張雅麗/云和縣全面深化改革服務(wù)中心

季文云/浙江省檔案館

2003年，時任浙江省委書記習(xí)近平同志考察浙江省檔案局（館）時提出，檔案工作要走向依法治理、走向開放、走向現(xiàn)代化，其中“走向依法治理”被排在了首位。20年來，我國檔案事業(yè)的法治建設(shè)取得了突出成就，其中2020年對《中華人民共和國檔案法》的修訂，首次以法律條文的形式明確了電子檔案的法律效力，為電子檔案走向依法治理提供了遵循，標志著我國電子檔案的法治建設(shè)進入了一個新的階段。

1 電子檔案法治建設(shè)的重要意義

隨著數(shù)字化時代的到來，“無紙化”辦公正逐漸成為主流的辦公方式，加上檔案管理“單軌制”的推進，“電子檔案”極有可能在未來某一個時期取代傳統(tǒng)紙質(zhì)檔案成為最主要的檔案形態(tài)，推進電子檔案走向依法治理具有現(xiàn)實背景和重要意義。

1.1 時代需要

檔案作為記載國家和社會活動的歷史記錄，對于一個民族、國家的意義不言而喻。新修訂的《檔案法》首次把推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為立法目的之一，明確了黨對檔案工作的領(lǐng)導(dǎo)，體現(xiàn)了黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系在檔案領(lǐng)域的真正落地，彰顯了習(xí)近平法治思想的政治性。《檔案法》中新增“檔案信息化建設(shè)”一章，用立法形式進一步規(guī)范電子檔案的管理是貫徹落實習(xí)近平法治思想的生動實踐，是順應(yīng)時代發(fā)展需要的重要舉措。

1.2 發(fā)展需要

黨的二十大報告提出，要“以中國式現(xiàn)代化全面推進中華民族偉大復(fù)興”。中國式現(xiàn)代化的目標任務(wù)細分到檔案工作領(lǐng)域就是要“走向依法治理、走向開放、走向現(xiàn)代化”。相比傳統(tǒng)檔案來說，電子檔案因其特殊的屬性，變得更加容易被篡改、竊取和刪除，更加需要法律去規(guī)范管理和嚴格保護。新修訂的《檔案法》第一次從法律的高度對檔案的信息化工作作出了規(guī)定，第一次明確提出了電子檔案的法律效力，因此，只有不斷健全法治保障才能讓檔案工作的現(xiàn)代化之路行穩(wěn)致遠。

1.3 現(xiàn)實需要

當前，在線查檔越來越受群眾青睞。新修訂的《檔案法》通過立法形式縮短檔案開放期限，擴大開放主體，拓寬檔案開放渠道和方式，其中一個主要目的就是更好地滿足新時代人民群眾的用檔需求。此外，對于私權(quán)利來說，法無禁止即可為。新修訂的《檔案法》對“法律責(zé)任”一章進行了擴充，其中對檔案管理者和檔案利用者的責(zé)任都進行了更詳細的細化，為的也是檔案的管理利用能夠更加安全可靠。

2 電子檔案法治建設(shè)存在的主要問題

電子檔案的法治建設(shè)主要包括立法、行政執(zhí)法、行政救濟、普法宣傳四個方面，與傳統(tǒng)紙質(zhì)檔案相比，除行政救濟途徑相同外，立法、行政執(zhí)法、普法宣傳都不盡相同。

2.1 刑法保護范圍偏窄

《檔案法》自1987年頒布以來，先后于1996年、2016年進行了兩次修正，并于2020年進行了修訂，直到最新修訂的《檔案法》才首次明確了電子檔案的相關(guān)法律問題，但是對于電子檔案的刑法保護范圍依然偏窄。新修訂《檔案法》第七章“法律責(zé)任”中列舉了11種嚴重的違法行為，然而《刑法》中僅僅規(guī)定了3種涉及檔案的犯罪：①搶奪、竊取國家所有的檔案罪；②擅自出賣、轉(zhuǎn)讓國家所有的檔案罪；③隱匿、故意銷毀電子會計檔案罪。除此之外，其他一些嚴重的檔案違法行為無法受到刑法的打擊。如：電子檔案因其特殊的電子屬性，相比傳統(tǒng)檔案更加容易被篡改、清除且難以被恢復(fù)原狀，一旦受到這類侵害，其后果的危害性甚至超過了“搶奪、竊取國家所有的檔案罪”等違法行為，但是在《刑法》中關(guān)于電子檔案的刑罰局限于會計類電子檔案，只對會計類電子檔案出現(xiàn)被篡改、損毀、銷毀行為進行制裁，對于其他類別電子檔案的刑法保護遠遠不足，這必然導(dǎo)致法律的威懾和懲戒效果大打折扣。

2.2“軟法性條款”占比偏高

當前，我國法律的實施絕大多數(shù)時候還是依賴于國家的強制力，但新修訂的《檔案法》中“軟法性條款”占比偏高。根據(jù)學(xué)者廉睿對新舊兩版《檔案法》“軟法性條款”的對比研究后發(fā)現(xiàn)，新版的“軟法性條款”占比提高了34.21%，“硬法性條款”則下降了2.43%。同時，檔案行政執(zhí)法的對象大部分是各黨政機關(guān)、企事業(yè)單位、社會團體等各種組織，其中黨政機關(guān)不乏強勢部門，檔案局作為傳統(tǒng)意義上的弱勢部門，想要嚴格執(zhí)法困難重重。從各地行政處罰的案件數(shù)來看，各地普遍行政檢查多，行政處罰少，如湖州市檔案局、金華市檔案局公布的2022年度行政執(zhí)法統(tǒng)計年報中行政處罰案件數(shù)均為“0”，行政執(zhí)法的“溫度”有了，但是“力度”就有所欠缺。

2.3 行政執(zhí)法尺度難以把握

新修訂《檔案法》中列舉的每一種違法行為的表述都是一個相對寬泛的說法，在實際的基層執(zhí)法中，由于沒有完善的價值法益測量制度對電子檔案進行價值衡量，自由裁量權(quán)的把握缺乏統(tǒng)一的參照標準，違法行為的嚴重程度往往依賴于執(zhí)法人員的主觀判斷，導(dǎo)致難以實現(xiàn)精準執(zhí)法，進而容易招致投訴或者行政復(fù)議。如《檔案法》規(guī)定“檔案服務(wù)企業(yè)在服務(wù)過程中有本法第四十八條第一項、第二項、第四項違法行為之一的，由縣級以上檔案主管部門給予警告，并處二萬元以上二十萬元以下的罰款。”其最低處罰額度和最高處罰額度相差10倍，自由裁量權(quán)如何把握好彈性，亟需具體實施辦法作為參照，實現(xiàn)法律效果、政治效果和社會效果“三個效果”的統(tǒng)一。

2.4 普法效果不顯

當前，各地開展的檔案普法宣傳形式相對傳統(tǒng)單一，普法的深度、廣度以及精準度不夠。如：在“6·9”國際檔案日、“12·4”國家憲法日等特定時期的宣傳，往往采用設(shè)置宣傳展板、發(fā)放宣傳資料等傳統(tǒng)的普法方式，傳播范圍有限，不足以引起社會各界的廣泛關(guān)注和重視。雖然有的單位也會采用微信、微博、抖音等新媒體進行宣傳，但普法內(nèi)容趨向同質(zhì)化、碎片化，缺少創(chuàng)新力和吸引力，宣傳效果難以入腦入心。尤其是對于電子檔案來說，其專業(yè)性更強，需要探索更加“精細化”“針對性”的宣傳，以“點單式”宣傳取代“大水漫灌式”宣傳，然而關(guān)于電子檔案的專項宣傳偏少，普法效果不盡如人意。

3 加強電子檔案法治建設(shè)的關(guān)鍵舉措

3.1 完善檔案法規(guī)體系

新修訂《檔案法》的有效實施離不開配套法規(guī)制度的保障，要全面梳理現(xiàn)行檔案的法規(guī)規(guī)章和規(guī)范性文件，扎實有序推進立改廢工作。要完善《檔案法實施辦法》，及時細化新版新增部分內(nèi)容，尤其是有關(guān)電子檔案的部分內(nèi)容。要因地制宜修改完善地方性檔案法規(guī)，及時完善電子檔案的管理、開放利用、監(jiān)督檢查等制度，修改電子檔案行政處罰、行政許可等部分中與新修訂《檔案法》相抵觸的內(nèi)容。要完善檔案部門規(guī)章和地方政府規(guī)章，制定鑒定電子檔案保存價值的原則、保管期限的標準、銷毀的程序和辦法等。要完善檔案規(guī)范性文件，及時清理與新修訂《檔案法》不一致的規(guī)范性文件，修改行政處罰自由裁量權(quán)基準、傳統(tǒng)檔案數(shù)字化成果接收辦法等文件，以完善的檔案法規(guī)體系，推動電子檔案法治建設(shè)行穩(wěn)致遠。

3.2 完善刑法保護

刑法是其他法律的保障法，要充分認識到當前《刑法》與新修訂的《檔案法》之間關(guān)于電子檔案的犯罪罪狀尚未銜接到位的現(xiàn)狀，進一步完善《刑法》中電子檔案犯罪規(guī)定，提升電子檔案的刑法保護水平。一方面要擴大刑法保護的范圍，針對目前刑法中對于檔案的保護僅限于國家所有的檔案現(xiàn)狀，有必要在充分調(diào)研、廣泛征求各方意見基礎(chǔ)上，將集體或個人的電子檔案也納入刑法保護范圍，從而更好地推動電子檔案的保護與發(fā)展。另一方面，要擴大刑法保護的類型，將新修訂《檔案法》中規(guī)定的11種違法行為進行逐一認定，甄別出容易對電子檔案法益造成嚴重侵害的行為，全部納入刑法規(guī)制的范圍。如學(xué)者單邦來提出有必要將“篡改、偽造電子檔案的行為”“故意和過失損毀電子檔案的行為”“擅自銷毀電子檔案的行為”“非法攜運、傳輸電子檔案出境的行為”“非法向外國人出售、贈送電子檔案的行為”納入刑法規(guī)制的范圍。

3.3 加大行政執(zhí)法力度

行政執(zhí)法是法律實施和實現(xiàn)的重要環(huán)節(jié)，檔案局要敢于亮劍、敢于執(zhí)法，樹立檔案行政執(zhí)法的權(quán)威。要加大執(zhí)法力度，嚴厲打擊各類電子檔案的違法行為，并及時向社會公布處罰結(jié)果，力爭取得打擊一起、警示一片的效果，引起全社會對于電子檔案法治建設(shè)的重視。一方面，可以采用聯(lián)合執(zhí)法的形式，更好地提升執(zhí)法效能，對于違法行為要堅決打擊，對于違規(guī)行為也要嚴肅處置，該通報通報、該批評批評，決不能走過場、裝樣子，簡單處理、不了了之。另一方面，要加大執(zhí)法監(jiān)督力度，全流程監(jiān)督執(zhí)法過程，以自身執(zhí)法的規(guī)范性和科學(xué)性來提升執(zhí)法行為的權(quán)威性。

3.4 加強人才隊伍建設(shè)

人才隊伍建設(shè)是電子檔案法治建設(shè)的關(guān)鍵一環(huán)，要加快制定人才培養(yǎng)規(guī)劃，堅持內(nèi)培、外引相結(jié)合，努力打造一支既懂檔案管理知識，又精通計算機信息技術(shù)，能適應(yīng)數(shù)字時代的高素質(zhì)專業(yè)化檔案人才隊伍。要加強現(xiàn)有工作人員的培訓(xùn)，幫助他們樹立正確的電子檔案觀，提高電子檔案管理人員的專業(yè)技能。要加強法制培訓(xùn)，增強檔案執(zhí)法人員的責(zé)任感、使命感、榮譽感、認同感，全面提升依法執(zhí)法水平。要加強高技能人才的引進，尤其是要注重引進熟練掌握計算機技術(shù)的人才，充分發(fā)揮專業(yè)人才在電子檔案執(zhí)法過程中的作用，推動電子檔案執(zhí)法專業(yè)化、精準化。

3.5 深化普法宣傳

國家檔案局印發(fā)的《全國檔案“八五”法治宣傳教育規(guī)劃（2021—2025年）》全面部署了檔案法治宣傳工作。各地要緊盯領(lǐng)導(dǎo)干部、檔案工作者、社會公眾三類重點人群，創(chuàng)新思路、因地制宜、分類施策，細化《全國檔案“八五”法治宣傳教育規(guī)劃（2021-2025年）》實施方案，推動普法工作走深走實。要準確把握電子檔案的特點，以“傳統(tǒng)+新媒體”方式開展普法工作。既要用好報紙、雜志、電視、廣播等傳統(tǒng)媒介，更要用好“三微一端”等新媒體，構(gòu)建電子檔案普法宣傳矩陣，推動普法從“工作需求”向“受眾需求”轉(zhuǎn)變，切實提高普法的實效性。要堅持集中宣傳與經(jīng)常宣傳相結(jié)合，把學(xué)習(xí)內(nèi)容納入理論中心組學(xué)習(xí)、干部學(xué)法培訓(xùn)等，以學(xué)促用、以用促學(xué)，不斷提升領(lǐng)導(dǎo)干部、檔案工作者及社會公眾的法治思維，切實把學(xué)習(xí)宣傳成果轉(zhuǎn)化為工作實效。

4 結(jié)語

數(shù)字化時代的到來推動了電子檔案的飛速發(fā)展，電子檔案已經(jīng)逐步取代紙質(zhì)檔案成為我國新形成檔案的主體。推進電子檔案依法治理面臨的處境比起傳統(tǒng)紙質(zhì)檔案來說更加艱巨，尤其是信息技術(shù)的飛速發(fā)展帶來了更多的不穩(wěn)定性和不確定性，增加了依法治理的難度和挑戰(zhàn)。數(shù)字時代的電子檔案如何實現(xiàn)“三個走向”，如何做好依法治理文章是數(shù)字時代給所有檔案工作者出的“考卷”，要想當好“答卷人”，需要樹牢“法治思維”“數(shù)字思維”，完善法規(guī)體系，擴大刑法保護范圍，加強行政執(zhí)法，深化普法宣傳，用“良法”促進發(fā)展、保障善治，才能不斷開創(chuàng)依法治理的新局面，為加快推進檔案事業(yè)現(xiàn)代化提供堅強保障。