文／谷渝 四川省平昌縣國有土地上房屋征收與補償中心 四川平昌 636400

引言：

現(xiàn)階段舊城區(qū)改造中房屋拆遷工作涉及面廣、政策性強是當前城市化建設中的重難點工作。房屋征收工作關乎群眾切身利益和社會安定，因此要引發(fā)格外的關注和重視。近年來，隨著城市化進程的加快，各地房屋拆遷工作層出不窮，同時也凸顯出很多問題，為了拆遷損害群眾切身利益，不僅有損政府形象更是不利于社會安定團結，這就對房屋拆遷工作提出了更高的要求，“模擬征收”應運而生。“模擬征收”是對征收工作的創(chuàng)新做法，操作性強，借鑒意義較大，能有效避免傳統(tǒng)的征收模式引發(fā)的矛盾糾紛，加快了整個征收工作進程，有效的滿足了群眾的意愿，確保群眾的知情權和參與度，是一種“先戀愛再結婚”模式。

1.“模擬征收”的工作流程

房屋征收常見方式以棚戶區(qū)改造、舊城區(qū)改造等，但當前這些改建項目大多數(shù)還以傳統(tǒng)的征收模式為主，在實踐中運用“模擬征收”較少。“模擬征收”不同于傳統(tǒng)意義上的征收和補償安置方式，“模擬征收”顧名思義就是對房屋所有權人搬遷或改造意愿進行征詢，簽訂附生效條件的補償協(xié)議，根據(jù)簽約比例決定是否征收的一種新型房屋征收模式。當前國內北上廣等一線城市都大力推行這種征收模式，主要分為兩個階段預征收和正式征收，預征收階段以預簽安置補償協(xié)議為主，根據(jù)預簽約情況決定是否進行正式征收，一旦決定正式征收，前期簽訂的安置補償協(xié)議生效，征收主體按照相關條款兌現(xiàn)補償和獎勵，具體流程如下：

1.1 發(fā)布通知

房屋征收部門根據(jù)公共利益需要，按照國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃及發(fā)改、國土、建設等部門擬定的征收要件向縣人民政府提出房屋征收申請，經(jīng)縣人民政府批準后，啟動模擬征收程序，將規(guī)劃用地范圍和房屋實際狀況確定的房屋征收范圍予以公布。當?shù)卣畬徟ㄟ^啟動“模擬征收”程序后，提示對征收的注意事項，特別是對簽訂補償安置協(xié)議的生效條件、簽訂協(xié)議時間等內容進行公布，確保此項工作公平、公正、公開，保證群眾的知情權。

1.2 征求征收意見

房屋征收實施單位匯同相關部門組織對擬定模擬征收范圍內的居民征收意愿進行意見征求（填寫某某項目房屋征收征求意見表），對改造意愿和調查結果在擬定改造范圍內進行公示，對公示結果有異議的可書面向房屋征收部門提出，同意改造人數(shù)達到90%及以上繼續(xù)下一步模擬征收程序。房屋所有權人改造意愿未達到90%以上的，終止房屋征收工作程序。

1.3 房屋摸底調查登記

房屋征收部門組織成立工作專班，由相關專業(yè)人員組成，包括測繪、規(guī)劃、建設、實施單位、社會調查員等。工作專班將深入到擬征收的區(qū)域，逐一登記每一棟房屋的基本信息，包括但不限于建筑結構、房屋所有權歸屬、居住情況等。通過科學的測繪技術，確保對每座房屋的詳細數(shù)據(jù)準確無誤。征收部門在調查過程中，積極與居民互動，征求他們的意見和建議。這有助于了解居民的實際需求和期望，為后續(xù)的征收方案制定提供參考。同時，也加強了居民對整個征收過程的參與感和認同感。通過房屋摸底調查登記，征收部門能夠獲取全面、準確的數(shù)據(jù)基礎，為模擬征收的下一步?jīng)Q策提供科學依據(jù)。這一階段的嚴密調查是確保后續(xù)征收過程的順利進行的重要保障，也有助于提高征收工作的透明度和公正性[1]。

（1）國有土地使用面積的認定：國有土地使用面積以《國有土地使用證》登記的面積為準。土地使用證面積與實際面積不符或者無土地使用證的，由本人書面申請，以土地管理部門認定為準。

（2）房屋建筑面積的認定：已經(jīng)辦理了房屋所有權證的，以所有權證登記面積為準；未辦理房屋所有權證的，以委托具有資質的測繪公司出具的測繪報告數(shù)據(jù)為準。

（3）房屋權屬認定：①已辦理房屋所有權證的，以房屋所有權證登記的房屋所有權人和共有權人為準；未辦理房屋所有權證以取得國有土地使用證登記的使用權人為準。既未辦理房屋所有權證又未辦理國有土地使用證的，由房屋產權人提供建房相關資料，經(jīng)相關部門進行核實后予以確認；房屋所有權不明確或無法確定房屋所有權人的，按產權不明確處理。②轉讓（買賣）的房屋未到有關部門辦理變更產權登記手續(xù)的，以提供房屋轉讓（買賣）協(xié)議確定的房屋權屬人為準。③產權人死亡的，由法定繼承人繼承產權。④租賃的房屋，租賃雙方自行解除租賃關系。⑤設有抵押權的房屋，由房屋產權人負責解除抵押。⑥存在產權糾紛的，由當事人雙方自行負責解決。⑦產權人不明確的，由房屋征收實施單位組織相關部門調查會審后按相關法律法規(guī)確定房屋權屬人。

（4）房屋用途的認定：以《房屋所有權證》、《國有土地使用證》登記用途為準。《房屋所有權證》、《國有土地使用證》沒有登記用途或者未辦理所有權證和土地使用證的，根據(jù)相關法律法規(guī)和政策，結合房屋實際用途由房屋征收實施單位會同國土、建設、不動產登記中心、房管等相關部門進行認定。具體認定辦法：①經(jīng)營性用房的認定：公路臨街（路）一層設計為商業(yè)用房，以開間（間墻式）并已安裝卷閘門、雙扇及多扇門的一次性進深房屋，且正在經(jīng)營并能提供經(jīng)過年檢的工商營業(yè)執(zhí)照、稅務登記證或納稅證明等依據(jù)，認定為經(jīng)營性用房，其余則不屬于經(jīng)營性用房；認定的經(jīng)營性用房建筑面積以開間（間墻式）的一次性進深計算建筑面積。②住改商的認定：經(jīng)相關部門（規(guī)劃、公安、消防等）批準，將住宅改為商業(yè)用房進行經(jīng)營的，須提供該房屋在使用中，經(jīng)過年檢的工商營業(yè)執(zhí)照、稅務登記證或納稅證明等依據(jù)，且正在合法經(jīng)營，認定為“住改商”。③閣樓的認定：利用房屋的層高修建、改建的閣樓，層高不低于2.2 米且達到居住條件，計算建筑面積；層高不足2.2 米，不計算房屋建筑面積。

1.4 選定評估機構（預評估）

嚴格按照《國有土地上的房屋征收評估辦法》及相關法律法規(guī)，通過與被征收人協(xié)商的方式選定房產評估機構對房屋進行預評估。房屋征收實施單位推薦兩家以上社會信譽度好、公平合理性強、實踐經(jīng)驗豐富、具有資質的房地產價格評估機構，由被征收人在規(guī)定期限內協(xié)商選定其中一家房地產價格評估機構為該項目的評估機構，協(xié)商不成的，通過搖號、抽簽等方式確定，選定的房地產價格評估機構按《國有土地上房屋征收評估辦法》（建房〔2011〕77號文件）的相關規(guī)定對被征收房屋價值進行評估，并將初步評估（預評估）結果在擬定房屋征收范圍內向被征收人公示7 日。公示期間，房地產價格評估機構應當安排注冊房地產估價師對初步評估結果進行現(xiàn)場解釋說明，存在錯誤的，房地產價格評估機構應當修正；被征收人或者房屋征收部門對評估報告有異議的，出具初次評估（預評估）報告的房地產價格評估機構應當向其做出解釋和說明。

1.5 房屋征收補償方案征詢

征收負責部門根據(jù)前期入戶調查結果和房產評估結論擬定征收補償安置方案征求意見稿，廣泛征求公共意見?？h人民政府組織有關部門對擬定征收補償方案進行審核論證，并在房屋征收范圍內予以公布。被征收人對征收補償方案有不同意見的，須持本人身份證明，在征求意見期限內以書面形式提交房屋征收部門。對征收補償方案的征求意見情況和根據(jù)意見修改后的征收補償方案及時公布。半數(shù)以上被征收人認為征收補償方案不符合規(guī)定或者不公平的，縣級人民政府組織被征收人和公眾代表參加聽證會，并根據(jù)聽證會情況修改方案。

1.6 簽訂附生效條件補償協(xié)議

房屋征收實施單位根據(jù)縣人民政府專題會議審定后的《房屋征收補償方案》組織被征收人按照《四川省國有土地上房屋征收與補償條例》相關規(guī)定簽訂附生效條件的《房屋征收補償安置協(xié)議》；簽訂原則：遵循“四個統(tǒng)一”的原則簽訂協(xié)議，即：統(tǒng)一政策標準公開公平公正、統(tǒng)一簽訂房屋補償安置協(xié)議、統(tǒng)一搬遷房屋交付鑰匙并集中支付補償費用、統(tǒng)一拆除被征收房屋。生效條件：（1）在實施單位規(guī)定期限內簽訂《房屋征收補償安置協(xié)議》；（2）被征收人簽約比例必須達到90%以上（含90%）。（3）被征收人簽訂的《房屋征收補償安置協(xié)議》未達到前兩款生效條件，均不具有法律效力。被征收人簽訂的《房屋征收補償安置協(xié)議》全部達到生效條件后，由模擬征收程序轉為房屋征收程序，實施單位組織實施房屋征收工作；同時被搬遷居民完成搬遷并騰空交付被征收房屋。未達到生效條件的，待房屋征收工作條件成熟后，再啟動房屋征收工作。

1.7 組織風險評估

縣人民政府組織房屋征收部門、發(fā)改、審計、財政、維穩(wěn)、紀檢監(jiān)察等相關部門和社會各界人士對該項目進行社會穩(wěn)定風險評估，主要對房屋征收的合法性、合理性、可行性、安全性、可控性以及可能出現(xiàn)的風險進行評估，并根據(jù)評估結論制定相應的風險防范、化解、處置措施和應急預案[2]。

1.8 做出征收決定

被征收人簽訂的《房屋征收補償安置協(xié)議》達到附生效條件后，縣人民政府根據(jù)風險評估結論，經(jīng)政府常務會議審議決定后作出房屋征收決定。房屋征收決定做出后，于3 日內在政府及部門網(wǎng)站等媒體和房屋征收范圍內顯著位置予以公告。

1.9 房屋評估

房地產價格評估機構對征收范圍內的房屋及附屬物做出評估報告，被征收人對評估報告有異議的，應當在指定期間向房地產價格評估機構申請復核評估；經(jīng)復核后，被征收人對評估機構復核結果仍有異議的，應當自收到復核結果之日起10 日內，向被征收房屋所在地評估專家委員會申請鑒定；經(jīng)評估專家委員會鑒定，評估報告不存在技術問題的，應當維持評估報告；評估報告存在技術問題的，出具評估報告的房地產價格評估機構應當改正錯誤，重新出具評估報告。

1.10 補償決定

房屋征收實施單位與被征收人在房屋征收決定規(guī)定的簽約期限內達不成補償協(xié)議，或者被征收房屋所有權人不明確的，由房屋征收部門就被征收房屋進行證據(jù)保全后，報請縣人民政府依照《國有土地上房屋征收與補償條例》規(guī)定，按照《××縣城××改造項目房屋征收補償方案》做出補償決定，并在房屋征收范圍內予以公告。被征收人對補償決定不服的，可以依法申請行政復議，也可以依法提起行政訴訟。被征收人在法定期限內既不申請行政復議，又不提起行政訴訟，由縣人民政府向人民法院依法申請強制執(zhí)行。

1.11 房屋安全拆除

房屋簽約率達到生效條件后，按照“四個統(tǒng)一”的原則支付相關費用后，被搬遷戶移交舊房給房屋征收部門，房屋征收實施單位根據(jù)招投標法相關規(guī)定，組織房屋拆除單位對房屋進行安全拆除，同時制定房屋拆除工作安全預案[3]。

2.“模擬征收”的重要意義

“模擬征收”的核心意義在于把征收的主動權從政府手中交到被征收人手中，由“政府征收”變成“群眾要征收”在一定程度上激發(fā)被征收人的參與熱情。

2.1 加快搬遷速度

在“模擬征收”流程中，加快搬遷速度是該新型征收模式的顯著優(yōu)勢之一。相較于傳統(tǒng)征收方式，模擬征收的正式啟動階段無需再進行上門宣傳動員，因為在預征收階段已經(jīng)完成了居民的意愿征詢和簽訂了附生效條件的補償協(xié)議。這一特點極大地簡化了搬遷流程，使被征收人只需按照協(xié)議中的條款進行搬遷，而無需再經(jīng)歷繁瑣的動員程序。

這種簡化的流程在很大程度上節(jié)約了搬遷所需的時間。傳統(tǒng)的征收方式通常需要在正式征收前進行大規(guī)模的宣傳和動員，耗費大量人力物力。而“模擬征收”通過提前征求居民意見、簽署協(xié)議，將搬遷程序前置，使得在正式征收時被征收人可以直接按照協(xié)議執(zhí)行，從而迅速完成搬遷過程。

2.2 減少拆遷矛盾

另一顯著特點是，“模擬征收”模式在征收過程中成功減少了拆遷矛盾的發(fā)生。相較于傳統(tǒng)強制征收，模擬征收采用更為溫和的手段，避免了過度的強制性質，從而降低了基層工作人員與居民之間的緊張關系。

在傳統(tǒng)征收模式中，基層工作人員缺乏法律常識和公信力，這容易導致信息不對稱和信任危機，使得拆遷過程中的矛盾不斷升級。而“模擬征收”模式通過提前搜集居民意愿、簽署附生效條件的補償協(xié)議，建立了更為透明和公正的程序。此舉不僅保障了被征收人的知情權和合法權益，也為征收方提供了法律依據(jù)，減輕了基層工作人員的工作難度。

更為關鍵的是，模擬征收在整個流程中廣泛征求群眾的意見，充分尊重居民的選擇，及時解決群眾的矛盾和問題。通過提前溝通和協(xié)商，模擬征收模式更好地滿足了居民的實際需求，降低了不滿情緒的積聚。這種民主化的征收方式有效避免了因強制征收而引發(fā)的拆遷矛盾，減少了居民的不滿情緒，從而降低了上訪和匿名舉報等社會矛盾的發(fā)生[4]。

2.3 節(jié)約拆遷成本

正因為“模擬征收”大大減少了拆遷矛盾，避免了群眾和征收主體的糾紛，在一定程度上維護了政府的公信力，加快了搬遷速度，才在一定程度上減少了談協(xié)議等方面的支出，緩解了各級政府和財政部門的經(jīng)濟壓力，有效地避免了人力、物力、財力的浪費，在一定程度上節(jié)約了拆遷成本。

2.4 靈活安置方式

在傳統(tǒng)的征收模式下，房屋征收部門就安置方式基本確定為“貨幣”補償或者是“產權調換”，“產權調換”方式安置地點一般在改造范圍內就近安置。而模擬征收在廣泛征求被征收群眾意愿后，可選擇“貨幣化安置”即：在城區(qū)現(xiàn)有取得商品房銷售許可的樓盤中可選擇任意商品房進行安置，政府可適當作房屋調換補貼或者是公攤面積補貼。擴大了安置范圍，加大了被征收人的安置意愿，同時消除一定商品房庫存。

3.“模擬征收”轉“正式征收”的重難點問題

3.1 法律適用性的問題

“模擬征收”并沒有完全按照《國有土地房屋征收與補償條例》的相關規(guī)定執(zhí)行，在“模擬征收”是按照簽訂的安置補償協(xié)議執(zhí)行相應的條款內容，符合實體法，不符合程序法。拆遷標準隨意性較大，容易造成征收的盲目性，但是從法律層面，征收人與被征收人雙方自愿簽訂安置補償協(xié)議，協(xié)議具有法律效力，有合法性。因此，各地人民政府應根據(jù)實際，有效研究制定符合當?shù)貙嶋H的征收相關的法律法規(guī)，真正做到有據(jù)可依，有法可依[5]。

3.2 城市規(guī)劃結合群眾意愿問題

“模擬征收”是為當前城市總體規(guī)劃服務，同時也要符合群眾意愿，實現(xiàn)群眾訴求。因此，在實際工作中要因地制宜的制定科學合理的搬遷規(guī)劃方案，嚴格按照方案分期實施。同時要加大宣傳動員力度，借助多種媒介通過線上線下等多種宣傳模式廣泛宣傳動員，提高群眾對征收工作的認知度和認可度，廣泛發(fā)動群眾參與制定搬遷規(guī)劃，擴大征求意見范圍面，尋找城市總體規(guī)劃和群眾意愿的結合點，找到合適的切入點實現(xiàn)群眾訴求，又滿足了當前的城市總體規(guī)劃。

3.3 困難群眾安置問題

舊城區(qū)居住條件相對較差，居民生活水平和收入不高，弱勢群體集中，因此在征收過程中對困難群眾安置問題要重點關注。這部分人往往因為居住條件差獲得的補償少，房屋被征收后再次購房的壓力大、難度高，因此在工作中要科學合理的解決弱勢群體的住房問題，制定相應住房保障性政策并向困難群眾傾斜，明確困難群體界定標準，確保這類群體在房屋被征收后有能力住上新房[6]。

結語：

綜上所述，在舊城區(qū)改造中運用“模擬征收”這種新型征收模式確實能在一定程度上加快搬遷速度、減少拆遷矛盾、節(jié)約拆遷成本，但是在實際工作中卻又不能解決征收中遇到的全部問題，法律適用性的問題、城市規(guī)劃結合群眾意愿問題、困難群眾安置問題這類重難點問題值得重視和思考，因此，各級政府要積極尋求解決模式，突破困境，這將能促進舊城區(qū)改造與房屋征收工作走向成熟，為更好地開展征收工作打下堅實的基礎。