除非為了開(kāi)拓市場(chǎng)、舍棄利潤(rùn)，否則企業(yè)在利潤(rùn)極小、性?xún)r(jià)比極低的項(xiàng)目上不太會(huì)耗費(fèi)過(guò)多的經(jīng)歷，從而放棄投標(biāo)。

3.2 招標(biāo)無(wú)效的原因

我國(guó)對(duì)于招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)有著嚴(yán)格的法律法規(guī)限制，在招標(biāo)條件、招投標(biāo)的程序性和時(shí)效性方面都有著明確要求，違反相關(guān)規(guī)定都將被視為招標(biāo)無(wú)效，并重新進(jìn)行招標(biāo)。

導(dǎo)致招標(biāo)無(wú)效情況的發(fā)生，主要包括以下3 個(gè)因素：第一，招標(biāo)條件不具備而違規(guī)招標(biāo)的行為。有時(shí)為了工程項(xiàng)目能夠盡快開(kāi)工建設(shè)，招標(biāo)人未按照要求履行項(xiàng)目相關(guān)審批核準(zhǔn)手續(xù)，或在資金來(lái)源未得到落實(shí)、在無(wú)技術(shù)圖紙及相關(guān)技術(shù)文件的前提下盲目進(jìn)行招標(biāo)的，都屬于不具備招標(biāo)條件的違法招標(biāo)行為。第二，違反招標(biāo)各階段程序性法規(guī)的相關(guān)要求。招投標(biāo)工作主要涉及了招標(biāo)、投標(biāo)、開(kāi)評(píng)標(biāo)、中標(biāo)及合同簽訂等環(huán)節(jié)，在各階段都有著嚴(yán)格的程序性限制。比如，在招標(biāo)階段，發(fā)布招標(biāo)公告的方式和形式要通過(guò)合法形式在指定媒介進(jìn)行發(fā)布；在投標(biāo)階段，為了能夠進(jìn)行充分競(jìng)爭(zhēng)、選取最優(yōu)的項(xiàng)目實(shí)施單位，就要對(duì)有效投標(biāo)人的數(shù)量做出相關(guān)規(guī)定；在開(kāi)評(píng)標(biāo)階段，初步評(píng)審和詳細(xì)評(píng)審的評(píng)標(biāo)環(huán)節(jié)也是在嚴(yán)格的制度流程和招標(biāo)文件評(píng)標(biāo)辦法的規(guī)則下進(jìn)行的；在中標(biāo)及合同簽訂階段，也要按程序要求進(jìn)行中標(biāo)候選人及確定中標(biāo)人的公示，在公示結(jié)束后無(wú)任何異議的前提下，才能與中標(biāo)人簽訂合同，合同條款的內(nèi)容也不能與招標(biāo)文件有實(shí)質(zhì)性的修改。在上述不同階段，如果不按照規(guī)定的程序性要求進(jìn)行招投標(biāo)工作，將會(huì)造成招標(biāo)無(wú)效的情形發(fā)生。第三，招投標(biāo)具有嚴(yán)格的時(shí)效性要求。在招投標(biāo)工作中，對(duì)招標(biāo)文件的發(fā)售時(shí)間、投標(biāo)文件遞交的截止時(shí)間都有著明確的最低時(shí)限要求，這都是為了保證投標(biāo)人有充分的時(shí)間制定計(jì)劃、編制投標(biāo)文件，在相對(duì)合理的時(shí)限內(nèi)達(dá)到充分競(jìng)爭(zhēng)的目的。不滿(mǎn)足最低時(shí)限要求進(jìn)行招投標(biāo)活動(dòng)的行為，將視為招標(biāo)無(wú)效的情形。

3.3 其他因素

在招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)中，由于弄虛作假、串通投標(biāo)、行賄犯罪等違法行為將使得投標(biāo)人之間不能獲得公平、充分競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境，往往最優(yōu)秀的投標(biāo)人不能獲得中標(biāo)，造成中標(biāo)結(jié)果的實(shí)質(zhì)性影響，對(duì)招標(biāo)人及項(xiàng)目本身帶來(lái)?yè)p失和風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)法律法規(guī)要求，采取不了補(bǔ)救措施的應(yīng)當(dāng)重新進(jìn)行招標(biāo)或評(píng)標(biāo)。

4 水利工程領(lǐng)域保證金制度的相關(guān)規(guī)定

我國(guó)自20世紀(jì)80年代以來(lái)，開(kāi)始引入建設(shè)工程擔(dān)保制度，并以保證金的形式提供擔(dān)保是工程建設(shè)領(lǐng)域的主要擔(dān)保模式[6]。但是，經(jīng)過(guò)多年保證擔(dān)保制度的實(shí)際應(yīng)用，產(chǎn)生出了各式各樣、不同名義的保證金，造成承包人流動(dòng)資金被過(guò)多占用，無(wú)形地加重了企業(yè)負(fù)擔(dān)。因此，為了規(guī)范市場(chǎng)環(huán)境、解綁企業(yè)額外負(fù)擔(dān)、保證工程建設(shè)領(lǐng)域的更好發(fā)展，目前水利工程建設(shè)領(lǐng)域僅保留投標(biāo)保證金、履約保證金、農(nóng)民工工資保證金和質(zhì)量保證金這4 類(lèi)保證金，對(duì)其余類(lèi)型的保證金一律停止收取。上述4類(lèi)保證金在工程建設(shè)領(lǐng)域內(nèi)都有其存在的必要性，但是在執(zhí)行過(guò)程中又有著尚需解決和進(jìn)一步完善的地方。

4.1 投標(biāo)保證金

投標(biāo)保證金的制定是為了在招標(biāo)階段至合同簽訂階段起到約束投標(biāo)人、減少或避免出現(xiàn)投標(biāo)人違法違規(guī)的行為發(fā)生，從而在經(jīng)濟(jì)上維護(hù)招標(biāo)人的合法權(quán)益，彌補(bǔ)招標(biāo)人在時(shí)間、成本費(fèi)用上因投標(biāo)人所造成的損失。雖然在法律法規(guī)上沒(méi)有強(qiáng)制要求必須提交投標(biāo)保證金，而是把這項(xiàng)權(quán)利賦予了招標(biāo)人。在一般情況下，招標(biāo)人為了自身利益和減少招標(biāo)風(fēng)險(xiǎn)的角度考慮，通常都會(huì)要求投標(biāo)人在投標(biāo)時(shí)提交投標(biāo)保證金。雖然投標(biāo)保證金的形式可以是銀行保函、擔(dān)保等非現(xiàn)金的方式，但對(duì)于投標(biāo)人尤其是中小企業(yè)來(lái)講，他們自身的經(jīng)營(yíng)規(guī)模、現(xiàn)金流、信用度在滿(mǎn)足不了銀行開(kāi)具保函的基本要求的情況下是無(wú)法隨時(shí)開(kāi)出的，而遞交投標(biāo)保證金又有時(shí)間的限制，在短時(shí)間內(nèi)獲得銀行保函、擔(dān)保的幾率很低，因此最終只能還是通過(guò)現(xiàn)金的方式去提交保證金。目前水利工程建設(shè)項(xiàng)目的最高投標(biāo)保證金限額控制在80 萬(wàn)元，但若在同一時(shí)間段內(nèi)進(jìn)行多項(xiàng)目的投標(biāo)，則將會(huì)占用大量的現(xiàn)金，會(huì)對(duì)企業(yè)造成比較嚴(yán)重的現(xiàn)金流風(fēng)險(xiǎn)和機(jī)會(huì)成本的增加。

考慮為了能夠讓企業(yè)減負(fù)、增加市場(chǎng)活力、鼓勵(lì)中小企業(yè)更多地參與招投標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)，建議適當(dāng)放寬銀行擔(dān)保的審批限制條件、完善企業(yè)信用評(píng)價(jià)體系建設(shè)、建立銀行和企業(yè)間合作關(guān)系，對(duì)信譽(yù)較好的企業(yè)給予一定的授信額度，從而減少企業(yè)投標(biāo)負(fù)擔(dān)。

4.2 履約保證金

履約保證金是中標(biāo)人為了向招標(biāo)人保證按照合同約定履行相關(guān)責(zé)任和義務(wù)而提供的擔(dān)保。履約保證金能夠在一定程度上降低招標(biāo)人的合同風(fēng)險(xiǎn)，在項(xiàng)目執(zhí)行過(guò)程中，如果發(fā)現(xiàn)中標(biāo)人不履行合同約定的義務(wù)時(shí)，招標(biāo)人可以通過(guò)扣除履約保證金的方式維護(hù)自身利益?！墩袠?biāo)投標(biāo)法》將是否采用履約保證金的權(quán)利授予招標(biāo)人，由招標(biāo)人決定是否采用，而并沒(méi)有在法律里強(qiáng)制性規(guī)定采用[7]。在關(guān)于履約保證金收取問(wèn)題上，可以從主觀層面和客觀層面進(jìn)行分析。從主觀層面上，在招標(biāo)人看來(lái)，收取履約保證金是一項(xiàng)合同風(fēng)險(xiǎn)防范措施及有力保障，而在中標(biāo)人看來(lái)，履約保證金會(huì)造成一定的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)和制約。從客觀層面（項(xiàng)目特征）上，水利工程項(xiàng)目具有建設(shè)周期長(zhǎng)、資金投入大、專(zhuān)業(yè)技術(shù)要求高、風(fēng)險(xiǎn)較大的特點(diǎn)，一般都會(huì)收取履約保證金。

履約保證金通常是作為合同雙方簽訂協(xié)議的前提條件。但在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中，往往中標(biāo)人在提交履約保證金（開(kāi)具銀行保函）時(shí)需要一定的時(shí)間，但對(duì)于招標(biāo)人來(lái)說(shuō)，又希望能夠盡快簽訂合同并及時(shí)開(kāi)工進(jìn)行施工建設(shè)。為了權(quán)衡雙方利益，可以考慮將投標(biāo)保證金自動(dòng)轉(zhuǎn)為履約保證金的一部分，其余不足的部分在招標(biāo)文件規(guī)定的時(shí)限要求中標(biāo)人另行提交，這樣既不用過(guò)多占用中標(biāo)人額外資金，又能為招標(biāo)人簽訂合同節(jié)約出不少時(shí)間，也在相應(yīng)程度上減少了合同簽訂環(huán)節(jié)的一定風(fēng)險(xiǎn)。

4.3 農(nóng)民工工資保證金

在工程建設(shè)領(lǐng)域，農(nóng)民工群體既是建設(shè)者中最重要的一員，又是整個(gè)行業(yè)中的相對(duì)弱勢(shì)群體。農(nóng)民工工資的拖欠問(wèn)題是工程建設(shè)實(shí)施過(guò)程中時(shí)常出現(xiàn)的，也對(duì)項(xiàng)目建設(shè)的進(jìn)度和良好形象帶來(lái)極大影響。因此，設(shè)立農(nóng)民工工資保證金是為了維護(hù)勞動(dòng)者合法權(quán)益、更好的保障農(nóng)民工個(gè)人利益，根治欠薪行為、維持市場(chǎng)秩序的一項(xiàng)有效舉措。根據(jù)農(nóng)民工工資保證金的相關(guān)要求，施工總承包人要在合同簽訂后二十個(gè)工作日內(nèi)根據(jù)施工合同投資金額向銀行專(zhuān)用保證金賬戶(hù)中存儲(chǔ)一定比例的保證金或申請(qǐng)開(kāi)立銀行保函。若在一定連續(xù)的時(shí)間段內(nèi)，企業(yè)嚴(yán)格執(zhí)行制度約定，有力的保障農(nóng)民工工資的及時(shí)發(fā)放且不存在拖欠行為，則在后續(xù)新增工程項(xiàng)目中可降低保證金的存儲(chǔ)比例。相應(yīng)的若發(fā)生拖欠農(nóng)民工工資的行為，那也會(huì)對(duì)應(yīng)增加保證金的比例，做到獎(jiǎng)罰分明、差異化管理，目的也是為了能起到正向引導(dǎo)和監(jiān)督的作用。

4.4 質(zhì)量保證金

根據(jù)水利部2023 年1 月頒布的《水利工程質(zhì)量管理規(guī)定》第39條，“水利工程在保修范圍和保修期限內(nèi)發(fā)生質(zhì)量問(wèn)題的，施工單位應(yīng)當(dāng)履行保修義務(wù)，并對(duì)造成的損失承擔(dān)賠償責(zé)任”。質(zhì)量保證金的設(shè)立就是為了保證承包人在工程竣工驗(yàn)收后的缺陷責(zé)任期內(nèi)，對(duì)承包人自身原因造成的工程質(zhì)量缺陷進(jìn)行維修所使用的，并由發(fā)包人提前扣留的保證金。工程建設(shè)質(zhì)量保證金制度的建立，能夠?qū)Τ邪说墓こ探ㄔO(shè)質(zhì)量起到一定的督促作用，使承包人在工程建設(shè)階段不斷完善施工方案、提高施工技術(shù)和管理水平，并在減少質(zhì)量缺陷問(wèn)題和提高質(zhì)量意識(shí)上都具有十分重要的作用。同時(shí)，考慮到施工承包人的相關(guān)利益，為減少質(zhì)量保證金的占用，目前已將預(yù)留質(zhì)量保證金的金額比例調(diào)整到工程價(jià)款結(jié)算總額的3%。

在質(zhì)量保證金的管理和運(yùn)用方面還有可以改進(jìn)和調(diào)整完善的地方。首先，質(zhì)量保證金返還和保修期關(guān)系的問(wèn)題。一般情況下，質(zhì)量保證金返還期限最長(zhǎng)不超過(guò)缺陷責(zé)任期的2 a。但是根據(jù)《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》中約定，在正常使用條件下，部分建設(shè)工程的最低保修期限是超過(guò)2 a的，在發(fā)包人退還質(zhì)保金后可能會(huì)存在發(fā)承包雙方對(duì)工程質(zhì)量維修責(zé)任出現(xiàn)推諉、缺少維修資金等風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生，最終只能通過(guò)司法程序解決，造成工程維修時(shí)間上的延誤。其次，要做好履約保證金退還和質(zhì)量保證金收取的銜接工作。作為發(fā)包人來(lái)講，做好履約保證金退還和質(zhì)量保證金收取的無(wú)縫銜接是體現(xiàn)其管理能力和保障工程竣工后各方權(quán)益的有效手段。發(fā)承包雙方在竣工驗(yàn)收過(guò)程中應(yīng)做好工程價(jià)款的結(jié)算工作，確定竣工結(jié)算金額并確定好質(zhì)量保證金扣留金額的確認(rèn)，在竣工驗(yàn)收合格后及時(shí)將履約保證金退還承包人后一并將質(zhì)量保證金進(jìn)行扣留。

5 變更合同實(shí)質(zhì)性?xún)?nèi)容的情形分析

目前，我國(guó)水利工程施工合同通常參照《水利水電工程施工標(biāo)準(zhǔn)招標(biāo)文件》中合同條款的內(nèi)容制定，其中通用條款應(yīng)全文引用，專(zhuān)用條款內(nèi)容不得違反法律、法規(guī)和平等自愿、公平誠(chéng)信的原則。在《招標(biāo)投標(biāo)法》和《招投標(biāo)實(shí)施條例》的相關(guān)條款中都明確指出不得訂立背離合同實(shí)質(zhì)性?xún)?nèi)容的有關(guān)要求，但對(duì)于具體合同實(shí)質(zhì)性?xún)?nèi)容的范圍界定都未給出具體的表述。在招標(biāo)人和中標(biāo)人合同談判過(guò)程中又為了各自利益和需求，常常會(huì)對(duì)合同條款等內(nèi)容進(jìn)行反復(fù)談判和磋商，而此時(shí)若不能合理判斷出合同實(shí)質(zhì)性?xún)?nèi)容并對(duì)相關(guān)條款進(jìn)行修改或補(bǔ)充，則會(huì)導(dǎo)致合同無(wú)效、違法行為的發(fā)生。合同談判又是發(fā)包人與承包人在招標(biāo)文件及投標(biāo)文件基礎(chǔ)上更進(jìn)一步地細(xì)化雙方的責(zé)任、權(quán)力與義務(wù)[8]。因此，更好地理解和判斷有關(guān)合同的實(shí)質(zhì)性?xún)?nèi)容，將會(huì)對(duì)合同訂立的合法性和有效性產(chǎn)生重要影響。

5.1 合同實(shí)質(zhì)性?xún)?nèi)容的判斷

最高人民法院在關(guān)于工程建設(shè)領(lǐng)域施工合同的司法解釋中將影響當(dāng)事人基本合同權(quán)利義務(wù)的視為合同實(shí)質(zhì)性?xún)?nèi)容的改變。在工程建設(shè)中有關(guān)合同價(jià)款、質(zhì)量要求、工期進(jìn)度和計(jì)量支付等內(nèi)容是作為合同訂立所約定的最基本權(quán)利和義務(wù)。從另一方面來(lái)分析，通過(guò)招投標(biāo)的方式所確定的中標(biāo)人，應(yīng)是經(jīng)過(guò)了市場(chǎng)充分和公平的競(jìng)爭(zhēng)所產(chǎn)生的承諾在滿(mǎn)足招標(biāo)文件各項(xiàng)合同條款及相關(guān)要求前提下的最優(yōu)選擇。若在合同訂立時(shí)又另行修改了招標(biāo)文件中的價(jià)款、質(zhì)量、進(jìn)度、工程量和支付方式等實(shí)質(zhì)性?xún)?nèi)容，這些內(nèi)容將會(huì)影響投標(biāo)文件的編制及評(píng)標(biāo)結(jié)果，對(duì)其他投標(biāo)人產(chǎn)生不公平，也會(huì)損害招投標(biāo)相關(guān)當(dāng)事人的基本利益。

5.2 實(shí)質(zhì)性?xún)?nèi)容改變的表現(xiàn)形式

在工程建設(shè)合同實(shí)施的不同階段都存在改變合同實(shí)質(zhì)性?xún)?nèi)容的情況發(fā)生，其表現(xiàn)形式也各有不同，認(rèn)真總結(jié)分析這些操作手法和處理方式將對(duì)工程合同的實(shí)施起到更好的監(jiān)督和防范作用。具體的表現(xiàn)行為主要有以下幾種形式：第一，招標(biāo)人和中標(biāo)人在合同談判過(guò)程中對(duì)原招標(biāo)文件中約定的合同條款內(nèi)容做出修改，從而造成實(shí)質(zhì)性?xún)?nèi)容的變更；第二，在合同簽訂的同時(shí)，又簽署與原合同主要條款內(nèi)容相反的其他協(xié)議；第三，在合同簽訂后，除了國(guó)家政策的調(diào)整、設(shè)計(jì)變更及不可抗力等客觀原因及原合同的約定外，又簽署所引起的工程量的變化、費(fèi)用的增減及權(quán)利義務(wù)的改變等補(bǔ)充協(xié)議。

5.3 實(shí)質(zhì)性?xún)?nèi)容變更的原因

對(duì)于合同實(shí)質(zhì)性?xún)?nèi)容變更的具體原因，可從合同實(shí)施主體的招標(biāo)人和投標(biāo)人2個(gè)角度分別進(jìn)行分析。從招標(biāo)人方面來(lái)講，招標(biāo)文件作為合同條款簽訂的法律依據(jù)，如果在招標(biāo)文件中編制的合同條款不完善、缺少或未明確實(shí)質(zhì)性?xún)?nèi)容，那么必然導(dǎo)致在后期合同談判時(shí)要補(bǔ)充增加內(nèi)容，從而導(dǎo)致實(shí)質(zhì)性?xún)?nèi)容相較招標(biāo)時(shí)發(fā)生實(shí)質(zhì)性變更。另外，招標(biāo)人有時(shí)會(huì)利用編制招標(biāo)文件的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，制定有違合同雙方公平、公正的苛刻條款，那么在合同簽訂時(shí)將會(huì)成為爭(zhēng)議的問(wèn)題，若不改變實(shí)質(zhì)性?xún)?nèi)容將會(huì)違反法律法規(guī)要求導(dǎo)致招標(biāo)無(wú)效，從而進(jìn)行重新招標(biāo)。若改變實(shí)質(zhì)性?xún)?nèi)容又會(huì)違反法律法規(guī)，造成合同無(wú)效的情況發(fā)生，形成左右為難的局面。從投標(biāo)人方面來(lái)講，在投標(biāo)階段為了能夠獲得更多中標(biāo)機(jī)會(huì)，不論招標(biāo)文件合同條款內(nèi)容是否完整或合理、風(fēng)險(xiǎn)程度是否較高，都會(huì)在投標(biāo)文件中做出響應(yīng)。在中標(biāo)以后，為了自身利益就會(huì)在合同談判時(shí)提出修改部分條款的問(wèn)題，給招標(biāo)人帶來(lái)被動(dòng)局面，而有時(shí)招標(biāo)人為了急于簽訂合同順利開(kāi)工往往會(huì)對(duì)中標(biāo)人做出部分妥協(xié)。因此，編制的合同條款應(yīng)清晰明確，達(dá)到減少變更、避免索賠等事件的目的，從而減少合同糾紛[9]。

5.4 風(fēng)險(xiǎn)控制措施

為了避免造成合同實(shí)質(zhì)性?xún)?nèi)容變更情況的發(fā)生，就要從不同層面上加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防控的相關(guān)措施。第一，從法律法規(guī)方面加強(qiáng)對(duì)違法變更合同實(shí)質(zhì)性?xún)?nèi)容的處罰措施。除了對(duì)違反相關(guān)規(guī)定進(jìn)行罰款外，還可以通過(guò)降低投標(biāo)人信用等級(jí)、限制投標(biāo)等措施，對(duì)招標(biāo)人進(jìn)行有關(guān)行政處罰等。第二，提高招標(biāo)文件的編制水平。招標(biāo)采購(gòu)文件質(zhì)量會(huì)對(duì)整個(gè)招標(biāo)采購(gòu)質(zhì)量產(chǎn)生嚴(yán)重影響，同時(shí)也是招投標(biāo)活動(dòng)合法合規(guī)進(jìn)行的主要依據(jù)[10]。若在招標(biāo)文件編制之初就沒(méi)有很好地結(jié)合項(xiàng)目實(shí)際特征，制定的合同條款不適用或直接生搬硬套以前的文件模板，則可能會(huì)對(duì)后期的合同執(zhí)行造成很大影響。因此，要強(qiáng)化招標(biāo)人員的專(zhuān)業(yè)素質(zhì)，對(duì)發(fā)售的招標(biāo)文件做到層層把關(guān)、認(rèn)真審核，使合同條款內(nèi)容切合實(shí)際。第三，對(duì)于投標(biāo)人來(lái)說(shuō)，要認(rèn)真研讀招標(biāo)文件的相關(guān)要求，通過(guò)合法合理的方式提出招標(biāo)文件編制的不當(dāng)之處，并在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)提出疑問(wèn)或質(zhì)疑，必要時(shí)也可在投標(biāo)文件中提出。但是一定不能存在僥幸心理，若想在中標(biāo)后再通過(guò)合同談判而改變合同實(shí)質(zhì)性條款是必不可行的。

6 結(jié)語(yǔ)

我國(guó)招投標(biāo)相關(guān)的法律法規(guī)制度是在招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)的具體實(shí)踐中不斷發(fā)展和完善的。作為從事水利行業(yè)招標(biāo)管理的工作者，在掌握基本工程建設(shè)領(lǐng)域招標(biāo)能力的前提下，要充分結(jié)合水利行業(yè)的自身特點(diǎn)，持續(xù)進(jìn)行理論知識(shí)的學(xué)習(xí)，深入分析研究相關(guān)法律法規(guī)制度，強(qiáng)化思維判斷力，并結(jié)合實(shí)際經(jīng)驗(yàn)認(rèn)真總結(jié)，不斷提升招標(biāo)管理工作質(zhì)量，更高效處理招標(biāo)工作中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，推進(jìn)水利行業(yè)招投標(biāo)管理的高質(zhì)量發(fā)展。