文／傅紅娟、宋瑩瑩 鄒平市自然資源和規(guī)劃局 山東濱州 256200

引言：

隨著全球城市化進程的不斷加速，城市已成為人口聚集、經(jīng)濟活動集中的中心，對土地資源、生態(tài)環(huán)境、社會結(jié)構(gòu)等提出了更高要求。城市化影響著國家和地方的宏觀發(fā)展戰(zhàn)略，也對城市空間規(guī)劃提出了更為復(fù)雜和多元的需求。在這一大背景下，國土空間規(guī)劃作為引導(dǎo)城市和鄉(xiāng)村土地利用、環(huán)境保護、經(jīng)濟發(fā)展的政策工具，顯得尤為關(guān)鍵。

1.城市化進程的背景與特點

1.1 城市化進程的背景

隨著全球化和現(xiàn)代化的推進，城市化進程在世界范圍內(nèi)呈現(xiàn)出普遍性和加速度，這一進程的背景源于經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型、科技發(fā)展的推動、農(nóng)業(yè)勞動力向城市的轉(zhuǎn)移等多方面因素。經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型是城市化背后的重要動力。隨著工業(yè)化和服務(wù)業(yè)的興起，城市成為吸納勞動力、促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展的中心，人們紛紛涌向城市尋求更好的就業(yè)和生活條件[1]。科技的快速發(fā)展也為城市化提供了強大的推動力。信息技術(shù)的普及和應(yīng)用改變了生產(chǎn)和生活方式，促使城市更好地適應(yīng)現(xiàn)代社會的需要。再者，農(nóng)業(yè)勞動力向城市的大規(guī)模轉(zhuǎn)移使城市化呈現(xiàn)出快速的人口增長和城市規(guī)模的擴大的特點，這一進程同時也伴隨著社會結(jié)構(gòu)的調(diào)整、文化生活的多樣化等方面的變化。

1.2 城市化進程的特點

城市化伴隨著人口集聚，形成了大量的城市人口集中區(qū)，這使得城市成為資源、人才、文化等多方面優(yōu)勢的聚集地。城市化推動了城市功能的多元化。城市不再僅僅是生產(chǎn)和生活的場所，更成為文化、科技、創(chuàng)新的中心，這體現(xiàn)在城市文化設(shè)施的建設(shè)、科技產(chǎn)業(yè)的發(fā)展等方面[2]。城市化加速了土地利用結(jié)構(gòu)的變革。隨著城市用地需求的增加，土地的開發(fā)和利用方式發(fā)生了明顯的變化，土地利用的多樣性和復(fù)雜性也顯著提高，這種變革既為城市提供了更多的發(fā)展空間，同時也帶來了土地資源的合理利用和保護的難題。城市化促進了城市群和城市副中心的崛起。在城市化進程中，城市群和城市副中心成為了分散城市功能、緩解城市壓力的有效途徑。城市群的發(fā)展使得城市之間形成更加緊密的聯(lián)系和互動，形成協(xié)同發(fā)展的新格局。

2.國土空間規(guī)劃的基本概念

國土空間規(guī)劃是指在國家和地方政府引導(dǎo)下，通過綜合考慮經(jīng)濟、社會、環(huán)境等多因素，科學(xué)合理地確定和配置國土空間開發(fā)利用的總體布局，以達到促進經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展、優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)、提高資源利用效率、保障生態(tài)環(huán)境安全等綜合目標的一項戰(zhàn)略性規(guī)劃。國土空間規(guī)劃的系統(tǒng)性表現(xiàn)在它全面考慮了國土資源的各個方面，包括土地、水資源、自然生態(tài)等，它關(guān)注城市和鄉(xiāng)村的發(fā)展，也考慮到了不同地區(qū)的資源稟賦和環(huán)境狀況。因此，國土空間規(guī)劃在設(shè)計和實施過程中需要協(xié)調(diào)各方面的利益，使之形成一個有機的整體。國土空間規(guī)劃的綜合性體現(xiàn)在它同時考慮了經(jīng)濟、社會、環(huán)境等多個層面的因素[3]。它僅是一個經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃，更是一個涉及社會公平、資源合理利用、生態(tài)環(huán)境保護等多個領(lǐng)域的綜合性規(guī)劃，通過協(xié)調(diào)各種因素的關(guān)系，國土空間規(guī)劃力求達到各個領(lǐng)域的平衡和協(xié)調(diào)。國土空間規(guī)劃的長遠性表現(xiàn)在它對未來發(fā)展的前瞻性和戰(zhàn)略性。國土空間規(guī)劃僅考慮眼前的發(fā)展需求，更要顧及到長遠的發(fā)展方向。因此，它需要預(yù)測未來社會經(jīng)濟發(fā)展的趨勢，對未來資源的需求和供給進行充分的評估，以確保規(guī)劃的可持續(xù)性和可發(fā)展性。

3.城市化與國土空間規(guī)劃的關(guān)聯(lián)性

3.1 城市化對國土空間的需求

3.1.1 人口規(guī)模的增長與土地利用壓力

隨著城市化進程的推進，城市人口規(guī)模持續(xù)增長，對住房、商業(yè)、交通等基礎(chǔ)設(shè)施需求劇增，導(dǎo)致土地利用壓力急劇上升，國土空間規(guī)劃更加靈活和高效，以適應(yīng)城市化帶來的用地需求。在面對人口規(guī)模的增長時，規(guī)劃者需要深入分析城市人口結(jié)構(gòu)、流動性和未來趨勢，科學(xué)合理地確定城市用地的需求。規(guī)劃中需要注重人口密集區(qū)域的住宅建設(shè)與城市功能區(qū)的協(xié)調(diào)發(fā)展，確保基礎(chǔ)設(shè)施與服務(wù)設(shè)施能夠滿足不斷增長的人口需求[4]。國土空間規(guī)劃應(yīng)當綜合考慮人口、經(jīng)濟和環(huán)境等多方面因素，通過科技手段預(yù)測和規(guī)劃城市未來的發(fā)展方向，確保土地的合理利用。

3.1.2 城市功能的多元化與深化

城市不再僅僅是生產(chǎn)和生活的場所，更成為文化、科技、創(chuàng)新的中心。因此，國土空間規(guī)劃需要更好地支持城市功能的多元化和深化，合理劃定不同區(qū)域的產(chǎn)業(yè)布局，以促進城市可持續(xù)發(fā)展。在規(guī)劃中要準確把握城市各個區(qū)域的發(fā)展?jié)摿吞厣?，通過合理的用地布局，推動城市功能的多元發(fā)展。規(guī)劃者應(yīng)注重創(chuàng)新驅(qū)動和科技創(chuàng)新，通過引導(dǎo)和扶持新興產(chǎn)業(yè)，促進城市的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級和創(chuàng)新能力提升[5]。國土空間規(guī)劃要關(guān)注城市文化與歷史遺產(chǎn)的保護與傳承，使城市在功能深化的同時保留獨特的文化魅力。規(guī)劃者需要制定差異化的政策，鼓勵城市功能的不同區(qū)域形成互補與協(xié)同的關(guān)系，以推動城市向更加智能、綠色和宜居的方向發(fā)展。

3.1.3 城市群和城市副中心的發(fā)展

隨著城市化水平提升，城市群和城市副中心的崛起成為趨勢。國土空間規(guī)劃應(yīng)著眼于提升城市群和城市副中心的整體競爭力，通過合理的空間布局和交通聯(lián)結(jié)，促進城市間協(xié)同發(fā)展。規(guī)劃者需要精準識別城市群和副中心的發(fā)展定位和功能定位，通過科學(xué)的規(guī)劃手段合理布局各個城市的發(fā)展方向，實現(xiàn)城市群內(nèi)城市與城市之間的協(xié)同發(fā)展。要優(yōu)化交通網(wǎng)絡(luò)，加強城市群內(nèi)城市和城市副中心之間的高效聯(lián)系，提高人流、物流的便捷性。國土空間規(guī)劃需要注重整體性和協(xié)同性，促進城市群和城市副中心之間的合作，形成優(yōu)勢互補、資源共享的格局，推動城市群和副中心的持續(xù)繁榮。

3.1.4 生態(tài)環(huán)境與城市品質(zhì)的保障

隨著城市化過程中對自然資源的消耗，生態(tài)環(huán)境問題逐漸凸顯。國土空間規(guī)劃需要更加注重生態(tài)保護，合理劃定生態(tài)紅線，保障城市居民的生態(tài)福祉，提升城市品質(zhì)。規(guī)劃者需要在城市設(shè)計中嵌入生態(tài)理念，確保城市發(fā)展與自然環(huán)境的和諧共存。要科學(xué)劃定生態(tài)保護區(qū)，保護重要的生態(tài)系統(tǒng)和自然景觀，確保城市居民能夠享受清新的空氣和自然的美好。國土空間規(guī)劃需要充分考慮生態(tài)環(huán)境的承載能力，確保城市在發(fā)展過程中不損害生態(tài)系統(tǒng)的平衡，促進生態(tài)與經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。

3.1.5 土地利用結(jié)構(gòu)的優(yōu)化與經(jīng)濟效益的提升

城市化對土地利用結(jié)構(gòu)提出更高要求，需要在有限的土地資源下實現(xiàn)最大化的經(jīng)濟效益。國土空間規(guī)劃應(yīng)深入研究土地的適宜利用方式，推動土地資源的高效配置，促進城市經(jīng)濟的可持續(xù)增長。規(guī)劃者需要進行土地資源調(diào)查和評估，科學(xué)劃定不同區(qū)域的土地用途，確保土地的多功能性和可持續(xù)性。要引導(dǎo)城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級，通過土地利用規(guī)劃引導(dǎo)高效、綠色、創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，提升城市的整體經(jīng)濟效益。國土空間規(guī)劃需要綜合考慮土地的生態(tài)、農(nóng)業(yè)、工業(yè)等多重功能，促使土地利用更加科學(xué)合理，推動城市在有限土地資源下實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

3.2 城市化進程中的規(guī)劃與管理

3.2.1 城市規(guī)劃的整體性與系統(tǒng)性

隨著城市化的快速發(fā)展，城市規(guī)模擴大、功能增多，國土空間規(guī)劃需要具備更強的整體性和系統(tǒng)性，包括對城市發(fā)展的宏觀謀劃，合理規(guī)劃不同區(qū)域的用地結(jié)構(gòu)，確保城市各部分協(xié)調(diào)有序發(fā)展。規(guī)劃者需要對城市的整體發(fā)展方向進行科學(xué)研判，綜合考慮城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、居住環(huán)境、交通布局等多方面因素，形成科學(xué)的城市發(fā)展藍圖。要進行不同區(qū)域的綜合規(guī)劃，劃定不同功能區(qū)域，確保城市的各項功能得到充分發(fā)揮，提高土地資源的利用效率。國土空間規(guī)劃需要從城市整體性的角度出發(fā)，促使城市在有序發(fā)展中實現(xiàn)經(jīng)濟、社會、環(huán)境的協(xié)同提升。

3.2.2 土地利用管制與合理開發(fā)

在城市化進程中，土地資源成為寶貴的戰(zhàn)略資源。國土空間規(guī)劃需要制定嚴格的土地利用管制政策，防范亂占耕地、盲目擴張等問題，推動土地的合理利用和開發(fā)。規(guī)劃者需要明確各類土地的功能定位，劃定不同類型的用地，明確其合理使用范圍。要建立有效的土地利用管制制度，加強對土地開發(fā)的監(jiān)管力度，防范不當用地行為，保護農(nóng)田和生態(tài)用地。國土空間規(guī)劃需要充分發(fā)揮法規(guī)和政策的引導(dǎo)作用，引導(dǎo)土地的合理利用和高效開發(fā)，實現(xiàn)城市化與土地資源的可持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展。

3.2.3 城市更新與舊城改造

隨著城市老舊區(qū)域的存在，城市更新與舊城改造成為城市規(guī)劃的熱點。國土空間規(guī)劃需要結(jié)合城市化進程，提出可行的城市更新方案，平衡發(fā)展與保護，提升城市整體形象。規(guī)劃者需要深入研究老舊區(qū)域的歷史文化、社會結(jié)構(gòu)等方面的特征，了解其發(fā)展?jié)摿痛嬖诘膯栴}。要制定科學(xué)合理的更新計劃，包括改善基礎(chǔ)設(shè)施、提升居住環(huán)境、保護文化遺產(chǎn)等多方面內(nèi)容。國土空間規(guī)劃需要通過創(chuàng)新性的理念和具體操作方案，推動城市老舊區(qū)域的全面更新，實現(xiàn)城市發(fā)展的動態(tài)平衡。

3.2.4 基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與智慧城市發(fā)展

隨著城市化，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求增加，智慧城市理念逐漸興起。國土空間規(guī)劃需要與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相結(jié)合，提出科學(xué)合理的智慧城市發(fā)展方案，以促進城市管理的現(xiàn)代化。規(guī)劃者需要分析城市的基礎(chǔ)設(shè)施狀況，明確存在的短板和不足。要制定包括智能交通、智能能源、智能治理等方面的發(fā)展規(guī)劃，提升城市的科技含量和管理水平。國土空間規(guī)劃需要將基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)納入城市發(fā)展的整體規(guī)劃，推動城市朝著智慧、高效的方向邁進，更好地服務(wù)居民的生活和城市的可持續(xù)發(fā)展。

3.2.5 人居環(huán)境的改善與社會服務(wù)設(shè)施

隨著城市化的推進，改善人居環(huán)境和提供優(yōu)質(zhì)社會服務(wù)成為至關(guān)重要的任務(wù)。國土空間規(guī)劃在這一背景下需要注重城市居民的生活品質(zhì)，通過規(guī)劃合理的社區(qū)服務(wù)設(shè)施和休閑空間，促使城市成為宜居之地。規(guī)劃者需要深入了解不同居民群體的需求，包括居住、教育、醫(yī)療、文化等多方面的服務(wù)。要制定包括公園綠地、文化活動中心、社區(qū)醫(yī)療等在內(nèi)的綜合規(guī)劃，以滿足居民對于良好生活環(huán)境和便捷服務(wù)的期待。國土空間規(guī)劃需要通過人性化的設(shè)計和科學(xué)合理的布局，不斷改善城市的人居環(huán)境，提升城市居民的生活質(zhì)量。

3.2.6 城市風險防范與應(yīng)急管理

隨著城市化規(guī)模的擴大，城市面臨的自然和人為風險也相應(yīng)增加，包括自然災(zāi)害、公共衛(wèi)生事件等。國土空間規(guī)劃需要全面考慮城市的防災(zāi)、減災(zāi)、救災(zāi)等應(yīng)急管理措施，確保城市的安全穩(wěn)定發(fā)展。規(guī)劃者需要評估城市所處地域的自然風險，確定面臨的災(zāi)害類型和頻率。要制定相應(yīng)的城市防范和應(yīng)急預(yù)案，包括建設(shè)防災(zāi)設(shè)施、提高城市應(yīng)急響應(yīng)能力等方面的措施。國土空間規(guī)劃需要充分考慮城市的脆弱性和應(yīng)對能力，通過科學(xué)有效的規(guī)劃，減輕風險對城市發(fā)展的不利影響，確保城市的可持續(xù)和安全發(fā)展。

4.國土空間規(guī)劃與城市化進程的協(xié)同推進策略

4.1 建立綜合規(guī)劃框架

需制定統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃框架，確保城市化進程與國家的宏觀發(fā)展目標相契合，在國家層面上出臺明確的指導(dǎo)原則和政策支持，為地區(qū)和城市的發(fā)展提供清晰的方向。國家級的規(guī)劃框架必須包含對城市化的具體指導(dǎo)，確保城市發(fā)展不偏離國家的整體戰(zhàn)略。重點在于區(qū)域?qū)用娴囊?guī)劃實施。區(qū)域規(guī)劃需要根據(jù)國家框架內(nèi)的指導(dǎo)原則，針對具體地區(qū)的實際情況進行詳細規(guī)劃。在此過程中，必須考慮到各地區(qū)之間的經(jīng)濟、社會和環(huán)境差異，制定適合當?shù)貙嶋H的城市化策略。區(qū)域規(guī)劃要考慮單個城市的發(fā)展，還要考慮城市群和城鄉(xiāng)間的相互作用，以及它們?nèi)绾喂餐С謬野l(fā)展目標。地方層面的規(guī)劃執(zhí)行同樣重要。地方政府必須根據(jù)上級規(guī)劃制定具體的執(zhí)行計劃和措施，包括城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、土地利用規(guī)劃、環(huán)境保護等方面。地方政府需確保規(guī)劃的實施與區(qū)域和國家層面的指導(dǎo)方針保持一致，同時也需根據(jù)地方實際情況進行必要的調(diào)整。為保證規(guī)劃的有效實施，必須建立一個跨級別的溝通協(xié)調(diào)機制，確保國家、區(qū)域和地方三個層面在規(guī)劃的制定和執(zhí)行過程中保持密切的聯(lián)系和協(xié)調(diào)，這種機制有助于解決執(zhí)行過程中出現(xiàn)的沖突，還確保了信息的有效流通，讓各個層級的決策者都能及時了解實施過程中的進展和挑戰(zhàn)?？紤]到國土空間規(guī)劃和城市化進程是一個動態(tài)變化的過程，規(guī)劃框架本身也需具備一定的靈活性和適應(yīng)性，規(guī)劃框架和具體措施需要定期評估和更新，以適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展和技術(shù)進步帶來的新情況和新挑戰(zhàn)。

4.2 強化生態(tài)保護和可持續(xù)發(fā)展

必須在規(guī)劃階段明確生態(tài)保護的優(yōu)先地位，確保城市化進程中自然環(huán)境的保護獲得足夠的重視，規(guī)劃者在制定城市發(fā)展規(guī)劃時，要嚴格遵守生態(tài)紅線，限制在生態(tài)敏感區(qū)和重要的自然保護區(qū)內(nèi)的開發(fā)活動。要對城市擴張進行嚴格控制，避免過度開發(fā)導(dǎo)致的生態(tài)破壞。推廣綠色建筑和可持續(xù)城市設(shè)計是實現(xiàn)這一目標的重要手段。規(guī)劃和建設(shè)過程中，要求采用節(jié)能材料，優(yōu)化建筑設(shè)計以提高能源效率，例如通過自然通風、自然采光和使用可再生能源系統(tǒng)來減少建筑對環(huán)境的影響。城市綠化是另一個重要方面，要求在城市規(guī)劃中包含足夠的綠地空間，如公園、綠帶和屋頂花園，這些綠地提升城市美觀，還有助于改善空氣質(zhì)量和城市微氣候。水資源管理也是生態(tài)保護和可持續(xù)發(fā)展的重要方面。城市規(guī)劃中要考慮到雨水收集和循環(huán)利用系統(tǒng)的建設(shè)，以及污水處理和再利用技術(shù)的應(yīng)用，旨在減少城市對周圍水體的污染和水資源的過度消耗。交通規(guī)劃也必須符合可持續(xù)發(fā)展的原則。推廣公共交通、鼓勵使用非機動車和步行，以及發(fā)展低碳交通工具，旨在減少交通帶來的碳排放和環(huán)境污染。城市規(guī)劃應(yīng)優(yōu)化交通網(wǎng)絡(luò)布局，減少交通擁堵，提高交通效率。持續(xù)監(jiān)測和評估城市化進程對環(huán)境的影響是不可忽視的一環(huán)，通過定期的環(huán)境影響評估，可以及時發(fā)現(xiàn)問題并采取相應(yīng)措施，確保城市發(fā)展與環(huán)境保護之間的平衡。

4.3 優(yōu)化土地使用和城市布局

必須對土地使用進行合理規(guī)劃，在城市規(guī)劃的初期就明確土地的用途，包括住宅、商業(yè)、工業(yè)、娛樂和公共空間等。在此基礎(chǔ)上，要特別關(guān)注土地的有效利用，防止無序擴張和土地浪費。例如，通過鼓勵向高度和密度發(fā)展的城市設(shè)計，可以更有效地利用有限的城市空間，避免城市過度蔓延。城市規(guī)劃必須重視建立高效的交通網(wǎng)絡(luò)，包括公共交通系統(tǒng)的規(guī)劃和建設(shè)，如地鐵、輕軌、公交線路，以及交通樞紐的合理布局。有效的交通網(wǎng)絡(luò)減少了城市交通擁堵，還提高了居民的出行效率，促進了城市經(jīng)濟的發(fā)展。混合用途的城市設(shè)計是提升城市內(nèi)部運作效率的重要手段?；旌嫌猛驹O(shè)計鼓勵在同一區(qū)域內(nèi)結(jié)合住宅、商業(yè)、辦公和娛樂設(shè)施，這種布局可以減少居民通勤時間，提高生活質(zhì)量，同時也有利于商業(yè)活動的繁榮和社區(qū)的活力。在城市規(guī)劃中應(yīng)充分考慮到公園、綠帶和其他綠色空間的布局，這些綠色空間為居民提供了休閑娛樂的場所，還對改善城市環(huán)境和生態(tài)系統(tǒng)具有重要作用。持續(xù)的規(guī)劃審查和更新是確保土地使用和城市布局優(yōu)化的關(guān)鍵。隨著城市化進程的發(fā)展和居民需求的變化，城市規(guī)劃需要不斷調(diào)整和更新，以適應(yīng)新的發(fā)展情況。

結(jié)語：

在中國，近年來城市化進程不斷推進，城市人口規(guī)模迅速增長，城市擴張呈現(xiàn)出多中心、群集發(fā)展的趨勢。與此國土空間面臨諸多挑戰(zhàn)，如土地資源短缺、環(huán)境污染、城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡等問題逐漸顯現(xiàn)。因此，深入研究城市化與國土空間規(guī)劃之間的關(guān)系，對于更好地應(yīng)對城市化帶來的問題，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展具有迫切的需求。國土空間規(guī)劃的制定與實施涉及城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、生態(tài)保護規(guī)劃等多個層面，需要綜合考慮城市化發(fā)展的動態(tài)變化，注重協(xié)同推進城市與農(nóng)村、經(jīng)濟與生態(tài)的有機結(jié)合。因此，通過深入研究城市化與國土空間規(guī)劃的關(guān)聯(lián)性，可以更好地指導(dǎo)規(guī)劃決策、優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)、提高資源利用效率，為城市與國土空間的可持續(xù)發(fā)展提供理論支撐和實踐經(jīng)驗。