文／王遠華 青州市重大項目服務(wù)中心 山東濰坊 262500

高月新 青州市自然資源和規(guī)劃局 山東濰坊 262500

引言：

2015 年12 月，青州市不動產(chǎn)登記機構(gòu)整合完成，工作人員、窗口設(shè)置、流程再造、技術(shù)支撐等全部到位，提前實現(xiàn)了“停發(fā)舊證、頒發(fā)新證”的目標(biāo)。青州市提出的不動產(chǎn)登記“購房人無過錯即可辦理”的原則，按照“三個分開”的辦理路徑，住建、規(guī)劃、自然資源、屬地街道等單位根據(jù)職能主動認領(lǐng)問題，結(jié)合“并聯(lián)審辦”“容缺受理”，優(yōu)先辦理不動產(chǎn)登記。同時，落實追責(zé)“三個同時”，督促企業(yè)積極配合，大大提升了辦證效率。2020年7 月，省政府辦公廳在《山東政務(wù)信息》刊發(fā)《青州市攻堅不動產(chǎn)歷史遺留問題，確保民生實事辦好辦實》，省領(lǐng)導(dǎo)批示：“青州市的做法是貫徹‘以人民為中心’發(fā)展理念的積極探索，值得肯定和借鑒”。2020 年10 月，省政府辦公廳到青州針對解決群眾住房辦證難題進行專題調(diào)研；2020 年11 月，時任山東省自然資源廳廳長宇向東同志到青州組織召開省土地房屋產(chǎn)權(quán)歷史遺留問題化解現(xiàn)場座談會。濟寧、濱州、棗莊、德州、諸城、昌邑等20余個市、縣、區(qū)相繼到青州學(xué)習(xí)不動產(chǎn)登記歷史遺留問題化解工作。省政府辦公廳、自然資源廳、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳相繼下發(fā)推廣青州做法的通知。時任濰坊市委書記田慶盈同志、副市長田民利同志也專門做了批示，對青州“三分開三同時”做法及解決歷史遺留問題取得對成績給予充分肯定。

1.統(tǒng)一登記的背景及意義

1.1 統(tǒng)一登記的背景

從現(xiàn)行有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定看，我國的不動產(chǎn)登記主要由所在地的國土資源、房地產(chǎn)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、林業(yè)、海洋等部門負責(zé)。由此帶來了登記種類、登記流程、法律效力以及證書樣式等方面的諸多不同。隨著社會發(fā)展，由于不動產(chǎn)分散登記引起的信息不共享、查詢不便利、產(chǎn)權(quán)交叉、重復(fù)登記、錯誤登記、行政成本增加等諸多弊端也日漸顯露。于是，在國家層面不動產(chǎn)登記被列入議程并逐步實施。2007 年10 月《物權(quán)法》的實施，為不動產(chǎn)統(tǒng)一登記奠定了法律基礎(chǔ)[1]。我國的不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度于2016 年全面展開。

1.2 統(tǒng)一登記的意義

就目前我國的發(fā)展現(xiàn)狀來講，建立不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度的意義在于一是為社會征信體系的建立健全創(chuàng)造必要的條件；二是通過不動產(chǎn)登記平臺數(shù)據(jù)庫的建立和完善，政府能夠更全面的掌握市場信息，更宏觀的管控不動產(chǎn)交易市場；三是改變了過去的分散登記制度，整合了有效數(shù)據(jù)和資源，減少了政府行政成本；四是統(tǒng)一登記促進資源配置的公平和效率。另外，不動產(chǎn)統(tǒng)一登記是全國范圍內(nèi)的不動產(chǎn)大摸底、大排查。

2.歷史遺留問題成因

2.1 數(shù)據(jù)資源信息分散

不動產(chǎn)統(tǒng)一登記前，青州的土地登記、房產(chǎn)登記、土地承包經(jīng)營權(quán)登記、林權(quán)登記分別由國土資源、房管、農(nóng)業(yè)、林業(yè)等部門負責(zé)。由于分散登記采取的技術(shù)手段不同，造成登記數(shù)據(jù)互相交叉，致使信息無法共享使用。分散登記還導(dǎo)致登記數(shù)據(jù)的分散存儲和系統(tǒng)的不兼容性，而不動產(chǎn)統(tǒng)一登記則要求信息“完備、準(zhǔn)確、可靠”。因此，數(shù)據(jù)資源信息的分散不統(tǒng)一是不動產(chǎn)登記面臨的第一大問題。

2.2 房地歷史遺留問題多樣

青州市不動產(chǎn)統(tǒng)一登記后，以前的房、地、林、草分別登記形成的“信息孤島”，統(tǒng)一登記后問題日益顯露，矛盾集中暴發(fā)。特別是房地登記數(shù)據(jù)不重合，林權(quán)登記和承包經(jīng)營權(quán)登記及建設(shè)用地使用權(quán)數(shù)據(jù)交叉等問題，歸結(jié)起來主要有以下幾點：一是群眾法律意識和產(chǎn)權(quán)登記意識較弱；二是由于房產(chǎn)部門負責(zé)房屋登記、土地部門負責(zé)土地登記數(shù)據(jù)信息不能共享，造成有的房屋建筑范圍超出合法用地范圍的；三是老城區(qū)部分不同時期的歷史遺留房屋沒有辦理土地規(guī)劃等手續(xù)的；四是以劃撥土地、工業(yè)用地進行商品房開發(fā)，變更使用用途及欠交土地出讓金的；五是土地規(guī)劃審批用途和房屋登記用途不一致的等。諸如此類的歷史遺留問題多種多樣，現(xiàn)有的法律法規(guī)沒有相關(guān)的指導(dǎo)性意見和操作性規(guī)范，所有類似的問題都需要在實際工作中解決。

青州市后續(xù)的集體土地、農(nóng)業(yè)和林權(quán)相關(guān)登記的開展，由此帶來的歷史遺留問題也會呈現(xiàn)著“多、雜、亂”的特點，問題的多樣性也會更加突出。

3.歷史遺留問題的處理

3.1 確定化解原則

一是尊重歷史、實事求是。對待歷史問題，堅持以法律法規(guī)為政策底線，正確分析房屋建造時的土地、規(guī)劃政策規(guī)定，穩(wěn)妥審查、認定和確權(quán)。二是以民為本、防治結(jié)合。化解不動產(chǎn)登記歷史遺留問題，堅持“三三三”原則。三是強化領(lǐng)導(dǎo)、分類化解。成立處理不動產(chǎn)登記遺留問題領(lǐng)導(dǎo)小組（以下簡稱“領(lǐng)導(dǎo)小組”）及辦公室，對全市歷史遺留問題化解統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。各鎮(zhèn)（街、區(qū)）、職能部門各司其職、通力協(xié)作，保證政令暢通，形成工作合力。四是并聯(lián)審辦、容缺受理。調(diào)整優(yōu)化工作思路，建設(shè)項目手續(xù)辦理由“逐環(huán)節(jié)推進”調(diào)整為“并聯(lián)審辦”，由一環(huán)扣一環(huán)轉(zhuǎn)變?yōu)椤褒R頭并進、平行辦理”。五是去存減增、長效監(jiān)管。在推進遺留問題化解的同時，加強行業(yè)監(jiān)管，堅決控增量、減存量，深刻剖析問題成因，舉一反三，加強對項目、企業(yè)的事中事后監(jiān)管，杜絕出現(xiàn)新問題。

3.2 成立工作機構(gòu)

青州市不動產(chǎn)登記中心成立后，有關(guān)不動產(chǎn)登記的信訪訴求明顯增加。2019 年5 月青州市成立了不動產(chǎn)登記歷史遺留問題工作領(lǐng)導(dǎo)小組及領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室。由市政府分管領(lǐng)導(dǎo)牽頭，成員涵蓋了自然資源局、住建局、規(guī)劃局、執(zhí)法局、稅務(wù)局、財政局等部門，并在市政務(wù)中心不動產(chǎn)業(yè)務(wù)受理大廳專設(shè)歷史遺留問題受理窗口。

組織機構(gòu)的合理設(shè)置是解決不動產(chǎn)登記歷史遺留問題的根本。完備的機構(gòu)設(shè)置是能夠從程序上對問題的解決形成流水效應(yīng)，發(fā)現(xiàn)問題、研究問題、解決問題需要在實際操作中有相應(yīng)的負責(zé)機構(gòu)與人員的參與。

3.3 明確工作職責(zé)

（1）領(lǐng)導(dǎo)小組：按照市政府統(tǒng)一部署，制定和完善不動產(chǎn)登記遺留問題處置政策，安排全市處理不動產(chǎn)登記遺留問題工作計劃，研究解決不動產(chǎn)登記重大遺留問題。（2）領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室：負責(zé)全市處理不動產(chǎn)登記遺留問題的調(diào)度和協(xié)調(diào)，做好會議召集、部門協(xié)調(diào)、會議紀(jì)要起草、政策宣傳等工作。辦公室內(nèi)設(shè)綜合保障組、規(guī)費追繳組、調(diào)查確權(quán)組、監(jiān)督檢查組。（3）工作專班：從自然資源局、城建投、住建局、規(guī)劃中心等單位抽調(diào)工作人員組成專班，負責(zé)及時處理化解不動產(chǎn)遺留問題有關(guān)工作。要增設(shè)專項辦理窗口，開設(shè)綠色通道，專門承辦納入處理遺留問題項目的不動產(chǎn)登記工作。

3.4 建立會商機制

歷史遺留問題的解決需要“群策群力、集思廣益、共同研究”。青州市作為一個有歷史文化底蘊的老城區(qū)，城區(qū)面積相對較大，土地房屋產(chǎn)權(quán)登記錯綜復(fù)雜，特別是老城區(qū)既有不同時期的自建房，也有村民市民的老宅基地，還有不同時期的房屋開發(fā)建設(shè)項目，情況較為復(fù)雜，產(chǎn)權(quán)登記分散辦理的情況亦是多種多樣。面對復(fù)雜的歷史遺留問題，青州市建立領(lǐng)導(dǎo)小組會審研究制度，由歷史遺留問題小組辦公室匯總整理后提交領(lǐng)導(dǎo)小組集體會商，積極尋求解決方法和思路。對于會審中無法解決的問題積極與濰坊市自然資源和規(guī)劃局請示匯報，通過書面的形式征求上級部門辦理意見。

3.5 明確工作步驟

按照先易后難的原則，首批以回遷安置項目、群眾反應(yīng)強烈的建設(shè)項目作為處理重點。處理工作分三個階段進行：（1）啟動籌備階段。全面調(diào)查摸底，建立精準(zhǔn)的問題臺賬，分類梳理分析存在的問題及原因，制定實施方案；召開全市動員會議，宣布實施方案，根據(jù)不同問題類型擬定化解程序，并確定項目化解時間節(jié)點。（2）化解實施階段。根據(jù)實施方案，各職能部門按照“三三三”原則[2]，根據(jù)職責(zé)分工啟動手續(xù)完善、稅費追繳、追責(zé)問責(zé)等工作。（3）驗收鞏固階段。市政府將此項工作列入年度考核范圍，領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室采取跟蹤督辦與年底考核相結(jié)合的方式，對各單位進行專項考評，定期通報考核結(jié)果。

3.6 確定處置方法

一是明確申請登記主體：

（1）原建設(shè)單位存在的，首次登記完成后，購房人作為主體，由建設(shè)單位配合申請辦理轉(zhuǎn)移登記。（2）項目建設(shè)單位已終止的，代理的順序依次為合建單位、主管部門；沒有合建單位和主管部門的，由政府指定鎮(zhèn)（街、區(qū)）等機構(gòu)代理申請不動產(chǎn)首次登記，只登記不發(fā)證[3]。（3）項目建設(shè)單位主體存在但被吊銷營業(yè)執(zhí)照、失聯(lián)或其他原因無法配合辦理的，由項目所在鎮(zhèn)、街道辦事處引導(dǎo)組織購房人到法院提起訴訟，通過司法程序辦理不動產(chǎn)登記。

二是明確辦理程序：

明確辦理程序，按照提出申請、分解落實、審核把關(guān)、審議決定、辦理登記、同步處置的步驟，明確懲戒措施，對90 日內(nèi)拒不配合處置和繳納相關(guān)稅費的，根據(jù)問題性質(zhì)，采取行政約談、降低注銷資質(zhì)等行政處罰措施；問題嚴(yán)重的，禁止在全市范圍內(nèi)開發(fā)新的房地產(chǎn)開發(fā)項目，禁止參與新的土地招拍掛，禁止新開辦其他企業(yè)，其承擔(dān)的其他在建項目列入重點監(jiān)管對象；相關(guān)部門依法啟動司法程序，對失信單位或個人啟動失信懲戒措施。

三是明確分類處置：

（1）已辦理首次登記的項目

①土地、規(guī)劃和房屋產(chǎn)權(quán)證書記載用途不一致的，按照分攤土地使用權(quán)面積，由產(chǎn)權(quán)人或開發(fā)企業(yè)補繳土地價款及相關(guān)稅費，辦理不動產(chǎn)變更登記。無法變更的，按照原土地、房產(chǎn)證書分別注明記載用途。②劃撥土地上的房屋（房改房、經(jīng)濟適用住房除外）辦理出讓手續(xù)時，按照分攤土地使用權(quán)面積補繳土地價款。

（2）土地手續(xù)不全的項目

①1999 年1 月1 日前，因歷史原因已經(jīng)辦理了房屋產(chǎn)權(quán)登記，未辦理土地手續(xù)的國有土地，由屬地出具土地補償?shù)轿蛔C明，按照分攤土地使用權(quán)面積，由產(chǎn)權(quán)人或開發(fā)企業(yè)補繳土地價款及相關(guān)稅費后辦理不動產(chǎn)登記。②1999 年1 月1 日后，因歷史原因未辦理土地手續(xù)的，依法依規(guī)處置到位補辦用地手續(xù)后，按照分攤土地使用權(quán)面積，由產(chǎn)權(quán)人或開發(fā)企業(yè)補繳土地價款及相關(guān)稅費后辦理不動產(chǎn)登記。

（3）未完成規(guī)劃驗收的項目

由規(guī)劃、執(zhí)法部門依法處理，規(guī)劃部門同時并行推進規(guī)劃核實手續(xù)，或出具符合規(guī)劃的等效文件。

（4）未完成工程竣工驗收備案的項目

田卓就坐在辦公桌前，快速瀏覽起來?？赐炅?，抬頭向高潮投過來費解的眼神，問，這上訪的材料，跟我們有什么關(guān)系？

進行竣工驗收備案或委托房屋安全鑒定機構(gòu)進行工程質(zhì)量安全鑒定，鑒定結(jié)果報住建局備案，作為房屋已竣工的證明材料，先行辦理不動產(chǎn)登記[4]。

（5）回遷安置項目

市政府組織相關(guān)部門進行調(diào)查認定后，按照“三三三”原則，由各職能部門出具等效文件，辦理不動產(chǎn)登記與完善手續(xù)并行辦理。

（6）拖欠規(guī)費的項目

對欠繳土地出讓價款和人防工程易地建設(shè)費等相關(guān)政府規(guī)費的，按照“三三三”原則，并行推進依法催繳和手續(xù)辦理，縮短辦理周期。

3.7 建立保障措施

（1）切實提高認識。各鎮(zhèn)（街、區(qū)）、各相關(guān)部門要充分認清處理不動產(chǎn)登記歷史遺留問題事關(guān)民生、民心，事關(guān)人民群眾合法權(quán)益，要將化解不動產(chǎn)登記歷史遺留問題作為頭等民生大事來抓，確保年底前實現(xiàn)遺留問題清零。（2）細化責(zé)任分工。各相關(guān)單位要按照市委、市政府決策部署，進一步細化工作方案，逐條逐項分解任務(wù)，將責(zé)任落實到人，將要求落實到每個節(jié)點。（3）加強聯(lián)合懲戒。對開發(fā)企業(yè)及項目加強事前、事中、事后的全過程監(jiān)管。針對不動產(chǎn)領(lǐng)域監(jiān)督管理的薄弱環(huán)節(jié)和風(fēng)險點，進一步壓實部門監(jiān)管責(zé)任，嚴(yán)格責(zé)任追究，從源頭上堵塞漏洞，堅決控住問題增量。

4.案例應(yīng)用

4.1 開發(fā)企業(yè)失聯(lián)，無法進行竣工驗收的問題小區(qū)

基本情況和成因：

該小區(qū)位于青州市老城區(qū)，涉及居民460 戶，建設(shè)樓房11 棟，建筑面積約5.7 萬平方米。小區(qū)內(nèi)既有拆遷安置房也有出售的商品房，該項目自2002 年實施以來，在拆遷上遇到了很大的阻力，直到2006 年才完成了拆遷，2009 年5 月交付使用后因項目規(guī)劃驗收、消防、竣工驗收等均未辦理，無法辦理不動產(chǎn)登記。負責(zé)項目開發(fā)建設(shè)的房地產(chǎn)開發(fā)有限公司開發(fā)資質(zhì)于2009 年到期，因未提報資料被主管部門依法予以撤銷。后因開發(fā)企業(yè)法人代表黃某去世，公司在青州項目人員解散，購房人無法聯(lián)系到企業(yè)相關(guān)人員，并多次通過信訪、熱線等渠道反映不動產(chǎn)權(quán)證辦理問題，市政府多次成立工作專班，多次協(xié)調(diào)相關(guān)部門均因問題復(fù)雜終未解決辦證問題。

市政府成立工作專班，組織律師團隊和相關(guān)部門進行了綜合分析，確定了化解路徑并進行了責(zé)任分工：一是由規(guī)劃、消防、住建部門依據(jù)現(xiàn)有材料對該小區(qū)進行規(guī)劃、消防、竣工驗收。二是屬地街道組織對該小區(qū)房屋出售及相關(guān)資料、費用情況進行調(diào)查統(tǒng)計，負責(zé)委托測繪機構(gòu)對小區(qū)進行測繪。三是住建部門負責(zé)核對樓盤及相關(guān)網(wǎng)簽備案信息，牽頭核實房屋實際出售情況及購房合同簽訂情況。四是研究確定通過法院判決業(yè)主單方辦理不動產(chǎn)證。市政府聘請律師團隊、法律顧問等對以上方案進行了論證，決定由屬地街道組織業(yè)主到法院提起訴訟，業(yè)主依據(jù)生效的法律文書單方申請辦理不動產(chǎn)登記。五是對未開具發(fā)票的，稅務(wù)部門根據(jù)“三分開三同時”原則，依據(jù)房款收據(jù)向業(yè)主收繳契稅，先行辦證，同時啟動開發(fā)企業(yè)稅費追繳程序。

案例分析：

青州市某小區(qū)發(fā)證問題因開發(fā)主體失聯(lián)導(dǎo)致。該小區(qū)業(yè)主無法聯(lián)系到開發(fā)商，但開發(fā)企業(yè)未注銷仍為在營狀態(tài)，無法按主體滅失情況處理的。市政府成立工作專班，對該項目涉及的所有問題進行調(diào)查分析后，結(jié)合該小區(qū)實際情況，積極協(xié)調(diào)屬地街道、消防、規(guī)劃、住建、法院、稅務(wù)等部門單位，順利解決了該小區(qū)不動產(chǎn)辦證問題。該項目被評為山東省土地房屋歷史遺留問題10個優(yōu)秀案例之一。

4.2 項目超規(guī)劃容積率，無法進行規(guī)劃驗收問題小區(qū)

基本情況和成因：

該小區(qū)涉及居民450 戶，規(guī)劃容積率1.2，實測容積率1.42，超容積率建筑面積10463.6 平方米，按規(guī)定需補交土地出讓金及稅費約1800 萬元，由于開發(fā)企業(yè)資金困難，無法繳納上述費用，無法通過規(guī)劃和竣工驗收，導(dǎo)致不能辦理不動產(chǎn)登記，業(yè)主辦證訴求強烈。

化解方式和成效：

市政府成立工作專班，對該項目涉及的所有問題進行系統(tǒng)分析。經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，項目驗收后可返還的基金等費用約600 萬。經(jīng)市政府研究并與開發(fā)企業(yè)達成一致，使用項目驗收后應(yīng)返還開發(fā)企業(yè)的費用和剩余未出售6 套商業(yè)用房拍賣費用1200 萬，用于繳納剩余土地出讓價款。費用繳納齊全后，規(guī)劃、土地、住建部門完成項目驗收，不動產(chǎn)登記機構(gòu)辦理不動產(chǎn)證。

案例分析：

該小區(qū)因開發(fā)商擅自改變規(guī)劃方案容積率，無法通過工程規(guī)劃核實驗收。市政府成立工作專班，按照“民生優(yōu)先”的原則，對開發(fā)企業(yè)依法處罰后補繳出讓土地價款，完成竣工驗收后解決小區(qū)辦證問題。

結(jié)語：

不動產(chǎn)登記事關(guān)人民群眾切身利益，事關(guān)經(jīng)濟發(fā)展和社會和諧穩(wěn)定。它進一步完善了產(chǎn)權(quán)體制和機制，于國有助于制定宏觀社會經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略，于民有助于保護產(chǎn)權(quán)人合法權(quán)益。

小小一本證，牽動千萬家。不動產(chǎn)登記事關(guān)人民群眾重要財產(chǎn)權(quán)，事關(guān)千家萬戶切身利益[5-6]。解決好辦證問題，是落實 “以人民為中心”思想的重要舉措。面對一本本歷史遺留的“舊賬”，青州市主動“買單”，勇于擔(dān)當(dāng)、敢于負責(zé)，大膽創(chuàng)新方式方法，制定出臺政策措施，全力推動不動產(chǎn)歷史遺留問題化解。3 萬多戶群眾拿到了牽腸掛肚、心心念念的“紅本本”?；夤ぷ魅〉秒A段性成果，形成了不動產(chǎn)歷史遺留問題化解的“青州模式”，得到上級政府、部門的一致肯定，經(jīng)驗做法得以在全省推廣借鑒，展現(xiàn)了頭雁風(fēng)采。