秦前紅 李天雨

摘要：改革開放以來，檢察機(jī)關(guān)服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的主要途徑在于刑事檢察，“四大檢察”的提出為檢察機(jī)關(guān)以更廣泛的途徑服務(wù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了可能。行政檢察“一手托兩家”的履職特色，使其具備了規(guī)范行政執(zhí)法、推進(jìn)公正司法的能力，這與法治化營商環(huán)境的建設(shè)需求相符合。在實(shí)踐中，行政檢察對(duì)法治化營商環(huán)境領(lǐng)域存在的有關(guān)機(jī)關(guān)不積極履職、不當(dāng)行使權(quán)力等現(xiàn)象進(jìn)行了監(jiān)督，并引導(dǎo)企業(yè)開展了行政合規(guī)建設(shè)。當(dāng)前，行政檢察在法治化營商環(huán)境領(lǐng)域還存在著工作體系性不足、監(jiān)督重心與現(xiàn)實(shí)需求錯(cuò)位、權(quán)力行使邊界模糊等瑕疵。應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化檢察一體化的組織優(yōu)勢(shì)，為行政檢察工作賦能，并針對(duì)行政檢察履職邊界問題，運(yùn)用基于過程的國家權(quán)力分工和明確監(jiān)督對(duì)象進(jìn)行厘定，以監(jiān)督行政違法行為、提高人民法院訴訟效率、降低市場(chǎng)主體維權(quán)成本為核心，秉持能動(dòng)履職理念，拓展行政檢察的可能作為空間，塑造行政檢察優(yōu)化法治化營商環(huán)境的工作體系。

關(guān)鍵詞：行政檢察監(jiān)督；法治化營商環(huán)境；行政爭議；檢察機(jī)關(guān)；法律監(jiān)督

DOI： 10.13734/j.cnki.1000-5315.2024.0308

收稿日期：2024-02-25

基金項(xiàng)目：本文系研究闡釋黨的十九屆六中全會(huì)精神國家社科基金重大項(xiàng)目：“新時(shí)代黨和國家監(jiān)督體系完善研究”（22ZDA040）的階段性成果。

作者簡介：秦前紅，男，湖北仙桃人，武漢大學(xué)珞珈特聘教授，武漢大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，《法學(xué)評(píng)論》主編，國務(wù)院政府特殊津貼專家，教育部“長江學(xué)者獎(jiǎng)勵(lì)計(jì)劃”特聘教授，E-mail： qqh@163.com；

李天雨，男，湖北潛江人，武漢大學(xué)法學(xué)院碩博連讀研究生。

習(xí)近平主持召開的中央全面依法治國委員會(huì)第二次會(huì)議指出：“法治是最好的營商環(huán)境。”【《完善法治建設(shè)規(guī)劃提高立法工作質(zhì)量效率 為推進(jìn)改革發(fā)展穩(wěn)定工作營造良好法治環(huán)境》，《人民日?qǐng)?bào)》2019年2月26日，第1版。】法治化是優(yōu)化營商環(huán)境的根本途徑，也是發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的必然要求。法治化營商環(huán)境的實(shí)現(xiàn)既需要建立嚴(yán)密科學(xué)的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法律體系，更需要通過規(guī)范行政執(zhí)法、推進(jìn)公正司法以確保法律的正確實(shí)施。檢察機(jī)關(guān)作為國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，肩負(fù)著維護(hù)法律統(tǒng)一正確實(shí)施的責(zé)任。因此，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)參與到法治化營商環(huán)境建設(shè)中來。法治化營商環(huán)境建設(shè)是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的一個(gè)具體方面，事實(shí)上，自1979年檢察機(jī)關(guān)恢復(fù)設(shè)立以來，因一度兼具自行偵查經(jīng)濟(jì)犯罪與反貪反腐的職能，檢察機(jī)關(guān)長期主要通過刑事檢察來參與、服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?！吨泄仓醒腙P(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的意見》（下稱《意見》）指出，檢察機(jī)關(guān)要“服務(wù)保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展”。當(dāng)前經(jīng)濟(jì)建設(shè)重點(diǎn)關(guān)注的法治化營商環(huán)境對(duì)行政機(jī)關(guān)的依法行政水平和人民法院的公正裁判水平寄予了更高的期待。近五年來，在服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展方面，檢察機(jī)關(guān)的主要路徑仍在于刑事檢察，例如在2022年最高人民檢察院工作報(bào)告對(duì)近五年檢察工作的總結(jié)中，有關(guān)能動(dòng)檢察促推高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)容仍是以刑事檢察為主。但在1996年《刑事訴訟法》修改和2018年黨和國家機(jī)構(gòu)改革后，檢察機(jī)關(guān)自行偵查經(jīng)濟(jì)犯罪和反貪反腐職能已經(jīng)被剝離，單一的刑事檢察難以滿足法治化營商環(huán)境建設(shè)的迫切需要。而“四大檢察”理念的提出為檢察機(jī)關(guān)在刑事檢察之外尋找服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展增量提供了可能?！?018年新修訂的《人民檢察院組織法》最終確認(rèn)了刑事、民事、行政與公益訴訟‘四大檢察為核心的監(jiān)督格局”【周新《論我國檢察權(quán)的新發(fā)展》，《中國社會(huì)科學(xué)》2020年第8期，第69頁?！?。《意見》同樣要求檢察機(jī)關(guān)“以高度的政治自覺依法履行刑事、民事、行政和公益訴訟等檢察職能”，使行政檢察、民事檢察、行政檢察公益訴訟被提高到了與刑事檢察相當(dāng)?shù)牡匚?，法律監(jiān)督的內(nèi)涵因此得到了豐富，也使檢察機(jī)關(guān)具備了在更廣泛領(lǐng)域服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的制度基礎(chǔ)。

在“四大檢察”中，行政檢察“一手托兩家”的履職特色，使其能夠同時(shí)監(jiān)督行政機(jī)關(guān)與人民法院，而規(guī)范行政執(zhí)法、推進(jìn)公正司法正是建設(shè)法治化營商環(huán)境的兩項(xiàng)必要舉措。行政檢察的履職特色與法治化營商環(huán)境建設(shè)的需求正相匹配，使得行政檢察在這一領(lǐng)域具備了充分的作為空間。基于此，行政檢察在實(shí)踐中以能動(dòng)履職理念為指引，積極參與法治化營商環(huán)境建設(shè)，呈現(xiàn)出了相當(dāng)豐富的工作樣態(tài)。行政檢察的實(shí)踐做法并非盡善盡美，在工作方式、工作重點(diǎn)、工作內(nèi)容上均存在一定瑕疵，尤其是在工作內(nèi)容上存在權(quán)力行使邊界模糊的情況。以法治原則為根本遵循，從體系化、規(guī)范化的角度出發(fā)，探索進(jìn)一步推進(jìn)實(shí)現(xiàn)行政檢察高質(zhì)效履職的路徑，使行政檢察為法治化營商環(huán)境建設(shè)作出更多貢獻(xiàn)就是本文寫作的目的。

一 行政檢察參與法治化營商環(huán)境建設(shè)的實(shí)踐考察

法治化營商環(huán)境，不僅意味著依法保護(hù)市場(chǎng)主體的合法權(quán)益，更意味著以法律規(guī)范為標(biāo)準(zhǔn)，建立穩(wěn)定有序的市場(chǎng)秩序?！胺ㄖ位臓I商環(huán)境意味著要發(fā)揮法治在社會(huì)資源配置中的引導(dǎo)、規(guī)范、促進(jìn)和保障作用，加強(qiáng)法治建設(shè)，依法規(guī)范市場(chǎng)主體和政府行為，對(duì)違法經(jīng)營的市場(chǎng)主體予以懲治，切實(shí)保障市場(chǎng)主體的合法權(quán)益”【李志軍《優(yōu)化中國營商環(huán)境的實(shí)踐邏輯與政策建議》，《北京工商大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2023年第1期，第31頁?！?。在法治化營商環(huán)境建設(shè)中，行政檢察延續(xù)“一手托兩家”的履職特色，對(duì)現(xiàn)實(shí)中存在的違法、違規(guī)行為進(jìn)行監(jiān)督，秉持實(shí)質(zhì)性化解行政爭議的理念，加快具體行政糾紛的解決進(jìn)程，實(shí)現(xiàn)對(duì)市場(chǎng)主體利益的切實(shí)保障。從主體角度來劃分，行政檢察主要從以下三個(gè)方面參與法治化營商環(huán)境建設(shè)。

（一）對(duì)行政機(jī)關(guān)的行政檢察監(jiān)督

行政檢察對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督包括督促行政機(jī)關(guān)積極履職和糾正行政機(jī)關(guān)的行政違法行為兩個(gè)方面。

行政機(jī)關(guān)作為市場(chǎng)秩序的直接維護(hù)者，對(duì)市場(chǎng)中存在的違法行為、不規(guī)范現(xiàn)象負(fù)有監(jiān)管責(zé)任。行政機(jī)關(guān)所負(fù)有的監(jiān)管責(zé)任，不僅是在消極意義上的被動(dòng)受理案件并整改違法行為、處罰違法主體，更是要積極主動(dòng)地以法律規(guī)定為標(biāo)準(zhǔn)維護(hù)市場(chǎng)秩序。政府應(yīng)貫徹落實(shí)權(quán)利平等、機(jī)會(huì)平等、規(guī)則平等的憲法精神，要平等對(duì)待各類市場(chǎng)主體，建立統(tǒng)一開放、競(jìng)爭有序、公開透明的市場(chǎng)規(guī)則【王雨亭《法治化營商環(huán)境的憲法保障》，《法律科學(xué)（西北政法大學(xué)學(xué)報(bào)）》2023年第5期，第159頁。】。行政機(jī)關(guān)對(duì)市場(chǎng)主體的平等對(duì)待，不僅體現(xiàn)在對(duì)不同所有制市場(chǎng)主體的平等保護(hù)，同樣也應(yīng)體現(xiàn)在對(duì)違法市場(chǎng)主體的制裁上。違法市場(chǎng)主體往往會(huì)通過不法行為，以破壞市場(chǎng)規(guī)則的方式，在市場(chǎng)競(jìng)爭中取得上風(fēng)，牟取不當(dāng)利益，并且存在侵害消費(fèi)者權(quán)益，破壞行業(yè)信譽(yù)的可能，使守法經(jīng)營市場(chǎng)主體成為間接的受害者。行政機(jī)關(guān)積極履職則是對(duì)市場(chǎng)主體平等保護(hù)的一種體現(xiàn)。此外，行政機(jī)關(guān)積極履職還意味著行政機(jī)關(guān)負(fù)有及時(shí)辦結(jié)案件，并將相關(guān)信息告知有關(guān)機(jī)構(gòu)，以消除對(duì)涉案市場(chǎng)主體不良影響的責(zé)任。行政檢察對(duì)行政機(jī)關(guān)未積極履職的監(jiān)督手段主要是制發(fā)各類型檢察建議，并以會(huì)簽文件、制定工作方案等方式加強(qiáng)與行政機(jī)關(guān)的合作。例如，黑龍江某檢察機(jī)關(guān)在履職過程中，發(fā)現(xiàn)當(dāng)?shù)匦滦妥∷迾I(yè)缺乏監(jiān)管，導(dǎo)致新型住宿業(yè)刑事案件多發(fā)，在從個(gè)案監(jiān)督出發(fā)建議公安機(jī)關(guān)及時(shí)履職的同時(shí)，向公安、住建、消防、衛(wèi)生等行政機(jī)關(guān)制發(fā)了社會(huì)治理檢察建議，并與行政機(jī)關(guān)共同研究聯(lián)合制發(fā)規(guī)范性文件的可能。又如，浙江某檢察機(jī)關(guān)在履職過程中，發(fā)現(xiàn)住建部門存在不依法履行監(jiān)管職責(zé)的情況，據(jù)此向當(dāng)?shù)刈〗ň种瓢l(fā)了類案監(jiān)督檢察建議，并與有關(guān)行政機(jī)關(guān)會(huì)簽了聯(lián)動(dòng)治理文件【張相軍、秦前紅主編《中國行政檢察發(fā)展報(bào)告（2022年）》，中國檢察出版社2023年版，第145-152、344-346頁。】。再如，福建某檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)某公司因環(huán)保手續(xù)不完整被責(zé)令限期改正，后重新辦好環(huán)評(píng)手續(xù)，卻因環(huán)保部門未及時(shí)向法院作結(jié)案說明，導(dǎo)致該公司被法院列入失信被執(zhí)行人名單，在調(diào)查核實(shí)后，督促相關(guān)單位向人民法院作出了結(jié)案說明【劉亭亭《為民營經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展貢獻(xiàn)“檢察方案”——行政檢察護(hù)航法治化營商環(huán)境專項(xiàng)活動(dòng)綜述》，《檢察日?qǐng)?bào)》2023年8月31日，第1版?！?。同時(shí)，依法保護(hù)勞動(dòng)者權(quán)益同樣是法治化營商環(huán)境的一部分。檢察機(jī)關(guān)同樣關(guān)注行政機(jī)關(guān)對(duì)勞資糾紛問題的處理，確保勞動(dòng)者的合法權(quán)益得到保護(hù)。例如，河南某市檢察機(jī)關(guān)在辦理生效裁判檢察監(jiān)督案件中，發(fā)現(xiàn)下屬某區(qū)行政機(jī)關(guān)對(duì)“勞資社?！鳖I(lǐng)域監(jiān)督相對(duì)薄弱滯后，依法將涉案線索移交該區(qū)檢察院進(jìn)行監(jiān)督，該區(qū)檢察機(jī)關(guān)據(jù)此向人社部門制發(fā)了行政違法行為監(jiān)督檢察建議，并積極同行政機(jī)關(guān)加強(qiáng)工作協(xié)作，制定專門工作方案【張相軍、秦前紅主編《中國行政檢察發(fā)展報(bào)告（2022年）》，第153-154頁?！?。

行政機(jī)關(guān)的行政違法行為直接侵害市場(chǎng)主體的合法權(quán)益，違法行政處罰的作出不僅會(huì)導(dǎo)致市場(chǎng)主體既得利益的損失，還會(huì)影響市場(chǎng)主體的正常經(jīng)營活動(dòng)，對(duì)市場(chǎng)主體的可期待利益造成不利影響。法治化營商環(huán)境建設(shè)的痛點(diǎn)正是基于法治政府的建設(shè)水平還不夠高，部分領(lǐng)域行政違法行為仍處于高發(fā)、易發(fā)態(tài)勢(shì)，因此涉市場(chǎng)主體的行政違法行為理應(yīng)是行政檢察的監(jiān)督重點(diǎn)。在法治化營商環(huán)境建設(shè)中，與監(jiān)督行政機(jī)關(guān)未積極履行職責(zé)相比較而言，行政檢察在直接監(jiān)督行政違法行為方面的案例比較少見，其中比較有代表性的案例有：云南檢察機(jī)關(guān)依當(dāng)事人申請(qǐng)，采取省、市、縣三級(jí)檢察院一體化辦案做法，對(duì)案件中行政機(jī)關(guān)存在的逾期處罰、侵害市場(chǎng)主體信賴?yán)嫘袨檫M(jìn)行了監(jiān)督，向有關(guān)行政機(jī)關(guān)制發(fā)了檢察建議，建議行政機(jī)關(guān)堅(jiān)持執(zhí)法為民，推進(jìn)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)，全面提升行政執(zhí)法質(zhì)量；湖北檢察機(jī)關(guān)依當(dāng)事人申請(qǐng)，采取檢察一體化的辦案方法，認(rèn)定行政機(jī)關(guān)對(duì)同時(shí)、同地、同行為的違法情節(jié)和社會(huì)危害程度相當(dāng)?shù)陌讣?，適用不同處罰幅度不合理，據(jù)此向有關(guān)行政機(jī)關(guān)制發(fā)檢察建議，建議該機(jī)關(guān)規(guī)范行政處罰執(zhí)法活動(dòng)，嚴(yán)格遵守執(zhí)法程序【張相軍、秦前紅主編《中國行政檢察發(fā)展報(bào)告（2022年）》，第362-364、367-369頁?！?。

此外，在構(gòu)建法治化營商環(huán)境領(lǐng)域，部分地方檢察機(jī)關(guān)還探索開展了在行政檢察工作過程中監(jiān)督行政規(guī)范性文件的完善。例如，四川某檢察機(jī)關(guān)在監(jiān)督過程中發(fā)現(xiàn)，有關(guān)行政規(guī)范性文件規(guī)定先由供水企業(yè)驗(yàn)收，再由市水務(wù)局等單位進(jìn)行驗(yàn)收，實(shí)際上加重了建設(shè)單位的負(fù)擔(dān)和義務(wù)，當(dāng)?shù)貦z察機(jī)關(guān)據(jù)此建議某市水務(wù)局進(jìn)一步修訂完善相關(guān)行政規(guī)范性文件，維護(hù)自來水安裝工程市場(chǎng)公平競(jìng)爭機(jī)制【《“檢察為民辦實(shí)事”——行政檢察與民同行系列典型案例（第十三批）》，中華人民共和國最高人民檢察院網(wǎng)站，2023年7月11日發(fā)布，2023年12月2日訪問，https：//www.spp.gov.cn/xwfbh/wsfbt/202307/t20230711.621239.shtml?！俊?/p>

（二）對(duì)人民法院的行政檢察監(jiān)督

行政檢察對(duì)人民法院的監(jiān)督，主要包括行政訴訟監(jiān)督和非訴執(zhí)行監(jiān)督兩個(gè)方面。人民法院在行政訴訟和非訴執(zhí)行上最終的行為表現(xiàn)形式均是裁判，而裁判行為代表著司法公正，錯(cuò)誤的裁判不僅會(huì)將行政處罰設(shè)定的懲罰事項(xiàng)轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)損害，還會(huì)嚴(yán)重?fù)p害司法公信力?！胺ㄖ位癄I商環(huán)境是一個(gè)內(nèi)涵極為豐富的概念，涵蓋立法、行政、司法等諸多方面，這其中司法與當(dāng)事人距離最近，也最容易為當(dāng)事人所感知，故司法環(huán)境可謂法治化營商環(huán)境最直觀、最生動(dòng)的體現(xiàn)”【朱昕昱《法治化營商環(huán)境的司法現(xiàn)狀、問題與優(yōu)化對(duì)策——基于“執(zhí)行合同”第三方評(píng)估結(jié)果展開》，《法學(xué)論壇》2023年第5期，第65頁?！?。個(gè)案錯(cuò)誤裁判對(duì)司法環(huán)境的影響固然有限，但會(huì)導(dǎo)致作為當(dāng)事人的市場(chǎng)主體對(duì)法治的信任程度降低。此外，個(gè)案錯(cuò)誤裁判的影響也并不僅限于案件當(dāng)事人，其不良擴(kuò)散效力對(duì)司法環(huán)境所造成的影響是客觀存在的。習(xí)近平指出，要“努力讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中感受到公平正義”【習(xí)近平《堅(jiān)定不移走中國特色社會(huì)主義法治道路 為全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家提供有力法治保障》，《求是》2021年5期，第13頁。】。個(gè)案正義的實(shí)現(xiàn)必然是公正司法的追求目標(biāo)，對(duì)人民法院違法裁判監(jiān)督的重要性不言而喻。

在行政訴訟監(jiān)督方面，以穿透式監(jiān)督為理念指導(dǎo)，行政檢察實(shí)現(xiàn)了在監(jiān)督行政訴訟的過程中監(jiān)督行政違法行為。針對(duì)錯(cuò)誤的行政裁判，行政檢察采取的監(jiān)督手段是法定的再審建議和抗訴，而對(duì)于行政違法行為，則多使用督促、建議等手段。例如，江蘇某檢察機(jī)關(guān)依當(dāng)事人申請(qǐng)，對(duì)有關(guān)行政訴訟案件展開監(jiān)督，經(jīng)調(diào)查核實(shí)，發(fā)現(xiàn)該案判決確有錯(cuò)誤，據(jù)此向人民法院提出了再審建議，并督促行政機(jī)關(guān)盡快撤銷虛假注冊(cè)登記。又如，河南某檢察機(jī)關(guān)依當(dāng)事人申請(qǐng)，對(duì)有關(guān)行政訴訟案件展開監(jiān)督，經(jīng)審查后認(rèn)為該案行政處罰適用法律錯(cuò)誤，處罰結(jié)果明顯不合理，原審判決認(rèn)定事實(shí)的主要證據(jù)不足，據(jù)此向人民法院提出了再審建議，并建議行政機(jī)關(guān)規(guī)范執(zhí)法行為，力爭行政處罰合理、適當(dāng)【張相軍、秦前紅主編《中國行政檢察發(fā)展報(bào)告（2022年）》，第358-360、360-362頁?！?。再如，吉林某檢察機(jī)關(guān)依當(dāng)事人申請(qǐng)，對(duì)有關(guān)行政訴訟案件展開監(jiān)督，經(jīng)審查后認(rèn)為該案行政處罰適用法律錯(cuò)誤，認(rèn)定事實(shí)的主要證據(jù)不足，處罰結(jié)果明顯不合理，據(jù)此向人民法院提出了抗訴【《“檢察為民辦實(shí)事”——行政檢察與民同行系列典型案例（第十三批）》，中華人民共和國最高人民檢察院網(wǎng)站，2023年7月11日發(fā)布，2023年12月2日訪問，https：//www.spp.gov.cn/xwfbh/wsfbt/202307/t20230711.621239.shtml?！?。

在非訴執(zhí)行監(jiān)督方面，因非訴執(zhí)行監(jiān)督乃是行政檢察監(jiān)督的傳統(tǒng)重點(diǎn)，相關(guān)案例較為豐富，其中較有代表性的是江蘇檢察機(jī)關(guān)辦理的兩起案件。兩起案件的主要矛盾均在于企業(yè)以惡意注銷手段逃避行政處罰，法院認(rèn)為涉事市場(chǎng)主體已辦理核準(zhǔn)注銷登記手續(xù)，裁定不予執(zhí)行。第一起案件來源于行政機(jī)關(guān)的反映，檢察機(jī)關(guān)采取的做法是：（1）向工商登記機(jī)關(guān)制發(fā)檢察建議，建議依法撤銷涉案企業(yè)的惡意注銷登記；（2）向法院制發(fā)檢察建議，建議法院依法受理。第二起案件由檢察機(jī)關(guān)在履職過程中發(fā)現(xiàn)，檢察機(jī)關(guān)采取的做法是：（1）向法院制發(fā)檢察建議，建議法院撤銷原裁定；（2）通知申請(qǐng)機(jī)關(guān)變更木業(yè)公司股東為被執(zhí)行人【張相軍、秦前紅主編《中國行政檢察發(fā)展報(bào)告（2022年）》，第331-334、335-338頁?！?。

此外，現(xiàn)實(shí)中還存在少量人民法院不積極履行執(zhí)行職責(zé)的情況，已經(jīng)受到了部分地方檢察機(jī)關(guān)的關(guān)注。例如上海某檢察機(jī)關(guān)就人民法院未及時(shí)發(fā)還執(zhí)行案款，導(dǎo)致勞動(dòng)者合法權(quán)益未能得到及時(shí)實(shí)現(xiàn)這一問題，向人民法院制發(fā)了糾正違法檢察建議【張相軍、秦前紅主編《中國行政檢察發(fā)展報(bào)告（2022年）》，第161頁?！?。

（三）引導(dǎo)企業(yè)開展行政合規(guī)建設(shè)

在實(shí)踐中，部分地方檢察機(jī)關(guān)的行政檢察部門將開展企業(yè)行政合規(guī)作為參與法治化營商環(huán)境建設(shè)的一種手段。企業(yè)合規(guī)作為一種公司治理制度，起源于西方國家，目的在于最大限度地減少企業(yè)經(jīng)營所面臨的法律風(fēng)險(xiǎn)，在改革開放的時(shí)代背景下，這一做法逐漸傳入國內(nèi)。中國的企業(yè)合規(guī)包括行政監(jiān)管領(lǐng)域和刑事司法領(lǐng)域【陳瑞華《論企業(yè)合規(guī)的中國化問題》，《法律科學(xué)（西北政法大學(xué)學(xué)報(bào)）》2020年第3期，第34-48頁?！俊Ｐ姓O(jiān)管領(lǐng)域的企業(yè)合規(guī)的起步時(shí)間較早，“早在2005年前后，我國金融監(jiān)管部門就發(fā)布了金融企業(yè)合規(guī)指引，以指導(dǎo)金融企業(yè)建立合規(guī)管理體系。2018年，國資委發(fā)布了《中央企業(yè)合規(guī)管理指引（試行）》，國家發(fā)改委則會(huì)同其他行政部門發(fā)布了《企業(yè)境外經(jīng)營合規(guī)管理指引》”【陳瑞華《論企業(yè)合規(guī)在行政監(jiān)管機(jī)制中的地位》，《上海政法學(xué)院學(xué)報(bào)（法治論叢）》2021年第6期，第2頁。】。刑事司法領(lǐng)域的企業(yè)合規(guī)在2020年由最高人民檢察院部署推動(dòng)。從2020年3月起，最高人民檢察院決定在上海、江蘇、山東、廣東的6家基層檢察院開展涉案企業(yè)合規(guī)改革試點(diǎn)工作；2021年3月，最高人民檢察院決定擴(kuò)大試點(diǎn)范圍，部署在北京、上海、江蘇、浙江等10個(gè)省市開展第二期試點(diǎn)工作，試點(diǎn)范圍涵蓋了62個(gè)市級(jí)院和387個(gè)基層院【孫風(fēng)娟《犯其至難，圖其至遠(yuǎn)——檢察機(jī)關(guān)開展涉案企業(yè)合規(guī)改革試點(diǎn)工作紀(jì)實(shí)》，《檢察日?qǐng)?bào)》2023年2月24日，第3版?！?。企業(yè)合規(guī)以公權(quán)介入的方式，幫助市場(chǎng)主體修補(bǔ)經(jīng)營中存在的違法犯罪風(fēng)險(xiǎn)漏洞，實(shí)現(xiàn)了政府與市場(chǎng)主體的良好互動(dòng)，是法治化營商環(huán)境建設(shè)的重要途徑。目前，檢察機(jī)關(guān)的企業(yè)合規(guī)工作還處于試點(diǎn)階段，未上升至立法層面，工作重心在于刑事司法領(lǐng)域的合規(guī)不起訴及其配套措施的完善。

行政檢察在企業(yè)行政合規(guī)方面的做法有二。一是直接幫助企業(yè)開展行政合規(guī)建設(shè)。例如，河南某檢察機(jī)關(guān)在發(fā)現(xiàn)企業(yè)存在“勞資社?！狈矫娴男姓`法漏洞后，主動(dòng)向企業(yè)制發(fā)風(fēng)險(xiǎn)提示函，就企業(yè)運(yùn)營中的法律風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)提出了具體防范對(duì)策，幫助企業(yè)完善改進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)控制度。二是向企業(yè)制發(fā)社會(huì)治理檢察建議，使其認(rèn)識(shí)到行為違法性。例如，上海某檢察機(jī)關(guān)在辦理案件過程中發(fā)現(xiàn)，某企業(yè)的住房公積金繳納存在制度管理漏洞，就此向企業(yè)制發(fā)了社會(huì)治理類檢察建議，使涉案公司認(rèn)識(shí)到了欠繳職工公積金行為的違法性【張相軍、秦前紅主編《中國行政檢察發(fā)展報(bào)告（2022年）》，第154、161頁。】。

二 行政檢察參與法治化營商環(huán)境建設(shè)的理論反思

通過考察最高人民檢察院發(fā)布的相關(guān)行政檢察典型案例以及部分地方檢察機(jī)關(guān)的實(shí)踐工作，能夠發(fā)現(xiàn)行政檢察在法治化營商環(huán)境建設(shè)中采取了諸多積極做法，主要對(duì)行政機(jī)關(guān)不依法積極履職、行政違法行為、錯(cuò)誤司法裁判乃至市場(chǎng)主體在經(jīng)營中存在的法律風(fēng)險(xiǎn)漏洞進(jìn)行了監(jiān)督?？偟膩碚f，行政檢察的實(shí)踐做法取得了較好的法律效果和社會(huì)效果，但從體系性、現(xiàn)實(shí)性、規(guī)范性的角度來看，行政檢察在建設(shè)法治化營商環(huán)境領(lǐng)域的工作存在以下瑕疵。

（一）工作方式體系性不足

行政檢察在法治化營商環(huán)境領(lǐng)域已經(jīng)初具規(guī)模，具體表現(xiàn)在三個(gè)方面。一是案件來源廣泛。從實(shí)踐情況來看，在法治化營商環(huán)境建設(shè)中行政檢察的案件來源包括行政檢察部門在履職過程中發(fā)現(xiàn)、刑事或民事檢察部門在履職過程中發(fā)現(xiàn)后移交、上級(jí)或下級(jí)檢察院的移送、當(dāng)事人的申請(qǐng)、行政機(jī)關(guān)的反映以及信訪。二是監(jiān)督事項(xiàng)多樣。行政檢察對(duì)涉市場(chǎng)主體的行政案件監(jiān)督事項(xiàng)涉及較廣，具體而言，在監(jiān)督行政機(jī)關(guān)方面，既監(jiān)督行政機(jī)關(guān)積極履行法定職責(zé)，也監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的行政違法行為，同時(shí)還對(duì)行政規(guī)范性文件進(jìn)行監(jiān)督；在監(jiān)督人民法院方面，既監(jiān)督行政訴訟的判決結(jié)果，也監(jiān)督非訴執(zhí)行的裁定結(jié)果，同時(shí)還對(duì)人民法院未及時(shí)執(zhí)行進(jìn)行監(jiān)督。三是監(jiān)督手段、處理方式豐富，注重行政爭議實(shí)質(zhì)性化解。在涉及市場(chǎng)主體的行政案件中，行政檢察的監(jiān)督手段主要是法定的制發(fā)檢察建議、提出再審建議；對(duì)于行政機(jī)關(guān)未積極履職的情形，檢察機(jī)關(guān)在制發(fā)檢察建議督促履職的同時(shí)，還會(huì)采取與行政機(jī)關(guān)會(huì)簽相關(guān)文件、建立合作機(jī)制、推動(dòng)行政機(jī)關(guān)共同研究聯(lián)合制發(fā)規(guī)范性文件等方式，實(shí)現(xiàn)“治未病”的監(jiān)督效果；此外，為促進(jìn)行政爭議實(shí)質(zhì)性化解，幫助企業(yè)紓困解難，行政檢察還會(huì)采取溝通協(xié)商、制發(fā)通知書等手段推動(dòng)行政違法行為盡快撤銷，以降低行政違法行為的負(fù)面效益，對(duì)于撤銷后重新作出或是原本合理、合法但企業(yè)難以承擔(dān)的行政處罰，行政檢察也會(huì)通過召開聯(lián)席會(huì)、聽證會(huì)的方式討論行政處罰的具體實(shí)施方案，以最大限度降低對(duì)企業(yè)經(jīng)營運(yùn)作的負(fù)面影響。

行政檢察在建設(shè)法治化營商環(huán)境領(lǐng)域固然取得了一定的工作成績，但短板同樣明顯，即缺乏整體工作規(guī)劃，多為零敲碎打式的監(jiān)督，不同檢察機(jī)關(guān)對(duì)相同情形的處理方式不一，做法缺乏一致性。

從整體工作來看，很少有檢察機(jī)關(guān)形成專門的行政檢察參與法治化營商環(huán)境建設(shè)工作方案。以發(fā)現(xiàn)案件環(huán)節(jié)為例，法治化營商環(huán)境領(lǐng)域行政檢察的案件線索來源廣、涉及事項(xiàng)多，使行政檢察發(fā)現(xiàn)案件的途徑呈現(xiàn)出一種多樣化的傾向。在實(shí)踐中，就依職權(quán)監(jiān)督而言，便有行政檢察部門自身在履職過程中發(fā)現(xiàn)問題、民事檢察部門在履職過程中發(fā)現(xiàn)問題移交、刑事檢察部門在履職過程中發(fā)現(xiàn)問題移交三種情況；就依申請(qǐng)監(jiān)督而言，既有依案件當(dāng)事人申請(qǐng)展開的監(jiān)督，也有依行政機(jī)關(guān)反映展開的監(jiān)督。但事實(shí)上，很少有檢察機(jī)關(guān)關(guān)注到以上五種途徑均可作為日常案件來源，并予以明確列舉，更多的是以開展專項(xiàng)行動(dòng)的方式進(jìn)行監(jiān)督。多數(shù)檢察機(jī)關(guān)僅關(guān)注到了其中的部分途徑，而被忽略的案件來源途徑中，可能存在游離在監(jiān)督視野之外的公權(quán)行使違法情況，因而導(dǎo)致監(jiān)督缺位。沒有明確、具體的日常案件來源，便無法建立常態(tài)化的監(jiān)督機(jī)制，依賴于專項(xiàng)行動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督，更類似于一種“運(yùn)動(dòng)式”的監(jiān)督，無法發(fā)揮行政檢察作為一種補(bǔ)強(qiáng)監(jiān)督力量的真正功能。

從案件具體辦理來看，在相同情形下，行政檢察采取的監(jiān)督手段、處理方式亦有不同，對(duì)法秩序的統(tǒng)一造成了消極影響。例如，在前文所提及的兩個(gè)關(guān)于企業(yè)惡意注銷的非訴執(zhí)行監(jiān)督典型案例中，行政檢察分別采取了建議工商機(jī)關(guān)依法撤銷涉案企業(yè)的惡意注銷登記，并建議法院依法受理，以及建議法院撤銷原裁定，并通知申請(qǐng)機(jī)關(guān)變更木業(yè)公司股東為被執(zhí)行人兩種不同做法。雖然最終的監(jiān)督效果相同，但實(shí)現(xiàn)途徑卻大相徑庭，行政檢察工作實(shí)施過程中的不統(tǒng)一由此可見一斑。又如，針對(duì)行政機(jī)關(guān)不積極履職這一情形，在前文提及的三個(gè)典型案例中，檢察機(jī)關(guān)制發(fā)了社會(huì)治理檢察建議、類案監(jiān)督檢察建議、行政違法行為監(jiān)督檢察建議三類檢察建議?！度嗣駲z察院檢察建議工作規(guī)定》第五條關(guān)于檢察建議的分類有以下五種：（一）再審檢察建議；（二）糾正違法檢察建議；（三）公益訴訟檢察建議；（四）社會(huì)治理檢察建議；（五）其他檢察建議。其中，再審檢察建議、糾正違法檢察建議均主要在訴訟監(jiān)督領(lǐng)域適用，公益訴訟檢察建議在公益訴訟領(lǐng)域適用，行政檢察工作能夠適用的只有社會(huì)治理檢察建議和其他檢察建議。據(jù)此可知，所謂“行政違法行為監(jiān)督檢察建議”和“類案監(jiān)督檢察建議”均屬于“其他檢察建議”。對(duì)于行政機(jī)關(guān)不積極履職的這一種情況，適用了三種類型的檢察建議，這同樣說明行政檢察在建設(shè)法治化營商環(huán)境領(lǐng)域的工作缺乏體系性，不利于樹立監(jiān)督權(quán)威。

（二）監(jiān)督重心與現(xiàn)實(shí)需求錯(cuò)位

當(dāng)前，行政檢察在建設(shè)法治化營商環(huán)境領(lǐng)域的監(jiān)督重心在于行政機(jī)關(guān)是否積極履行職責(zé)以及行政訴訟監(jiān)督和非訴執(zhí)行監(jiān)督，而針對(duì)行政違法行為開展的監(jiān)督較少。但是，糾正具體的行政違法行為最能使行政機(jī)關(guān)認(rèn)識(shí)到自身法治意識(shí)的薄弱之處。在少有的針對(duì)行政違法行為的監(jiān)督中，最終制發(fā)的檢察建議也并不會(huì)針對(duì)該違法行為，內(nèi)容多是要求行政機(jī)關(guān)規(guī)范做法、改進(jìn)程序、更新理念，對(duì)行政機(jī)關(guān)的威懾力有限，不足以達(dá)到強(qiáng)化行政機(jī)關(guān)法治意識(shí)的效果。

事實(shí)上，在法治化營商環(huán)境建設(shè)中，目前最明顯的短板為行政機(jī)關(guān)欠缺依法行政意識(shí)。盡管在1993年黨的十四屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》中便提出了“依法行政”的理念，但受歷史慣性影響，在處理政企關(guān)系上，行政機(jī)關(guān)始終存在幾項(xiàng)突出問題。一是法治觀念落后，平等意識(shí)淡薄，行政機(jī)關(guān)并未將企業(yè)當(dāng)作法律意義上的平等主體來尊重，習(xí)慣于干預(yù)甚至掠奪企業(yè)；二是行政自制薄弱，治理能力不足，在涉及企業(yè)的重大決定中，行政機(jī)關(guān)為維護(hù)自身利益，進(jìn)行理性權(quán)衡的結(jié)果往往是犧牲少數(shù)企業(yè)的利益；三是溝通合作不暢，誠信透明不夠，政企溝通機(jī)制不健全帶來了溝通上的主觀隨意性，政府與企業(yè)之間存在的信息不對(duì)稱則是政府尋租行為產(chǎn)生的主要原因【彭向剛、馬冉《政企關(guān)系視閾下的營商環(huán)境法治化》，《行政論壇》2020年第2期，第94-95頁?！俊Ｈ嗣穹ㄔ涸谛惺箤徟袡?quán)的過程中，受到的干預(yù)也多來自行政機(jī)關(guān)?！皬乃痉?，存在著企業(yè)合法權(quán)益保護(hù)不夠、公信力不強(qiáng)等問題，例如有的地方利用行政權(quán)力干預(yù)司法審判，使相關(guān)企業(yè)受到不公正對(duì)待，有的司法部門對(duì)涉及地方政府失信違約問題，借故不予受理立案，使受損企業(yè)投訴無門”【沈榮華《優(yōu)化營商環(huán)境的內(nèi)涵、現(xiàn)狀與思考》，《行政管理改革》2020年第10期，第29頁?！俊o論是行政權(quán)的濫用，還是對(duì)司法權(quán)的干預(yù)，都是行政機(jī)關(guān)依法行政意識(shí)欠缺的表現(xiàn)。

此外，行政檢察對(duì)行政訴訟的監(jiān)督多關(guān)注最終的裁判結(jié)果，對(duì)行政訴訟效率低下所帶來的市場(chǎng)主體訴訟成本高昂問題關(guān)注不足。司法案件的公平正義不僅體現(xiàn)在裁判結(jié)果，同樣體現(xiàn)在訴訟效率上。正義不僅意味著分配正義，有時(shí)也意味著效率。在法治化營商環(huán)境中，評(píng)價(jià)司法機(jī)關(guān)的指標(biāo)主要有三項(xiàng)：平等保護(hù)、裁判效率、裁判權(quán)威【石佑啟、陳可翔《法治化營商環(huán)境建設(shè)的司法進(jìn)路》，《中外法學(xué)》2020年第3期，第707-710頁。】。在行政訴訟中，立案難的問題當(dāng)前仍然存在。2014年《行政訴訟法》的修改確立了形式上的行政訴訟立案登記制度，這一改革內(nèi)容雖有助于克服由法官“不立不裁”的枉法行為所造成的立案難問題，但因法院仍需在立案階段便對(duì)訴訟要件作出判斷，因此，當(dāng)前的行政訴訟實(shí)質(zhì)上仍然是立案審查制【施立棟《得形忘意：行政訴訟立案登記制之省思》，《浙江學(xué)刊》2021年第3期，第87頁。】。行政訴訟的立案難問題直接延長了行政糾紛解決的時(shí)限，甚至?xí)?dǎo)致行政糾紛無法處理，裁判權(quán)威因此無法彰顯，糾紛解決的效率也因此降低。此外，“司法救濟(jì)雖然能夠在事后對(duì)行政行為進(jìn)行糾正，但從各案例歷時(shí)和過程來看，司法救濟(jì)受案范圍窄、時(shí)間滯后、訴訟期長、成本較高、執(zhí)行較困難”【彭向剛、馬冉《政企關(guān)系視閾下的營商環(huán)境法治化》，《行政論壇》2020年第2期，第95頁?！?。建設(shè)法治化營商環(huán)境，就是要讓市場(chǎng)主體的合法權(quán)益得到實(shí)實(shí)在在的保障，在市場(chǎng)主體已經(jīng)因行政違法行為付出了沉重代價(jià)之后，遲來的勝訴判決也將難以彌補(bǔ)其遭受的損失。

（三）權(quán)力行使邊界模糊

檢察機(jī)關(guān)在履行法律監(jiān)督職責(zé)的過程中具備能動(dòng)履職的特點(diǎn)，而能動(dòng)履職的前提在于檢察權(quán)應(yīng)恪守運(yùn)行邊界，以職權(quán)法定原則作為根本遵循。部分地方檢察機(jī)關(guān)在參與法治化營商環(huán)境建設(shè)的過程中，存在代替行政機(jī)關(guān)履職的情形。例如，與行政機(jī)關(guān)聯(lián)合制發(fā)社會(huì)治理類的規(guī)范性文件、開展聯(lián)合執(zhí)法等，這難免有超出檢察權(quán)的運(yùn)行范疇之嫌。“檢察機(jī)關(guān)‘代替行政機(jī)關(guān)開展調(diào)查核實(shí)，或者與行政機(jī)關(guān)一道，開展所謂‘聯(lián)合執(zhí)法調(diào)查取證，這就與檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的定位不相符合，甚至造成不良社會(huì)影響”【張杰《檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督剛性視域下的調(diào)查核實(shí)權(quán)》，《政法論壇》2023年第3期，第101頁?！俊Ｍ瑫r(shí)，聯(lián)合執(zhí)法使檢察機(jī)關(guān)從“監(jiān)督者”變成了“執(zhí)行者”，不再置身于行政事務(wù)之外，直接導(dǎo)致了檢察監(jiān)督客觀性的喪失和權(quán)威性的弱化。

與之相類似，行政檢察在參與法治化營商環(huán)境建設(shè)的已有做法中，直接開展企業(yè)行政合規(guī)這一行為也存在一定的規(guī)范隱憂。企業(yè)行政合規(guī)屬于社會(huì)治理事項(xiàng)，單從國家機(jī)關(guān)所具備的功能和責(zé)任角度而言，檢察機(jī)關(guān)并非不能參與社會(huì)治理?！吧鐣?huì)治理檢察建議”是檢察建議的法定類型，開展企業(yè)刑事合規(guī)也是檢察機(jī)關(guān)參與社會(huì)治理的重要手段。需要強(qiáng)調(diào)的是，受限于法律監(jiān)督的程序性特點(diǎn)與國家機(jī)關(guān)的權(quán)力分工，檢察機(jī)關(guān)開展企業(yè)行政合規(guī)的正當(dāng)性有待考量。檢察機(jī)關(guān)向涉案企業(yè)制發(fā)社會(huì)治理檢察建議，指導(dǎo)企業(yè)開展刑事合規(guī)的正當(dāng)性根據(jù)有二：一是檢察機(jī)關(guān)作為公共利益守護(hù)者的應(yīng)有之義；二是契合民營企業(yè)犯罪治理的刑事政策【李?yuàn)^飛《論企業(yè)合規(guī)檢察建議》，《中國刑事法雜志》2021年第1期，第100-103頁?！?。檢察機(jī)關(guān)作為公訴機(jī)關(guān)，在刑事訴訟中能夠決定是否對(duì)涉案企業(yè)提起公訴，換言之，檢察機(jī)關(guān)能夠在審查起訴階段排除涉案企業(yè)的犯罪嫌疑?！蛾P(guān)于營造更好發(fā)展環(huán)境支持民營企業(yè)改革發(fā)展的意見》明確要求“加大對(duì)民營企業(yè)的刑事保護(hù)力度”，檢察機(jī)關(guān)在相關(guān)民營企業(yè)犯罪治理的刑事政策指導(dǎo)下對(duì)企業(yè)開展刑事合規(guī)建設(shè)，仍然屬于檢察權(quán)的運(yùn)行范疇，可以看作是檢察職能的一種延伸。與之相對(duì)應(yīng)，檢察機(jī)關(guān)并不具備判斷有關(guān)市場(chǎng)主體是否實(shí)質(zhì)構(gòu)成行政違法的權(quán)力。檢察監(jiān)督始終具備程序性的特點(diǎn)，在刑事訴訟中只是因具備不可替代性，從而展現(xiàn)出了影響實(shí)體利益的屬性【陳家勛《行政檢察：國家行政監(jiān)督體系中的補(bǔ)強(qiáng)力量》，《現(xiàn)代法學(xué)》2020年第6期，第127頁。】。但在行政檢察中，檢察監(jiān)督并不具有不可替代性，有爭議的行政行為是否違法，最終判斷要由人民法院作出?！霸谄郊?jí)機(jī)關(guān)中，只有審判機(jī)關(guān)執(zhí)有對(duì)行政主體的實(shí)體處分權(quán)，而且裁判的終局性也意味著唯一性，只能由一個(gè)機(jī)關(guān)掌握一錘定音的權(quán)力”【陳家勛《行政檢察：國家行政監(jiān)督體系中的補(bǔ)強(qiáng)力量》，《現(xiàn)代法學(xué)》2020年第6期，第128頁?！俊４蠖鄶?shù)的行政行為因其本身所具備的公定力、確定力、拘束力、執(zhí)行力特點(diǎn)，也會(huì)被推定為合法，即刻發(fā)生效力。行政檢察只能就行政行為是否違法的問題，要求行政機(jī)關(guān)、人民法院作出合法的、有效力的判斷，不能代替行政機(jī)關(guān)、人民法院作出相應(yīng)決定。

三 行政檢察參與法治化營商環(huán)境建設(shè)的規(guī)范構(gòu)建

行政檢察在法治化營商環(huán)境領(lǐng)域的工作已經(jīng)初具規(guī)模，所具備的檢察一體化組織優(yōu)勢(shì)，令其有了進(jìn)一步做實(shí)、做全、做好優(yōu)化法治化營商環(huán)境工作的深厚潛力與發(fā)展空間。應(yīng)當(dāng)發(fā)揮行政檢察的特色優(yōu)勢(shì)，在厘定行政檢察履職邊界的前提下，促進(jìn)依法能動(dòng)履職，以監(jiān)督行政違法行為和行政訴訟活動(dòng)為核心，積極開展行政爭議實(shí)質(zhì)性化解工作，提高行政爭議化解效率，更好地服務(wù)于法治化營商環(huán)境建設(shè)。

（一）檢察一體化組織優(yōu)勢(shì)的制度建構(gòu)

1.案件管轄的機(jī)動(dòng)性

檢察一體化不僅意味著全國檢察機(jī)關(guān)可以形成一個(gè)整體，同樣意味著省、市的檢察機(jī)關(guān)是一個(gè)整體，案件在檢察系統(tǒng)內(nèi)部能夠?qū)崿F(xiàn)“可上可下”，在案件辦理的地域和層級(jí)上相當(dāng)靈活?！霸谝惑w化辦案模式下，可以充分整合檢察系統(tǒng)的內(nèi)部資源，破解基層檢察機(jī)關(guān)辦案能力有限的困局。一方面，下級(jí)檢察機(jī)關(guān)發(fā)揮屬地優(yōu)勢(shì)；另一方面，上級(jí)檢察機(jī)關(guān)發(fā)揮層級(jí)優(yōu)勢(shì)，發(fā)揮指導(dǎo)、協(xié)調(diào)以及督導(dǎo)的作用，并為行政機(jī)關(guān)積極配合行政爭議化解工作創(chuàng)造條件，弱化科層體制下層級(jí)差異對(duì)基層檢察機(jī)關(guān)辦案帶來的不利影響”【秦前紅、張演鋒《檢察機(jī)關(guān)能動(dòng)履職的形態(tài)界分、憲制基礎(chǔ)與完善方向》，《國家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2023年第2期，第77頁?！?。有的案件直接由上級(jí)檢察機(jī)關(guān)受理，但案件復(fù)雜程度較低，且屬于基層檢察院管理權(quán)限范圍，考慮到案件的調(diào)查取證基層檢察院更具備優(yōu)勢(shì)，可以直接移交基層檢察機(jī)關(guān)。例如，貴州省檢察機(jī)關(guān)以當(dāng)?shù)氐囊黄鹗小⒖h一體化辦理行政機(jī)關(guān)不作為案為例，指出“通過發(fā)揮檢察縱向一體化辦案優(yōu)勢(shì)，向下交辦案件，發(fā)揮基層院‘案涉地距離當(dāng)事人近、熟悉當(dāng)?shù)厍闆r、便于開展工作優(yōu)勢(shì)，讓基層院積極參與裁判結(jié)果監(jiān)督案的行政爭議化解工作，提升行政爭議化解效果”【張相軍、秦前紅主編《中國行政檢察發(fā)展報(bào)告（2022年）》，第262頁?！?。有的案件超出了基層檢察機(jī)關(guān)的管理權(quán)限范圍，或是有其他原因不便由基層檢察機(jī)關(guān)辦理的，基層檢察機(jī)關(guān)可以移交上級(jí)檢察機(jī)關(guān)。例如，浙江某區(qū)檢察機(jī)關(guān)運(yùn)用數(shù)字檢察工作方式，發(fā)現(xiàn)當(dāng)?shù)厝蟹秶鷥?nèi)存在冒用殘疾人名義虛假申請(qǐng)煙草零售專賣許可證現(xiàn)象，據(jù)此提請(qǐng)市檢察院向煙草局制發(fā)檢察建議，推動(dòng)了全市整治專項(xiàng)行動(dòng)的開展【張相軍、秦前紅主編《中國行政檢察發(fā)展報(bào)告（2022年）》，第175頁?！?。上級(jí)檢察機(jī)關(guān)也可以主動(dòng)對(duì)有關(guān)案件進(jìn)行指定管轄?！袄?，為了排除地方干擾，湖北省檢察院將兩起土地領(lǐng)域重大行政違法行為監(jiān)督線索，指定正在試點(diǎn)跨行政區(qū)劃檢察改革的某檢察院異地管轄，并全程跟蹤指導(dǎo)，取得了良好效果”【戴小巍、潘雪峰《一體化履職推進(jìn)進(jìn)行檢察現(xiàn)代化——專訪二級(jí)大檢察官，湖北省檢察院黨組書記、檢察長王守安》，《檢察日?qǐng)?bào)》2024年1月13日，第1版。】。

2.案件流轉(zhuǎn)的可能性

檢察一體化使“四大檢察”能夠融為一體，讓檢察機(jī)關(guān)在辦理案件過程中實(shí)現(xiàn)一體化履職，破解監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的盲區(qū)。部分領(lǐng)域案件所涉及的法律關(guān)系往往較為復(fù)雜，一起糾紛、一樁案件的背后可能同時(shí)存在民事、行政乃至刑事法律問題，不同性質(zhì)的法律問題之間或是彼此牽連、或是互為因果。在這種復(fù)雜的法律糾紛中，民事、刑事問題因有當(dāng)事人積極行使權(quán)利、公安機(jī)關(guān)履行偵查職責(zé)等積極因素，且多是顯性的、直接呈現(xiàn)在案卷中的事項(xiàng)，最終多會(huì)經(jīng)過訴訟，由人民法院以裁判的方式予以解決。但無論是在民事或是刑事訴訟中，在沒有當(dāng)事人提出的情況下，受“不告不理”訴訟原則的限制，人民法院無法對(duì)行政機(jī)關(guān)的行政行為進(jìn)行監(jiān)督。而對(duì)于因行政機(jī)關(guān)未積極履職而導(dǎo)致民事、刑事案件這類情形，更是較為隱性的存在，若非案件當(dāng)事人專門提出，難以進(jìn)入有關(guān)機(jī)關(guān)的視野。因此，這可以看作是對(duì)行政機(jī)關(guān)監(jiān)督的一部分盲區(qū)。在實(shí)踐中，民事、刑事檢察部門在履職過程中發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)存在有關(guān)問題的，交由行政檢察部門直接辦理，在提高案件辦理效率的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)了對(duì)行政機(jī)關(guān)的有效監(jiān)督。例如，浙江某檢察機(jī)關(guān)刑事檢察部門在辦案過程中發(fā)現(xiàn)市場(chǎng)監(jiān)督管理局存在履職不到位的情況，遂將案件線索移送行政檢察部門立案?jìng)刹椋姓z察部門在經(jīng)過調(diào)查核實(shí)后，向市場(chǎng)監(jiān)督管理局制發(fā)了檢察建議，推動(dòng)了行政處罰的作出與專項(xiàng)監(jiān)管活動(dòng)的開展。又如，浙江省某檢察機(jī)關(guān)民事檢察部門在辦案過程中發(fā)現(xiàn)住建局存在未依法履行監(jiān)管職責(zé)的情形，遂將案件移送行政檢察部門立案?jìng)刹椤Ｐ姓z察部門在經(jīng)過調(diào)查核實(shí)后，發(fā)現(xiàn)該案情況并非個(gè)例，遂向當(dāng)?shù)刈〗ň种瓢l(fā)類案監(jiān)督檢察建議，并與相關(guān)行政機(jī)關(guān)會(huì)商制發(fā)銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制文件【張相軍、秦前紅主編《中國行政檢察發(fā)展報(bào)告（2022年）》，第338-340、344-346頁。】。

依托檢察一體化的組織優(yōu)勢(shì)，行政檢察可以構(gòu)建一套案件管轄能上能下，部門之間快速流轉(zhuǎn)的受案機(jī)制。在案件管轄上，使案件在上下級(jí)、跨區(qū)域檢察院之間能夠靈活移交、指定管轄，既可以提高辦案效率與辦案效果，也具備打破地方行政保護(hù)主義的潛力。在部門協(xié)作上，能夠有效擴(kuò)大行政檢察的案件來源與監(jiān)督廣度，對(duì)隱匿在民事、刑事案件中的行政違法行為實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)督。具體而言，即以依職權(quán)監(jiān)督、依申請(qǐng)監(jiān)督為區(qū)分，建立全面完整的受案機(jī)制。在依職權(quán)監(jiān)督方面，檢察機(jī)關(guān)在履行刑事、民事、行政檢察職責(zé)的過程中發(fā)現(xiàn)有相關(guān)違法情況的，均可由行政檢察部門立案監(jiān)督。依申請(qǐng)監(jiān)督包括依當(dāng)事人申請(qǐng)和依行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)兩種情形。需要注意的是，行政檢察目前尚不能依據(jù)當(dāng)事人的申請(qǐng)直接對(duì)行政違法行為展開監(jiān)督【張相軍、馬睿《檢察機(jī)關(guān)開展行政違法行為監(jiān)督的理論與實(shí)踐》，《法學(xué)評(píng)論》2023年第6期，第17-20頁?！?。同時(shí)，各級(jí)檢察機(jī)關(guān)所受理的行政檢察案件可以在上下級(jí)檢察院間進(jìn)行移交，上級(jí)檢察院能根據(jù)現(xiàn)實(shí)情況對(duì)相關(guān)案件做出指定管轄。

此外，檢察一體化在統(tǒng)一工作方式方法，提高工作效率方面亦有作用。當(dāng)前法治化營商環(huán)境領(lǐng)域的行政檢察工作存在體系性不足的瑕疵，即不同檢察機(jī)關(guān)對(duì)相同情形的處理方式不統(tǒng)一，做法缺乏一致性?？梢試L試由省級(jí)檢察機(jī)關(guān)先行構(gòu)造適用于本轄區(qū)的體系化監(jiān)督方案，對(duì)相同情形采取相同監(jiān)督手段和處理方式，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部工作方式的統(tǒng)一，以提高工作效率，強(qiáng)化監(jiān)督效果。具體方案可以是針對(duì)缺乏專門規(guī)定的現(xiàn)實(shí)問題，充分參考已有的法律法規(guī)，探索構(gòu)建固定的監(jiān)督模式，并以規(guī)范依據(jù)強(qiáng)化自身的監(jiān)督權(quán)威。例如，在前文提及的兩個(gè)典型非訴執(zhí)行監(jiān)督案例中，針對(duì)市場(chǎng)主體惡意注銷逃避行政處罰的情況，建議法院撤銷原裁定，并通知申請(qǐng)機(jī)關(guān)變更木業(yè)公司股東為被執(zhí)行人這一做法，有最高人民法院的司法解釋及相關(guān)回復(fù)作為規(guī)范依據(jù)，可以將其構(gòu)造為固定的監(jiān)督模式。

（二）行政檢察能動(dòng)履職的邊界厘定

能動(dòng)履職的發(fā)揮前提在于檢察權(quán)的行使不越界。依法能動(dòng)履職，就是要以法治原則規(guī)范監(jiān)督行為，既要確保行政檢察監(jiān)督不越界，也要在最大程度上讓行政檢察的監(jiān)督行為有規(guī)范作為支撐。具體而言，行政檢察能動(dòng)履職受到國家機(jī)關(guān)權(quán)力分工與監(jiān)督對(duì)象的雙重限制。

基于國家權(quán)力的運(yùn)行過程，可將國家權(quán)力分為立法、執(zhí)行和監(jiān)督三種，立法權(quán)和執(zhí)法監(jiān)督權(quán)本為代表機(jī)關(guān)獨(dú)有，但由于能力的限制，代表機(jī)關(guān)側(cè)重于立法職能的履行，難以充分行使執(zhí)法監(jiān)督權(quán)，為維護(hù)社會(huì)主義法制的統(tǒng)一，代表機(jī)關(guān)將執(zhí)法監(jiān)督權(quán)授予檢察機(jī)關(guān)【陳明輝《論我國國家機(jī)構(gòu)的權(quán)力分工：概念、方式及結(jié)構(gòu)》，《法商研究》2020年第2期，第106頁?！?。需要強(qiáng)調(diào)的是，檢察機(jī)關(guān)固然具有監(jiān)督行政執(zhí)法的權(quán)力，但其對(duì)行政行為的監(jiān)督是程序性的，無法對(duì)行政行為是否合法作出終局性的判斷?！皺z察權(quán)是監(jiān)督性、非實(shí)體性、非終局性的權(quán)力，這些特點(diǎn)決定了檢察權(quán)運(yùn)行的正當(dāng)性會(huì)受到后續(xù)程序的檢驗(yàn)，它的實(shí)現(xiàn)有賴于其他國家權(quán)力的確認(rèn)”【王玄瑋《中國檢察權(quán)轉(zhuǎn)型問題研究》，法律出版社2013年版，第104頁?！?。判斷行政行為是否實(shí)質(zhì)違法的權(quán)力歸屬于人民法院。“法律的統(tǒng)一實(shí)施最終仍然要由上級(jí)法院乃至最高法院通過司法裁判程序來加以實(shí)現(xiàn)。檢察機(jī)關(guān)對(duì)國家法律統(tǒng)一實(shí)施的維護(hù)主要是通過行使訴訟請(qǐng)求權(quán)的方式來實(shí)現(xiàn)的”【陳瑞華《論檢察機(jī)關(guān)的法律職能》，《政法論壇》2018年第1期，第8頁?！?。在實(shí)踐中，行政檢察直接指導(dǎo)企業(yè)開展行政合規(guī)，可能意味著檢察機(jī)關(guān)具有判斷行政行為是否合法的實(shí)質(zhì)性權(quán)力?；跈z察監(jiān)督的權(quán)威性與法律的專業(yè)性，倘若檢察機(jī)關(guān)指導(dǎo)開展的企業(yè)行政合規(guī)與行政機(jī)關(guān)就有關(guān)事項(xiàng)的判斷并不一致，是否意味著行政行為在作出前便被推定為違法？“國家機(jī)關(guān)相互之間的合法性評(píng)價(jià)是權(quán)力制約的核心意涵，即下一階段工作的國家機(jī)關(guān)依法審查上一階段工作的國家機(jī)關(guān)權(quán)力行使的合法性，上一階段工作的國家機(jī)關(guān)對(duì)下一階段工作的國家機(jī)關(guān)作出的否定性評(píng)價(jià)有提出異議的權(quán)力”【朱?；荨秶覚?quán)力分工與制約的憲法實(shí)踐及其當(dāng)代意涵》，《四川師范大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2022年第6期，第70頁?！俊Ｔ谶@一意義上，行政檢察甚至可能具備了事先否定行政行為合法性的權(quán)力。因此，檢察監(jiān)督與行政執(zhí)法在開展企業(yè)行政合規(guī)方面形成了一種緊張關(guān)系，有待實(shí)踐給出回答。

就法律監(jiān)督的對(duì)象而言，從廣義上來看，一般公民與法人屬于法律監(jiān)督的可能對(duì)象。較為典型的是，檢察機(jī)關(guān)在辦理刑事案件的過程中，必然會(huì)對(duì)一般公民與法人的違法犯罪行為進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，但這并不屬于行政檢察的工作范疇。而行政檢察在法治化營商環(huán)境領(lǐng)域建設(shè)中所采取的部分做法，有讓人誤將市場(chǎng)主體也看作行政檢察監(jiān)督對(duì)象的可能。例如，在法治化營商環(huán)境領(lǐng)域，行政檢察督促行政機(jī)關(guān)積極履職的具體方式，是將履職過程中發(fā)現(xiàn)市場(chǎng)主體的違法行為及相關(guān)線索移交行政機(jī)關(guān)，告知行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)，以督促行政機(jī)關(guān)履職。看似檢察機(jī)關(guān)直接搜集了市場(chǎng)主體的違法行為線索，但這并不意味著行政檢察的監(jiān)督對(duì)象包含市場(chǎng)主體?！胺杀O(jiān)督的可能對(duì)象包括國家機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織、國家工作人員和一般國民，檢察院法律監(jiān)督的核心是對(duì)國家公權(quán)行為是否嚴(yán)格遵守法律進(jìn)行監(jiān)督與審查，所產(chǎn)生的法律責(zé)任和制裁措施亦應(yīng)由公權(quán)行為對(duì)應(yīng)的有關(guān)主體來承擔(dān)”【秦前紅《兩種“法律監(jiān)督”的概念分野與行政檢察監(jiān)督之歸位》，《東方法學(xué)》2018年第1期，第180頁?！?。檢察機(jī)關(guān)將履職中發(fā)現(xiàn)的市場(chǎng)主體違法線索予以移交，目的在于督促行政機(jī)關(guān)、人民法院積極合法履行職責(zé)。行政檢察主動(dòng)發(fā)現(xiàn)市場(chǎng)主體存在的違法行為，并不是對(duì)市場(chǎng)主體的監(jiān)督，而是為了實(shí)現(xiàn)對(duì)行政機(jī)關(guān)和人民法院的有效監(jiān)督所采取的必要手段，本質(zhì)上仍然是一種對(duì)公權(quán)力的監(jiān)督。因此，在法治化營商環(huán)境建設(shè)中，行政檢察的監(jiān)督對(duì)象是行政機(jī)關(guān)與人民法院，市場(chǎng)主體不是行政檢察的監(jiān)督對(duì)象。

結(jié)合上述能動(dòng)履職的邊界劃定，以目前行政檢察在建設(shè)法治化營商環(huán)境領(lǐng)域中的工作瑕疵為例，應(yīng)當(dāng)作出以下改進(jìn)。一方面，審慎對(duì)待直接開展企業(yè)行政合規(guī)工作。一種有助于緩解檢察監(jiān)督與行政執(zhí)法緊張關(guān)系的做法是，由檢察機(jī)關(guān)督促行政機(jī)關(guān)開展企業(yè)行政合規(guī)工作。這一做法既使檢察權(quán)的運(yùn)行回歸了程序處分范疇，且安排行政機(jī)關(guān)開展企業(yè)行政合規(guī)亦與當(dāng)前的主流認(rèn)識(shí)相吻合。企業(yè)行政合規(guī)的實(shí)施主體應(yīng)是行政監(jiān)管部門【解志勇《行政法上企業(yè)合規(guī)治理制度體系的建構(gòu)思路》，《法律科學(xué)（西北政法大學(xué)學(xué)報(bào)）》2023年第3期，第113-114頁?！俊Ｔ趯?shí)踐中，有的地方已經(jīng)開展了行政領(lǐng)域企業(yè)合規(guī)改革試點(diǎn)，就企業(yè)行政合規(guī)工作的實(shí)施主體而言，也僅包含行政機(jī)關(guān)【顧陽、葉大剛《構(gòu)建行政與刑事一體化涉案企業(yè)合規(guī)工作機(jī)制》，《民主與法治時(shí)報(bào)》2023年9月14日，第6版。】。另一方面，明確檢察機(jī)關(guān)不得代替行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)，并以文件涉及事項(xiàng)為標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)聯(lián)合制發(fā)規(guī)范性文件作出區(qū)分。行政檢察在能動(dòng)履職的過程中應(yīng)恪守監(jiān)督本位，遵循國家機(jī)關(guān)權(quán)力分配的基本原則，不染指行政權(quán)的具體運(yùn)行過程，不替代行政機(jī)關(guān)作出有關(guān)判斷。具體而言，檢察機(jī)關(guān)不應(yīng)與行政機(jī)關(guān)直接開展聯(lián)合執(zhí)法行動(dòng)，慎重與行政機(jī)關(guān)簽署有關(guān)聯(lián)合執(zhí)法、一同治理的規(guī)范性文件，但可以就行政執(zhí)法與行政檢察之間的程序銜接問題，簽署建立線索移送、信息共享、溝通協(xié)調(diào)運(yùn)作機(jī)制的文件。

（三）行政檢察參與法治化營商環(huán)境建設(shè)的主要優(yōu)化路徑

1.對(duì)行政機(jī)關(guān)監(jiān)督的主要優(yōu)化路徑

在對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督中，完善行政檢察工作的主要路徑在于，以落實(shí)個(gè)案監(jiān)督為前提，深入開展類案監(jiān)督，探索對(duì)行政協(xié)議、行政規(guī)范性文件的監(jiān)督。類案監(jiān)督是個(gè)案監(jiān)督的必要補(bǔ)充和提升【徐日丹、劉亭亭《通過類案監(jiān)督治理一個(gè)領(lǐng)域解決一類問題——最高檢第七檢察廳負(fù)責(zé)人就最高檢第三十六批指導(dǎo)性案例答記者問》，《檢察日?qǐng)?bào)》2022年4月19日，第1版。】。開展類案監(jiān)督的目的在于將個(gè)案監(jiān)督的效果最大化，實(shí)現(xiàn)“辦理一案，治理一片”的理想狀態(tài)。個(gè)案監(jiān)督的效果是客觀可見的，例如行政違法行為的撤銷或變更均會(huì)直接對(duì)當(dāng)事人的權(quán)益產(chǎn)生影響。而類案監(jiān)督的效果實(shí)現(xiàn)，因涉及行政機(jī)關(guān)做法和觀念的變化，取決于行政機(jī)關(guān)的重視程度與后續(xù)表現(xiàn)，并非由行政機(jī)關(guān)的一紙回復(fù)即可說明。行政機(jī)關(guān)對(duì)類案監(jiān)督檢察建議的重視程度在一定程度上取決于檢察機(jī)關(guān)在個(gè)案監(jiān)督中的監(jiān)督方式，柔性、非正式的監(jiān)督方式固然有利于解決個(gè)案問題，但也可能使行政機(jī)關(guān)感覺無關(guān)痛癢，無法令行政機(jī)關(guān)真正認(rèn)識(shí)改進(jìn)做法的重要意義?；蚴菫榛乇苄姓?quán)的“鋒芒”，行政檢察多以非正式的溝通、協(xié)調(diào)等方式向行政機(jī)關(guān)傳達(dá)行政違法行為的具體錯(cuò)誤，而少有以正式的制發(fā)檢察建議方式要求行政機(jī)關(guān)改進(jìn)相關(guān)做法，這一做法難免有本末倒置之嫌。對(duì)行政機(jī)關(guān)已經(jīng)存在的錯(cuò)誤尚不能以制發(fā)檢察建議的方式明確指出，要求改正，令行政機(jī)關(guān)真正感受到被監(jiān)督的壓力，這讓人很難期待以改變觀念、做法為主要內(nèi)容的類案監(jiān)督建議會(huì)得到行政機(jī)關(guān)的真正重視?！度嗣駲z察院檢察建議工作規(guī)定》第十六條規(guī)定，檢察建議書一般包括的內(nèi)容之一即“存在的違法情形或者應(yīng)當(dāng)消除的隱患”。行政檢察或可直接在檢察建議中針對(duì)性地指出行政違法行為的具體錯(cuò)誤之處，并同時(shí)提出類案監(jiān)督建議。需要強(qiáng)調(diào)的是，指出行政違法行為的具體錯(cuò)誤之處并不意味著行政檢察要去簡單地制衡、約束行政權(quán)，而是可以在指出行政機(jī)關(guān)存在的違法問題后，給予行政主體更多自我糾錯(cuò)的機(jī)會(huì)，在合法前提下允許向行政主體作出讓步，提出富有可行性、建設(shè)性的檢察建議，踐行“雙贏多贏共贏”新理念【秦前紅、陳家勛《打造適于直面行政權(quán)的檢察監(jiān)督》，《探索》2020年第6期，第77頁?！?。

同時(shí)，及時(shí)的個(gè)案監(jiān)督有利于最大化地保障市場(chǎng)主體的合法權(quán)益。例如，在法治化營商環(huán)境領(lǐng)域的具體行政違法行為中，涉市場(chǎng)主體的查封、扣押、凍結(jié)等行政強(qiáng)制措施，因及時(shí)生效的特點(diǎn)，在具備高效優(yōu)勢(shì)的同時(shí)也存在侵權(quán)可能較大的隱患，多會(huì)對(duì)涉案企業(yè)的正常生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)造成較大影響。一般而言，涉案市場(chǎng)主體尋求救濟(jì)的途徑在于提起行政復(fù)議或行政訴訟，但在糾紛解決期間，強(qiáng)制措施將持續(xù)性影響市場(chǎng)主體的正常經(jīng)營活動(dòng)，即使最終市場(chǎng)主體復(fù)議成功或勝訴，因強(qiáng)制措施所遭受的經(jīng)營損失仍然難以彌補(bǔ)。行政檢察應(yīng)在履職過程中主動(dòng)監(jiān)督違法行政強(qiáng)制措施，及時(shí)以制發(fā)檢察建議等方式對(duì)其予以糾正，以實(shí)現(xiàn)降低市場(chǎng)主體的維權(quán)成本、切實(shí)維護(hù)市場(chǎng)主體權(quán)益的目的。

對(duì)行政規(guī)范性文件開展監(jiān)督同樣可以作為優(yōu)化行政檢察工作的進(jìn)路之一。最高人民檢察院在第十三批行政檢察與民同行系列典型案例中指出：“發(fā)現(xiàn)地方規(guī)范性文件存在明顯不利于企業(yè)經(jīng)營發(fā)展的，建議行政機(jī)關(guān)改進(jìn)完善相關(guān)行政管理制度，減少審批前置程序，簡化審批手續(xù)，優(yōu)化審批流程，推動(dòng)破解影響市場(chǎng)主體發(fā)展的深層次問題，有效激發(fā)市場(chǎng)主體活力?！?/p>

【《“檢察為民辦實(shí)事”——行政檢察與民同行系列典型案例（第十三批）》，中華人民共和國最高人民檢察院網(wǎng)站，2023年7月11日發(fā)布，2023年12月2日訪問，https：//www.spp.gov.cn/xwfbh/wsfbt/202307/t20230711.621239.shtml?！?/p>

行政違法行為會(huì)損害特定市場(chǎng)主體的合法權(quán)益，而行政規(guī)范性文件本身即是市場(chǎng)秩序的一部分，不合理乃至與法律法規(guī)相抵觸的行政規(guī)范性文件會(huì)直接影響市場(chǎng)秩序的穩(wěn)定，對(duì)涉及領(lǐng)域的所有市場(chǎng)主體均會(huì)造成影響。同時(shí)，行政檢察監(jiān)督行政規(guī)范性文件這一做法亦并非法治化營商環(huán)境領(lǐng)域的獨(dú)創(chuàng)舉措，而是有著相當(dāng)豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。近年來，部分地方檢察機(jī)關(guān)已在行政檢察監(jiān)督行政規(guī)范性文件方面取得了一定的工作成果，并獲得了地方性法規(guī)的支持【秦前紅、李天雨《行政規(guī)范性文件的檢察監(jiān)督：實(shí)踐分析與完善對(duì)策》，《湖湘法學(xué)評(píng)論》2022年第4期，第12-14頁?！俊Ｒ虼?，在法治化營商環(huán)境建設(shè)過程中，由行政檢察對(duì)行政規(guī)范性文件展開監(jiān)督，既有必要，也相當(dāng)可行。

此外，行政檢察還可以探索對(duì)部分利益交錯(cuò)的復(fù)雜行政糾紛以法律視角為切入進(jìn)行監(jiān)督。例如，在行政協(xié)議糾紛問題上，“司法實(shí)踐中存在對(duì)單方變更解除權(quán)行使確認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)模糊、對(duì)行使程序?qū)彶椴蛔恪⑿惺购蠊a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)混亂、判決不一致等情形，給檢察機(jī)關(guān)留下了較大的監(jiān)督空間”【梁茂泉、黃棋雙《行政檢察參與優(yōu)化營商環(huán)境的路徑》，《中國檢察官》2023年第23期，第43頁?！?。檢察機(jī)關(guān)既是獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)與人民法院的國家機(jī)關(guān)，具有權(quán)威性，又具備法律專業(yè)性，使行政檢察具備對(duì)行政協(xié)議糾紛進(jìn)行監(jiān)督的可能。

2.對(duì)人民法院監(jiān)督的主要優(yōu)化路徑

在對(duì)人民法院的監(jiān)督中，優(yōu)化行政檢察工作的主要路徑在于，以行政訴訟立案監(jiān)督、在訴訟中開展行政爭議實(shí)質(zhì)性化解工作、行政訴訟執(zhí)行監(jiān)督為進(jìn)路，有效提高行政爭議解決效率，降低市場(chǎng)主體的訴訟成本?！皺z察機(jī)關(guān)應(yīng)秉持‘正義既不能缺席也不應(yīng)遲到的信念，采取針對(duì)性措施促進(jìn)規(guī)范執(zhí)法司法，提高訴訟質(zhì)量和效率，為涉訴企業(yè)減負(fù)”【尹伊君《能動(dòng)發(fā)揮檢察職能 優(yōu)化法治化營商環(huán)境》，《人民檢察》2022年第7期，第3頁?！?。

在行政訴訟立案監(jiān)督方面，行政檢察暫時(shí)還處于相對(duì)消極的狀態(tài)。有研究者基于現(xiàn)實(shí)中行政檢察對(duì)行政訴訟立案難問題介入監(jiān)督較晚的情況，建議可以考慮將對(duì)行政訴訟立案問題的監(jiān)督程序前移?！敖窈笮薷摹缎姓V訟法》時(shí)明確規(guī)定，在法院作出維持一審不予立案的二審裁定之后，相對(duì)人或者利害關(guān)系人既可以選擇向上一級(jí)法院申請(qǐng)?jiān)賹彛部梢赃x擇直接向檢察機(jī)關(guān)申請(qǐng)監(jiān)督”【沈?？　缎姓z察化解行政爭議功能論析》，《政治與法律》2022年第7期，第174頁?！俊Ｊ聦?shí)上，《人民檢察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》第八十八條明確規(guī)定，地方各級(jí)人民檢察院發(fā)現(xiàn)同級(jí)人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的不予立案或者駁回起訴確有錯(cuò)誤的，可以向同級(jí)人民法院提出再審檢察建議。這一規(guī)定賦予了行政檢察在行政訴訟立案監(jiān)督問題上的能動(dòng)履職空間，使行政檢察更能積極、主動(dòng)地參與解決行政訴訟立案難問題。

在訴訟中開展行政爭議實(shí)質(zhì)性化解工作能夠有效縮短爭議解決時(shí)限，降低市場(chǎng)主體的維權(quán)成本。冗長的訴訟流程會(huì)直接導(dǎo)致顯性訴訟成本的增加。行政機(jī)關(guān)所采取的行政強(qiáng)制和人民法院所采取的訴訟保全等手段亦會(huì)直接影響涉案市場(chǎng)主體的正常交易活動(dòng)，因而可以看作一種隱性的訴訟成本。一般行政訴訟案件的訴訟成本尚還可控，對(duì)當(dāng)事人的影響止步于日常生活，而涉市場(chǎng)主體行政訴訟案件的隱性訴訟成本則是不可控的，往往會(huì)導(dǎo)致涉案市場(chǎng)主體經(jīng)濟(jì)損失嚴(yán)重，甚至面臨倒閉風(fēng)險(xiǎn)。此時(shí)糾紛解決效率對(duì)保護(hù)市場(chǎng)主體的合法權(quán)益而言顯得尤為重要。訴訟中的行政爭議實(shí)質(zhì)性化解工作具有良好的工作基礎(chǔ)，工作內(nèi)容以督促行政機(jī)關(guān)及時(shí)糾正自身錯(cuò)誤，促成行政機(jī)關(guān)、市場(chǎng)主體達(dá)成和解方案為主。未來行政檢察應(yīng)以提高訴訟效率，降低市場(chǎng)主體訴訟成本為導(dǎo)向，繼續(xù)深入開展訴訟中的行政爭議實(shí)質(zhì)性化解工作。

案件執(zhí)行完成是落實(shí)市場(chǎng)主體權(quán)益保護(hù)的最后一步，絕不能讓當(dāng)事人贏下了訴訟，卻還是拿不回應(yīng)有權(quán)益，導(dǎo)致人民法院的正確裁判在此時(shí)失去了其應(yīng)有的糾正行政違法行為的作用，這對(duì)司法公信力的損害是巨大的。為維護(hù)市場(chǎng)主體的合法權(quán)益和司法公信力，行政檢察應(yīng)根據(jù)《人民檢察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》第一百一十一條的規(guī)定：“人民檢察院發(fā)現(xiàn)人民法院有不履行或者怠于履行執(zhí)行職責(zé)情形的，應(yīng)當(dāng)向同級(jí)人民法院提出檢察建議?！币源藦?qiáng)化對(duì)人民法院的執(zhí)行活動(dòng)開展監(jiān)督，確保對(duì)市場(chǎng)主體權(quán)益的保護(hù)能夠落到實(shí)處。

四 結(jié)語

“營商環(huán)境只有更好，沒有最好”【習(xí)近平《共建創(chuàng)新包容的開放型世界經(jīng)濟(jì)——在首屆中國國際進(jìn)口博覽會(huì)開幕式上的主旨演講》，《人民日?qǐng)?bào)》2018年11月6日，第3版?！?。改革開放四十多年來的歷史經(jīng)驗(yàn)證明了以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的正確性，而改革越是深入，開放越是全面，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)越是發(fā)達(dá)，對(duì)法治的需求就越是強(qiáng)烈。法治化，就是營商環(huán)境最切實(shí)的需求。法治化營商環(huán)境的實(shí)現(xiàn)，更多依賴于全面依法治國的推進(jìn)與宏觀政策的設(shè)計(jì)。行政檢察僅是檢察機(jī)關(guān)的主要職能之一，作為建設(shè)法治化營商環(huán)境的一環(huán)，能夠起到的作用有限。但作用有限，并不意味著不應(yīng)作為。行政檢察在法治化營商環(huán)境中發(fā)揮的作用是具體的，作為一種多面向、靈活性的監(jiān)督方式，行政檢察能夠解決多數(shù)“小”而“難”的問題，并有效提高行政爭議的解決效率，以此實(shí)現(xiàn)對(duì)市場(chǎng)主體權(quán)益的具象保護(hù)。從微觀層面而言，以高質(zhì)效履職切實(shí)保護(hù)市場(chǎng)主體的每份合法權(quán)益，體現(xiàn)了法治化營商環(huán)境的核心理念，這也正是行政檢察當(dāng)前所能做并且具備在未來能做得更好的潛力的事項(xiàng)。

［責(zé)任編輯：蘇雪梅］