□文/米曉宇

建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田是鞏固和提高糧食生產(chǎn)能力、保障國(guó)家糧食安全的關(guān)鍵舉措，2023 年底結(jié)合增發(fā)國(guó)債大幅提高了補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，每畝高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田中央財(cái)政補(bǔ)助從1500 元提高到2000～2600 元。近年來(lái)，以國(guó)務(wù)院、各部委文件為指引，各地方先后出臺(tái)了一系列政策文件，河南省也提出了“投融建運(yùn)管”一體化模式。在該模式中項(xiàng)目公司作為投融資主體在獲得政府補(bǔ)助之外，還需要通過(guò)長(zhǎng)期種植運(yùn)營(yíng)回收剩余建設(shè)投資。因此，項(xiàng)目公司作為投融資主體，在10 年以上的運(yùn)營(yíng)期內(nèi)，是否能長(zhǎng)期、高比例獲得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)很大程度上影響投資收益水平。

一、產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況

2013 年，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《全國(guó)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)總體規(guī)劃》，各地方政府大力推進(jìn)農(nóng)田建設(shè)。然而，我國(guó)機(jī)構(gòu)改革前（2018 年前），高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目和資金分散至國(guó)土資源部門(mén)、農(nóng)業(yè)部門(mén)、財(cái)政部門(mén)下屬的農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)部門(mén)和水利部門(mén)等多部門(mén)，建設(shè)目標(biāo)不一、標(biāo)準(zhǔn)不一，再加上投資標(biāo)準(zhǔn)低、管護(hù)不到位等問(wèn)題，“十四五”期間，我國(guó)不僅要新建高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，而且還要補(bǔ)齊補(bǔ)強(qiáng)已建高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的短板。

我國(guó)有19.14 億畝的農(nóng)田，其中15.46 億畝的永久基本農(nóng)田都要建成為高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田。2022 年底累計(jì)建成10 億畝，2023 年底累計(jì)建成約10.45 億畝，未來(lái)還需建設(shè)5 億畝高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，并對(duì)已建成的4.55 億畝進(jìn)行提升改造［1］。根據(jù)規(guī)劃全國(guó)每年計(jì)劃新建2500 萬(wàn)畝、提升改造3500 萬(wàn)畝，每年投資約2000 億。2023 年全國(guó)新建4500 萬(wàn)畝、改造提升3500 萬(wàn)畝，均高于規(guī)劃目標(biāo)，預(yù)計(jì)未來(lái)10 年內(nèi)行業(yè)仍有較大的發(fā)展空間。

二、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)效益與農(nóng)戶響應(yīng)

（一） 高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)效益

高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的建設(shè)大大提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的綜合效益，據(jù)統(tǒng)計(jì)，新建的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，每畝地的糧食產(chǎn)能提高了10%～20%，平均每畝地能節(jié)本增效約500 元，農(nóng)民的收入水平得到了有效增長(zhǎng)［1］。

（二） 農(nóng)戶對(duì)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的響應(yīng)

據(jù)2022 年對(duì)河南省某縣700 個(gè)農(nóng)戶的調(diào)研，其中有526 個(gè)農(nóng)戶對(duì)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的響應(yīng)程度較低，占比達(dá)75%［2］。為提高農(nóng)戶的響應(yīng)度和土地流轉(zhuǎn)比例，政府應(yīng)強(qiáng)化農(nóng)民的文化教育和操作技能培訓(xùn)，提升農(nóng)民隊(duì)伍的素質(zhì)和能力，增強(qiáng)其工作效能，使農(nóng)民在外務(wù)工的收入增加，從而提高他們流轉(zhuǎn)農(nóng)田的意愿。此外，鼓勵(lì)農(nóng)民在農(nóng)閑時(shí)期積極參與高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，以獲取額外的勞務(wù)收入，使農(nóng)民既能享有穩(wěn)定的土地流轉(zhuǎn)收益，又能通過(guò)務(wù)工獲得額外收入。

三、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)對(duì)土地流轉(zhuǎn)的影響

（一） 高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)對(duì)土地流轉(zhuǎn)的促進(jìn)因素

高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)會(huì)通過(guò)降低農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，尤其是自然災(zāi)害帶來(lái)的危害，進(jìn)而增強(qiáng)經(jīng)營(yíng)主體風(fēng)險(xiǎn)抵抗能力，來(lái)鼓勵(lì)農(nóng)戶更多參與土地流轉(zhuǎn)。能顯著促進(jìn)承包地規(guī)模較大、勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移程度較低的農(nóng)戶轉(zhuǎn)入農(nóng)地［3］。高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)能有效緩解勞動(dòng)力短缺，不增加甚至減少了勞動(dòng)力要素投入，通過(guò)有效減輕勞作負(fù)擔(dān)，從而鼓勵(lì)經(jīng)營(yíng)主體擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模［4］。

（二） 高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)對(duì)土地流轉(zhuǎn)的抑制因素

隨著高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目的推進(jìn)，農(nóng)地耕作條件得到有效改善，機(jī)械應(yīng)用水平提升，提高了農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)的可獲得性，使低勞動(dòng)力的農(nóng)戶家庭也能勝任高強(qiáng)度的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。因此高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)增強(qiáng)了農(nóng)地對(duì)農(nóng)戶的吸引力，使原不具備足夠勞動(dòng)力而將土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶家庭不再流轉(zhuǎn)土地，進(jìn)而對(duì)土地流轉(zhuǎn)產(chǎn)生抑制作用［3］。

四、長(zhǎng)周期內(nèi)土地流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)

（一） 運(yùn)營(yíng)前期

“先流轉(zhuǎn)后建設(shè)”的方式跟“先建設(shè)后流轉(zhuǎn)”相比，更符合農(nóng)地流轉(zhuǎn)的需求，交易成本較低，土地平整工程的實(shí)施比例更高，對(duì)整治耕地碎片化的效果更好，土地流轉(zhuǎn)的比例也更高。這個(gè)階段政府起主導(dǎo)作用開(kāi)展土地流轉(zhuǎn)工作，“小田并大田”，將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)以入股、流轉(zhuǎn)等形式從農(nóng)戶集中到各村集體經(jīng)濟(jì)組織土地股份合作社。項(xiàng)目公司成立后可以順利取得首期土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，不參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，具有優(yōu)勢(shì)地位。

（二） 運(yùn)營(yíng)后期

目前進(jìn)入運(yùn)營(yíng)后期的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田項(xiàng)目很少，缺乏相關(guān)實(shí)踐。建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田可以提高農(nóng)田對(duì)各方的吸引力。根據(jù)對(duì)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)的相關(guān)研究，從農(nóng)戶層面看，農(nóng)戶地塊面積每增加1 倍，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率就會(huì)提升12.86%［5］。隨著高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目不斷推進(jìn)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率得到大幅提升，農(nóng)戶勞動(dòng)力短缺問(wèn)題得以緩解。隨著種植面積擴(kuò)大，預(yù)期收入也水漲船高，這使得農(nóng)戶更愿意投入農(nóng)業(yè)活動(dòng)，或者期望通過(guò)土地流轉(zhuǎn)賺取更多收益。

農(nóng)戶把土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)變成股權(quán)加入合作社，由合作社統(tǒng)一管理種植，年底獲得分紅。土地股份合作社代表入社農(nóng)戶的利益，理論上需要在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中為農(nóng)民爭(zhēng)取盡可能多的土地流轉(zhuǎn)費(fèi)和分紅。同時(shí)土地股份合作社不能脫離政府運(yùn)行，因此政府對(duì)土地股份合作社的土地流轉(zhuǎn)起到引導(dǎo)作用。

高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田項(xiàng)目的建設(shè)勢(shì)必會(huì)吸引更多專業(yè)種植企業(yè)，由于項(xiàng)目公司需要通過(guò)長(zhǎng)期運(yùn)營(yíng)收回建設(shè)成本，所以同等技術(shù)水平下能支付的土地流轉(zhuǎn)費(fèi)必然低于不承擔(dān)建設(shè)負(fù)擔(dān)的專業(yè)種植企業(yè)。在這個(gè)階段項(xiàng)目公司需要在政府的引導(dǎo)下與其他專業(yè)種植企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)，具備一定的政策優(yōu)勢(shì)。但如果項(xiàng)目公司支付的土地流轉(zhuǎn)費(fèi)顯著低于種植大戶、其他專業(yè)種植企業(yè)，可能導(dǎo)致農(nóng)戶退出土地股份合作社直接與種植大戶、其他專業(yè)種植企業(yè)進(jìn)行流轉(zhuǎn)。

（三） 后運(yùn)營(yíng)階段

后運(yùn)營(yíng)階段指的是合同約定運(yùn)營(yíng)期結(jié)束后的階段。連片的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田是具有穩(wěn)定現(xiàn)金流的優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，如果項(xiàng)目公司能以運(yùn)營(yíng)商的身份繼續(xù)運(yùn)營(yíng)，可以為投資人帶來(lái)長(zhǎng)期的收益。在這個(gè)階段項(xiàng)目公司需要發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)參與市場(chǎng)的充分競(jìng)爭(zhēng)，以獲取長(zhǎng)期的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。

五、項(xiàng)目公司保障土地流轉(zhuǎn)的應(yīng)對(duì)措施

第一，標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田項(xiàng)目“先流轉(zhuǎn)再建設(shè)”，可實(shí)現(xiàn)流轉(zhuǎn)一塊、實(shí)施一塊，建設(shè)階段可以保證首期流轉(zhuǎn)率。同時(shí)可以由政府方協(xié)調(diào)在項(xiàng)目周邊設(shè)置一部分預(yù)留區(qū)，由于特殊原因有意愿重新種地的農(nóng)戶，在預(yù)留區(qū)劃分土地經(jīng)營(yíng)，減少對(duì)規(guī)模經(jīng)營(yíng)的影響。

第二，農(nóng)戶在承包期限內(nèi)可以自主流轉(zhuǎn)，但不超過(guò)承包期限。從2023 年開(kāi)始，二輪承包將陸續(xù)到期，需要延長(zhǎng)承包期，高峰期主要在2026 年～2028 年。項(xiàng)目公司拿到土地經(jīng)營(yíng)權(quán)后，需要在第二輪延包時(shí)續(xù)簽合同。農(nóng)村土地第二輪延包確保絕大多數(shù)農(nóng)戶原有承包地繼續(xù)保持穩(wěn)定，因此項(xiàng)目公司流轉(zhuǎn)土地時(shí)，可以通過(guò)合同約定等方式確定繼續(xù)經(jīng)營(yíng)的具體條款，在政策允許的情況下，繼續(xù)由項(xiàng)目公司來(lái)經(jīng)營(yíng)，可以一定程度上長(zhǎng)期鎖定經(jīng)營(yíng)權(quán)。

第三，可以通過(guò)設(shè)置合理的土地流轉(zhuǎn)費(fèi)調(diào)價(jià)機(jī)制，避免土地流轉(zhuǎn)費(fèi)和糧價(jià)不匹配導(dǎo)致的外部競(jìng)爭(zhēng)，如在合同中約定根據(jù)糧價(jià)波動(dòng)協(xié)商調(diào)整土地流轉(zhuǎn)費(fèi)。

第四，參考農(nóng)業(yè)農(nóng)村部發(fā)布的《農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)出租合同（示范文本）》，若存在無(wú)法繼續(xù)流轉(zhuǎn)，外部競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致合同提前中止的情況，可以協(xié)商對(duì)依法投資建設(shè)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)附屬、配套設(shè)施進(jìn)行處置，如經(jīng)有資質(zhì)的第三方評(píng)估后，由甲方支付價(jià)款購(gòu)買(mǎi)等。

六、后運(yùn)營(yíng)階段的探討

后運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目公司可以從專業(yè)化管護(hù)、優(yōu)化風(fēng)險(xiǎn)分配、銷(xiāo)售和儲(chǔ)糧等方面發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)參與市場(chǎng)的充分競(jìng)爭(zhēng)，以獲取長(zhǎng)期的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。

專業(yè)化管護(hù)：農(nóng)田建設(shè)目前普遍存在“重建設(shè)、輕管護(hù)”的問(wèn)題。農(nóng)田設(shè)施管護(hù)對(duì)種植收益影響大，需要的資金也很多，但目前投入的資金還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。管護(hù)主體意識(shí)不強(qiáng)，農(nóng)民們參與高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)后的管護(hù)積極性不高，有時(shí)候還會(huì)損壞或侵占高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的設(shè)施［6］。另外，由于專業(yè)技能有限，他們只能處理一些簡(jiǎn)單的破損問(wèn)題，對(duì)于大型電力設(shè)施、排灌設(shè)施等存在的安全隱患，很難及時(shí)發(fā)現(xiàn)并處理［7］。因此項(xiàng)目公司可以發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)從管護(hù)端進(jìn)入后運(yùn)營(yíng)階段。

優(yōu)化風(fēng)險(xiǎn)分配：按照生產(chǎn)小農(nóng)理論，大部分農(nóng)民都有很強(qiáng)的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避意識(shí)，這意味著農(nóng)民的決策和行為，并不是完全出于理性計(jì)算和經(jīng)濟(jì)利益，而是更看重生存和安全。我國(guó)是著名的“大國(guó)小農(nóng)”格局，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)又經(jīng)常遭受自然災(zāi)害，所以因此，項(xiàng)目公司可以利用自身的規(guī)模優(yōu)勢(shì)和技術(shù)優(yōu)勢(shì)，建立更合理的風(fēng)險(xiǎn)分配機(jī)制，幫助農(nóng)民更好地規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。

銷(xiāo)售和儲(chǔ)糧：項(xiàng)目公司由國(guó)有企業(yè)主導(dǎo)，高度執(zhí)行國(guó)家戰(zhàn)略，與其他種植企業(yè)相比在銷(xiāo)售和儲(chǔ)糧方面具備優(yōu)勢(shì)?？梢酝ㄟ^(guò)擇機(jī)銷(xiāo)售、期貨交易、儲(chǔ)糧等方式提高畝均收入，在充分競(jìng)爭(zhēng)中形成比較優(yōu)勢(shì)，進(jìn)入后運(yùn)營(yíng)階段。

七、結(jié)論

高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的建設(shè)長(zhǎng)周期內(nèi)對(duì)土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的影響是多維度的，項(xiàng)目公司參與運(yùn)營(yíng)既有優(yōu)勢(shì)也有劣勢(shì)，一方面需要項(xiàng)目公司在前期策劃股權(quán)結(jié)構(gòu)、優(yōu)選合作單位、設(shè)置土地流轉(zhuǎn)調(diào)價(jià)機(jī)制、低流轉(zhuǎn)率補(bǔ)償機(jī)制，另一方面需要項(xiàng)目公司在建設(shè)運(yùn)營(yíng)階段形成利益聯(lián)結(jié)機(jī)制、提高農(nóng)戶收益水平、積累項(xiàng)目公司自身優(yōu)勢(shì)。這樣才能在不確定的競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì)中提高持有的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)比例，在多方共贏中實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目公司的預(yù)期收益。