胡德勝　孫睿恒

關(guān)鍵詞 海洋牧場；法律體系；管理體制機(jī)制；國家管轄海域；立法“四性”

中圖分類號 D912. 6 文獻(xiàn)標(biāo)志碼 A 文章編號 1002-2104（2024）04-0161-11 DOI：10. 12062/cpre. 20230921

21 世紀(jì)是海洋的世紀(jì)。中國海域總面積約473 萬km2、約為陸地總面積的一半。基于可持續(xù)發(fā)展理念利用好這一藍(lán)色國土，對于實現(xiàn)中國式現(xiàn)代化，特別是展現(xiàn)其中的“人與自然和諧共生的現(xiàn)代化”的特色，極其重要。黨的十八大報告中提出建設(shè)海洋強(qiáng)國［1］。習(xí)近平在黨的十九大和二十大報告中要求“加快建設(shè)海洋強(qiáng)國”［2-3］；2022年在海南考察時強(qiáng)調(diào)“建設(shè)海洋強(qiáng)國是實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的重大戰(zhàn)略任務(wù)”［4］。海洋牧場是指“基于海洋生態(tài)系統(tǒng)原理，在特定海域，通過人工魚礁、增殖放流等措施，構(gòu)建或修復(fù)海洋生物繁殖、生長、索餌或避敵所需的場所，增殖養(yǎng)護(hù)漁業(yè)資源，改善海域生態(tài)環(huán)境，實現(xiàn)漁業(yè)資源可持續(xù)利用的漁業(yè)模式”［5］。它兼具資源開發(fā)與生態(tài)養(yǎng)護(hù)雙重屬性，理論上、技術(shù)上和法律上可建設(shè)于海域內(nèi)水（意指中國國內(nèi)海洋法律中的內(nèi)水，下同）、領(lǐng)海、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架，是海洋經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的驅(qū)動力，是中國建設(shè)海洋強(qiáng)國的現(xiàn)實途徑之一。2017—2019年連續(xù)3年的中央一號文件均強(qiáng)調(diào)發(fā)展和建設(shè)現(xiàn)代化海洋牧場［6-8］。2023年中央一號文件再次提出建設(shè)現(xiàn)代化海洋牧場，發(fā)展深遠(yuǎn)海養(yǎng)殖［9］。截至2023年3月，國家級海洋牧場示范區(qū)已達(dá)169 個［10］。黨的二十大報告要求“必須更好發(fā)揮法治固根本、穩(wěn)預(yù)期、利長遠(yuǎn)的保障作用”和“增強(qiáng)立法系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性、時效性”［3］。法治是良法得到普遍遵從的社會狀態(tài)［11］。完備的法律體系是法治的前提［12］。實現(xiàn)海洋牧場法治，建立良性品質(zhì)的海洋牧場法制是基礎(chǔ)。

在海洋牧場建設(shè)法制工作中踐行習(xí)近平生態(tài)文明思想和習(xí)近平法治思想，必須貫徹立法“四性”，即立法的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性和時效性。海洋牧場建設(shè)法制雖然主要是國內(nèi)法問題，但卻必須以國際法，特別是以1982年《聯(lián)合國海洋法公約》（下稱《公約》）體系為核心的國際海洋法作為起點(diǎn)和基礎(chǔ)。這是基于立法系統(tǒng)性和整體性落實黨的二十大報告關(guān)于“統(tǒng)籌推進(jìn)國內(nèi)法治和涉外法治”的必然要求。就立法協(xié)同性而言，既涉及央地之間管理權(quán)限協(xié)同，也涉及政府部門之間職責(zé)分工協(xié)作。在根據(jù)國際法中國有權(quán)管轄的各類海域，中國在理論上、技術(shù)上和法律上都可以建設(shè)海洋牧場。根據(jù)立法時效性要求，需要及時完善相關(guān)立法。已有關(guān)于海洋牧場建設(shè)和管理法律問題的法學(xué)類研究成果，主要在宏觀層面從中外海洋牧場法律體系比較［13-14］、海洋牧場地方性立法實踐［15］等方面展開，但不夠全面，且缺乏基于立法“四性”視域的研究。故此立足海洋生態(tài)系統(tǒng)的整體性對海洋治理的自然規(guī)律性要求，以法學(xué)為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，以立法“四性”為視域，對中國海洋牧場法制進(jìn)行檢視。首先對中國海洋牧場建設(shè)和管理立法現(xiàn)狀進(jìn)行梳理；其次剖析中國海洋牧場建設(shè)現(xiàn)行法律文件中各種海域外部界線、海域內(nèi)水和領(lǐng)海內(nèi)海洋牧場，以及專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)和大陸架上海洋牧場方面存在的法律問題；最后討論建構(gòu)中國海洋牧場良性品質(zhì)法制的路徑。

1 中國海洋牧場建設(shè)和管理立法現(xiàn)狀

對立法現(xiàn)狀進(jìn)行梳理，是對中國海洋牧場法制進(jìn)行檢視研究的起點(diǎn)。為了建設(shè)和管理海洋牧場，中央和地方都出臺了不少法律或規(guī)范性文件。在中央層面，形成了以2001年《中華人民共和國海域使用管理法》（以下簡稱《海域使用管理法》）為基礎(chǔ)，以其他涉海法律、法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件為補(bǔ)充的分散性立法結(jié)構(gòu)。在地方層面，多數(shù)沿海省級和設(shè)區(qū)市級行政區(qū)遵循中央分散性立法模式；少數(shù)采取省級分散性立法與設(shè)區(qū)市級綜合性立法相結(jié)合的模式。在管理體制上，海洋牧場采取以地方管理為主、央地共管為輔，綜合管理與分散管理相結(jié)合的管理體制。

1. 1 中央層面海洋牧場立法現(xiàn)狀

海洋牧場是一種漁業(yè)模式，受海洋事務(wù)相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)制。從中央層面看，主要由法律和部門規(guī)章進(jìn)行規(guī)范。國際海洋法中國家主權(quán)和主權(quán)權(quán)利轉(zhuǎn)化為國內(nèi)法的規(guī)定主要由1992年《中華人民共和國領(lǐng)海及毗連區(qū)法》（以下簡稱《領(lǐng)海及毗連區(qū)法》）和1998年《中華人民共和國專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架法》（以下簡稱《專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架法》）完成；海洋牧場的選址與建設(shè)主要受《海域使用管理法》和《全國海洋功能區(qū)劃（2011—2020年）》規(guī)制；海洋牧場的運(yùn)營與監(jiān)管主要受1986年《中華人民共和國漁業(yè)法》（2013年修正）（以下簡稱《漁業(yè)法》）和1982年《中華人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法》（2017年修正）（以下簡稱《海洋環(huán)境保護(hù)法》）規(guī)制。此外，還有部分規(guī)范性文件：①國家標(biāo)準(zhǔn)，如《海洋牧場建設(shè)技術(shù)指南》（GB/T 40946-2021）；②發(fā)展規(guī)劃，如《國家級海洋牧場示范區(qū)建設(shè)規(guī)劃（2017—2025年）》；③工作規(guī)范，如《國家級海洋牧場示范區(qū)管理工作規(guī)范》。這些法律和規(guī)范性文件從外在形式上共同構(gòu)成了中央層面關(guān)于規(guī)劃、建設(shè)、管理海洋牧場的法律規(guī)范集合體。

《海域使用管理法》第4條規(guī)定，中國實行海洋功能區(qū)劃制度，海域使用必須符合海洋功能區(qū)劃?！豆δ軈^(qū)劃》進(jìn)一步明確了中國管轄海域內(nèi)海洋功能區(qū)的類型、范圍及相應(yīng)的管理與保障措施。因此，海洋牧場在選址時，必須符合目標(biāo)海域的功能區(qū)劃，才能取得相應(yīng)海域使用權(quán)。海洋牧場作為促進(jìn)漁業(yè)增殖和養(yǎng)護(hù)海洋生物資源的新型漁業(yè)模式，受《漁業(yè)法》和《海洋環(huán)境保護(hù)法》的規(guī)制。海洋牧場在漁業(yè)養(yǎng)護(hù)和增殖的過程中，需要符合《“十四五”全國漁業(yè)發(fā)展規(guī)劃》的安排并嚴(yán)格遵守《漁業(yè)法》的相關(guān)規(guī)定；造成海域生態(tài)環(huán)境污染或破壞的，依照《海洋環(huán)境保護(hù)法》的相關(guān)規(guī)定追究法律責(zé)任。但是，涉及海洋牧場開發(fā)經(jīng)營和監(jiān)督管理的具體事宜，并沒有中央層面的法律或者規(guī)范性文件進(jìn)行規(guī)制。此外，針對不同類型的海洋牧場，上述文件在管理模式上未加區(qū)分，也沒有出臺相應(yīng)的配套細(xì)則。

1. 2 地方層面海洋牧場立法現(xiàn)狀

從地方層面看，為了貫徹執(zhí)行海洋牧場相關(guān)的中央層次立法，中國沿海各地制定了不少適用于本行政區(qū)域的地方性法規(guī)或地方政府規(guī)章。立法形式主要有省級地方性法規(guī)和政府規(guī)章、設(shè)區(qū)市級地方性法規(guī)和政府規(guī)章。除港澳臺地區(qū)外，中國11個沿海省份是遼寧、河北、天津、山東、江蘇、上海、浙江、福建、廣東、廣西和海南。它們大多采取與中央一脈相承的分散性立法模式，海洋牧場建設(shè)主要受各自海域使用管理、海岸帶管理、漁業(yè)管理和海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)等方面的省級地方性法規(guī)或地方政府規(guī)章的規(guī)制。中國53個沿海設(shè)區(qū)市中，47個設(shè)區(qū)市采取分散性立法模式。威海、煙臺、濰坊、日照、青島和連云港6市對海洋牧場的管理采取綜合性立法模式，以設(shè)區(qū)市級地方性法規(guī)的立法形式出臺海洋牧場管理條例，并多從規(guī)劃建設(shè)、開發(fā)經(jīng)營、生態(tài)保護(hù)、監(jiān)督管理和法律責(zé)任5個方面進(jìn)行細(xì)化。

2 中國海洋牧場管理和建設(shè)中存在的法律問題

2. 1 海域外部界線標(biāo)準(zhǔn)方面的法律問題

確定各類海域的地理范圍是各級政府及其工作部門行使管轄權(quán)的基礎(chǔ)，是厘清海洋牧場領(lǐng)域內(nèi)各級政府權(quán)責(zé)界限和理順央地關(guān)系、地地關(guān)系的前置條件。明確各海域的地理范圍，需要清晰的海域外部界線作為支撐。然而，當(dāng)前有關(guān)海洋牧場的中央層面各類法律文件中，海域外部界線混亂。主要體現(xiàn)在海域外部界線種類繁多、劃定標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一兩個方面，進(jìn)而影響了中國國內(nèi)法與國際法的兼容性和有效銜接，既有悖于立法的系統(tǒng)性和整體性，也有違立法的協(xié)同性。

2. 1. 1 海域外部界線的種類繁多、劃定標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一

近岸線、近遠(yuǎn)海界線、機(jī)動漁船底拖網(wǎng)禁漁區(qū)線等多種界線并存的問題，在一定程度上影響了各部門協(xié)同處理涉海事務(wù)的效率。海域外部界線劃定標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。中央層面的海洋牧場相關(guān)法律規(guī)范，多采用近岸海域、近海海域和遠(yuǎn)海海域的劃分方式。但是，一方面，全國人大或全國人大常委會制定的法律沒有關(guān)于這三類海域及其劃分標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定；另一方面，國務(wù)院有關(guān)部門規(guī)定或確定的外部界線標(biāo)準(zhǔn)不一，存在混亂。例如，原環(huán)境保護(hù)總局1999年制定、原環(huán)境保護(hù)部2010年修正的《近岸海域環(huán)境功能區(qū)管理辦法》所規(guī)定近岸海域的地理范圍限于海域內(nèi)水和領(lǐng)海的大部分，原國家海洋局編寫并發(fā)布，載于自然資源部官網(wǎng)的《2001年中國海洋環(huán)境質(zhì)量公報》認(rèn)定的近岸海域的地理范圍相當(dāng)于海域內(nèi)水的大部分；不過，二者的近岸海域范圍都未涵蓋渤海的全部。但是，原國家環(huán)境保護(hù)總局組織編寫并發(fā)布的《2001年中國近岸海域環(huán)境質(zhì)量公報》認(rèn)定近岸海域的范圍不僅包括海域內(nèi)水，而且包括領(lǐng)海。甚至，在不同部門或研究中心網(wǎng)載的名稱相同的公報中，認(rèn)定的范圍也不完全相同。例如，自然資源部和國家海洋信息中心網(wǎng)載的兩個版本《2001年中國海洋環(huán)境質(zhì)量公報》的內(nèi)容有所差異；前者說明了近岸海域的地理范圍，后者卻并未提及。此外，作為主管部門的農(nóng)業(yè)農(nóng)村部或其前身所出臺的部門規(guī)章和文件也沒有就不同海域內(nèi)的海洋牧場管理問題作出區(qū)別性規(guī)定。中國各種海域外部界線極其混亂的情況，可以圖1歸納示意；相應(yīng)地，各海域內(nèi)海洋牧場牽涉的主權(quán)或主權(quán)權(quán)利和管轄權(quán)的內(nèi)容也不明確。

2. 1. 2 海域界線種類和劃定標(biāo)準(zhǔn)與國際法的兼容性和銜接度較低

中國國內(nèi)法中的海域界線種類和劃定標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，與國際法的兼容性和銜接度也較低?！豆s》將海洋區(qū)域劃分為國家管轄范圍內(nèi)的海域和國家管轄范圍外的海域；前者包括海域內(nèi)水、領(lǐng)海、毗連區(qū)、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架，后者包括公海和“區(qū)域”（即國家管轄范圍以外的海床和洋底及其底土）。各類海域外部界線基于其與領(lǐng)?；€之間的直線距離確定，國家在不同海域享有不同的主權(quán)、主權(quán)權(quán)利或權(quán)利。作為《公約》的締約國，中國應(yīng)當(dāng)按照其規(guī)定，在國內(nèi)法中確定中國在海域內(nèi)水和領(lǐng)海這兩類海域享有的不同內(nèi)容的主權(quán)，在毗連區(qū)、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架這三類海域享有的不同內(nèi)容的主權(quán)權(quán)利，并將基于它們產(chǎn)生的國家管轄權(quán)在各級政府及其工作部門之間進(jìn)行職責(zé)配置。然而，中國國內(nèi)法律文件之間并不一致，且與國際法缺乏兼容或協(xié)調(diào)。例如，《2001年中國海洋環(huán)境質(zhì)量公報》載明近海海域指近岸海域外部界線（領(lǐng)?；€或10 m 等深線）平行向外20 海里（1 海里=1. 852 km）的海域；這意味著近海海域包括了領(lǐng)海和部分專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)。再如，《漁業(yè)法實施細(xì)則》（2020年修訂）第3條關(guān)于中國管轄海域內(nèi)漁業(yè)監(jiān)督管理的央地管轄地理劃分界線的規(guī)定是：“機(jī)動漁船底拖網(wǎng)禁漁區(qū)線”外側(cè)的漁業(yè)由國務(wù)院漁業(yè)行政主管部門及其所屬海區(qū)漁政管理機(jī)構(gòu)監(jiān)督管理；內(nèi)側(cè)海域的漁業(yè)，除國家另有規(guī)定外，則由毗鄰海域的省級政府漁業(yè)行政主管部門監(jiān)督管理。但是，“機(jī)動漁船底拖網(wǎng)禁漁區(qū)線”穿越了海域內(nèi)水、領(lǐng)海和專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)［16］。由于國家對領(lǐng)海擁有的是主權(quán)而對專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)享有的是主權(quán)權(quán)利，這些劃界標(biāo)準(zhǔn)不僅缺乏與《公約》的兼容性，而且不利于中央和地方對基于國家主權(quán)或主權(quán)權(quán)利的管轄權(quán)的行使，嚴(yán)重影響海洋牧場的管理效率。特別是，在一個海洋牧場項目跨領(lǐng)海和專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)，以及跨專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架的情形下，問題更為突出。就11個沿海省份的管轄海域（或稱“毗鄰海域”）范圍而言，測算基線或外部界線并不統(tǒng)一，甚至有的省份在其不同文件中有不同的規(guī)定。以山東為例，《山東省“十四五”海洋牧場建設(shè)規(guī)劃》多次采用“近岸”“近淺?！薄吧钸h(yuǎn)?！钡刃g(shù)語。而少數(shù)明確管轄范圍的文件之間也存在一定的沖突。2003年《山東省海域使用管理條例》（2015 年修正）第2 條規(guī)定，管轄范圍為本省行政區(qū)域內(nèi)海岸線向海一側(cè)內(nèi)水、領(lǐng)海的水面、水體、海床和底土。《山東省海洋功能區(qū)劃（2011—2020年）》《山東省海洋主體功能區(qū)規(guī)劃》規(guī)定，向陸至山東省政府批準(zhǔn)的海岸線，向海在南黃海至領(lǐng)海外部界線，在渤海和北黃海至約12海里海域?？梢钥闯?，前者將山東省毗鄰的渤海海域全部包括在內(nèi)，后兩者對毗鄰渤海海域的管轄為海岸線至約12海里的海域。這就導(dǎo)致山東省毗鄰的渤海海域有一部分處于規(guī)劃的空白區(qū)域。

2. 2 內(nèi)海和領(lǐng)海內(nèi)海洋牧場方面的法律問題

受制于早年離岸養(yǎng)殖和深海養(yǎng)殖的技術(shù)瓶頸，已建成的海洋牧場絕大多數(shù)分布于海域內(nèi)水和領(lǐng)海，169個國家級海洋牧場示范區(qū)全部位于海域內(nèi)水和領(lǐng)海。在這兩類海域，海洋牧場建設(shè)和管理實踐中存在的法律問題主要有以下三個方面。

2. 2. 1 海洋牧場立法體系存在缺陷

包括系統(tǒng)性在內(nèi)的立法“四性”貫穿于習(xí)近平法治思想的核心要義之中。這表明，關(guān)于某一領(lǐng)域的完備立法體系，其外在形式和內(nèi)在體系（特別是后者）都應(yīng)當(dāng)符合這一要求。中國海洋立法中關(guān)于海洋牧場的規(guī)定，在推動海洋牧場建設(shè)的初期起到了一定的積極作用。但是，現(xiàn)有的海洋牧場立法體系很難為當(dāng)下海洋牧場井噴式的建設(shè)提供完善的法律保障，主要體現(xiàn)在以下兩個方面。

第一個方面是海洋牧場立法體系的外在形式不完善。一個外在形式完善的法律規(guī)范體系應(yīng)當(dāng)包括處于基礎(chǔ)性地位的法律、綜合性的行政法規(guī)、適應(yīng)不同部門需求的部門規(guī)章和適應(yīng)不同地方需求的地方立法［17］。中國“海洋牧場”立法層級較低，統(tǒng)領(lǐng)性、綜合性的立法長期處于空白狀態(tài)。中央層面和省級層面沒有關(guān)于海洋牧場的綜合性立法，只有6個設(shè)區(qū)市出臺了有關(guān)海洋牧場的綜合性地方性法規(guī)。此外，對比已經(jīng)出臺的6個設(shè)區(qū)市級海洋牧場管理條例，發(fā)現(xiàn)其內(nèi)容幾乎沒有差別，并未體現(xiàn)地區(qū)的差異性和管理手段的針對性。

可以看出，中國當(dāng)前海洋牧場立法體系中，立法層級較高的法律法規(guī)缺乏綜合性；具備綜合性立法特征的設(shè)區(qū)市級地方性法規(guī)，立法層級較低，缺乏統(tǒng)領(lǐng)性，也罕見針對性?？紤]到海洋生態(tài)環(huán)境的整體性和復(fù)雜性，缺少高位階的綜合性立法無法從全局的角度對海洋牧場的建設(shè)進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃；缺少針對性的地方性立法，無法適應(yīng)海洋生態(tài)環(huán)境復(fù)雜性對海洋牧場規(guī)制提出的客觀要求。

第二個方面是海洋牧場立法體系的內(nèi)在體系不完備。在立法“四性”視域下，結(jié)合海洋治理的特征，一個內(nèi)在體系完備的海洋牧場立法體系應(yīng)當(dāng)至少保證內(nèi)在體系的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性。中國海洋牧場立法過于零散和碎片化，缺乏對海洋生態(tài)系統(tǒng)整體性和復(fù)雜性的考量。

首先，海洋牧場立法體系缺乏以系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性為指導(dǎo)的立法思維。作為用海基本制度的海洋功能區(qū)劃制度雖可以將海洋管理區(qū)域化，但不能割裂海洋生態(tài)系統(tǒng)的整體性。在立法“四性”視域下，海洋空間治理的核心思維應(yīng)該是跨界思維，海洋牧場也需要在尊重跨界思維的邏輯下進(jìn)行建設(shè)和管理?？缃绮粌H指跨越行政邊界，還包括跨越地理邊界、技術(shù)邊界和利益相關(guān)者的團(tuán)體邊界。在治理海洋牧場生態(tài)污染等問題時可能跨越行政邊界；在投放人工魚礁或者開展?jié)O業(yè)增殖活動時可能跨越地理邊界；在進(jìn)行海洋牧場規(guī)劃時，數(shù)據(jù)共享跨越技術(shù)邊界；海洋牧場的內(nèi)部管理和權(quán)責(zé)分配跨越不同利益相關(guān)者的團(tuán)體邊界。但實踐中，在基于海洋功能區(qū)劃制度對海洋牧場進(jìn)行規(guī)劃選址時，一定程度上忽視了海洋生態(tài)系統(tǒng)整體性的應(yīng)然規(guī)律同海洋牧場經(jīng)濟(jì)和生態(tài)屬性的有機(jī)聯(lián)系。當(dāng)前以海洋功能區(qū)劃制度為基礎(chǔ)的海洋立法體系的立法思維沒有契合系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性的價值要求，這導(dǎo)致海洋牧場立法體系很難遵循跨界思維并符合系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性的要求。

其次，海洋牧場立法采取割裂式的分散性立法模式。中央和省級法律規(guī)范中缺少海洋牧場綜合性立法，主要以涉及海洋空間規(guī)劃、漁業(yè)增殖和生態(tài)環(huán)境保護(hù)3方面的部門法對海洋牧場的建設(shè)和管理進(jìn)行規(guī)制。這導(dǎo)致對海洋資源整體性、系統(tǒng)性的開發(fā)、利用和保護(hù)缺乏統(tǒng)籌考慮。海洋牧場作為一種開發(fā)利用海洋資源的漁業(yè)生產(chǎn)方式，其建設(shè)和管理過程必然涵蓋海域使用、資源利用與生態(tài)環(huán)保等多個方面［18］。例如，海洋牧場在生產(chǎn)經(jīng)營的過程中會產(chǎn)生各種污染物，或者在設(shè)置人工魚礁時會對所在海域的生態(tài)環(huán)境造成一定程度的不利影響。反過來，海洋生態(tài)系統(tǒng)也能在其納污能力限度內(nèi)對污染物進(jìn)行利用、降解和吸收，從而減輕對海域生態(tài)環(huán)境的不利影響。這要求海洋牧場立法應(yīng)該符合系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性的要求，將海洋保護(hù)與海洋資源開發(fā)統(tǒng)籌考慮。但現(xiàn)行海洋牧場立法體系中，不論是中央層面的立法還是絕大多數(shù)地方層面的立法都未符合這一要求，導(dǎo)致現(xiàn)有的法律規(guī)范很難在生態(tài)利益和經(jīng)濟(jì)利益之間實現(xiàn)動態(tài)平衡。這實際上是缺乏對海洋區(qū)域多元功能的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，割裂了海洋事務(wù)管理的整體性與系統(tǒng)性，導(dǎo)致現(xiàn)行法律法規(guī)存在沖突多、銜接少的問題。

最后，海洋牧場立法體系采取的是行政或部門主導(dǎo)的立法方式?；诜稚⑿粤⒎Ｊ?，各部門往往根據(jù)自己的管理目標(biāo)提出規(guī)劃方案，鮮少考慮海洋資源開發(fā)和利用的整體性利益。海洋資源開發(fā)、利用和保護(hù)的公共權(quán)力分割為部門權(quán)力，進(jìn)而形成公共權(quán)力部門化、部門利益制度化的局面［19］，從而導(dǎo)致各部門間立法銜接性不足，統(tǒng)一性較差，在內(nèi)容上既存在重疊和交叉，也存在空白和缺失。缺乏以系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性為指引的立法方式，極易產(chǎn)生各部門相互推諉的情況，引發(fā)形而上學(xué)方面的錯誤。海洋牧場立法體系是置于海洋立法體系的整體性框架之內(nèi)的。因此，海洋牧場立法體系中中央及省級層面的立法也帶有濃厚的部門利益色彩。

2. 2. 2 海洋牧場管理體制機(jī)制失配

現(xiàn)行海洋牧場立法，外在形式和內(nèi)在體系的缺陷導(dǎo)致了海洋牧場管理體制機(jī)制適配?；诓煌姓^(qū)劃、不同涉海部門的職能分工，現(xiàn)行立法更多地考慮行政區(qū)劃、部門利益和經(jīng)濟(jì)價值；缺乏以系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性為立法思維的法律，較少關(guān)注甚至忽視海洋生態(tài)系統(tǒng)的自然屬性。從中國各類海洋牧場的建設(shè)和管理實踐來看，涉海機(jī)構(gòu)設(shè)置和監(jiān)督機(jī)制存在不同程度的缺陷。

第一，涉海機(jī)構(gòu)設(shè)置方面，管理部門職能重疊，部門割裂式分治現(xiàn)象嚴(yán)重。中國海洋管理體系雖然歷經(jīng)多次行政管理體制改革，以求協(xié)調(diào)各海洋行政主管機(jī)構(gòu)的部門利益與職權(quán)界限和優(yōu)化地方海洋管理模式［20］，但是現(xiàn)有的海洋牧場管理體制主要采用部門性或行業(yè)性管理體制［21］。不論是外部監(jiān)管還是內(nèi)部管理，這種部門導(dǎo)向的管理模式在一定程度上忽視了海洋生態(tài)環(huán)境的整體性。在這種管理模式下，海洋牧場在運(yùn)營過程中往往很難實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益之間的動態(tài)平衡，也難以實現(xiàn)管理效果和效率的最優(yōu)化。

首先，涉海管理部門或機(jī)構(gòu)職能重疊。一方面，垂直管理體制與地方分級管理體制之間的關(guān)系尚未理順［22］。當(dāng)前，各級政府職能部門和各級協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)承擔(dān)海洋牧場建設(shè)和管理職責(zé)。自然資源部下設(shè)的北海局、東海局和南海局在海洋管理中占據(jù)重要地位，職能范圍包括但不限于海洋自然資源管理、海洋生態(tài)保護(hù)和海岸帶綜合治理。其職責(zé)范圍與省級涉海職能部門的職能范圍有所重疊，在自然資源開發(fā)和生態(tài)保護(hù)層面的職能和職責(zé)還沒有厘清。海洋牧場是兼具漁業(yè)資源開發(fā)和海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)兩種功能的用海方式，中央派駐機(jī)構(gòu)與地方主管部門的職權(quán)界限尚未厘清，會導(dǎo)致海洋牧場的選址規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境修復(fù)成果評價和生態(tài)破壞追責(zé)等工作面臨阻礙。另一方面，同一行政級別內(nèi)不同主管部門存在職能配置重疊的問題。海洋牧場的核心功能是漁業(yè)增殖和修復(fù)海洋生態(tài)系統(tǒng)，對其生態(tài)價值的監(jiān)管是海洋牧場管理的重心之一。以大連市為例，《大連市海洋保護(hù)條例》第6條規(guī)定，海洋生態(tài)保護(hù)工作主要由生態(tài)環(huán)境部門、海洋管理部門、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門和自然資源部門依分工主管。其中，自然資源部門與農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門的職權(quán)范圍存在明顯重疊。海洋牧場生態(tài)環(huán)境事務(wù)理應(yīng)由負(fù)責(zé)保護(hù)漁業(yè)水域生態(tài)環(huán)境工作的農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門主管。但對于海岸線附近的以及建設(shè)在海洋保護(hù)區(qū)內(nèi)的海洋牧場，自然資源主管部門卻也負(fù)有監(jiān)督管理責(zé)任。這種部門間的職能重疊，導(dǎo)致海洋牧場的核心價值之一生態(tài)修復(fù)價值難以得到保障。

其次，涉海事務(wù)管理部門之間的割裂式分治現(xiàn)象嚴(yán)重。在部門關(guān)系方面，缺乏系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性指引下的部門分治管理體制，忽視了部門職能間的內(nèi)在關(guān)系，在客觀上阻礙了部門間有關(guān)海洋牧場事項管理方面的信息共享和監(jiān)督制約，致使不同類型海洋牧場的建設(shè)和整合缺乏統(tǒng)一的統(tǒng)籌決策機(jī)制［23］。在公眾參與方面，政府在推進(jìn)海洋牧場建設(shè)和管理事項中的主導(dǎo)地位致使公眾參與機(jī)制難以成形；管理和監(jiān)督海洋牧場后續(xù)發(fā)展的排他性模式，也阻礙了公眾監(jiān)督機(jī)制的確立。這種管理體制對海洋管理的科學(xué)性構(gòu)成了威脅，對海洋牧場建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展產(chǎn)生了不利影響。

涉海事務(wù)管理的部門割裂式分治現(xiàn)象嚴(yán)重主要是由于涉海協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的缺位或虛置。在中央層面，2018年政府機(jī)構(gòu)改革雖對海洋行政機(jī)構(gòu)作出了調(diào)整，但并未對涉海事務(wù)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整。一方面，國家海洋委員會是正部級機(jī)構(gòu)，級別不夠高；另一方面，其地位和作用不甚明確。這就導(dǎo)致其協(xié)調(diào)央地關(guān)系、地地關(guān)系和部門關(guān)系的核心作用不能充分發(fā)揮。地方層面，部分沿海省級行政區(qū)為配合中央層面政府機(jī)構(gòu)改革，將海洋管理事務(wù)拆分至多個主管部門，并設(shè)立涉海協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。但目前僅有4個沿海省份設(shè)置了統(tǒng)一規(guī)劃海洋事務(wù)的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，它們是山東省委海洋發(fā)展委員會、廣東省推進(jìn)粵港澳大灣區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組、廣西壯族自治區(qū)北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃建設(shè)管理辦公室和海南省委全面深化改革委員會。而且級別不一（前兩者由省委書記兼任一把手，后兩者卻僅為正廳級），有的工作職責(zé)不明?？傮w而言，本應(yīng)處于同一海洋生態(tài)子系統(tǒng)的海洋牧場，由于不同的部門利益驅(qū)使，成為不同級別和不同類型的海洋牧場。這無疑割裂了海洋生態(tài)環(huán)境的整體性，忽視了生態(tài)要素間的關(guān)聯(lián)性，降低了海洋牧場建設(shè)的生態(tài)效益和經(jīng)濟(jì)效益，實際上無法達(dá)到海洋牧場應(yīng)有的管理效果和效率，難以踐行系統(tǒng)整體協(xié)同的生態(tài)文明理念。

以山東為例，雖然該省省內(nèi)海洋牧場管理體制機(jī)制較為順暢，但存在央地關(guān)系不暢以及該省省內(nèi)海洋牧場綜合管理系統(tǒng)覆蓋不全的問題。就省內(nèi)體制機(jī)制順暢性而言，體現(xiàn)在涉海管理部門權(quán)責(zé)劃分較為清晰和協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)設(shè)置得當(dāng)。在省級層面，省委海洋發(fā)展委員會統(tǒng)籌，省自然資源廳下設(shè)海洋局具體協(xié)調(diào)涉海事務(wù)；農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳負(fù)責(zé)增殖放流、漁業(yè)設(shè)備等綜合管理工作，組織申報國家級海洋牧場示范區(qū)和審核批準(zhǔn)本省海洋牧場示范區(qū)，并負(fù)責(zé)各級示范區(qū)的監(jiān)督、管理和評價；生態(tài)環(huán)境廳負(fù)責(zé)海洋牧場及其融合用海項目生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入工作，協(xié)調(diào)和保護(hù)海岸帶等地的生態(tài)修復(fù)和保護(hù)工作，監(jiān)督管理海洋牧場可能對海洋生態(tài)環(huán)境造成的不利影響。在設(shè)區(qū)市級層面，各市設(shè)有海洋牧場協(xié)調(diào)小組，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)本市海洋牧場相關(guān)工作。特別是2023 年3 月投入使用海洋牧場綜合管理系統(tǒng)，在省級以上海洋牧場安裝布放觀測站40套，建設(shè)海洋牧場綜合管理中心，構(gòu)建了國內(nèi)首個集生態(tài)監(jiān)測、資源評估、生產(chǎn)管控、運(yùn)營管理和指揮調(diào)度等功能于一體的省級現(xiàn)代化海洋牧場綜合管理平臺；該平臺通過省、市、區(qū)縣、企業(yè)四級賬戶聯(lián)動模式，實現(xiàn)信息交互，為政府決策、企業(yè)生產(chǎn)、漁業(yè)技術(shù)研究、災(zāi)害預(yù)警預(yù)報等提供數(shù)據(jù)和應(yīng)用支撐。從存在問題來看，一是央地關(guān)系不暢。駐地青島的自然資源部北海局負(fù)責(zé)遼寧、河北、天津和山東沿海毗鄰的中國管轄海域自然資源監(jiān)督和管理工作，職責(zé)范圍十分廣泛，與山東省涉海主管部門在職責(zé)范圍上有許多重疊之處。二是，一方面，省內(nèi)基于海洋牧場觀測系統(tǒng)運(yùn)行機(jī)制形成了海洋牧場綜合管理系統(tǒng)，但僅覆蓋了部分沿海設(shè)區(qū)市的國家級和省級海洋牧場，而且沒有覆蓋濱州和東營兩市的各級海洋牧場；另一方面，省內(nèi)有關(guān)主管部門之間缺乏高效的信息共享機(jī)制。

第二，監(jiān)督機(jī)制方面，長效監(jiān)管機(jī)制缺位。海洋牧場的管理需要建立一套集生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和社會效益于一體的長效評價、監(jiān)督和執(zhí)法機(jī)制。重視海洋牧場的監(jiān)測與評價工作，在此基礎(chǔ)上形成一套長效監(jiān)管機(jī)制，才能為海洋牧場的可持續(xù)發(fā)展提供制度保障。然而，中國尚未建立一套符合要求的監(jiān)管機(jī)制。實踐中，不少大型海洋牧場自發(fā)開展監(jiān)測工作，但缺乏科學(xué)的監(jiān)測標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致監(jiān)測結(jié)果不能科學(xué)地反饋到牧場的經(jīng)營活動之中［24］。許多小型海洋牧場由于缺乏資金和技術(shù)支持，甚至沒有系統(tǒng)地開展后續(xù)的監(jiān)測和評價工作。此外，海洋牧場間缺乏信息交換平臺，各自檢測的數(shù)據(jù)無法共享，從而阻礙產(chǎn)生更高的科學(xué)價值和經(jīng)濟(jì)價值，不利于長效評價機(jī)制的建立。

長效評價機(jī)制的落實需要多方參與且貫穿全程的長效監(jiān)督機(jī)制。政府部門管理海洋牧場前期建設(shè)的大部分事宜和運(yùn)營中的部分事宜。在這種體制下，主管部門作為權(quán)力主體掌控著海洋牧場絕大多數(shù)事務(wù)的決策權(quán)，往往忽略多元主體的參與，無法給予各方及時有序參與決策的機(jī)制及途徑。在海洋牧場建設(shè)的前期階段，缺乏全面而科學(xué)的反饋機(jī)制。這種缺乏公眾、非政府組織參與和監(jiān)管的管理模式，極易導(dǎo)致政府管理與決策的有效性和科學(xué)性的缺失［25］。海洋牧場運(yùn)營階段，政府部門對其的監(jiān)管減少；但生態(tài)環(huán)境監(jiān)測僅靠個人或者社會團(tuán)體是難以實現(xiàn)的，因而需要建立以政府為主導(dǎo)，社會有機(jī)補(bǔ)充的監(jiān)督模式。長效監(jiān)督機(jī)制的缺失還導(dǎo)致不能及時有效地阻斷海洋牧場在運(yùn)營中可能對生態(tài)環(huán)境造成的危害。

長效評價機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制的落實需要一支強(qiáng)有力的執(zhí)法隊伍。然而，各沿海省級行政區(qū)在海上執(zhí)法機(jī)構(gòu)的設(shè)置上差異顯著。有的集中設(shè)置綜合性執(zhí)法隊伍，有的按照行業(yè)分別設(shè)置。此外，各地執(zhí)法隊伍的行政級別和管理體制也不盡相同，嚴(yán)重制約著海上執(zhí)法的協(xié)作配合與效能提升，以致實踐中不時出現(xiàn)推諉責(zé)任的情況。

2. 3 專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)和大陸架上海洋牧場方面的法律問題

推動海洋牧場向?qū)俳?jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架發(fā)展，既是發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)和保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境的必要之舉，也是維護(hù)中國海洋主權(quán)權(quán)利和管轄權(quán)的主動戰(zhàn)略選擇。《公約》第56條規(guī)定沿海國在其專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架享有主權(quán)權(quán)利和管轄權(quán)。受制于海洋技術(shù)瓶頸和地緣政治復(fù)雜性，長期以來，中國對專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的規(guī)模性開發(fā)集中于非生物資源，對于生物資源的開發(fā)集中在小規(guī)模的魚類捕撈上。隨著風(fēng)力發(fā)電廠等新能源發(fā)電設(shè)備在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)落戶，制約專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)開發(fā)的很多重點(diǎn)技術(shù)難題已經(jīng)突破。例如，全國首個“海上風(fēng)電+海洋牧場+海水制氫”融合的“明陽陽江青洲四”海上風(fēng)電項目，其中心離岸距離約67 km（約36. 18海里），而海油觀瀾號浮式風(fēng)電平臺的工作海域距離海岸線更遠(yuǎn)達(dá)136 km（約73. 43海里）。這意味著制約海洋牧場在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)建設(shè)和管理的核心因素已由技術(shù)因素轉(zhuǎn)變?yōu)橹贫纫蛩兀?6］。實踐中，海洋牧場在中國專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)和大陸架上的建設(shè)和開發(fā)之所以仍然處于初級階段或者說發(fā)展緩慢，主要是由于未根據(jù)立法時效性要求對中國不健全的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)制度和大陸架制度進(jìn)行完善，有關(guān)制度和文件處于指導(dǎo)性較低的地位。問題主要表現(xiàn)在國內(nèi)法與國際法銜接不暢、未系統(tǒng)開展功能區(qū)劃和未設(shè)置海域使用權(quán)三個方面。

2. 3. 1 國內(nèi)法與國際法銜接不暢

《公約》第61條規(guī)定，沿海國應(yīng)當(dāng)通過正當(dāng)?shù)酿B(yǎng)護(hù)和管理措施，確保專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)生物資源的維持不受過度開發(fā)的危害。這意味著沿海國不僅享有開發(fā)生物資源的權(quán)利，還負(fù)有生態(tài)養(yǎng)護(hù)的責(zé)任。在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)海洋牧場，既符合開發(fā)生物資源的經(jīng)濟(jì)目的，又能產(chǎn)生養(yǎng)護(hù)生態(tài)環(huán)境的生態(tài)效益?！豆s》第56條規(guī)定，沿海國有在其專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)利用海水、海流、風(fēng)力等的主權(quán)權(quán)利。作為漁業(yè)模式的海洋牧場，可以同水面作業(yè)的海上風(fēng)電項目結(jié)合起來，高效利用海洋空間，實現(xiàn)海域資源利用效率最大化［27］。然而，現(xiàn)有的國內(nèi)法不論是中央層面還是地方層面，都沒有明確在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)海洋牧場涉及的主權(quán)權(quán)利和管轄權(quán)。《公約》第77條規(guī)定，沿海國為勘探大陸架和開發(fā)其自然資源的目的，對大陸架行使主權(quán)權(quán)利。此處自然資源包括海床和底土的礦物及其他非生物資源，以及屬于定居種的生物。雖然當(dāng)前對定居種生物的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)還存在爭議，但部分底層魚類和貝類屬于定居種生物是確定的。對于這部分資源的開發(fā)和利用，中國國內(nèi)法并未明確，為今后海洋牧場在大陸架上的建設(shè)帶來法律上的障礙。此外，《公約》體系（特別是《公約》第十二部分）就所有海域生態(tài)環(huán)境的保護(hù)和保全作出了一般性規(guī)定。中國淺海大陸架上海藻床、海草床和珊瑚礁等遭到破壞，海洋生物的繁衍生息條件受損嚴(yán)重［28］。修復(fù)大陸架生態(tài)系統(tǒng)，提升海洋生物活力，需要以科學(xué)的方式改善海洋生態(tài)環(huán)境。建設(shè)海洋牧場以修復(fù)大陸架生態(tài)系統(tǒng)是科技手段之一。然而，中國現(xiàn)有國內(nèi)法并未將大陸架生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)置于應(yīng)有的重要地位，導(dǎo)致海洋牧場建設(shè)側(cè)重于漁業(yè)增殖而非生態(tài)修復(fù)。

2. 3. 2 專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)和大陸架上的海洋功能劃分過于籠統(tǒng)

與海域內(nèi)水和領(lǐng)海的詳細(xì)功能區(qū)劃相比，專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的海洋功能區(qū)劃僅僅分為重點(diǎn)開發(fā)區(qū)和限制開發(fā)區(qū)。重點(diǎn)開發(fā)區(qū)包括資源勘探開發(fā)區(qū)、重點(diǎn)邊遠(yuǎn)島礁及其周邊海域，集中在非生物資源的勘探、旅游業(yè)和科學(xué)監(jiān)測等領(lǐng)域，并未對生物資源的開發(fā)進(jìn)行系統(tǒng)性規(guī)劃。除了重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域外都屬于限制開發(fā)區(qū)，其開發(fā)原則是適度開展?jié)O業(yè)捕撈，保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境［29］。但是對于如何適度開展?jié)O業(yè)捕撈，以及如何保護(hù)生態(tài)環(huán)境都缺乏具體的準(zhǔn)則。這就給海洋牧場的漁業(yè)養(yǎng)殖和增殖活動增加了不確定性。對于大陸架的規(guī)劃則更加籠統(tǒng)，尚無海洋牧場在該海域建設(shè)的具體規(guī)劃。主要是由于中國大陸架海洋功能區(qū)劃過于籠統(tǒng)，致使海洋牧場建設(shè)和發(fā)展規(guī)劃難以成形，最終導(dǎo)致對大陸架的養(yǎng)護(hù)具有滯后性。此外，中國國內(nèi)法關(guān)于大陸架上屬于定居種生物的開發(fā)規(guī)劃基本上處于空白狀態(tài)。這不利于屬于定居種的海底魚類和貝類的開發(fā)、養(yǎng)護(hù)與增殖，在客觀上阻礙了海洋牧場在大陸架上的發(fā)展。

2. 3. 3 專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)和大陸架上的海域使用權(quán)尚未設(shè)置

根據(jù)《海域使用管理法》第2條規(guī)定，海域使用權(quán)僅在海域內(nèi)水和領(lǐng)海設(shè)置，并不包括專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架。這就導(dǎo)致在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)和大陸架上的海洋牧場建設(shè)和管理缺少法律依據(jù)，監(jiān)督管理更無從談起。目前，中國內(nèi)水海域和領(lǐng)海內(nèi)適合建設(shè)海洋牧場的區(qū)域，大多數(shù)被傳統(tǒng)海水養(yǎng)殖活動占據(jù)，而且密度和強(qiáng)度在很多區(qū)域處于過度飽和狀態(tài)。海洋牧場向資源更廣闊、開發(fā)程度低的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架發(fā)展具有必然性、必要性和可行性。然而，中國目前沒有位于專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)和大陸架上的海洋牧場，僅有融合海洋牧場的個別海上項目建設(shè)在這兩類海域。這反映出未設(shè)置海域使用權(quán)而引發(fā)的在這兩類海域開發(fā)建設(shè)海洋牧場工作的滯后性。簡而言之，在海域使用權(quán)尚未設(shè)置的情況下，海洋牧場的權(quán)利主體無法明確，經(jīng)濟(jì)效益難以保障。這嚴(yán)重降低了企業(yè)在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)和大陸架上投資建設(shè)海洋牧場的積極性，阻礙了海洋牧場在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)和大陸架上的可持續(xù)發(fā)展。此外，這種法律上的缺位狀況不利于鞏固和加強(qiáng)中國對自己專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架的主權(quán)權(quán)利?？紤]地緣政治（特別是在南海）的復(fù)雜性，中國就自己專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)和大陸架上設(shè)置海域使用權(quán)事宜進(jìn)行立法是在法律上行使主權(quán)權(quán)利的必要措施，它既可以在與沿海鄰國爭奪海洋權(quán)益的過程中占據(jù)先機(jī)，也可以作為法律上的證據(jù)。海域使用權(quán)的缺位會給海洋牧場在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)和大陸架上的建設(shè)帶來法律上的阻礙，進(jìn)而影響中國對這兩類海域采取鞏固和加強(qiáng)主權(quán)權(quán)利的措施。

3 建構(gòu)中國海洋牧場良性品質(zhì)法制的路徑

通過前面的討論可以發(fā)現(xiàn)，中國海洋牧場現(xiàn)行立法還遠(yuǎn)沒有形成符合立法“四性”的法律制度。其根本原因是部門主導(dǎo)型的割裂式和碎片化立法活動，一方面致使現(xiàn)有法律文件及其規(guī)定在宏觀上缺乏統(tǒng)籌國內(nèi)法治和國際法治的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性，另一方面導(dǎo)致不能及時就專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)和大陸架上海洋牧場的建設(shè)和管理活動進(jìn)行科學(xué)立法。為了推動海洋強(qiáng)國這一國家重大戰(zhàn)略的落地和實施，發(fā)揮法治固根本、穩(wěn)預(yù)期和利長遠(yuǎn)的作用，必須建構(gòu)科學(xué)合理的、具有良法品質(zhì)的海洋牧場法制。建構(gòu)路徑需要立足立法“四性”，堅持問題導(dǎo)向，方法論上既需要對應(yīng)關(guān)鍵或主要問題的方案，更需要統(tǒng)籌性的方案，并力求兩類方案的有效融合。

3. 1 制定行政法規(guī)“海洋牧場管理條例”，建設(shè)內(nèi)容上協(xié)調(diào)的海洋牧場法律體系

體系是綱，綱舉目張。對海洋牧場法律規(guī)范予以體系化，不僅是解決海洋牧場立法體系本身存在缺陷的方案，也是解決好其他關(guān)鍵性具體問題的必要統(tǒng)籌性路徑。

因此，將建設(shè)內(nèi)容上協(xié)調(diào)的海洋牧場法律體系作為建構(gòu)中國海洋牧場良性品質(zhì)法制的第一路徑予以討論。一個系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性的領(lǐng)域性法律體系，形式上最好由一部全國人大或全國人大常委會制定的法律予以統(tǒng)領(lǐng)。但在條件不成熟的情況下，如下立法路徑應(yīng)該是明智之舉：由國務(wù)院制定一部行政法規(guī)來綜合細(xì)化落實全國人大或全國人大常委會所制定法律中關(guān)于該領(lǐng)域的有關(guān)規(guī)定，統(tǒng)領(lǐng)部門規(guī)章文件、地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章文件。就海洋牧場法律體系而言，或許可以暫不追求形式上的完美，但是應(yīng)當(dāng)力求內(nèi)在體系上的系統(tǒng)、整體和協(xié)同，從而形成完備的海洋牧場法律體系。這是推進(jìn)海洋牧場建設(shè)現(xiàn)代化的法治基礎(chǔ)。統(tǒng)籌海洋牧場的建設(shè)、管理和發(fā)展，是立法“四性”視域下實現(xiàn)海洋牧場可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)。

針對海洋牧場立法體系的缺陷，結(jié)合中國海洋牧場建設(shè)和管理實際，可以在中央層面出臺海洋牧場建設(shè)的整體性規(guī)劃［30］。就法治建設(shè)而言，可以借鑒國內(nèi)外海洋牧場建設(shè)的先進(jìn)立法和管理經(jīng)驗，綜合《領(lǐng)海及毗連區(qū)法》《專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架法》《海域使用管理法》《漁業(yè)法》《海洋環(huán)境保護(hù)法》的有關(guān)規(guī)定并以之為基礎(chǔ)，總結(jié)各地特別是山東省制定和實施地方立法“海洋牧場管理條例”的經(jīng)驗和教訓(xùn)，由國務(wù)院制定行政法規(guī)“海洋牧場管理條例”。山東省雖然缺乏一部統(tǒng)一的省級立法文件，但其沿海7個設(shè)區(qū)市中，除濱州和東營外，濰坊、煙臺、威海、青島、日照5市均有本市人大常委會制定的、經(jīng)山東省人大常委會于2022年1月21日批準(zhǔn)的“XX市海洋牧場管理條例”，從而基本上形成了膠東經(jīng)濟(jì)圈的海洋牧場協(xié)同立法。“海洋牧場管理條例”在宏觀結(jié)構(gòu)方面，除總則外，需要從海洋牧場選址規(guī)劃、開發(fā)經(jīng)營、生態(tài)保護(hù)、監(jiān)督管理和法律責(zé)任5個方面對海洋牧場的建設(shè)和管理做出較為詳細(xì)的規(guī)定。具體關(guān)鍵問題方面，必須基于立法“四性”解決海洋牧場所涉各類海域外部界線標(biāo)準(zhǔn)不一、管理體制機(jī)制事權(quán)失配，以及專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)和大陸架上海洋牧場的法律問題，后文詳述。

在地方層面，沿海省市出臺省級海洋牧場綜合性地方性法規(guī)或地方政府規(guī)章；設(shè)區(qū)市結(jié)合中央的整體性規(guī)劃和上級政府的綜合性立法要求，制定具有地域特色的海洋牧場法律規(guī)范細(xì)則，改變當(dāng)前設(shè)區(qū)市一級的海洋牧場管理相關(guān)細(xì)則缺失或針對性不強(qiáng)的局面。海洋生態(tài)系統(tǒng)整體性的特征決定了海洋管理的特殊性，依靠割裂式的部門法分治和效力位階較低的綜合性立法遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。海洋牧場的高速發(fā)展，需要外在形式完備、內(nèi)在體系完善的海洋牧場法律體系保障，應(yīng)當(dāng)逐漸形成以系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性為立法思想，以行政法規(guī)“海洋牧場管理條例”為基礎(chǔ)，中央總體規(guī)劃、省級行政區(qū)綜合立法、設(shè)區(qū)市級針對性細(xì)化的海洋牧場法律體系。

在建立海洋牧場法律體系的基礎(chǔ)上，增強(qiáng)法律的協(xié)同性。這要求加強(qiáng)中央層面的法律法規(guī)銜接、中央層面與地方層面法律法規(guī)相銜接、省級行政區(qū)域間法律法規(guī)相銜接。在制定有關(guān)海洋牧場的法律規(guī)劃時，應(yīng)該注意與陸地開發(fā)和管理的模式加以區(qū)分，辯證地吸收陸地管理的經(jīng)驗。設(shè)區(qū)市需要根據(jù)當(dāng)?shù)氐奈幕尘昂椭卫斫Y(jié)構(gòu)，制定與中央層面和上級行政管理機(jī)構(gòu)相協(xié)調(diào)的海洋牧場管理細(xì)則。此外，相鄰行政區(qū)劃的跨界合作和立法是實現(xiàn)跨界治理的關(guān)鍵［29］。應(yīng)該在法律層面保障并加強(qiáng)與相鄰管轄區(qū)的跨行政區(qū)域合作，以確保海洋牧場建設(shè)基于海洋生態(tài)子系統(tǒng)的自然邊界，而非人為設(shè)定的行政邊界。

3. 2 科學(xué)地統(tǒng)籌確定不同種類海域的外部界線標(biāo)準(zhǔn)

中國國內(nèi)文件關(guān)于近岸海域、近海海域和遠(yuǎn)海海域外部界線的標(biāo)準(zhǔn)混亂，且與《公約》不銜接，制約著海洋立法的準(zhǔn)確性和海洋管理的科學(xué)性，嚴(yán)重影響包括海洋牧場在內(nèi)所有用海方式的高質(zhì)量發(fā)展?？茖W(xué)合理的各類海域外部界線是明確央地管轄權(quán)行使范圍和內(nèi)容的基礎(chǔ)，也是建立完備的海洋牧場立法體系和管理體制機(jī)制的基礎(chǔ)。因此，統(tǒng)一各類海域外部界線標(biāo)準(zhǔn)是解決當(dāng)前海洋牧場建設(shè)和管理所面臨一切具體問題的前提。這就需要立足立法系統(tǒng)性和整體性，加強(qiáng)立法協(xié)同性，提升國內(nèi)法與國際法的兼容性，借鑒其他國家（例如美國和澳大利亞）賦予沿海州或省近岸海域管轄范圍和權(quán)利的有益做法和經(jīng)驗。一是在不違反《公約》并確保與之兼容的前提下，統(tǒng)一確定近岸海域、近海海域和遠(yuǎn)海海域的外部界線標(biāo)準(zhǔn)（例如，可以考慮以領(lǐng)?；€、領(lǐng)海外部界線和專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)或大陸架外部界線分別作為三者的外部界線），界定中央和地方屬地性管理海域范圍的地理界限。二是規(guī)定同一海洋牧場項目原則上不得跨領(lǐng)海基線（即不得跨海域內(nèi)水和領(lǐng)海），禁止跨領(lǐng)海和專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)，以及跨專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架。因為，一方面，其他國家的船舶在中國領(lǐng)海內(nèi)享有無害通過的權(quán)利。在中國專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)，享有國際法規(guī)定的航行和飛越的自由，鋪設(shè)海底電纜和管道的自由，以及與這些自由有關(guān)的海洋其他國際合法用途。另一方面，沿海國在其大陸架上享有勘探和開發(fā)主權(quán)權(quán)利的自然資源，僅包括海床和底土的礦物、其他非生物資源和屬于定居種的生物，而在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)享有的主權(quán)權(quán)利內(nèi)容遠(yuǎn)超在大陸架上的。海洋牧場的建設(shè)跨越多個主權(quán)或主權(quán)權(quán)利和管轄權(quán)不同的海域，如果缺乏基于不同海域性質(zhì)的差別性管理規(guī)定，會導(dǎo)致對海洋牧場及相關(guān)事項的管理產(chǎn)生混亂。

3. 3 建立科學(xué)完備的海洋牧場管理體制機(jī)制

海洋牧場管理體制機(jī)制上的缺陷，根植于長期以來遺留的所涉部門不能協(xié)同運(yùn)作的頑疾。首先，理順政府部門職能，減少職能重疊。適時對以部門導(dǎo)向為主的海洋行政管理體制進(jìn)行調(diào)整，這對適應(yīng)海洋牧場建設(shè)的新要求具有重要的現(xiàn)實價值。建議：①明確同級政府不同涉海部門或機(jī)構(gòu)之間、上下級涉海部門之間的關(guān)系。一是明確各方海洋管理的地理邊界；二是立足科學(xué)分工，合理配置各部門或機(jī)構(gòu)的職責(zé)，既防止重疊或交叉、也避免出現(xiàn)空白，規(guī)定如何銜接，形成治理合力。②建立層次化涉海管理協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。海洋牧場的管理涉及資源開發(fā)、生態(tài)修護(hù)、旅游休閑等多個方面，涉及漁政、自然資源、環(huán)保等多個部門。只有建立一套體系完備的協(xié)調(diào)機(jī)制，才能在最大程度上保障海洋牧場建設(shè)和管理的有序進(jìn)行。因此，需要明確國家海洋委員會作為高層次涉海協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的地位，落實由其研究制定國家海洋發(fā)展戰(zhàn)略和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)海洋重大事項的初衷［31］。在地方設(shè)置相應(yīng)的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，并在協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)中設(shè)置海洋牧場管理小組，針對各地具體情況協(xié)調(diào)海洋牧場事務(wù)，通過提升管理的針對性提高海洋牧場管理效率。③總結(jié)山東經(jīng)驗，建立數(shù)字化的國家海洋牧場綜合管理平臺系統(tǒng)。該系統(tǒng)可以由國家管理中心平臺和11個沿海省份的子管理平臺組成。

其次，建立長效監(jiān)管機(jī)制。長效監(jiān)管機(jī)制應(yīng)該包括完善的海洋牧場監(jiān)測系統(tǒng)、評價體系、監(jiān)督制度和執(zhí)法體系。對不同類型的海洋牧場采取分類管理的手段，監(jiān)測體系需要針對海洋牧場的類型差異設(shè)置不同標(biāo)準(zhǔn)的監(jiān)測要求，確保反饋信息的真實性和有效性。在評價體系方面，建議制定海洋牧場的建設(shè)效果評價和后續(xù)監(jiān)管評價的標(biāo)準(zhǔn)，從建設(shè)初期和建成運(yùn)營兩個時間維度，從生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益和社會效益三個方面，對海洋牧場建設(shè)和運(yùn)營的全過程進(jìn)行評估與評價［32］。在監(jiān)督制度方面，需要建立海洋牧場的權(quán)責(zé)制度，明確海洋牧場建設(shè)主體、經(jīng)營主體和社會參與主體的權(quán)利與義務(wù)。在此基礎(chǔ)上，建立海洋牧場多方主體參與的動態(tài)監(jiān)督制度。在綜合執(zhí)法方面，以現(xiàn)有海上聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制為基礎(chǔ)，加強(qiáng)海洋功能區(qū)的跨地區(qū)、跨部門綜合執(zhí)法。此外，還需要建立外部監(jiān)督機(jī)制，接受社會監(jiān)督，提升執(zhí)法公信力。

3. 4 就專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)和大陸架上的海洋牧場事項作出規(guī)定

海洋牧場在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)和大陸架上的建設(shè)和管理，需要由完善的法律體系和管理制度提供保障。首先需要增強(qiáng)與國際法的銜接程度，以法律條文的形式明確在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)和大陸架上建設(shè)海洋牧場可能涉及的主權(quán)權(quán)利和管轄權(quán)，進(jìn)而明確中央和地方對海洋牧場事務(wù)管轄的內(nèi)容和范圍。在海洋牧場的定位方面，需要明確其對生態(tài)修復(fù)的重要作用，要求在修復(fù)大陸架生態(tài)系統(tǒng)的基礎(chǔ)上合理追求漁業(yè)增值帶來的經(jīng)濟(jì)效益。在此基礎(chǔ)上，及時制定中國專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架的開發(fā)規(guī)劃。當(dāng)前，眾多海洋空間規(guī)劃文件中僅有《全國海洋功能區(qū)劃（2011—2020年）》和《全國海洋主體功能區(qū)劃》將專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)納入規(guī)劃范圍，但也只是粗略規(guī)定，并未涉及海洋牧場項目、海上風(fēng)電項目、融合型用海項目等新型用海方式。對于大陸架的開發(fā)規(guī)劃更是一片空白，尤其缺乏對定居種生物的開發(fā)規(guī)劃。根據(jù)立法時效性的要求，應(yīng)該盡快將專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架納入國家級海洋空間規(guī)劃的規(guī)劃范圍，并出臺相應(yīng)的開發(fā)辦法。可以暫時不劃分具體功能區(qū)，具體用海活動根據(jù)《公約》和《專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架法》等進(jìn)行管理，但需要根據(jù)開發(fā)情況及時出臺相應(yīng)的開發(fā)細(xì)則。對于海洋牧場在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)和大陸架上的建設(shè)由中央統(tǒng)一規(guī)劃，地方僅對其管轄范圍內(nèi)的海域內(nèi)水、領(lǐng)海進(jìn)行規(guī)劃［33］。此外，還應(yīng)該盡快明確專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)和大陸架上的海域使用辦法，可以通過擴(kuò)大《海域使用管理法》的海域適用范圍，增設(shè)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架的海域使用權(quán)。一是改善以往主要靠政府投資的局面，吸引更多優(yōu)質(zhì)企業(yè)和資金投入，提高開發(fā)中國專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架的活力。二是規(guī)劃中國專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架的海域使用，使海洋牧場的建設(shè)有路徑可循、管理有法律可依。三是鞏固和加強(qiáng)中國對自己專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架的主權(quán)權(quán)利，既可以為海洋權(quán)益糾紛提供法律上的證據(jù)，也可以為采取的其他措施提供法律上的支撐。

4 結(jié)語

海洋牧場建設(shè)事關(guān)海洋強(qiáng)國這一國家重大戰(zhàn)略的實施和中國式現(xiàn)代化的實現(xiàn)，涉及多類海域，牽涉海洋資源開發(fā)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)和國際海洋事務(wù)，離不開與國際（海洋）法兼容和協(xié)調(diào)的法治保障。目前，在多文件、多部門所規(guī)定海域外部界線標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一的情況下，中國規(guī)制海域內(nèi)水和領(lǐng)海內(nèi)海洋牧場的法律體系，不論在外在形式上還是內(nèi)在體系方面，都不符合系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性的要求；加之割裂式的分散性立法模式和部門主導(dǎo)的立法方式，共同導(dǎo)致了海洋牧場管理體制機(jī)制事權(quán)失配的現(xiàn)狀。專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)和大陸架上海洋牧場的建設(shè)和管理實際上處于無法可依的境地，有違立法時效性，并導(dǎo)致國內(nèi)法與國際法銜接不暢、未系統(tǒng)開展功能區(qū)劃和未設(shè)置海域使用權(quán)。運(yùn)用法治方略促進(jìn)和保障海洋牧場高質(zhì)量發(fā)展，助推海洋強(qiáng)國重大戰(zhàn)略任務(wù)的高效實施，應(yīng)該以符合立法系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性和時效性的海洋牧場良性品質(zhì)法制作為基礎(chǔ)。為此，需要制定以行政法規(guī)為載體的“海洋牧場管理條例”，并用它協(xié)調(diào)海洋牧場法律體系，科學(xué)統(tǒng)籌不同海域的外部界線標(biāo)準(zhǔn)，建立完備的海洋牧場管理體制機(jī)制，并就專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)和大陸架上的海洋牧場事項作出規(guī)定。

（責(zé)任編輯：田紅）