王建學(xué) 高強(qiáng)

摘要：政府主導(dǎo)是中國(guó)特色國(guó)家治理體系和中國(guó)式現(xiàn)代化的基礎(chǔ)性問(wèn)題，但在法學(xué)界則長(zhǎng)期受到忽視。2023年《無(wú)障礙環(huán)境建設(shè)法》等9件法律已將政府主導(dǎo)明確規(guī)定為基本原則之一，未來(lái)政府主導(dǎo)原則入法的步伐可能會(huì)不斷加大。政府主導(dǎo)原則的法律確認(rèn)是法規(guī)和黨政文件中同類內(nèi)容的升級(jí)，其在內(nèi)容上與市場(chǎng)運(yùn)作、社會(huì)參與乃至更寬泛的多方協(xié)同或多方共建相結(jié)合，并以各級(jí)人民政府的相應(yīng)職責(zé)為具體依托。就規(guī)范基礎(chǔ)而言，政府主導(dǎo)原則內(nèi)嵌于憲法所確立的國(guó)家治理體系，以黨政結(jié)構(gòu)為組織保障，并關(guān)聯(lián)著憲法所宣告的中國(guó)特色社會(huì)主義現(xiàn)代化目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)有效市場(chǎng)與有為政府相結(jié)合。政府主導(dǎo)原則的實(shí)現(xiàn)需要特定的制度結(jié)構(gòu)作為保障。為更好發(fā)揮政府主導(dǎo)原則對(duì)中國(guó)式現(xiàn)代化的促進(jìn)功能，應(yīng)當(dāng)對(duì)各級(jí)政府的職責(zé)進(jìn)行體系性整合，完善政府內(nèi)部的橫向和縱向分工，發(fā)揮好黨政合署的組織優(yōu)勢(shì)，并夯實(shí)全過(guò)程人民民主的基礎(chǔ)。

關(guān)鍵詞：政府主導(dǎo)；國(guó)家治理；中國(guó)式現(xiàn)代化；有為政府

DOI： 10.13734/j.cnki.1000-5315.2024.0309

收稿日期：2024-01-07

基金項(xiàng)目：本文系2020年度國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目“國(guó)家縱向治理體系現(xiàn)代化和法治化若干重大問(wèn)題研究”（20＆ZD159）和天津大學(xué)2023年研究生文理拔尖創(chuàng)新獎(jiǎng)勵(lì)計(jì)劃重點(diǎn)項(xiàng)目“新文科建設(shè)背景下國(guó)家法律與黨內(nèi)法規(guī)復(fù)合型人才培養(yǎng)研究”（A1-2023-004）的階段性成果。

作者簡(jiǎn)介：王建學(xué)，男，河北承德人，天津大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，國(guó)家社科基金重大項(xiàng)目首席專家，天津市優(yōu)秀中青年法學(xué)家，E-mail： 106762348＠qq.com；

高強(qiáng)，男，山東濰坊人，天津大學(xué)法學(xué)院博士研究生。

政府主導(dǎo)是中國(guó)特色國(guó)家治理體系和中國(guó)式現(xiàn)代化的基礎(chǔ)性問(wèn)題。在我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中，政府在各方面發(fā)揮著重要的主導(dǎo)作用，“中國(guó)政府的主導(dǎo)作用不僅僅體現(xiàn)在像西方發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家那樣制定和實(shí)施市場(chǎng)規(guī)則，提供平等競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，利用財(cái)政、貨幣政策平衡市場(chǎng)總供求等方面，更重要的是，中國(guó)政府是國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)和市場(chǎng)化的發(fā)動(dòng)者和組織者，承擔(dān)著推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、實(shí)現(xiàn)國(guó)家現(xiàn)代化的重任”【馮新舟、何自力《中國(guó)模式中的市場(chǎng)與政府關(guān)系——政府主導(dǎo)下的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)》，《馬克思主義研究》2015年第11期，第54頁(yè)?！?。有學(xué)者指出，“從中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革開(kāi)放的進(jìn)程觀察，歷史上任何重大體制的改革只有在政府主導(dǎo)下才具有‘活的靈魂”【陳兵《法治視閾下數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展與規(guī)制系統(tǒng)創(chuàng)新》，《上海大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2019年第4期，第112頁(yè)?！?。然而，不能忽視的是，政府主導(dǎo)在實(shí)踐中一直存在爭(zhēng)議和批評(píng)，甚至有觀點(diǎn)認(rèn)為，中國(guó)未來(lái)發(fā)展的關(guān)鍵在于“能不能以更大的決心和魄力改變政府主導(dǎo)型的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式”【遲福林《政府主導(dǎo)的增長(zhǎng)方式需要改變》，《中國(guó)經(jīng)貿(mào)導(dǎo)刊》2011年第17期，第8頁(yè)。】。伴隨著贊許與爭(zhēng)論，政府主導(dǎo)本身經(jīng)歷著不斷的演進(jìn)和發(fā)展。

目前，政府主導(dǎo)原則在環(huán)保、脫貧、應(yīng)急和婦女權(quán)益保障等一系列重要領(lǐng)域都得到了充分運(yùn)用，其功能得到了不斷凸顯，在我國(guó)國(guó)家治理體系中居于十分重要的地位。舉例而言，在徹底消除貧困、實(shí)現(xiàn)共同富裕的使命召喚下，2015年11月29日發(fā)布的《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》中就確立了政府主導(dǎo)精準(zhǔn)脫貧責(zé)任。但如學(xué)者所說(shuō)，“法學(xué)界對(duì)政府主導(dǎo)精準(zhǔn)脫貧責(zé)任的性質(zhì)定位、內(nèi)在機(jī)理以及推進(jìn)路徑等尚缺乏系統(tǒng)的提煉與深入的闡述”【蔣悟真《政府主導(dǎo)精準(zhǔn)脫貧責(zé)任的法律解釋》，《政治與法律》2017年第7期，第72-73頁(yè)?！?。事實(shí)上，法學(xué)界對(duì)政府主導(dǎo)的忽視并沒(méi)有局限在脫貧領(lǐng)域。近年來(lái)，政府主導(dǎo)已經(jīng)先后寫(xiě)入《科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》、《黑土地保護(hù)法》、《婦女權(quán)益保障法》、《無(wú)障礙環(huán)境建設(shè)法》等9件法律，并成為這些領(lǐng)域工作的基本原則之一。但法學(xué)界幾乎缺乏對(duì)政府主導(dǎo)的關(guān)注，特別是從基本原則層面對(duì)政府主導(dǎo)的規(guī)范闡釋一直付之闕如，這種研究現(xiàn)狀與其在法律體系中的不斷豐富和發(fā)展不相適應(yīng)。因此，本文從規(guī)范角度出發(fā)系統(tǒng)闡釋政府主導(dǎo)原則的主要內(nèi)涵和價(jià)值基礎(chǔ)，以及它在我國(guó)國(guó)家治理體系中的運(yùn)行機(jī)理，最終揭示其在中國(guó)式現(xiàn)代化中的制度功能。

一 政府主導(dǎo)原則的法律表達(dá)

（一）政府主導(dǎo)原則的入法過(guò)程

政府主導(dǎo)原則最早體現(xiàn)在黨政文件中，表達(dá)了黨和國(guó)家在特定工作領(lǐng)域的基本思路和原則，要求人民政府在相關(guān)工作領(lǐng)域、任務(wù)實(shí)現(xiàn)或事業(yè)發(fā)展中發(fā)揮主導(dǎo)性的作用和功能。比如在《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》中將“堅(jiān)持政府主導(dǎo)，增強(qiáng)社會(huì)合力”【《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》（2015年11月29日），《中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院公報(bào)》2015年第35號(hào)，第12頁(yè)?！孔鳛槊撠氼I(lǐng)域工作的基本原則之一。政府主導(dǎo)原則不斷在調(diào)配社會(huì)資源、實(shí)現(xiàn)重要使命方面發(fā)揮出不可替代的積極作用，乃至獲得了世界范圍內(nèi)的肯定。有學(xué)者指出，“政府主導(dǎo)下的經(jīng)濟(jì)發(fā)展是中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)有別于西方經(jīng)濟(jì)模式的地方，實(shí)踐表明，政府主導(dǎo)下的經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造了世界奇跡”【姜濤《法治中國(guó)建設(shè)的社會(huì)主義立場(chǎng)》，《法律科學(xué)（西北政法大學(xué)學(xué)報(bào)）》2017年第1期，第14頁(yè)?！俊Ｒ哉鲗?dǎo)來(lái)有效實(shí)現(xiàn)特定治理任務(wù)，其制度性功能得到實(shí)踐的不斷證實(shí)，內(nèi)在經(jīng)驗(yàn)不斷沉淀并轉(zhuǎn)化為我國(guó)國(guó)家治理體系的優(yōu)勢(shì)。

為進(jìn)一步鞏固和發(fā)揮我國(guó)國(guó)家治理體系的優(yōu)勢(shì)，將行之有效的制度、機(jī)制和模式固定下來(lái)，并進(jìn)一步予以完善和發(fā)展，就有必要將政府主導(dǎo)原則寫(xiě)入法律條文，賦予其穩(wěn)定的規(guī)范形式。通過(guò)檢索，目前共有9件法律明確規(guī)定了政府主導(dǎo)原則，其基本表述形式如表1所示。此外，還有1436件行政法規(guī)和地方性法規(guī)也明確規(guī)定了政府主導(dǎo)，這些法規(guī)涵蓋了政府涉足的大部分領(lǐng)域【筆者以“政府主導(dǎo)”為關(guān)鍵詞在北大法寶數(shù)據(jù)庫(kù)對(duì)法規(guī)正文進(jìn)行全文精確檢索，共得到現(xiàn)行有效法規(guī)1436件，其中，6件行政法規(guī)，1430件地方性法規(guī)。以上數(shù)據(jù)檢索日期為2023年12月21日?！?。考慮到法律是目前明確規(guī)定政府主導(dǎo)原則的最高規(guī)范形式，且9件法律的相關(guān)規(guī)定能夠代表該原則的實(shí)際樣態(tài)，因此為簡(jiǎn)便起見(jiàn)，本文以9件法律作為文本分析的對(duì)象。

（二）政府主導(dǎo)原則的基本內(nèi)涵

既有規(guī)范文本在涉及政府職能定位時(shí)，存在政府領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)和政府引導(dǎo)等不同表述。因此，首先必須明晰上述不同表達(dá)之間的差異。

領(lǐng)導(dǎo)與主導(dǎo)較為接近，二者都意味著帶領(lǐng)各方實(shí)現(xiàn)發(fā)展任務(wù)，但前者更多要求政府在宏觀上把控全局，而后者還要求政府以具體的功能左右全局發(fā)展，政府必須通過(guò)實(shí)際的工作參與其中。需要特別強(qiáng)調(diào)的是，主導(dǎo)絕不是獨(dú)占全局，政府主導(dǎo)本身具有諸多相關(guān)的平行項(xiàng)、結(jié)合項(xiàng)或協(xié)同項(xiàng)，有學(xué)者曾將這種新的治理模式稱為“政府主導(dǎo)下的多方合作”【竺乾威《政府主導(dǎo)下的多方合作：集中體制下的治理創(chuàng)新》，《中國(guó)行政管理》2022年第1期，第16頁(yè)。】。從現(xiàn)有9件法律的條文表述來(lái)看，政府主導(dǎo)多與市場(chǎng)運(yùn)作和社會(huì)參與相結(jié)合，甚至與更寬泛的“多方協(xié)同”或“多方共建”相結(jié)合。比如，《無(wú)障礙環(huán)境建設(shè)法》明確規(guī)定，在發(fā)揮政府主導(dǎo)作用的同時(shí)，也注重調(diào)動(dòng)市場(chǎng)主體的積極性，推動(dòng)社會(huì)組織和公眾廣泛參與。

引導(dǎo)則意味著政府并非以實(shí)際的具體工作統(tǒng)領(lǐng)全局，而是以“向?qū)А钡纳矸葜圃撌聞?wù)朝良好趨勢(shì)發(fā)展。如《就業(yè)促進(jìn)法》第二十條第三款提到“縣級(jí)以上地方人民政府引導(dǎo)農(nóng)業(yè)富余勞動(dòng)力有序向城市異地轉(zhuǎn)移就業(yè)”?！掇r(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》第三條第二款提到“農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)實(shí)行政府引導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作、自主自愿和協(xié)同推進(jìn)的原則”。在就業(yè)、保險(xiǎn)等領(lǐng)域，社會(huì)與市場(chǎng)的作用更為突出，而政府并非這些領(lǐng)域的決定性參與者。政府必須遵守市場(chǎng)客觀規(guī)律，在充分尊重市場(chǎng)和社會(huì)主體地位的同時(shí)，利用其優(yōu)勢(shì)地位把握方向、宏觀調(diào)控、完善政策、營(yíng)造良好環(huán)境并積極提供支持等，激發(fā)市場(chǎng)活力，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，而主導(dǎo)更多體現(xiàn)政府積極主動(dòng)直接地計(jì)劃、組織和實(shí)施運(yùn)作。

總體而言，政府主導(dǎo)既需要政府在法定職權(quán)內(nèi)大力作為，又要求政府拋棄“包辦式”思維，在某些領(lǐng)域適當(dāng)放權(quán)?！熬哂鞋F(xiàn)代治理屬性的政府主導(dǎo)格局不同于全能主義國(guó)家時(shí)期的大包大攬，而是轉(zhuǎn)變政府職能、破除權(quán)力集中而又缺乏制約基礎(chǔ)上的政府主導(dǎo)體制，是基于規(guī)則的政府主導(dǎo)”【魏艷、朱方彬《改革開(kāi)放以來(lái)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化問(wèn)題研究》，《云南民族大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2018年第5期，第32頁(yè)?！俊Ｕc社會(huì)組織、公共團(tuán)體以及社會(huì)公眾，不是控制與統(tǒng)治的關(guān)系，而是彼此合作、上下互動(dòng)的多元關(guān)系。政府在積極履行職能的同時(shí)，需要摒棄強(qiáng)烈的政府管制和行政強(qiáng)制的色彩，實(shí)現(xiàn)多元主體共同參與社會(huì)治理的格局。

（三）政府主導(dǎo)原則的規(guī)范升級(jí)

從形式來(lái)看，政府主導(dǎo)原則具有多樣化的規(guī)范形態(tài)，法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)以及各類黨政文件中都有其身影。此外，還有大量的規(guī)范和文本雖然沒(méi)有明文確認(rèn)政府主導(dǎo)原則，但其所表述的政府職責(zé)或定位，實(shí)際上同樣將政府置于相關(guān)工作的主導(dǎo)性地位。可以認(rèn)為，法律對(duì)政府主導(dǎo)原則的明文確認(rèn)，承認(rèn)、總結(jié)和升華了表述政府主導(dǎo)原則的其他文本形式，并且使其表述更為簡(jiǎn)練、準(zhǔn)確、清晰和穩(wěn)定。例如，2012年國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《無(wú)障礙環(huán)境建設(shè)條例》，雖然關(guān)于縣級(jí)以上人民政府一系列具體職能的表述體現(xiàn)了政府主導(dǎo)的實(shí)質(zhì)地位，但并未明確提及政府主導(dǎo)。以此為基礎(chǔ)，2023年《無(wú)障礙環(huán)境建設(shè)法》明確將堅(jiān)持政府主導(dǎo)作為立法的總體思路之一，使得政府的主導(dǎo)性地位更加明確。

在9件相關(guān)法律中，《無(wú)障礙環(huán)境建設(shè)法》的通過(guò)時(shí)間最晚，其對(duì)政府主導(dǎo)的表述也最為全面和系統(tǒng)。該法第三條規(guī)定了推進(jìn)無(wú)障礙環(huán)境建設(shè)的原則，即“堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，調(diào)動(dòng)市場(chǎng)主體積極性，引導(dǎo)社會(huì)組織和公眾廣泛參與，推動(dòng)全社會(huì)共建共治共享”。這不僅將政府主導(dǎo)與市場(chǎng)活力、社會(huì)參與等相結(jié)合，更重要的是明確了在黨的領(lǐng)導(dǎo)下發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用。在最終落腳點(diǎn)上，該條將政府、市場(chǎng)主體、社會(huì)組織和公眾等一同納入了共建共治共享的國(guó)家和社會(huì)治理格局，充分體現(xiàn)了社會(huì)主義的人民性特征。共建共治共享的引入，“充分彰顯社會(huì)治理的人民本位觀，并對(duì)依靠群眾實(shí)現(xiàn)共治提出了更高要求”【江必新、王紅霞《論現(xiàn)代社會(huì)治理格局——共建共治共享的意蘊(yùn)、基礎(chǔ)與關(guān)鍵》，《法學(xué)雜志》2019年第2期，第56頁(yè)?！?。

可以預(yù)見(jiàn)，隨著立法實(shí)踐的不斷發(fā)展，不僅政府主導(dǎo)原則的適用范圍將不斷擴(kuò)大，對(duì)社會(huì)、文化等公共事業(yè)的建設(shè)起到越來(lái)越大的推動(dòng)作用，而且會(huì)在更大范圍內(nèi)促進(jìn)形成共建共治共享的國(guó)家和社會(huì)治理格局。如果深入到法律起草的過(guò)程，可以發(fā)現(xiàn)立法者在確認(rèn)政府主導(dǎo)原則的過(guò)程中表現(xiàn)出一種從容穩(wěn)健的心態(tài)，對(duì)我國(guó)的國(guó)家治理優(yōu)勢(shì)予以充分肯定。這種普遍的立法自信來(lái)源于實(shí)踐的成功，即政府主導(dǎo)原則確實(shí)有助于在科學(xué)技術(shù)進(jìn)步、婦女權(quán)益保障、黑土地保護(hù)等特定領(lǐng)域形成建設(shè)合力，并且顯著提升相關(guān)工作的成效?；谶@種自信的心態(tài)和肯定的立場(chǎng)，政府主導(dǎo)原則入法的步伐會(huì)不斷加大，未來(lái)將有更多法律明文確認(rèn)政府主導(dǎo)原則?？梢哉f(shuō)，目前檢索到的9件法律只是政府主導(dǎo)原則入法的起點(diǎn)，絕非終點(diǎn)。

（四）政府主導(dǎo)原則的職責(zé)基礎(chǔ)

政府主導(dǎo)原則的具體依托是政府職責(zé)，它必須具體化為各級(jí)人民政府的相應(yīng)職責(zé)。如果缺少各級(jí)人民政府在特定的事務(wù)或任務(wù)中履行具體職能，政府主導(dǎo)原則本身必然落空。事實(shí)上，相關(guān)法律文本都以某種方式體現(xiàn)了政府主導(dǎo)與各級(jí)政府相應(yīng)職能的結(jié)合。其中，《婦女權(quán)益保障法》第三條分四款明確規(guī)定了在政府主導(dǎo)原則之下各級(jí)政府、縣級(jí)以上人民政府相關(guān)機(jī)構(gòu)及有關(guān)部門(mén)的職責(zé)。值得關(guān)注的是，在《無(wú)障礙環(huán)境建設(shè)法》中共有19處表述涉及了各級(jí)人民政府的職能或定位，其頻率之高僅次于無(wú)障礙環(huán)境建設(shè)本身。

在政府職責(zé)問(wèn)題的延長(zhǎng)線上，值得進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)特定行政事務(wù)中的權(quán)力與權(quán)利關(guān)系。實(shí)際上，政府主導(dǎo)決定著某個(gè)特定任務(wù)本身能否充分完成，由此進(jìn)一步?jīng)Q定著行政相對(duì)人權(quán)利的實(shí)現(xiàn)程度。以《無(wú)障礙環(huán)境建設(shè)法》為例，雖然通常認(rèn)為，殘疾人、老年人等群體的權(quán)益保障是無(wú)障礙環(huán)境建設(shè)的“政策基礎(chǔ)”【唐亞南《試析殘障人無(wú)障礙權(quán)益的法律保障》，《法律適用》2023年第8期，第84頁(yè)?！?，但是，如果缺乏人民政府在組織保障和機(jī)制形成等方面的功能，這些權(quán)益就會(huì)喪失賴以存在的客觀基礎(chǔ)。這就意味著，在法律所規(guī)定的特定事務(wù)或任務(wù)領(lǐng)域中，必須以政府主導(dǎo)的內(nèi)涵闡釋為基礎(chǔ)，清楚界定各級(jí)人民政府的基本職能，并厘清人民政府與其他主體之間、不同層級(jí)政府之間以及人民政府與其相關(guān)職能部門(mén)之間的關(guān)系定位。

二 政府主導(dǎo)原則的規(guī)范基礎(chǔ)

政府主導(dǎo)原則的規(guī)范闡釋不能只停留在分析和歸納相關(guān)的法律規(guī)定上，還必須進(jìn)一步追問(wèn)以下基礎(chǔ)性問(wèn)題：確立政府主導(dǎo)原則的法律規(guī)定是否具有憲法作為根本法層面的基礎(chǔ)？政府主導(dǎo)在我國(guó)國(guó)家治理體系中的底層邏輯是什么？政府主導(dǎo)在推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的過(guò)程中承擔(dān)著怎樣的功能？政府主導(dǎo)本身是否具有一定的適用條件？對(duì)這些問(wèn)題的解決有助于深化對(duì)政府主導(dǎo)原則的理解。

（一）現(xiàn)代化任務(wù)目標(biāo)驅(qū)動(dòng)下的主導(dǎo)型政府

從規(guī)范體系的角度而言，法律中所規(guī)定的政府主導(dǎo)原則不應(yīng)是孤立或自足的，它必須能夠嵌入到中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系之中，特別是獲得《中華人民共和國(guó)憲法》（以下簡(jiǎn)稱《憲法》）從根本法和最高法層面提供的支撐，并得到融貫的解釋。各級(jí)人民政府的職責(zé)設(shè)定主要出自現(xiàn)行《憲法》第三章國(guó)家機(jī)構(gòu)的第三節(jié)（國(guó)務(wù)院）、第五節(jié)（地方各級(jí)人大和政府）以及第六節(jié)（民族自治地方的自治機(jī)關(guān)），其內(nèi)容主要集中在執(zhí)行法律和人大決定、管理公共事務(wù)、領(lǐng)導(dǎo)行政工作等，并未體現(xiàn)出政府主導(dǎo)的理念。從具體表述來(lái)看，《憲法》第八十九條關(guān)于國(guó)務(wù)院對(duì)經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化等事項(xiàng)的職權(quán)采用的表述是“領(lǐng)導(dǎo)和管理”，第一百零七條關(guān)于縣級(jí)以上各級(jí)人民政府的職權(quán)采用的表述是“管理”，而領(lǐng)導(dǎo)、管理和主導(dǎo)本身就存在一定差異。此外，《國(guó)務(wù)院組織法》、《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》（以下簡(jiǎn)稱《地方組織法》）的規(guī)定主要遵循《憲法》的原則和框架，也未體現(xiàn)出政府主導(dǎo)。綜上，僅從《憲法》和相關(guān)組織法關(guān)于政府職責(zé)定位的條款出發(fā)，無(wú)法推導(dǎo)出政府主導(dǎo)原則。

然而，對(duì)政府主導(dǎo)原則的憲法闡釋不能局限于國(guó)家機(jī)構(gòu)及其職權(quán)本身，而是必須采取體系解釋的方法，并且具有歷史維度。比較來(lái)看，現(xiàn)行《憲法》國(guó)家機(jī)構(gòu)章對(duì)各級(jí)人民政府的定位大體類似于1975年《憲法》國(guó)家機(jī)構(gòu)章對(duì)國(guó)務(wù)院和地方各級(jí)革命委員會(huì)的定位，僅在具體權(quán)力上存在差別，但兩個(gè)時(shí)期的政府實(shí)際定位則明顯不同，前者是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)之下的主導(dǎo)型政府，后者則是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)之下的全權(quán)政府。筆者認(rèn)為，此種差異的原因并不在國(guó)家機(jī)構(gòu)章，而在于序言和總綱中的國(guó)家目標(biāo)、任務(wù)和路線?，F(xiàn)行《憲法》序言首先敘述了近代中國(guó)逐漸淪為半殖民地、半封建社會(huì)并積貧積弱的歷史事實(shí)，表達(dá)出實(shí)現(xiàn)翻天覆地偉大變革的期待，然后確立了國(guó)家任務(wù)和總路線，包括了中國(guó)式現(xiàn)代化和中華民族偉大復(fù)興。這些內(nèi)容進(jìn)一步延伸到總綱所確定的國(guó)家政策特別是社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策，即國(guó)家必須發(fā)展教科文衛(wèi)等各項(xiàng)事業(yè)，必須加強(qiáng)精神文明建設(shè)、思想道德建設(shè)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等。據(jù)此，國(guó)家是現(xiàn)代化任務(wù)目標(biāo)引領(lǐng)下的國(guó)家，執(zhí)政黨是使命驅(qū)動(dòng)型政黨【現(xiàn)代西方國(guó)家政黨的主要類型可稱為競(jìng)爭(zhēng)型政黨，而馬克思主義政黨的主要類型可稱為使命型政黨。參見(jiàn)：唐亞林《使命型政黨：新型政黨理論分析范式創(chuàng)新與發(fā)展之道》，《政治學(xué)研究》2021年第4期，第45頁(yè)。】，同樣，政府必須是主導(dǎo)型政府，正是這些內(nèi)容決定著政府定位必須融積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性和主導(dǎo)性于一體，對(duì)推動(dòng)和實(shí)現(xiàn)國(guó)家發(fā)展承擔(dān)起總體責(zé)任。

政府主導(dǎo)原則往往與公眾參與緊密結(jié)合，在政府主導(dǎo)的語(yǔ)境中，政府職能的發(fā)揮應(yīng)充分體現(xiàn)人民民主原則。民主既是社會(huì)主義現(xiàn)代化的目標(biāo)，也是重要的實(shí)施途徑?！皯椃ㄔ谥笇?dǎo)思想、規(guī)范體系以及價(jià)值目標(biāo)上，都充分體現(xiàn)人民民主原則，使人民當(dāng)家作主成為整部憲法的核心理念”【韓大元《論我國(guó)現(xiàn)行憲法的人民民主原則》，《中國(guó)法學(xué)》2023年第1期，第35頁(yè)?！?。民主原則在《憲法》序言、總綱、基本權(quán)利和國(guó)家機(jī)構(gòu)等各章均有體現(xiàn)，而這也為政府主導(dǎo)下多元主體的廣泛參與提供了正當(dāng)性基礎(chǔ)。總之，政府主導(dǎo)原則的正當(dāng)性依據(jù)在方法論上源于憲法的體系解釋，即必須基于整部憲法特別是結(jié)合其序言、總綱部分來(lái)理解政府定位，而非拘泥于第三章國(guó)家機(jī)構(gòu)的特定條款。政府主導(dǎo)原則源于現(xiàn)行《憲法》中的政府職責(zé)與國(guó)家政策、國(guó)家任務(wù)以及基本路線的相互結(jié)合，是建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)目標(biāo)所驅(qū)動(dòng)，是基本國(guó)策和國(guó)家任務(wù)所牽引的政府定位、職責(zé)與功能。

（二）黨政結(jié)構(gòu)是政府主導(dǎo)的根本組織保障

社會(huì)主義現(xiàn)代化為政府主導(dǎo)提供了價(jià)值目標(biāo)，仍須在憲法上進(jìn)一步追問(wèn)政府主導(dǎo)的可行性，即政府是否能夠在教育、科技、文化等諸多領(lǐng)域承擔(dān)起主導(dǎo)功能。

從比較憲法的角度來(lái)看，我國(guó)行政機(jī)關(guān)的自主性相對(duì)不足。各國(guó)憲法對(duì)政府的職責(zé)定位與政權(quán)組織形式息息相關(guān)。通常而言，在議會(huì)內(nèi)閣制政體中，政府對(duì)議會(huì)的依附性強(qiáng)而自主性弱，政府很難承擔(dān)起在社會(huì)領(lǐng)域的主導(dǎo)作用。在總統(tǒng)制政體中，政府的自主性較強(qiáng)，特別是法國(guó)憲法的“家長(zhǎng)式”總統(tǒng)制和雙行政首長(zhǎng)制，使得“總統(tǒng)位于法國(guó)國(guó)家機(jī)構(gòu)的核心”【王蔚《國(guó)家治理、憲法規(guī)范與政治事實(shí)：以法蘭西第五共和國(guó)總統(tǒng)職權(quán)運(yùn)行為視角》，《中外法學(xué)》2022年第2期，第541頁(yè)。】，行政保留原則也使政府獨(dú)立承擔(dān)著一系列的重要公共職責(zé)。在行政保留的領(lǐng)域，“行政權(quán)享有某種程度的自主空間”【門(mén)中敬《行政保留的時(shí)代背景與理論形態(tài)》，《煙臺(tái)大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2018年第6期，第21頁(yè)?！?，政府可以排除議會(huì)的干涉，但即便如此，也遠(yuǎn)談不上政府主導(dǎo)。我國(guó)《憲法》關(guān)于政府的形式定位更接近于議會(huì)內(nèi)閣制，人民政府從根本上存在于人大制度之中，各級(jí)政府是同級(jí)人大的執(zhí)行機(jī)關(guān)，由人大產(chǎn)生、對(duì)其負(fù)責(zé)、受其監(jiān)督、并向其報(bào)告工作。由此，政府主導(dǎo)便缺乏制度支撐。需要注意到，政府主導(dǎo)與政治體制意義上的“行政主導(dǎo)”并不能等同。在比較憲法和政治制度中，雖然存在政府地位較高、行政自主性較強(qiáng)的體制，但真正的行政主導(dǎo)并不多見(jiàn)，較為典型的實(shí)例是我國(guó)香港和澳門(mén)兩個(gè)特別行政區(qū)。即使是政府地位較高、行政自主性較強(qiáng)的政治體制，通常也很難說(shuō)政府會(huì)在國(guó)家政策、任務(wù)或路線的牽引下發(fā)揮主導(dǎo)功能。原因在于，外國(guó)憲法和政治制度中的政府在分權(quán)制衡和政黨斗爭(zhēng)的背景下，不可能在制度上承擔(dān)起主導(dǎo)性功能。不同于西方的分權(quán)制衡，我國(guó)國(guó)家機(jī)構(gòu)之間是分工合作關(guān)系，“以人民代表大會(huì)集中統(tǒng)一行使國(guó)家權(quán)力，其他國(guó)家機(jī)關(guān)依照職權(quán)、事權(quán)和工作程序相互分工的統(tǒng)分結(jié)合的權(quán)力架構(gòu)”【朱?；荨秶?guó)家權(quán)力分工與制約的憲法實(shí)踐及其當(dāng)代意涵》，《四川師范大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2022年第6期，第64頁(yè)?！俊２⑶?，《憲法》確立了中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作制度，中國(guó)共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，是國(guó)家的最高政治領(lǐng)導(dǎo)力量，發(fā)揮著“總攬全局、協(xié)調(diào)各方”的領(lǐng)導(dǎo)作用。2018年《憲法修正案》將“中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征”寫(xiě)入《憲法》正文，“進(jìn)一步確認(rèn)了中國(guó)共產(chǎn)黨作為中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)領(lǐng)導(dǎo)核心的地位”【秦前紅、劉怡達(dá)《中國(guó)現(xiàn)行憲法中的“黨的領(lǐng)導(dǎo)”規(guī)范》，《法學(xué)研究》2019年第6期，第18頁(yè)?！?。由此，我國(guó)的政黨制度和黨政結(jié)構(gòu)避免了西方多黨制下政黨之間的相互掣肘，為政府主導(dǎo)提供了可行性保障。

在實(shí)踐中，黨委和政府雖然職能有所不同，但它們之間存在著密切聯(lián)系，在具體工作中相互依存、相輔相成。近年來(lái)的黨政合署以及黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革進(jìn)一步提升了治理效能?！霸谥袊?guó)特色黨政復(fù)合體制之中，黨政之間實(shí)現(xiàn)了功能性耦合結(jié)構(gòu)，無(wú)論是條塊的政府機(jī)構(gòu)分工，還是科層結(jié)構(gòu)的行政組織序列，中國(guó)共產(chǎn)黨的黨委、黨組、支部與同級(jí)政府機(jī)關(guān)總是共同伴生的關(guān)系”【王立峰《中國(guó)特色黨政復(fù)合體制的政治邏輯與實(shí)踐機(jī)制》，《江海學(xué)刊》2022年第1期，第165頁(yè)?！俊＿@種黨政復(fù)合結(jié)構(gòu)成為政府主導(dǎo)的內(nèi)在組織邏輯?？傊?，我國(guó)政府的憲法定位是人大的執(zhí)行機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)，因?yàn)樘厥獾狞h政結(jié)構(gòu)而具有行政主導(dǎo)的組織基礎(chǔ)，而在外國(guó)的行政主導(dǎo)體制中，雖然行政的自主性更高，但因?yàn)榉謾?quán)制衡和政黨掣肘的影響，缺乏政府主導(dǎo)的基礎(chǔ)。我國(guó)的政府主導(dǎo)是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下的政府主導(dǎo)，在組織結(jié)構(gòu)上實(shí)現(xiàn)了黨政合署，為政府主導(dǎo)提供了根本的組織保障。

（三）政府主導(dǎo)體現(xiàn)我國(guó)國(guó)家治理體系的底層邏輯

沿著黨政結(jié)構(gòu)的思路，可以進(jìn)一步發(fā)現(xiàn)政府主導(dǎo)與中國(guó)式治理體系的不可分割性。政府主導(dǎo)原則內(nèi)嵌于憲法所確立的國(guó)家治理體系，而后者并非僅僅包括《憲法》第三章所規(guī)定的國(guó)家機(jī)構(gòu)，還包括以黨的領(lǐng)導(dǎo)為本質(zhì)特征的中國(guó)式現(xiàn)代化。“中國(guó)共產(chǎn)黨組織不僅存在于國(guó)家的立法機(jī)關(guān)（權(quán)力機(jī)關(guān)）、行政機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)之中，而且黨組織在這些國(guó)家機(jī)構(gòu)中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用、擁有做出重要決策和決定的權(quán)力，從而形成了黨和國(guó)家融為一體的國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)”【于金富、陳文龍《論中國(guó)特色社會(huì)主義政治經(jīng)濟(jì)學(xué)國(guó)家主體性的特殊屬性》，《政治經(jīng)濟(jì)學(xué)評(píng)論》2021年第1期，第181頁(yè)?！俊Ｓ捎邳h和政府在組織、結(jié)構(gòu)、權(quán)威等方面具有高度的契合性，因此，法律文本中規(guī)定的政府主導(dǎo)如果放到寬泛的政治話語(yǔ)體系下，則是更為宏觀的黨政主導(dǎo)。在中國(guó)式現(xiàn)代化的道路上，必須充分發(fā)揮我國(guó)國(guó)家治理體系的優(yōu)勢(shì)，調(diào)動(dòng)一切可以調(diào)動(dòng)的治理要素，既要堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)并充分發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)力，同時(shí)也要在黨的領(lǐng)導(dǎo)之下發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用。

中國(guó)式國(guó)家治理體系和現(xiàn)代化道路具有歷史正當(dāng)性。受限于歷史傳統(tǒng)和諸多現(xiàn)實(shí)因素，我國(guó)以往的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展一直較為滯后，而憲法確立的現(xiàn)代化任務(wù)目標(biāo)又相對(duì)迫切和艱巨，只有堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，并在黨的領(lǐng)導(dǎo)下大力發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，消除社會(huì)建設(shè)“一盤(pán)散沙”的局面，才能取得現(xiàn)代化建設(shè)的快速進(jìn)步。如學(xué)者所說(shuō)，“為了解放和發(fā)展社會(huì)生產(chǎn)力，‘做大蛋糕，既需要把廣大人民群眾動(dòng)員和組織起來(lái)，聚精會(huì)神搞建設(shè)、一心一意謀發(fā)展，讓一切創(chuàng)造財(cái)富源泉涌流，讓一切創(chuàng)新能力迸發(fā)；又需要政府主導(dǎo)體制，因?yàn)檫@種體制之最大優(yōu)勢(shì)，就是可以集中一切社會(huì)資源和力量‘辦大事，既可以盡快‘做大蛋糕，創(chuàng)造和積累社會(huì)物質(zhì)財(cái)富，又有助于在我國(guó)‘時(shí)空壓縮背景下實(shí)施追趕戰(zhàn)略”【韓慶祥《政府主導(dǎo)與國(guó)家治理》，《毛澤東鄧小平理論研究》2014年第10期，第43-44頁(yè)。】。

政府主導(dǎo)下的中國(guó)式現(xiàn)代化并非將權(quán)力或資源向國(guó)家和政府集中，它在特定程度和方面具有向社會(huì)賦權(quán)的趨勢(shì)。這種趨勢(shì)體現(xiàn)了我國(guó)全過(guò)程人民民主的理念，“全過(guò)程人民民主既是社會(huì)主義民主政治的本質(zhì)屬性，也是中國(guó)式現(xiàn)代化的本質(zhì)要求”【袁紅英《全過(guò)程人民民主：中國(guó)式現(xiàn)代化的本質(zhì)要求》，《光明日?qǐng)?bào)》2022年11月18日，第6版?！?。在過(guò)去政府“包辦式”思維下，民眾和社會(huì)組織雖然也在一定程度上參與社會(huì)治理，但這種參與本質(zhì)上是一種弱參與，并呈現(xiàn)出領(lǐng)導(dǎo)者與被領(lǐng)導(dǎo)者、管理者與被管理者的單向關(guān)系，市場(chǎng)主體發(fā)揮的作用僅僅是輔助性的。而政府主導(dǎo)原則的提出，使得市場(chǎng)多元主體擺脫了社會(huì)治理的弱參與角色，實(shí)現(xiàn)從輔助性地位轉(zhuǎn)變?yōu)槠降取⒒セ莸幕锇殛P(guān)系。如學(xué)者所說(shuō)，“在當(dāng)代中國(guó)，建立政府主導(dǎo)下的社會(huì)治理共同體是改進(jìn)社會(huì)治理方式、推進(jìn)社會(huì)治理創(chuàng)新的重要目標(biāo)和路徑”【公維友、劉云《當(dāng)代中國(guó)政府主導(dǎo)下的社會(huì)治理共同體建構(gòu)理路探析》，《山東大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2014年第3期，第52頁(yè)。】。堅(jiān)持政府主導(dǎo)下的多元主體共同合作，可以進(jìn)一步發(fā)揮我國(guó)國(guó)家治理體系的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，服務(wù)于中國(guó)式現(xiàn)代化。

（四）政府主導(dǎo)有利于有效市場(chǎng)與有為政府相結(jié)合

在政府主導(dǎo)的治理模式中，容易形成社會(huì)對(duì)政府的依賴，“政府也不自覺(jué)地包攬了過(guò)多的治理重任，中國(guó)改革開(kāi)放的實(shí)踐中一直在進(jìn)行政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)管控與放開(kāi)的博弈，‘一管就死、一放就亂的循環(huán)一直都在”【王秀哲《大數(shù)據(jù)背景下社會(huì)信用體系建構(gòu)中的政府角色重新定位》，《財(cái)經(jīng)法學(xué)》2021年第4期，第24頁(yè)?！俊Ｒ虼?，必須處理好政府與市場(chǎng)、社會(huì)的關(guān)系，政府在公共服務(wù)領(lǐng)域應(yīng)通過(guò)積極作為實(shí)現(xiàn)特定目標(biāo)，又要遵守一定的邊界，避免對(duì)市場(chǎng)的過(guò)度干預(yù)，實(shí)現(xiàn)有效市場(chǎng)與有為政府相結(jié)合。

第一，市場(chǎng)本身具有一定的自發(fā)性和盲目性，在公共服務(wù)的供給領(lǐng)域，市場(chǎng)的逐利傾向會(huì)導(dǎo)致其在此領(lǐng)域的“缺位”。在防震減災(zāi)、動(dòng)物防疫、無(wú)障礙環(huán)境建設(shè)、黑土地保護(hù)等領(lǐng)域，市場(chǎng)的短視效應(yīng)可能會(huì)導(dǎo)致既定目標(biāo)難以達(dá)成，這就需要政府充分發(fā)揮其職能。政府主導(dǎo)模式賦予國(guó)家和政府以足夠的強(qiáng)勢(shì)地位，“在政治動(dòng)員、力量整合、政策推進(jìn)等方面具有其他經(jīng)濟(jì)主體難以企及的權(quán)威”【韓琪《中國(guó)政府主導(dǎo)型市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的分析》，《管理現(xiàn)代化》2013年第1期，第2頁(yè)?！?。因此，對(duì)于市場(chǎng)不愿介入或無(wú)法發(fā)揮作用的領(lǐng)域，政府應(yīng)發(fā)揮其主導(dǎo)功能，制定中長(zhǎng)期規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)有效市場(chǎng)與有為政府相結(jié)合。

第二，凡是社會(huì)和民間較為薄弱的環(huán)節(jié)，就需要政府發(fā)揮其兜底功能。我國(guó)的社會(huì)組織和社會(huì)自治一直較為薄弱，在諸多領(lǐng)域不得不較多依賴國(guó)家和政府。“完全由民間草根組織自發(fā)開(kāi)展的活動(dòng)往往因?yàn)槿狈τ辛Φ闹С侄y以為繼。這就意味著在社會(huì)轉(zhuǎn)型的相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)，都不宜過(guò)多地強(qiáng)調(diào)公民自治，而應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)政府主導(dǎo)下的公民參與”【王學(xué)杰《從政府主導(dǎo)到公民自治：我國(guó)社會(huì)治理工具發(fā)展的基本取向》，《理論探討》2014年第1期，第27頁(yè)?！?。在這種背景下，政府就需要在國(guó)家和社會(huì)治理過(guò)程中承擔(dān)好主導(dǎo)性的角色。例如，在鄉(xiāng)村振興領(lǐng)域，“明確了政府的主導(dǎo)地位，實(shí)際上也是界定了政府的角色和功能”，“是要在整個(gè)鄉(xiāng)村振興的治理體系中充當(dāng)先鋒、把握方向，為農(nóng)民保駕護(hù)航、兜底撐腰”【張大維《優(yōu)勢(shì)治理：政府主導(dǎo)、農(nóng)民主體與鄉(xiāng)村振興路徑》，《山東社會(huì)科學(xué)》2018年第11期，第71頁(yè)?！?。

最后，各級(jí)政府在推動(dòng)和引領(lǐng)全局發(fā)展的同時(shí)，應(yīng)落實(shí)有限政府理念，防止將主導(dǎo)變成過(guò)度干預(yù)和控制?！疤热魢?guó)家為某一特定目標(biāo)的達(dá)致呈現(xiàn)出不遺余力的積極主動(dòng)姿態(tài)的話，其可能帶來(lái)的侵犯性、威脅性和腐蝕性就更為突出，也更值得警惕”【孫莉《論城鎮(zhèn)化政府主導(dǎo)推進(jìn)的程序規(guī)制》，《法學(xué)》2015年第4期，第50頁(yè)?！?。政府主導(dǎo)的前提是必須尊重市場(chǎng)主體、遵循市場(chǎng)規(guī)律，絕不能將政府主導(dǎo)理解為政府在相關(guān)事務(wù)或任務(wù)中居于排他性或壟斷性地位，更不能允許政府采取以往純粹計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的強(qiáng)制、命令等手段和方式來(lái)調(diào)配全部資源。

三 政府主導(dǎo)原則的制度保障

法律原則只有借助有效的制度保障才能得到充分的實(shí)施。政府主導(dǎo)原則發(fā)揮作用的空間與其獲得制度保障的程度成正比。對(duì)于這些制度構(gòu)成，其部分內(nèi)容在前述9件法律中得到了直接或間接的指引，另外一些則缺少法律條文的明示，因此，就有必要回溯到憲法和相關(guān)組織法所確定的國(guó)家治理體系。整合政府主導(dǎo)原則的主要制度構(gòu)成并予以優(yōu)化，可以更充分地發(fā)揮政府主導(dǎo)原則對(duì)中國(guó)式現(xiàn)代化的促進(jìn)作用。

（一）整合與優(yōu)化政府職責(zé)體系

政府主導(dǎo)原則最直接的制度性依托是各級(jí)人民政府的相應(yīng)具體職責(zé)。前述9件法律關(guān)于政府職責(zé)的具體表述詳略不一，其中《無(wú)障礙環(huán)境建設(shè)法》中關(guān)于政府職責(zé)與義務(wù)的規(guī)定非常全面，幾乎涵蓋了規(guī)劃、組織、協(xié)調(diào)、資助、指導(dǎo)、獎(jiǎng)勵(lì)、審批、督促、監(jiān)督、管理等所有的職責(zé)類型。一般認(rèn)為，在傳統(tǒng)型行政主導(dǎo)模式下，政府活動(dòng)容易出現(xiàn)片面性等問(wèn)題，因此，對(duì)于新型政府主導(dǎo)模式極為重要的是，“堅(jiān)持剛?cè)岵?jì)的發(fā)展策略，除慎重使用處罰、強(qiáng)制、命令等傳統(tǒng)的剛性活動(dòng)以外，善于使用指導(dǎo)、契約、獎(jiǎng)勵(lì)、扶助、評(píng)估、和解等新型柔性活動(dòng)方式，因勢(shì)利導(dǎo)，充分釋放民眾的智慧和創(chuàng)造精神，推動(dòng)合作型行政法治的實(shí)現(xiàn)”【姜永偉《法治視閾下政府主導(dǎo)城鎮(zhèn)化的“共建共享”轉(zhuǎn)型》，《河北法學(xué)》2018年第9期，第47頁(yè)?！俊Ｒ籽灾?，必須在不斷發(fā)展的制度環(huán)境中實(shí)現(xiàn)政府主導(dǎo)與對(duì)應(yīng)職責(zé)類型的相互匹配。

從國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的角度來(lái)看，有必要結(jié)合政府主導(dǎo)原則進(jìn)一步提出政府職責(zé)的體系整合?！皣?guó)家治理現(xiàn)代化給政府提出了巨大挑戰(zhàn)，政府作為治理的重要主體，應(yīng)當(dāng)通過(guò)政府再造實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化訴求與政府改革的耦合，這是由當(dāng)前治理環(huán)境的復(fù)雜性和國(guó)家治理現(xiàn)代化的內(nèi)在要求所決定的”【周麗《國(guó)家治理現(xiàn)代化背景下的政府再造：價(jià)值重塑與制度變革》，《學(xué)?！?017年第3期，第150頁(yè)?！?。為了使政府能夠在相關(guān)領(lǐng)域真正承擔(dān)起主導(dǎo)性角色，并適應(yīng)國(guó)家治理現(xiàn)代化的現(xiàn)實(shí)需要，就必須對(duì)政府職責(zé)進(jìn)行整體性理解，克服碎片化的弊端。特別是前述9件法律并沒(méi)有全部對(duì)相關(guān)領(lǐng)域的政府職責(zé)作出充分且完整的規(guī)定，更需要按照政府主導(dǎo)的思路對(duì)法律中的缺失內(nèi)容進(jìn)行內(nèi)涵填充。

首先，在整體上理解各級(jí)人民政府在具體事務(wù)或領(lǐng)域中的職能，必須遵循法治政府原則，即政府不能超越憲法和相關(guān)組織法上的職責(zé)定位。各級(jí)人民政府在組織法上具有綜合性的行政和執(zhí)行職能，其在相關(guān)的具體事務(wù)或領(lǐng)域，必須依法充分且無(wú)漏洞地實(shí)現(xiàn)職能，并恪守職能邊界。例如在行政復(fù)議領(lǐng)域，對(duì)政府職能的理解不能擴(kuò)大化，“政府主導(dǎo)只是行政復(fù)議委員會(huì)的組織程序形式，切不能將政府主導(dǎo)簡(jiǎn)單界定為具體審理案件時(shí)的行政復(fù)議委員會(huì)完全由政府主導(dǎo)，且復(fù)議決定由政府一錘定音”【黃學(xué)賢《行政復(fù)議委員會(huì)機(jī)制新論》，《蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)（法學(xué)版）》2021年第2期，第4頁(yè)?！?。

其次，憲法中的國(guó)家目標(biāo)和任務(wù)賦予政府積極而靈活的角色。為確?，F(xiàn)代化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，必須對(duì)政府職責(zé)予以能動(dòng)式理解。整合后的政府職責(zé)定位不是規(guī)制型政府，更不能是守夜型政府。政府主導(dǎo)原則要求政府首先成為發(fā)展型政府，通過(guò)其優(yōu)勢(shì)實(shí)現(xiàn)發(fā)展目標(biāo)。隨著數(shù)字政府的發(fā)展，“互聯(lián)網(wǎng)治理中多項(xiàng)內(nèi)容涉及公共政策的制定，如殘疾人使用標(biāo)準(zhǔn)、隱私保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)問(wèn)題、網(wǎng)絡(luò)資源稀缺性問(wèn)題等的解決，必須借助國(guó)家和政府的力量才能得以實(shí)現(xiàn)”【范玉吉、張瀟《網(wǎng)絡(luò)空間命運(yùn)共同體理念與網(wǎng)絡(luò)空間治理》，《西南政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2020年第3期，第113頁(yè)?！?。借助日益成熟的數(shù)字技術(shù)，政府主導(dǎo)可以與市場(chǎng)運(yùn)作有效結(jié)合，以自身的主導(dǎo)性激發(fā)市場(chǎng)主體的積極性，在發(fā)展型政府的基礎(chǔ)上成為賦能型政府?！跋鄬?duì)于傳統(tǒng)發(fā)展型政府的干預(yù)行為，賦能型政府的介入行為是對(duì)市場(chǎng)主體進(jìn)行中立、普惠的賦能，推動(dòng)充分有效競(jìng)爭(zhēng)，增進(jìn)市場(chǎng)的信息發(fā)現(xiàn)和資源配置功能”【黃先海、宋學(xué)印《賦能型政府——新一代政府和市場(chǎng)關(guān)系的理論建構(gòu)》，《管理世界》2021年第11頁(yè)，第48頁(yè)?！?。

最后，規(guī)定政府主導(dǎo)原則的相關(guān)法律大多集中于特定的社會(huì)事業(yè)領(lǐng)域，政府在憲法上的義務(wù)或職責(zé)類型系屬保障和實(shí)現(xiàn)，而非消極的不干預(yù)。在發(fā)揮主導(dǎo)作用實(shí)現(xiàn)社會(huì)發(fā)展的過(guò)程中，政府的職責(zé)體系必須在中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度框架下，充分激勵(lì)和發(fā)揮市場(chǎng)主體的資源配置和動(dòng)態(tài)競(jìng)爭(zhēng)能力，尊重不同領(lǐng)域事務(wù)本身的性質(zhì)，于當(dāng)為之處有為、于有為之處善為，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)增進(jìn)、分配優(yōu)化與整體可持續(xù)增長(zhǎng)。

綜上，在政府主導(dǎo)原則的支配之下，政府職責(zé)的重構(gòu)應(yīng)當(dāng)是職權(quán)法定性、定位積極性、內(nèi)容系統(tǒng)性和事務(wù)差異性的相互結(jié)合。

（二）優(yōu)化政府內(nèi)部的分工合作

政府主導(dǎo)原則的有效性不僅要求政府職責(zé)的體系性，即它可以完整覆蓋相關(guān)事務(wù)或工作領(lǐng)域，還要求這些政府職責(zé)能夠被協(xié)調(diào)地分配給各級(jí)各類政府機(jī)構(gòu)，從而得到無(wú)漏洞、無(wú)沖突的實(shí)現(xiàn)。因此，政府職責(zé)體系和政府內(nèi)部分工共同為政府主導(dǎo)原則的實(shí)現(xiàn)提供直接的組織、程序和機(jī)制保障。人民政府在橫向上包括人民政府自身及其職能部門(mén)，在縱向上則是不同層級(jí)人民政府所組成的國(guó)家行政機(jī)關(guān)體系，此外還存在著縱向的交錯(cuò)關(guān)系。因此，必須圍繞政府主導(dǎo)原則在行政組織法意義上優(yōu)化政府內(nèi)部的相互分工。

第一，在橫向上，各級(jí)人民政府與其職能部門(mén)在無(wú)障礙環(huán)境建設(shè)、環(huán)境保護(hù)、公共圖書(shū)館建設(shè)等方面都存在基本的分工關(guān)系，前者主要負(fù)責(zé)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、制定規(guī)劃、組織實(shí)施、督促指導(dǎo)和考核檢查，后者則進(jìn)行具體的執(zhí)行、實(shí)施和落實(shí)。后一方面的具體執(zhí)行、實(shí)施和落實(shí)涉及到大量的政府職能部門(mén)，其中就可能出現(xiàn)不同部門(mén)之間的職能沖突?！稛o(wú)障礙環(huán)境建設(shè)法》特別強(qiáng)調(diào)無(wú)障礙環(huán)境的系統(tǒng)化，究其原因，“無(wú)障礙環(huán)境特別是無(wú)障礙設(shè)施只有做到系統(tǒng)、連續(xù)、規(guī)范、安全才更有意義”【何毅亭《關(guān)于〈中華人民共和國(guó)無(wú)障礙環(huán)境建設(shè)法（草案）〉的說(shuō)明——2022年10月27日在第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十七次會(huì)議上》，《中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公報(bào)》2023年第5號(hào)，第511頁(yè)?！俊?shí)際上，不僅無(wú)障礙建設(shè)，其他社會(huì)建設(shè)領(lǐng)域同樣要求任務(wù)執(zhí)行的系統(tǒng)性，因此，各級(jí)人民政府特別是國(guó)務(wù)院必須充分發(fā)揮其綜合性的領(lǐng)導(dǎo)、組織與協(xié)調(diào)功能，避免行政任務(wù)執(zhí)行中的部門(mén)或地域分割，科學(xué)合理地配置政府工作部門(mén)的職權(quán)，杜絕不同政府部門(mén)各自為政的現(xiàn)象。

第二，在縱向上，各級(jí)人民政府的分工合作涉及中央與地方關(guān)系問(wèn)題。我國(guó)是一個(gè)發(fā)展不平衡的大國(guó)，各地情形和發(fā)展程度各異，在國(guó)家縱向治理現(xiàn)代化過(guò)程中通過(guò)完備的法治“健全充分發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性的制度體系，具有重要的實(shí)踐意義”【王建學(xué)《論憲法地方制度條款的立法實(shí)施——以國(guó)家縱向治理現(xiàn)代化為視角》，《河南社會(huì)科學(xué)》2023年第5期，第26頁(yè)?！俊Ｔ谥袊?guó)式現(xiàn)代化的動(dòng)力機(jī)制上，必須實(shí)現(xiàn)自上而下和自下而上的雙向互動(dòng)，“在各級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)和政府主導(dǎo)之下充分發(fā)揮人民群眾的自主性、能動(dòng)性和創(chuàng)造精神”【張震、袁周斌《人與自然和諧共生的中國(guó)式現(xiàn)代化之法治體系與方略》，《重慶大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2023年第2期，第204頁(yè)?！俊Ｉ鲜鰩撞糠稍谏婕翱v向府際關(guān)系時(shí)都遵循了分級(jí)負(fù)責(zé)、職責(zé)同構(gòu)的思路，這體現(xiàn)了我國(guó)縱向府際關(guān)系的慣性，既有優(yōu)點(diǎn)也有不足。黨的二十大報(bào)告提出“優(yōu)化政府職責(zé)體系和組織結(jié)構(gòu)”【習(xí)近平《高舉中國(guó)特色社會(huì)主義偉大旗幟 為全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家而團(tuán)結(jié)奮斗——在中國(guó)共產(chǎn)黨第二十次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》（2022年10月16日），《人民日?qǐng)?bào)》2022年10月26日，第4版。】，照此思路，未來(lái)在發(fā)揮政府主導(dǎo)功能的過(guò)程中必須進(jìn)一步理順中央和地方權(quán)責(zé)關(guān)系，加強(qiáng)中央的宏觀事務(wù)管理和區(qū)域協(xié)調(diào)職能，同時(shí)賦予地方更多自主權(quán)，支持地方創(chuàng)造性開(kāi)展工作，按照權(quán)責(zé)一致原則規(guī)范分級(jí)管理體制，構(gòu)建從中央到地方權(quán)責(zé)清晰、運(yùn)行順暢、充滿活力的工作體系。

最后，我國(guó)的政府體系內(nèi)部還存在著一種特殊的縱橫交錯(cuò)關(guān)系，即《地方組織法》第八十三條規(guī)定的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，地方政府的各個(gè)工作部門(mén)既受本級(jí)人民政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，也受上級(jí)人民政府主管部門(mén)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)或領(lǐng)導(dǎo)，這種交錯(cuò)關(guān)系通常又稱為條塊關(guān)系。就政府主導(dǎo)原則的制度實(shí)現(xiàn)而言，在中央和地方存在分權(quán)關(guān)系、不同地方之間存在競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系的條件下，政府主導(dǎo)的積極效果可能會(huì)被條塊關(guān)系所折損或扭曲。比如，有學(xué)者基于1997年至2016年30個(gè)省域?qū)用娴拿姘鍞?shù)據(jù)，實(shí)證考察了政府主導(dǎo)和地方政府競(jìng)爭(zhēng)因素對(duì)科技創(chuàng)新效率的影響，結(jié)果發(fā)現(xiàn)“政府主導(dǎo)能促進(jìn)省域科技創(chuàng)新效率提升”，但是，“中國(guó)式分權(quán)體制為地方政府橫向競(jìng)爭(zhēng)提供了體制激勵(lì)，地方政府競(jìng)爭(zhēng)的重點(diǎn)為投資少、周期短、風(fēng)險(xiǎn)低的政治明星產(chǎn)業(yè)，對(duì)轄區(qū)科技創(chuàng)新支持激勵(lì)不足，地方政府競(jìng)爭(zhēng)對(duì)科技創(chuàng)新效率提升具有顯著的抑制作用”【田紅宇、祝志勇、劉魏《政府主導(dǎo)、地方政府競(jìng)爭(zhēng)與科技創(chuàng)新效率》，《軟科學(xué)》2019年第2期，第25頁(yè)?！俊?jù)此，在縱向治理和央地權(quán)限配置方面，也要不斷完善對(duì)地方政府行為的制度規(guī)范和約束機(jī)制，扭轉(zhuǎn)地方政府財(cái)政偏向的激勵(lì)扭曲，切實(shí)避免政府主導(dǎo)原則的積極作用被縱橫分工結(jié)構(gòu)所折損。

（三）發(fā)揮黨政合署的組織優(yōu)勢(shì)

如前文所述，黨政結(jié)構(gòu)是政府主導(dǎo)有效性的組織保障，如果離開(kāi)黨的領(lǐng)導(dǎo)，政府主導(dǎo)就會(huì)喪失其存在的組織依托。從實(shí)踐來(lái)看，“如何在堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)下，在推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化與法治中國(guó)建設(shè)的進(jìn)程中，將政府治理納入法治軌道，建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的政府治理體制機(jī)制，實(shí)現(xiàn)政府治理法治化，是當(dāng)代中國(guó)改革與發(fā)展中的重大理論與實(shí)踐課題”【石佑啟、楊治坤《中國(guó)政府治理的法治路徑》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2018年第1期，第67頁(yè)?！?。黨的領(lǐng)導(dǎo)與政府主導(dǎo)應(yīng)當(dāng)是相互促進(jìn)的關(guān)系，既不能因?yàn)樵诰唧w事務(wù)中堅(jiān)持政府主導(dǎo)而否定黨的領(lǐng)導(dǎo)，也不能因?yàn)閳?jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)而豁免政府對(duì)具體行政事務(wù)的管理責(zé)任。

在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，政府主導(dǎo)嚴(yán)格來(lái)說(shuō)其實(shí)是黨政權(quán)力主導(dǎo)，只是其更突出和直接地體現(xiàn)為行政權(quán)。無(wú)障礙環(huán)境建設(shè)、婦女權(quán)益保障、環(huán)境保護(hù)等均為具體的行政事務(wù)或任務(wù)，在此任務(wù)的具體執(zhí)行過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)首先發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用。因?yàn)檎谶@些領(lǐng)域中需要面對(duì)和處理專業(yè)性工作，如學(xué)者所言，“基于權(quán)力結(jié)構(gòu)的約束，黨的領(lǐng)導(dǎo)只是政治領(lǐng)導(dǎo)，黨只決定改革的方向與原則。至于具體如何改革，依然是由政府通過(guò)向人大提交相關(guān)議案或政府自我決策來(lái)決定的”【劉云甫、朱最新《制度創(chuàng)新與法治：政府主導(dǎo)型改革的法律規(guī)制》，《求實(shí)》2010年第1期，第66頁(yè)。】。各級(jí)人民政府在履行無(wú)障礙環(huán)境建設(shè)等領(lǐng)域的職能過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)自覺(jué)堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，將黨的領(lǐng)導(dǎo)與具體行政任務(wù)相互結(jié)合，堅(jiān)持以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，依法行使相關(guān)職權(quán)，認(rèn)真落實(shí)好相關(guān)組織法和黨內(nèi)法規(guī)所規(guī)定的請(qǐng)示報(bào)告制度，相關(guān)重大事項(xiàng)向本級(jí)黨委請(qǐng)示報(bào)告，全面貫徹落實(shí)黨中央的相關(guān)決定精神和決策部署，在本級(jí)黨委的領(lǐng)導(dǎo)下，將相關(guān)事業(yè)建設(shè)切實(shí)作為政府工作的重要內(nèi)容。

黨的領(lǐng)導(dǎo)可以防止政府工作因?qū)I(yè)性而帶來(lái)的碎片化，防止只見(jiàn)樹(shù)木、不見(jiàn)森林的情況發(fā)生。這就更加要求將政府主導(dǎo)與黨的領(lǐng)導(dǎo)相結(jié)合，在理順黨政關(guān)系的基礎(chǔ)上充分發(fā)揮黨政合署的組織優(yōu)勢(shì)。自黨的十九大報(bào)告提出“在省市縣對(duì)職能相近的黨政機(jī)關(guān)探索合并設(shè)立或合署辦公”【習(xí)近平《決勝全面建成小康社會(huì) 奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》（2017年10月18日），《人民日?qǐng)?bào)》2017年10月28日，第4版?！恳詠?lái)，2018年，《中共中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》和《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》等文件對(duì)黨政合署合并作出進(jìn)一步的明確部署。這些文件所提出的基本要求包括：“黨的有關(guān)機(jī)構(gòu)可以同職能相近、聯(lián)系緊密的其他部門(mén)統(tǒng)籌設(shè)置，實(shí)行合并設(shè)立或合署辦公”【《中共中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》，人民出版社2018年版，第22頁(yè)。】，“市縣要加大黨政機(jī)關(guān)合并設(shè)立或合署辦公力度”【《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》，人民出版社2018年版，第54頁(yè)?！俊Ｈ鐚W(xué)者所說(shuō)，“黨政合署是通過(guò)黨的組織領(lǐng)導(dǎo)解決政府組織機(jī)構(gòu)的碎片化問(wèn)題”，“黨政合署辦公不僅體現(xiàn)了‘治理能力中心的改革方向，也構(gòu)建了整體性治理的功能與結(jié)構(gòu)”【張立哲《論黨政合署體制重構(gòu)的基本問(wèn)題與具體路徑》，《理論月刊》2018年第6期，第12頁(yè)。】。在前述9件法律所調(diào)整的領(lǐng)域，也應(yīng)當(dāng)根據(jù)具體情況有效利用黨政合署合并等組織手段，從而更好實(shí)現(xiàn)政府主導(dǎo)的預(yù)期目標(biāo)。

（四）不斷深化全過(guò)程人民民主

前述9件法律在確立政府主導(dǎo)的過(guò)程中都注重將其與社會(huì)組織和社會(huì)力量的參與相結(jié)合，特別是《無(wú)障礙環(huán)境建設(shè)法》還強(qiáng)調(diào)了“社會(huì)組織和公眾廣泛參與”。為了防止政府主導(dǎo)變形為政府的“獨(dú)角戲”，必須在制度上確保政府主導(dǎo)原則的民主基礎(chǔ)。從近幾年的實(shí)踐來(lái)看，政府主導(dǎo)存在一定程度的異化。比如，我國(guó)當(dāng)前行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的制定由政府主導(dǎo)，《行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)管理辦法》規(guī)定了行業(yè)協(xié)會(huì)等社會(huì)力量的參與，但有學(xué)者指出，“實(shí)踐中，各協(xié)會(huì)、組織的功能并沒(méi)有完全的發(fā)揮出來(lái)，或者說(shuō)很多時(shí)候只是形式性地參與了行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的制定，這也使得制定出來(lái)的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)在民主性、科學(xué)性上大打折扣，很難完全反映行業(yè)所需并真正解決關(guān)鍵問(wèn)題”【陳光、李炎卓《行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的制定：從政府主導(dǎo)到行業(yè)協(xié)會(huì)主導(dǎo)》，《科技與法律》2017年第6期，第86頁(yè)?！?。

2022年《地方組織法》第四條直接宣告了“以人民為中心，堅(jiān)持和發(fā)展全過(guò)程人民民主”的理念，而且將政府與人大均作為民主制約性的對(duì)象。全過(guò)程人民民主的理念不僅要求人大自身要體現(xiàn)民主，行政等其他權(quán)力“在日常運(yùn)行時(shí)”也應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)“民主的制約性”【李忠夏《全過(guò)程人民民主的理論邏輯與憲法實(shí)現(xiàn)》，《當(dāng)代法學(xué)》2023年第1期，第25頁(yè)?！俊?jiān)持發(fā)展全過(guò)程人民民主本身就是“中國(guó)式現(xiàn)代化的本質(zhì)要求之一”【張震《全過(guò)程人民民主的憲法邏輯》，《東方法學(xué)》2023年第4期，第18頁(yè)。】。這就要求在發(fā)揮政府主導(dǎo)作用的同時(shí)，必須從兩個(gè)方面不斷深化全過(guò)程人民民主，防止政府主導(dǎo)原則的異化。

一方面，各級(jí)人民政府在履行其法定職責(zé)的過(guò)程中，必須受本級(jí)人大領(lǐng)導(dǎo)并對(duì)其負(fù)責(zé)。這種關(guān)系基于憲法和相關(guān)組織法對(duì)人大與政府關(guān)系的定位?！稛o(wú)障礙環(huán)境建設(shè)法》將無(wú)障礙環(huán)境建設(shè)納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，由此還必須關(guān)聯(lián)引入《地方組織法》的規(guī)定，即縣級(jí)以上人民政府不僅必須編制相關(guān)規(guī)劃和預(yù)算，而且應(yīng)當(dāng)將相關(guān)的發(fā)展規(guī)劃、建設(shè)計(jì)劃和重大項(xiàng)目以及預(yù)算提交本級(jí)人大審查和批準(zhǔn)。這是在無(wú)障礙環(huán)境建設(shè)等事務(wù)領(lǐng)域中貫徹落實(shí)民主集中制原則、推進(jìn)全過(guò)程人民民主、落實(shí)人大監(jiān)督的重要內(nèi)容。

另一方面，各級(jí)政府在發(fā)揮主導(dǎo)作用的整個(gè)過(guò)程中，必須按照全過(guò)程人民民主的要求依法處理其與社會(huì)組織和社會(huì)公眾的關(guān)系。全過(guò)程人民民主要求政府增強(qiáng)治理流程的全面民主性，其立法、決策、執(zhí)行、監(jiān)管、監(jiān)督等各環(huán)節(jié)均“要與全過(guò)程人民民主的本質(zhì)要求相一致，不斷推進(jìn)政府依憲開(kāi)放立法、科學(xué)民主決策、公平公正執(zhí)法、績(jī)效責(zé)任監(jiān)督等全流程的民主性”【李軍鵬《論全過(guò)程人民民主本質(zhì)要求下的政府治理現(xiàn)代化》，《中共天津市委黨校學(xué)報(bào)》2023年第1期，第7頁(yè)?！?。這就涉及行政行為法和行政程序法上不同類型的行政法律關(guān)系，比如，在依法制定和實(shí)施相關(guān)規(guī)劃的過(guò)程中應(yīng)當(dāng)充分征求和聽(tīng)取社會(huì)公眾、社會(huì)組織等的意見(jiàn)，必要時(shí)依法舉行聽(tīng)證，依法受理相關(guān)的投訴、建議和舉報(bào)并及時(shí)處理和予以答復(fù)，依法定期向社會(huì)公眾發(fā)布相關(guān)建設(shè)情況等。

五 結(jié)語(yǔ)

黨的二十大報(bào)告擘畫(huà)了全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的宏偉藍(lán)圖，其中提出：“中國(guó)式現(xiàn)代化，是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的社會(huì)主義現(xiàn)代化，既有各國(guó)現(xiàn)代化的共同特征，更有基于自己國(guó)情的中國(guó)特色。”【習(xí)近平《高舉中國(guó)特色社會(huì)主義偉大旗幟 為全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家而團(tuán)結(jié)奮斗——在中國(guó)共產(chǎn)黨第二十次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》（2022年10月16日），《人民日?qǐng)?bào)》2022年10月26日，第2版?！烤驼鲗?dǎo)而言，其本身一方面確實(shí)在某種程度上反映了各國(guó)現(xiàn)代化的共同特征，另一方面又有基于自身國(guó)情的鮮明特色。在我國(guó)國(guó)家和社會(huì)快速轉(zhuǎn)型的時(shí)代背景下，國(guó)家治理的復(fù)雜性、利益分化的多元化、民眾需求的多樣性等交織在一起，使得治理難度不斷增大、不可治理性日益增強(qiáng)，亟需新的治理模式助力變革，在政府主導(dǎo)下實(shí)現(xiàn)多方協(xié)同已經(jīng)成為基本趨勢(shì)。在我國(guó)不斷推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的過(guò)程中，黨的領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、民主協(xié)商、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的國(guó)家和社會(huì)治理體系已經(jīng)逐漸成型。在未來(lái)的國(guó)家和社會(huì)治理過(guò)程中，必須繼續(xù)發(fā)揮好政府主導(dǎo)的優(yōu)勢(shì)，并講好政府主導(dǎo)的“中國(guó)故事”。

［責(zé)任編輯：蘇雪梅］