黃敏 杜偉

摘要：堅持底線思維是應(yīng)對農(nóng)村宅基地制度改革風(fēng)險挑戰(zhàn)、解決復(fù)雜矛盾問題的重要方法。農(nóng)村宅基地制度改革底線包括集體所有權(quán)底線、農(nóng)民利益不受損底線、耕地紅線和糧食安全底線。在“還權(quán)賦能”、“財產(chǎn)價值顯化”驅(qū)動下，農(nóng)村宅基地制度改革面臨突破底線的多重風(fēng)險：一是宅基地使用權(quán)的經(jīng)濟價值實現(xiàn)路徑背后隱藏集體所有權(quán)實現(xiàn)危機；二是競價使用、有償退出等試點方案弱化宅基地的社會福利保障功能，使農(nóng)民利益不受損的底線面臨挑戰(zhàn)；三是宅基地過度支持非農(nóng)產(chǎn)業(yè)用地需求對耕地紅線和糧食安全形成潛在威脅。面對系列風(fēng)險問題，需進(jìn)一步夯實宅基地集體治理權(quán)，守住集體所有權(quán)底線；協(xié)調(diào)宅基地的多重功能價值，守住農(nóng)民利益底線；明確農(nóng)村宅基地制度改革監(jiān)管職責(zé)邊界，守住耕地紅線和糧食安全底線。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村宅基地制度改革； 底線思維方法；風(fēng)險問題

DOI： 10.13734/j.cnki.1000-5315.2024.0409

收稿日期：2023-10-10

基金項目：本文系國家社科基金西部項目“多重利益均衡的西部農(nóng)區(qū)宅基地三權(quán)分置改革試點成效評估與優(yōu)化”（22XJY017）、農(nóng)村土地監(jiān)測與評價四川省哲學(xué)社會科學(xué)重點實驗室重大項目“新發(fā)展階段四川省農(nóng)地制度改革績效監(jiān)測與評價”（NDZDSA2023001）、四川省哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃“四川統(tǒng)計發(fā)展”專項課題“城鄉(xiāng)融合戰(zhàn)略背景下四川鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)研究”（SC22TJ20）的階段性研究成果。

作者簡介：黃敏，女，四川廣漢人，經(jīng)濟學(xué)博士，四川師范大學(xué)中國鄉(xiāng)村振興研究院副教授、碩士生導(dǎo)師，研究方向為中國農(nóng)村經(jīng)濟，E-mail： huangmin_gh@sina.com；

杜偉，男，四川雅安人，經(jīng)濟學(xué)博士，成都師范學(xué)院教授、碩士生導(dǎo)師，研究方向為中國農(nóng)村經(jīng)濟。

一 引言與文獻(xiàn)綜述

農(nóng)村宅基地制度改革作為盤活閑置低效用地、提升集體組織收益、增加農(nóng)民收入的重要抓手，是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興和農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的重要保障。農(nóng)村宅基地制度改革關(guān)系到6億農(nóng)村居民和2億往返于城鄉(xiāng)之間的農(nóng)民工的安居樂業(yè)，牽涉面廣，影響面大。黨中央對農(nóng)村宅基地制度改革的態(tài)度一直是嚴(yán)守底線、穩(wěn)慎推進(jìn)。底線思維是中國深化改革的重要思維方法。黨的十八大以來，習(xí)近平多次提及要運用“底線思維”推進(jìn)各領(lǐng)域改革。黨的二十大報告提出，“我們必須增強憂患意識，堅持底線思維，做到居安思危、未雨綢繆，準(zhǔn)備經(jīng)受風(fēng)高浪急甚至驚濤駭浪的重大考驗”【習(xí)近平《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家而團結(jié)奮斗——在中國共產(chǎn)黨第二十次全國代表大會上的報告》（2022年10月16日），《人民日報》2022年10月26日，第3版?！?。

現(xiàn)階段，學(xué)界關(guān)于農(nóng)村宅基地制度改革問題的研究主要集中在宅基地產(chǎn)權(quán)制度、“三權(quán)分置”制度實現(xiàn)等方面。農(nóng)村宅基地制度是農(nóng)村土地制度改革中最為獨特、最為敏感， 也是最難以決斷的一項【劉守英《農(nóng)村宅基地制度的特殊性與出路》，《國家行政學(xué)院學(xué)報》2015年第3期，第18頁。 】。學(xué)界對宅基地權(quán)能問題的爭議主要體現(xiàn)在宅基地三項權(quán)益界定和相關(guān)權(quán)責(zé)范圍上。在所有權(quán)方面，針對宅基地所有權(quán)主體虛化與處分權(quán)缺失問題，學(xué)者們主張在宅基地所有權(quán)上強化治理單位和產(chǎn)權(quán)單位的關(guān)聯(lián)性，以有償使用為抓手優(yōu)化宅基地資源配置【曾旭暉、郭曉鳴《傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)宅基地“三權(quán)分置”路徑研究——基于江西省余江區(qū)和四川省瀘縣宅基地制度改革案例》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題》2019年第6期，第58-66頁?！?。在資格權(quán)方面，由于資格權(quán)的概念與范圍在法律上沒有明確，導(dǎo)致農(nóng)民居住權(quán)益保障渠道欠缺，使用權(quán)流轉(zhuǎn)與宅基地使用權(quán)入市存在困境【李濤、楊盛梅、張鵬《“三權(quán)分置”背景下農(nóng)戶宅基地流轉(zhuǎn)的福利效應(yīng)研究：基于江蘇省13市的調(diào)研》，《中國軟科學(xué)》2023年第10期，第177-189頁。】。在使用權(quán)方面，宅基地權(quán)利系統(tǒng)的復(fù)雜性導(dǎo)致多方利益沖突交錯，實踐中潛藏宅基地用地惡性擴張、強勢工商資本擠占農(nóng)戶利益空間、集體利益被忽視加劇宅基地?zé)o序利用隱患等諸多風(fēng)險【董歡《宅基地價值顯化的本質(zhì)要義、潛在風(fēng)險與改革深化》，《農(nóng)村經(jīng)濟》2022年第6期，第10-16頁；林津、吳群、劉向南《宅基地“三權(quán)分置”制度改革的潛在風(fēng)險及其管控》，《華中農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2022年第1期，第183-192頁。】。在宅基地“三權(quán)分置”制度的實現(xiàn)問題上，農(nóng)村宅基地制度改革試點區(qū)域普遍采取引入市場機制的措施，借助其資源優(yōu)化的調(diào)節(jié)作用促進(jìn)實現(xiàn)宅基地的經(jīng)濟價值和財產(chǎn)價值【楊青貴《適度放活宅基地使用權(quán)的理論邏輯與實現(xiàn)進(jìn)路》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題》2023年第7期，第64-75頁?！?，但市場機制的引入也帶來諸多現(xiàn)實問題。臺州市的實踐中大量城鄉(xiāng)接合部、城中村農(nóng)房長期出租和轉(zhuǎn)讓對現(xiàn)有的房地產(chǎn)市場供需狀況造成影響【束邱愷、鄭扶軍《農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”潛在問題及對策建議——以臺州市為例》，《浙江國土資源》2019年第9期，第44-47頁。】；杭州農(nóng)村宅基地制度改革實踐成果顯著，但宅基地“三權(quán)分置”仍然面臨著所有權(quán)難以顯化、資格權(quán)的認(rèn)定及規(guī)范保護模糊、使用權(quán)規(guī)范流轉(zhuǎn)和盤活利用的市場機制及法治保障不足等瓶頸【胡大偉《宅基地“三權(quán)分置”的實施瓶頸與規(guī)范路徑——基于杭州宅基地制度改革實踐》，《湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2020年第1期，第49-55頁?！?；孫曉勇對全國40余個宅基地試點和非試點區(qū)域進(jìn)行考察，宅基地“三權(quán)分置”的探索取得了階段性的成就，但宅基地的價值實現(xiàn)暫時沒有可供不同區(qū)域直接復(fù)制的經(jīng)驗標(biāo)準(zhǔn)【孫曉勇《宅基地改革：制度邏輯、價值發(fā)現(xiàn)與價值實現(xiàn)》，《管理世界》2023年第1期，第116-127頁。】?？偠灾?，宅基地總量大、開發(fā)使用成本相對較低，但自愿退出難、短期內(nèi)受惠面不廣泛，宅基地財產(chǎn)價值轉(zhuǎn)化困難、宅基地治理偏差等都是現(xiàn)階段落實宅基地“三權(quán)分置”制度的現(xiàn)實問題【喬陸印《農(nóng)村宅基地制度改革的理論邏輯與深化路徑——基于農(nóng)民權(quán)益的分析視角》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題》2022年第3期，第97-108頁?！俊?/p>

鄉(xiāng)村振興和農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的新發(fā)展形勢，呼喚更加適宜新時代任務(wù)的農(nóng)村土地制度。持續(xù)深化農(nóng)村宅基地制度改革既符合當(dāng)前城鄉(xiāng)人口結(jié)構(gòu)調(diào)整的新趨勢，也符合廣大農(nóng)民群眾謀求發(fā)展的新訴求。學(xué)界對農(nóng)村宅基地制度改革的研究集中在權(quán)能完善和“三權(quán)分置”制度的實現(xiàn)路徑，研究的出發(fā)點仍然是如何更好地為農(nóng)民賦能，但農(nóng)村宅基地制度改革的復(fù)雜性在于宅基地不僅關(guān)乎農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益的改進(jìn)，還關(guān)乎農(nóng)村社會整體福利的改進(jìn)和農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的進(jìn)程，更關(guān)乎社會安定和政權(quán)穩(wěn)定。因此，農(nóng)村宅基地制度改革必須做到堅守底線。但目前學(xué)界對農(nóng)村宅基地制度改革底線問題的探討卻很鮮見。鑒于此，本文以習(xí)近平提出的底線思維方法為指導(dǎo)，梳理當(dāng)前農(nóng)村宅基地制度改革試點中的底線風(fēng)險問題，探討如何堅守農(nóng)村宅基地制度改革底線，防范改革中的各類系統(tǒng)性風(fēng)險，以期對推動當(dāng)前改革有所裨益。

二 “底線思維”內(nèi)涵與農(nóng)村宅基地制度改革底線方法的發(fā)展脈絡(luò)

（一）“底線思維”方法的內(nèi)涵簡述

所謂“底線”，是事物發(fā)展的最低目標(biāo)，是事物發(fā)生質(zhì)變的臨界點，是不可逾越的紅線。底線思維是一種憂患、防患意識，要“從最壞處著眼，做最充分的準(zhǔn)備，朝好的方向努力，爭取最好的結(jié)果”【《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為決勝全面小康社會實現(xiàn)中國夢而奮斗》，《求是》2017年第15期，第3頁?！?，要求用發(fā)展的眼光對危機和風(fēng)險等負(fù)面因素進(jìn)行管控，即“防微慮遠(yuǎn)，趨利避害，一定要牢牢把握發(fā)展的主動權(quán)”【李克強《政府工作報告——2014年3月5日在第十二屆全國人民代表大會第二次會議上》，《人民日報》2014年3月15日，第2版?！?。善用底線思維就是預(yù)料最壞的情況、爭取最好結(jié)果，贏得事物發(fā)展的主動權(quán)。

2014年12月，習(xí)近平在中共十八屆中央政治局第十九次集體學(xué)習(xí)時的講話中指出：“要堅持底線思維、注重防風(fēng)險，做好風(fēng)險評估，努力排除風(fēng)險因素，加強先行先試、科學(xué)求證，加快建立健全綜合監(jiān)管體系，提高監(jiān)管能力，筑牢安全網(wǎng)?！薄玖?xí)近平《加快實施自由貿(mào)易區(qū)戰(zhàn)略，構(gòu)建開放型經(jīng)濟新體制》，習(xí)近平《論堅持全面深化改革》，中央文獻(xiàn)出版社2018年版，第145頁?！恐?，底線思維方法被廣泛應(yīng)用于諸多重要工作和實踐領(lǐng)域中，習(xí)近平也多次強調(diào)堅持底線思維對應(yīng)對各類復(fù)雜風(fēng)險挑戰(zhàn)的重要性。在政治工作領(lǐng)域，習(xí)近平在2018年6月的十九屆中央政治局第六次集體學(xué)習(xí)時指出：“黨的十八大以來，我多次強調(diào)要堅持底線思維，就是要告誡全黨時刻牢記‘安而不忘危，存而不忘亡，治而不忘亂?！?【《習(xí)近平談治國理政》第3卷，外文出版社2020年版，第96頁。】在黨建工作領(lǐng)域，習(xí)近平在2019年1月的黨中央省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部堅持底線思維著力防范化解重大風(fēng)險專題研討班開班式上強調(diào)：“我們必須始終保持高度警惕，既要高度警惕‘黑天鵝事件，也要防范‘灰犀牛事件；既要有防范風(fēng)險的先手，也要有應(yīng)對和化解風(fēng)險挑戰(zhàn)的高招；既要打好防范和抵御風(fēng)險的有準(zhǔn)備之戰(zhàn)，也要打好化險為夷、轉(zhuǎn)危為機的戰(zhàn)略主動戰(zhàn)?！薄尽读?xí)近平談治國理政》第3卷，第219-220頁?！吭谏鷳B(tài)環(huán)境領(lǐng)域，習(xí)近平要求加快劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護紅線、環(huán)境質(zhì)量底線、資源利用上線，“在環(huán)境質(zhì)量底線方面，將生態(tài)環(huán)境質(zhì)量只能更好、不能變壞作為底線，并在此基礎(chǔ)上不斷改善，對生態(tài)破壞嚴(yán)重、環(huán)境質(zhì)量惡化的區(qū)域必須嚴(yán)肅問責(zé)”【習(xí)近平《推動我國生態(tài)文明建設(shè)邁上新臺階》，《求是》2019年第3期，第12頁?！?。在社會治理和外交領(lǐng)域，面對復(fù)雜多變的國際形勢和新冠疫情，習(xí)近平在中共十九屆五中全會上指出：“我們必須堅持統(tǒng)籌發(fā)展和安全，增強機遇意識和風(fēng)險意識，樹立底線思維，把困難估計得更充分一些，把風(fēng)險思考得更深入一些，注重堵漏洞、強弱項，下好先手棋、打好主動仗，有效防范化解各類風(fēng)險挑戰(zhàn)，確保社會主義現(xiàn)代化事業(yè)順利推進(jìn)?！薄玖?xí)近平《關(guān)于〈中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議〉的說明》，《人民日報》2020年11月4日，第2版?！?/p>

可見，底線思維方法是一種重要的思維方式，它強調(diào)在面對問題和挑戰(zhàn)時，要保持清醒的頭腦，從最壞的情況出發(fā)，做好最充分的準(zhǔn)備，爭取最好的結(jié)果。這種思維方式強調(diào)重視發(fā)展約束條件的復(fù)雜變化，以穩(wěn)定的戰(zhàn)略定力尋求能夠呼應(yīng)時代要求和破解潛在矛盾的思想工作方法。首先，底線思維是一種實事求是的思維方式。在面對問題和挑戰(zhàn)時，要堅持從實際出發(fā)，認(rèn)真分析問題的本質(zhì)和根源，找出解決問題的最佳途徑。只有通過實事求是的分析，才能制定出切實可行的解決方案，避免盲目冒進(jìn)和決策失誤。其次，底線思維是一種穩(wěn)健的思維方式。在面對風(fēng)險和挑戰(zhàn)時，要保持冷靜和理性，不被情緒左右，不被表面現(xiàn)象所迷惑。只有通過穩(wěn)健的決策，才能避免因決策失誤而帶來的損失和風(fēng)險。第三，底線思維是一種全局的思維方式。在面對問題和挑戰(zhàn)時，要從全局出發(fā)，考慮各方面的利益和影響，做好各方面的協(xié)調(diào)和平衡。只有通過全局的思維，才能制定出科學(xué)合理的政策，推動整個社會的穩(wěn)定和發(fā)展。應(yīng)堅守底線思維，把著力防范化解重大風(fēng)險的工作思想貫徹到新時代中國特色社會主義建設(shè)的各個領(lǐng)域當(dāng)中。

（二）農(nóng)村宅基地制度改革底線的建立與發(fā)展

1.宅基地“三權(quán)分置”制度的前期探索與宅基地制度改革底線的初建

農(nóng)村宅基地制度改革作為加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化、全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要配套政策一直受到黨中央的高度重視。在城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級、人口分布調(diào)整的大背景下，城鄉(xiāng)人地關(guān)系發(fā)生深刻變化，農(nóng)民對土地的利益訴求也逐漸轉(zhuǎn)化。2014年12月中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第七次會議后，包括宅基地制度改革在內(nèi)的“三塊地”改革試點工作正式啟動。農(nóng)村宅基地制度改革在申請條件、有償使用制度、自愿有償退出機制等方面實現(xiàn)“破冰”，極大地激發(fā)了地方政府和群眾的改革熱情。在試點改革成果不斷豐富的同時，以賦權(quán)、盤活為主要內(nèi)容的改革實踐使宅基地的多元化主體之間的利益摩擦愈發(fā)頻繁，改革效率與制度公平的矛盾逐漸凸顯。面對改革過程中顯現(xiàn)的多重風(fēng)險與復(fù)雜挑戰(zhàn)，2016年4月25日，習(xí)近平在安徽鳳陽縣小崗村主持召開農(nóng)村改革座談會指出：“農(nóng)村改革不論怎么改，不能把農(nóng)村土地集體所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把糧食生產(chǎn)能力改弱了，不能把農(nóng)民利益損害了。”【李濤《加大推進(jìn)新形勢下農(nóng)村改革力度 促進(jìn)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)穩(wěn)固農(nóng)民安居樂業(yè)》，《人民日報》2016年4月29日，第1版?！窟@四個“不能”實際上就是對農(nóng)村改革劃了紅線，也是不可逾越和必須堅守的底線。在嚴(yán)格遵守農(nóng)村改革四個“不能”紅線的基礎(chǔ)上，結(jié)合首輪農(nóng)村土地制度三項改革試點經(jīng)驗，2018年中央一號文件提出完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”【《中共中央國務(wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》（2018年1月2日），《人民日報》2018年2月5日，第2版?！俊Ｆ渲?，確保宅基地集體所有權(quán)不動搖、保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)是“三權(quán)分置”制度改革的前提，也是宅基地“三權(quán)分置”制度改革不可觸碰的底線。

2.宅基地“三權(quán)分置”制度的實施與三條改革底線的確立

宅基地“三權(quán)分置”制度改革的內(nèi)容包括落實宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)。其中，宅基地資格權(quán)發(fā)揮社會保障功能，宅基地使用權(quán)發(fā)揮經(jīng)濟效用功能，但為了保障農(nóng)民的居住權(quán)益不受損，國家對如何實施宅基地的“三權(quán)分置”制度仍然十分謹(jǐn)慎。2019年中央一號文件中關(guān)于深化農(nóng)村土地制度改革的內(nèi)容明確強調(diào)，“穩(wěn)慎推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革，拓展改革試點，豐富試點內(nèi)容，完善制度設(shè)計”【《中共中央國務(wù)院關(guān)于堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展做好“三農(nóng)”工作的若干意見》，《人民日報》2019年2月20日，第2版?！?。按照市場經(jīng)濟理論，宅基地使用權(quán)從原先的權(quán)利束中分離，有利于還原宅基地的商品屬性，從而借助市場作用實現(xiàn)宅基地使用權(quán)的經(jīng)濟價值，但試點反映出的實際情況是，農(nóng)村宅基地制度改革參與主體復(fù)雜、牽涉利益眾多、各方爭議不斷，試點成果的可復(fù)制、可推廣效果不顯著，立法立規(guī)難度極大。相較于征地制度和集體經(jīng)營性建設(shè)用地制度，2020年1月正式實施的新《土地管理法》在宅基地制度方面的突破并不明顯，這反映出國家對待農(nóng)村宅基地制度改革的謹(jǐn)慎態(tài)度，也說明農(nóng)村宅基地制度改革任務(wù)的艱巨。2020年中央一號文件將宅基地管理作為健全鄉(xiāng)村治理工作體系的重要內(nèi)容，并在關(guān)于抓好農(nóng)村重點改革任務(wù)中要求“嚴(yán)格農(nóng)村宅基地管理，加強對鄉(xiāng)鎮(zhèn)審批宅基地監(jiān)管，防止土地占用失控。扎實推進(jìn)宅基地使用權(quán)確權(quán)登記頒證。以探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)‘三權(quán)分置為重點，進(jìn)一步深化農(nóng)村宅基地制度改革試點”【《中共中央國務(wù)院關(guān)于抓好“三農(nóng)”領(lǐng)域重點工作確保如期實現(xiàn)全面小康的意見》，《人民日報》2020年2月6日，第10版。】。這些要求體現(xiàn)了黨中央居安思危的底線思維，既要預(yù)判風(fēng)險、防患于未然，又要掌握主動、防范風(fēng)險、把握風(fēng)險走向，還要堅定不移地繼續(xù)前進(jìn)。2020年6月，習(xí)近平主持召開的中央全面深化改革委員會第十四次會議指出，“深化農(nóng)村宅基地制度改革……堅決守住土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損這三條底線，實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好農(nóng)民權(quán)益”【《依靠改革應(yīng)對變局開拓新局 扭住關(guān)鍵鼓勵探索突出時效》，《人民日報》2020年7月1日，第3版?！俊７€(wěn)慎推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革，要領(lǐng)悟好這三條底線背后的深刻用意。

3.新發(fā)展階段宅基地“三權(quán)分置”制度改革守住底線任務(wù)更加艱巨

新發(fā)展階段，中國開啟了全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程，全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興任務(wù)更加緊迫，城鄉(xiāng)居民實現(xiàn)共同富裕的要求更加急切，宅基地資源要素亟待盤活。2020年6月，中央深化改革委員會通過《深化農(nóng)村宅基地制度改革試點方案》，在全國104個縣（市、區(qū)）和3個地級市啟動新一輪宅基地制度改革試點。從理論上來看，宅基地財產(chǎn)價值的經(jīng)濟學(xué)本質(zhì)在于通過產(chǎn)權(quán)交易提升土地要素配置效率，但“市場=效率”的公式往往是難以絕對成立的，“市場自動帶來效率改進(jìn)”的假說也并非總能如約兌現(xiàn)。宅基地是一種內(nèi)嵌于鄉(xiāng)村社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中的特殊財產(chǎn)，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度又賦予了宅基地多重社會和經(jīng)濟功能，宅基地財產(chǎn)價值與社會治理價值也存在內(nèi)在的沖突與矛盾。盡管如此，宅基地作為農(nóng)民最大的“財產(chǎn)”，雖然制度改革頭緒最多、改革難度最大，但卻是最能釋放改革紅利的一項系統(tǒng)工程。新發(fā)展階段宅基地“三權(quán)分置”制度進(jìn)入深水區(qū)，2021-2023年中央一號文件都連續(xù)提及“穩(wěn)慎推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革試點”，并要求規(guī)范宅基地管理、開展房地一體宅基地確權(quán)登記、保障農(nóng)民宅基地使用權(quán)、化解歷史遺留問題等具體措施堅守農(nóng)村宅基地制度改革底線，確保宅基地“三權(quán)分置”的有效實現(xiàn)。農(nóng)村宅基地制度的深化改革更需要深入貫徹底線思維，在工作中需保持居安思危的意識，盡可能把各種可能的情況想全想透，把各項措施制定得周詳完善，確保改革工作安全、順暢、可靠。

三 農(nóng)村宅基地制度改革的底線風(fēng)險問題剖析

（一）宅基地集體所有權(quán)的底線風(fēng)險問題

追逐宅基地財產(chǎn)價值的實踐路徑導(dǎo)致宅基地集體所有權(quán)底線存在突破風(fēng)險。近年來，隨著宅基地使用權(quán)及農(nóng)民房屋的財產(chǎn)屬性不斷顯化，宅基地流轉(zhuǎn)交易需求與集體所有權(quán)底線的關(guān)系越發(fā)緊張。從各地宅基地產(chǎn)權(quán)制度改革探索的情況來看，在“還權(quán)賦能”的改革熱潮下，各試點地區(qū)積極探索，形成了多樣化的改革方案，但大多都以實現(xiàn)宅基地財產(chǎn)權(quán)益為目標(biāo)導(dǎo)向。如村集體經(jīng)濟組織成立理事會，由理事會自主分配宅基地；廢除“一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)”的法律限制，改用價格機制來促使農(nóng)民節(jié)約使用宅基地【鄭振源、蔡繼明《城鄉(xiāng)融合發(fā)展的制度保障：集體土地與國有土地同權(quán)》，《中國農(nóng)村經(jīng)濟》2019年第11期，第2-15頁?！浚辉试S宅基地使用權(quán)跨村、跨鎮(zhèn)有償流轉(zhuǎn)，允許外村人在村內(nèi)取得宅基地、建房定居等【鄭興明《探索閑置宅基地城鄉(xiāng)共建共享新模式：內(nèi)在邏輯、困境與路徑——基于城鄉(xiāng)融合發(fā)展的視角》，《現(xiàn)代經(jīng)濟探討》2022年第2期，第25-32頁?！?。這些試點方案為盤活農(nóng)村宅基地注入強勁動力的同時，也使宅基地集體所有權(quán)面臨底線風(fēng)險的挑戰(zhàn)。

1.財產(chǎn)價值的過度追尋增加集體所有制的底線突破風(fēng)險

宅基地的價值屬性不能單純從商品視角作一般性的判斷。堅守宅基地集體所有權(quán)底線實際上守護的是宅基地本身所蘊含的多重價值【魏程琳《財產(chǎn)化還是治理化：宅基地“三權(quán)分置”改革的目標(biāo)厘定與方案構(gòu)建》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題》2021年第12期，第37-49頁?！?。宅基地的多重價值應(yīng)包括經(jīng)濟價值、福利保障價值、鄉(xiāng)村生態(tài)價值、公共治理價值以及穩(wěn)住農(nóng)業(yè)基本盤的核心戰(zhàn)略價值。宅基地產(chǎn)權(quán)改革制度改革的目標(biāo)是最大限度平衡“效率”與“公平”，提升社會整體福利，而絕不僅僅是體現(xiàn)財產(chǎn)價值。過去一段時期，農(nóng)村土地市場低效率問題使集體所有制度飽受詬病。究其根源還是宅基地集體產(chǎn)權(quán)的公有制界定與市場經(jīng)濟要求產(chǎn)權(quán)清晰的邏輯沖突，它們的共同特點是抓住土地集體所有制的某種缺陷，攻其一點，不及其余。這從側(cè)面也反映出農(nóng)村宅基地制度改革過程中各主體為尋求自身利益而沖擊集體所有制度的風(fēng)險是客觀存在的。在市場經(jīng)濟改革不斷深入的鄉(xiāng)村地區(qū)，堅持農(nóng)村集體所有制能夠更好地實施鄉(xiāng)村公共治理，確保廣大農(nóng)民能夠在社會變革洪流與城鄉(xiāng)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整中獲得最大限度的平等【黃敏、丁娟、吳曉偉《百年來中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的農(nóng)村土地改革歷程與展望》，《四川師范大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2021年第5期，第20-27頁?！俊＿@也是習(xí)近平強調(diào)堅持農(nóng)村土地農(nóng)民集體所有，“這是堅持農(nóng)村基本經(jīng)營制度的‘魂”【習(xí)近平《堅持和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度》，習(xí)近平《論堅持全面深化改革》，第70頁。】的根本原因。

2.突破宅基地流轉(zhuǎn)范圍的實踐嘗試給村集體的宅基地治理埋下隱患

一些試點區(qū)域允許宅基地使用權(quán)跨村、跨鎮(zhèn)有償流轉(zhuǎn)的市場價格機制，使集體對宅基地的申請、審批、使用、監(jiān)督的制度規(guī)制效應(yīng)減弱，宅基地作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的傳統(tǒng)配套功能價值被打破，新興產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟生態(tài)的利益驅(qū)動極易改變鄉(xiāng)村原有的農(nóng)業(yè)用地利用布局和鄉(xiāng)村建設(shè)用地結(jié)構(gòu)設(shè)計，實際上進(jìn)一步增加了落實集體所有權(quán)的難度。以部分工商業(yè)欠發(fā)達(dá)的試點地區(qū)為例，由于其市場化程度不及東部，城鄉(xiāng)居民對流轉(zhuǎn)宅基地的意愿并不強烈，但政府主導(dǎo)的改革試點政策仍然強推宅基地有償退出和使用，導(dǎo)致出現(xiàn)收儲后的宅基地建設(shè)用地指標(biāo)無法消化，且無財力回購?fù)顺稣貜?fù)墾指標(biāo)的現(xiàn)象，造成了極大的財政風(fēng)險和債務(wù)隱患【曾旭暉、郭曉鳴《傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)宅基地“三權(quán)分置”路徑研究——基于江西省余江區(qū)和四川省瀘縣宅基地制度改革案例》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題》2019年第6期，第58-66頁?！?。

3.以市場機制為主導(dǎo)的供需體制沖擊宅基地集體所有權(quán)的法律限制

在土地資源總量固定的客觀事實下，宅基地的使用面積是有限的、位置是固定的。在農(nóng)村宅基地制度改革試點中，個別試點區(qū)域突破《中華人民共和國土地管理法》第六十二條關(guān)于宅基地使用面積的法律限制，不僅打破了鄉(xiāng)村建設(shè)用地的合理布局，還在一定程度上增加了占用農(nóng)業(yè)用地的風(fēng)險。宅基地“三權(quán)分置”的產(chǎn)權(quán)制度調(diào)整，不論是集體所有權(quán)的底線原則，還是保障資格權(quán)、放活使用權(quán)的試點激勵，都是國家政策對群眾需求的制度回應(yīng)。設(shè)立宅基地資格權(quán)，分離宅基地使用權(quán)和房屋財產(chǎn)權(quán)利，其經(jīng)濟學(xué)本質(zhì)是對農(nóng)民宅基地處置權(quán)利的強化。價格機制的強勢導(dǎo)入將改變農(nóng)村居住建設(shè)用地格局，群眾的合理用地權(quán)益必然受到挑戰(zhàn)。這是農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”制度改革既要釋放宅基地的使用價值，更要強調(diào)堅守宅基地集體所有權(quán)底線的根本原因。農(nóng)村土地農(nóng)民集體所有的所有權(quán)制度作為農(nóng)村改革和發(fā)展的根基，蘊含著社會主義性質(zhì)與產(chǎn)權(quán)制度效率的雙重邏輯，二者既相互制約又相互促進(jìn)。

（二）農(nóng)民利益不受損的底線風(fēng)險問題

“以人民為中心”是中國共產(chǎn)黨治國理政的出發(fā)點和落腳點，農(nóng)村宅基地制度改革歸根結(jié)底是要讓改革成果普惠到廣大農(nóng)民群眾。習(xí)近平指出：“新形勢下深化農(nóng)村改革，主線仍然是處理好農(nóng)民和土地的關(guān)系。”【習(xí)近平《在農(nóng)村改革座談會上的講話》，習(xí)近平《論堅持全面深化改革》，第258頁?！拷Y(jié)合時代變遷下廣大農(nóng)民生產(chǎn)生活的需求轉(zhuǎn)變，國家不斷完善宅基地產(chǎn)權(quán)制度，尋求更完善的宅基地政治與經(jīng)濟功能的統(tǒng)籌方案?！叭龣?quán)分置”制度改革為盤活宅基地使用權(quán)、賦予農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益提供了制度前提，但也給農(nóng)民權(quán)益的保障帶來新的風(fēng)險問題。

1.跨集體組織的宅基地流轉(zhuǎn)制度容易損害底層群眾居住權(quán)益

《國務(wù)院關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點情況的總結(jié)報告》提出，要探索宅基地有償使用和自愿有償退出機制，“允許進(jìn)城落戶農(nóng)民在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部自愿有償退出或轉(zhuǎn)讓宅基地” 【《國務(wù)院關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點情況的總結(jié)報告——2018年12月23日在第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第七次會議上》，《中華人民共和國全國人民代表大會常務(wù)委員會公報》2019年第1期，第292-296頁?！俊５诨鶎訉嵺`中，15個宅基地制度改革試點縣（2017年拓展到33個試點縣）普遍打破了在集體內(nèi)部轉(zhuǎn)讓的制度禁錮，采取多元化的方式將轉(zhuǎn)讓范圍擴展到集體外部。如浙江省義烏市允許農(nóng)戶將宅基地使用權(quán)在市域范圍內(nèi)跨集體經(jīng)濟組織轉(zhuǎn)讓，允許農(nóng)房用于電商、小商品生產(chǎn)等經(jīng)營性用途【余永和《農(nóng)村宅基地有償使用的實踐、問題與對策——基于寧夏平羅、江西余江與浙江義烏試點改革的調(diào)查》，《學(xué)術(shù)探索》2022年第1期，第67-72頁?！??？缂w組織的宅基地使用權(quán)交易摒棄了通過維護宅基地“封閉性”來保障農(nóng)民土地權(quán)益的傳統(tǒng)思維，開放的市場交易環(huán)境擠占了本集體農(nóng)民的居住生存空間，損害了群眾的居住權(quán)益。同時，宅基地資源配置范圍跨越集體的流轉(zhuǎn)方式還極易誘導(dǎo)市場的投機行為，對集體組織財產(chǎn)和集體成員權(quán)利造成侵害，違背了宅基地“三權(quán)分置”改革“維護好、實現(xiàn)好、發(fā)展好農(nóng)民土地權(quán)益”的政策初衷。

2.宅基地使用權(quán)盤活方式不規(guī)范容易侵害農(nóng)民的土地收益權(quán)

市場交易并非零成本，將宅基地使用權(quán)置于市場機制中是一把雙刃劍，會帶來新的問題。在健全的價值機制和收益再分配機制形成之前，無法確保宅基地使用權(quán)的市場交易能夠轉(zhuǎn)化為農(nóng)民的收益。例如，為進(jìn)一步盤活宅基地資源，上海市松江區(qū)政府鼓勵村民以作價回購、統(tǒng)一租賃或者農(nóng)戶入股合作等多種方式參與宅基地盤活利用，盤活后的宅基地主要用于康養(yǎng)、文創(chuàng)、民宿等產(chǎn)業(yè)【鄧梅娥、張安錄、陳紅兵《基于集體土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能的農(nóng)戶宅基地退出意愿：上海松江、金山區(qū)的實證分析》，《中國生態(tài)農(nóng)業(yè)學(xué)報》2017年第9期，第1392-1402頁。】。這種改革方式在一定程度上體現(xiàn)了宅基地的經(jīng)濟價值，但農(nóng)民參與市場交易的信息弱勢地位在短期內(nèi)不會有顯著改變，農(nóng)民在交易中會面臨信息不完全而導(dǎo)致的利益受損風(fēng)險。同時，市場環(huán)境和交易主體的復(fù)雜性，也增加了農(nóng)民在交易中獲利的難度，合同和契約的簽訂也極易產(chǎn)生信息傳達(dá)不到位而導(dǎo)致的經(jīng)濟利益、居住權(quán)益等多方面的利益損失。

3.產(chǎn)業(yè)差異下的宅基地市場化改革不具有廣泛的推廣價值

農(nóng)村宅基地制度是服務(wù)農(nóng)村社會發(fā)展的政策工具，宅基地“三權(quán)分置”制度改革立足于鄉(xiāng)村振興的現(xiàn)實需求。市場機制對盤活城鄉(xiāng)土地資源要素的意義重大，但需依托于相對成熟的工商業(yè)發(fā)展體系。從全國范圍看，東部地區(qū)的工商業(yè)較發(fā)達(dá)，宅基地使用權(quán)的市場化改革經(jīng)驗多來自于工商業(yè)發(fā)達(dá)、市場化程度較高的東部地區(qū)。但工業(yè)化、城鎮(zhèn)化程度高的東部地區(qū)的宅基地使用權(quán)市場化需求并不能代表廣大鄉(xiāng)村群眾對宅基地價值的普遍性功能訴求。因此，必須意識到產(chǎn)業(yè)發(fā)展和區(qū)域差異的背景下，市場機制并不是改進(jìn)宅基地資源要素效率的“萬能藥”。在更加廣泛區(qū)域的鄉(xiāng)村地區(qū)，市場化程度不高、城鎮(zhèn)化和工業(yè)化進(jìn)程也尚未完成，進(jìn)城農(nóng)民存在多次性和反復(fù)性，農(nóng)村宅基地和房屋基本上屬于季節(jié)性閑置，宅基地對農(nóng)民仍然具有十分強烈的居住價值。此時，倘若不顧宅基地集體所有制度的“兜底”功能而貿(mào)然推動宅基地使用權(quán)的市場化改革，必然會影響農(nóng)村社會穩(wěn)定和農(nóng)民福祉。

（三）耕地紅線與糧食安全的底線風(fēng)險問題

中國自古以農(nóng)業(yè)立國，有“倉廩實而知禮節(jié)，衣食足則知榮辱”【黎鳳翔《管子校注》，梁運華整理，中華書局2004年版，第2頁?！康乃枷胗^念，以習(xí)近平同志為核心的黨中央更是把糧食安全作為治國理政的基礎(chǔ)性戰(zhàn)略【韓楊《中國糧食安全戰(zhàn)略的理論邏輯、歷史邏輯與實踐邏輯》，《改革》2022年第1期，第43-56頁。】。民以食為天，糧以地為本，保障國家糧食安全的根本在耕地?，F(xiàn)階段的農(nóng)村宅基地制度改革雖然有利于快速繁榮鄉(xiāng)村新興產(chǎn)業(yè)，但也潛藏著耕地紅線與糧食安全的底線風(fēng)險問題。

1.宅基地用途轉(zhuǎn)變對糧食生產(chǎn)形成潛在不良激勵

黨的二十大報告要求“全方位夯實糧食安全根基，全面落實糧食安全黨政同責(zé)，牢牢守住十八億畝耕地紅線”【習(xí)近平《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家而團結(jié)奮斗——在中國共產(chǎn)黨第二十次全國代表大會上的報告》（2022年10月16日），《人民日報》2022年10月26日，第3版。】。在傳統(tǒng)農(nóng)村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)生活中，宅基地的主要功能是滿足農(nóng)民日常耕作的居住需求，是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的配套用地。伴隨鄉(xiāng)村振興的前行步伐，宅基地的用途不僅是服務(wù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)生活的配套建設(shè)用地，還是鄉(xiāng)村振興中新興產(chǎn)業(yè)用地的后備軍。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部明確表示：“鼓勵農(nóng)民和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織依法依規(guī)利用閑置宅基地和閑置農(nóng)房，發(fā)展符合鄉(xiāng)村特點的休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游、餐飲民宿、文化體驗、民俗展覽、創(chuàng)意辦公、康養(yǎng)服務(wù)、電子商務(wù)等新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)?！薄尽秾κ龑萌珖舜笏拇螘h第1872號建議的答復(fù)摘要》（農(nóng)辦議〔2021〕90號），中華人民共和國農(nóng)業(yè)農(nóng)村部網(wǎng)站，2021年7月5日發(fā)布，2023年9月9日訪問，https：//www.moa.gov.cn/govpublic/NCJJTZ/202107/t20210705_6371026.htm?！楷F(xiàn)階段試點區(qū)域的改革方案多集中在體現(xiàn)宅基地使用權(quán)和房屋財產(chǎn)權(quán)的維度。在工商業(yè)發(fā)達(dá)地區(qū)，宅基地被允許用于電商、小商品、自辦企業(yè)、自行經(jīng)營；在工商業(yè)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，宅基地普遍被用于改建餐館、民宿等鄉(xiāng)村文旅用途【余永和《農(nóng)村宅基地有償使用的實踐、問題與對策——基于寧夏平羅、江西余江與浙江義烏試點改革的調(diào)查》，《學(xué)術(shù)探索》2022年第1期，第67-72頁。】。四川省西昌市海南街道辦事處的大石板社區(qū)，圍繞古村落宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)探索“三權(quán)分置”制度實現(xiàn)的新機制，以特色精品民宿集群為抓手，大力發(fā)展鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)。2021年，大石板社區(qū)以休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游為主的第三產(chǎn)業(yè)收入占全村總收入的70%，以鄉(xiāng)村旅游為主的第三產(chǎn)業(yè)解決就業(yè)1200余人次，其中本社區(qū)就業(yè)人口415人、人均月收入3000元【《西昌市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局關(guān)于政協(xié)西昌市十一屆二次會議第10號提案辦理情況的函》，西昌市人民政府網(wǎng)站，2023年12月20日發(fā)布，2024年1月9日訪問，https：//www.xichang.gov.cn/zfxxgk/zfxxgknr/zdlyxxgk_31369/tayabl/202312/t20231220_2603237.html。此為投稿后增補材料，特此說明。】。這是鄉(xiāng)村振興與農(nóng)村宅基地制度改革試點的一個成功案例。但隨著鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)興旺，宅基地使用權(quán)交易需求增長的同時，盲目改建、擴建農(nóng)民房屋，侵占農(nóng)業(yè)用地的現(xiàn)象也呈現(xiàn)增長態(tài)勢，同時村民對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性也明顯降低，這對守住耕地紅線、確保糧食安全的底線任務(wù)帶來挑戰(zhàn)。

2.鄉(xiāng)村生態(tài)治理步伐相對滯后，不利于耕地質(zhì)量保護

鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興背景下宅基地轉(zhuǎn)為商業(yè)用途會帶來新的問題：生產(chǎn)經(jīng)營活動產(chǎn)生大量用水、用電需求，擠占了原本用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)生活的公共設(shè)施資源。更糟糕的是，由于鄉(xiāng)村規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等相對滯后，商業(yè)繁榮產(chǎn)生大量的污水、垃圾使自然村落難以負(fù)荷，破壞了村莊原始生態(tài)系統(tǒng)，加劇了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境的惡化【田逸飄、廖望科《民族旅游地區(qū)宅基地“三權(quán)分置”改革的實踐探索——來自云南大理市的例證》，《云南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2021年第4期，第104-110頁?！?。如若宅基地“三權(quán)分置”改革一味追求經(jīng)濟價值和財產(chǎn)收益將對鄉(xiāng)村治理埋下隱患?，F(xiàn)有的試點方案較少提及宅基地對鄉(xiāng)村生態(tài)保護的價值，對宅基地穩(wěn)住農(nóng)業(yè)基本盤、確保國家糧食安全的戰(zhàn)略價值更是鮮見。盤活宅基地，實現(xiàn)農(nóng)民房屋的財產(chǎn)價值，必須處理好經(jīng)濟發(fā)展與糧食、生態(tài)安全之間的關(guān)系，不可將短期經(jīng)濟收益凌駕于長期社會效益之上，“一定要算大賬、算長遠(yuǎn)賬、算整體賬、算綜合賬，如果因小失大、顧此失彼，最終必然對生態(tài)環(huán)境造成系統(tǒng)性、長期性破壞”【習(xí)近平《推動我國生態(tài)文明建設(shè)邁上新臺階》，習(xí)近平《論堅持人與自然和諧共生》，中央文獻(xiàn)出版社2022年版，第12頁?！?。

四 堅守農(nóng)村宅基地制度改革底線的路徑優(yōu)化思路

“明者見危于無形，智者規(guī)禍于未萌?！薄娟悏邸度龂尽?，中華書局1971年版，第789頁?！棵鎸r(nóng)村宅基地制度改革過程中的集體所有權(quán)風(fēng)險、農(nóng)民利益風(fēng)險以及耕地紅線與糧食安全風(fēng)險，堅守農(nóng)村宅基地制度改革底線，需進(jìn)一步夯實宅基地集體治理權(quán)，協(xié)調(diào)宅基地的多重功能價值，明確改革監(jiān)管的職責(zé)邊界，確保更為安全、更高質(zhì)量、可持續(xù)的農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展環(huán)境，助力鄉(xiāng)村振興的全面推進(jìn)，筑牢全面建成社會主義現(xiàn)代化國家的安全屏障。

（一）夯實宅基地集體治理權(quán)，守住集體所有權(quán)底線

1.實化宅基地集體所有權(quán)權(quán)益，注重村集體多項權(quán)益的實現(xiàn)

實化集體經(jīng)濟組織對宅基地資源的管理權(quán)利，以宅基地“三權(quán)分置”制度改革為契機，穩(wěn)慎推進(jìn)改革措施，因地制宜探索差異化的宅基地盤活方案。在壯大集體經(jīng)濟的同時，構(gòu)建科學(xué)合理的集體資金獲取、管理和分配機制。用好宅基地資產(chǎn)的“集體身份”，設(shè)立集體收益資金管理機制，對超標(biāo)使用的宅基地實行有償使用，對本村集體的宅基地流轉(zhuǎn)設(shè)立調(diào)節(jié)資金繳納規(guī)則【楊雅婷《“三權(quán)分置”下宅基地增值收益分配研究》，《法學(xué)家》2021年第5期，第31-42頁。】。

2.落實集體治理權(quán)利，規(guī)范宅基地流轉(zhuǎn)操作和后期使用管控機制

在農(nóng)村宅基地制度改革的集體治理形式上，應(yīng)基于宅基地“三權(quán)分置”的產(chǎn)權(quán)制度框架，逐步形成以保障集體權(quán)益為先，由政府主導(dǎo)、集體規(guī)劃、農(nóng)民參與、企業(yè)支持的復(fù)合治理模式；強化對宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)條件、流轉(zhuǎn)時限和用途管制的監(jiān)督；實時管控宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)風(fēng)險，確保宅基地使用權(quán)讓渡的合規(guī)性和交易契約的穩(wěn)定性，牢牢守住村集體治理的主動權(quán)，決不容許以任何借口、任何形式侵占集體資產(chǎn)、資源、資金，將宅基地集體治理權(quán)落到實處。

3.守住農(nóng)村宅基地制度改革的法律底線，為宅基地集體所有權(quán)的實現(xiàn)兜底

在不突破農(nóng)村土地集體所有權(quán)的基礎(chǔ)上，做好鄉(xiāng)村振興的源頭治理，加強宅基地多種用途的后續(xù)管理與法律監(jiān)督。鄉(xiāng)村振興過程中宅基地的多功能用途收益是集體收益，屬于村集體成員共同所有，必須為本集體的發(fā)展服務(wù)，要保證專款專用，并納入集體資金用途管理，保障成員集體成員的收益分配權(quán)利，用途明細(xì)可按照《中央財政銜接推進(jìn)鄉(xiāng)村振興補助資金管理辦法》的相關(guān)規(guī)定實施，嚴(yán)守農(nóng)村宅基地制度改革的法律底線。

（二）協(xié)調(diào)宅基地多重功能價值，守住農(nóng)民利益底線

農(nóng)村宅基地制度改革的主體是農(nóng)民，應(yīng)以絕大多數(shù)農(nóng)民的宅基地價值需求為導(dǎo)向推進(jìn)改革取得新進(jìn)展。面對宅基地的多重功能價值，堅守農(nóng)民利益不受損的底線不僅要守住農(nóng)民的居住權(quán)益底線、財產(chǎn)權(quán)益底線，更要守住農(nóng)民參與農(nóng)村宅基地制度改革治理的權(quán)利底線，需要考慮長期的多重改革目標(biāo)，反復(fù)權(quán)衡改革措施的利與弊，并在協(xié)調(diào)中作出選擇與決策。

1.落實宅基地“資格權(quán)”以保障居住權(quán)益，給農(nóng)民吃下“定心丸”

以“一戶一居”為前提，加快農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)交易所的建設(shè)步伐，使農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易有章可循、有政策可依。在農(nóng)村宅基地制度改革過程中要正確處理農(nóng)村宅基地制度改革“穩(wěn)定”和“放活”的關(guān)系。在保護農(nóng)民權(quán)益、實現(xiàn)居住保障的前提下，結(jié)合地域特征適度謀求宅基地的財產(chǎn)功能價值。進(jìn)一步規(guī)范宅基地使用權(quán)的產(chǎn)權(quán)交易程序，強化信息傳輸和政策普及，確保農(nóng)民使用宅基地的“資格權(quán)”不受損。

2.構(gòu)建以農(nóng)民為主體的宅基地盤活機制，確保農(nóng)民參與、農(nóng)民獲益

農(nóng)村宅基地制度改革的深化應(yīng)注重村情民意，讓村民全程參與宅基地利用方案的制定?？梢杂牲h員干部和村民代表構(gòu)成閑置宅基地復(fù)合利用規(guī)劃團隊，由點及面，帶動所有集體成員共同參與?？梢酝ㄟ^構(gòu)建“集體+農(nóng)民+企業(yè)”的復(fù)合融資形式，撬動宅基地的資產(chǎn)功能，并有效規(guī)避農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)交易風(fēng)險和農(nóng)村信用環(huán)境風(fēng)險所導(dǎo)致的抵押物減值風(fēng)險和處置風(fēng)險。在經(jīng)營模式上，可以利用“村委會＋企業(yè)共同投資”、“整體租賃＋制度保障”等聯(lián)合經(jīng)營模式，農(nóng)民以集體成員的身份參與集體內(nèi)部的產(chǎn)業(yè)經(jīng)營并按比例獲取收益。允許并鼓勵各項產(chǎn)業(yè)經(jīng)營由集體集中管理，以規(guī)?；\營模式替代農(nóng)戶之間的無序競爭，將農(nóng)戶的財產(chǎn)權(quán)益落到實處。

3.正視改革區(qū)域差異，以群眾整體福祉為導(dǎo)向選擇適宜路徑

中國地域廣闊，地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展存在差異性，因此，各區(qū)域必須擺正位置，重視農(nóng)村宅基地制度改革的整體福利，考慮宅基地的可持續(xù)盤活而非短期的實戰(zhàn)業(yè)績，要借助宅基地的改革促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、實現(xiàn)農(nóng)民共同富?！，F(xiàn)階段，對于工商業(yè)發(fā)展相對落后的區(qū)域可以以數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)為契機加速縮小區(qū)域發(fā)展差異，加強農(nóng)民“互聯(lián)網(wǎng)+”技術(shù)培養(yǎng)和普及，利用閑置超標(biāo)宅基地積極創(chuàng)建農(nóng)村電商平臺、物聯(lián)網(wǎng)服務(wù)站、直播間等，縮短農(nóng)產(chǎn)品營銷鏈條，實現(xiàn)產(chǎn)銷一體化，帶動農(nóng)民及時掌握市場供需信息，科學(xué)安排生產(chǎn)，促進(jìn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟實現(xiàn)內(nèi)生性發(fā)展。

（三）明確農(nóng)村宅基地制度改革監(jiān)管職責(zé)邊界，守住耕地紅線和糧食安全底線

在深化農(nóng)村宅基地改革過程中，嚴(yán)守耕地紅線事關(guān)國家糧食安全的戰(zhàn)略底線，是確?！肮任锘咀越o、口糧絕對安全”的首要前提?！皣?yán)厲查處違法違規(guī)占用耕地從事非農(nóng)建設(shè)”，“穩(wěn)妥有序開展農(nóng)村亂占耕地建房專項整治試點”是黨中央落實“長牙齒”的耕地保護硬措施【《中共中央國務(wù)院關(guān)于做好二〇二二年全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興重點工作的意見》（2022年1月4日），《人民日報》2022年2月23日，第1版?！?，這對農(nóng)村宅基地制度改革的監(jiān)管工作提出了更高要求。相關(guān)職能部門要進(jìn)一步明確監(jiān)管職責(zé)邊界，激發(fā)基層組織者的治理戰(zhàn)斗力，重樹村莊的凝聚力，將農(nóng)民組織起來，發(fā)動廣大群眾成為保護耕地數(shù)量和質(zhì)量的主心骨。

1.明確農(nóng)村宅基地制度改革監(jiān)管職責(zé)，增強鄉(xiāng)村基層組織的管理能力

在鄉(xiāng)村振興全面推進(jìn)的背景下，必須重樹基層干部“領(lǐng)頭羊”的組織風(fēng)范，在鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃布局下，審慎推進(jìn)宅基地的土地整理、退出復(fù)墾、指標(biāo)占補等工作，堅守耕地數(shù)量紅線不突破。農(nóng)村基層組織必須秉持以綠色發(fā)展引領(lǐng)鄉(xiāng)村振興的可持續(xù)發(fā)展理念，在充分考慮當(dāng)?shù)丨h(huán)境資源承受能力的前提下，支持發(fā)展鄉(xiāng)村共享經(jīng)濟、創(chuàng)意農(nóng)業(yè)、特色文化產(chǎn)業(yè)。在具體項目中實施宅基地建房的綜合化精準(zhǔn)管理制度。在房屋建筑面積、建筑風(fēng)格、環(huán)保設(shè)施、安全設(shè)施等方面實施規(guī)范化的嚴(yán)格管控，對休閑觀光園區(qū)、森林人家、康養(yǎng)基地、鄉(xiāng)村民宿、特色小鎮(zhèn)等新型文化產(chǎn)業(yè)區(qū)的新建和改建房屋進(jìn)行重點監(jiān)督管理。尤其要加強對休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游精品工程的規(guī)劃設(shè)計，細(xì)化對地塊位置、用地范圍、用地性質(zhì)、建筑面積、建筑高度等的建設(shè)規(guī)劃許可要求。

2.重視生態(tài)價值對農(nóng)村宅基地制度改革推進(jìn)的底層作用，為耕地紅線“托底”

在宅基地的整理建設(shè)和農(nóng)房改造方面，應(yīng)充分利用現(xiàn)代科技成果，積極推廣新型節(jié)能環(huán)保的建設(shè)方式，加快新一輪農(nóng)村電網(wǎng)改造升級，發(fā)展風(fēng)能、太陽能、生物質(zhì)能、水能、地?zé)崮?、儲能和智能電網(wǎng)。在資金方面，將財政惠農(nóng)補貼資金、土地增值資金、集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)資金有效整合，有效補給鄉(xiāng)村生態(tài)治理公共支出。在放活宅基地使用權(quán)項目引進(jìn)方面，優(yōu)先考慮有利于農(nóng)村人居、生態(tài)環(huán)境改善的產(chǎn)業(yè)形式，切實保障耕地質(zhì)量不下降；推進(jìn)農(nóng)村可再生能源開發(fā)利用，加快建設(shè)天然氣、頁巖氣、煤層氣開發(fā)設(shè)施。在保護意識方面，明確農(nóng)村基層行政組織的網(wǎng)絡(luò)化管理職責(zé)，促進(jìn)政府管理職能在基層的延伸，確保生態(tài)保護責(zé)任落實到鄉(xiāng)村治理的實踐領(lǐng)域。

［責(zé)任編輯：鐘秋波］