尹繡程

習近平總書記強調(diào)，一流城市要有一流治理，要注重在科學化、精細化、智能化上下功夫。黨的二十大報告指出，提高城市規(guī)劃、建設、治理水平，加快轉變超大特大城市發(fā)展方式，打造宜居、韌性、智慧城市。中共廣州市委十二屆六次全會提出“1312”思路舉措，明確提升城市精細化、品質(zhì)化、智能化治理水平，率先轉變超大城市發(fā)展方式。

電動自行車作為人民群眾通勤和快遞、外賣等民生行業(yè)的剛需，近年來，廣州市電動自行車社會保有量呈爆發(fā)式增長，引發(fā)的道路交通安全、消防安全等問題日益突出，亟需系統(tǒng)思考治理的有效路徑。

一、廣州市電動自行車治理的政策演進和現(xiàn)狀

（一）20世紀90年代初—2004年：逐步“限摩”階段

20世紀90年代初，廣州城市建設逐步向外圍擴展，城市道路交通擁堵嚴重，軌道交通、地面公交等設施整體供應不足，為應對中長距離交通出行，摩托車以及燃油助力車成為當時滿足群眾中長距離出行需求的交通工具。隨著摩托車數(shù)量快速增長，涉摩治安“兩搶”案件、交通事故頻發(fā)，空氣污染、非法營運等問題突出。因此，從1991年10月起，廣州市實施摩托車限牌政策，每月只核發(fā)私人兩輪摩托車牌照500副。自1998年3月起，廣州市全面停止核發(fā)市區(qū)摩托車號牌。1999年，廣州市區(qū)全天禁止兩區(qū)兩市（番禺區(qū)、花都區(qū)、增城市、從化市）號牌摩托車行駛。2004年，廣州市逐步實施中心區(qū)“限摩”政策。

（二）2005—2019年：全面“限摩”“禁電”階段

伴隨電池產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，電動自行車這一新型“輕摩化”便捷交通工具逐漸普及。為防止“限摩”后電動自行車取而代之，經(jīng)廣東省政府批準，廣州市于2006年11月出臺《關于對電動自行車和其他安裝有動力裝置的非機動車不予登記、不準上道路行駛的通告》，并于2011年、2016年進行了政策續(xù)期，于2017年通過地方立法鞏固“禁電”措施，推動交通秩序大幅改善。但隨著外賣、快遞等網(wǎng)絡配送新業(yè)態(tài)的蓬勃興起，電動自行車使用功能也從單純的居民交通出行拓展為民生營運，成為人民群眾最直接的民生關切，圍繞電動自行車在安全、效率、公平等方面的價值權衡，引發(fā)社會各界廣泛探討。

（三）2020年至今：規(guī)范治理探索階段

據(jù)廣州市電動自行車行業(yè)協(xié)會估算，當前全市電動自行車保有量超500萬輛，按1873.4萬常住人口計算，平均每3～4人擁有1輛，龐大的體量和復雜的應用場景對城市治理能力現(xiàn)代化提出較大考驗。同時，電動自行車引發(fā)的交通、火災事故呈明顯上升趨勢。據(jù)統(tǒng)計，2023年上半年，全市發(fā)生涉電動自行車交通事故同比上升63%，全市涉電動自行車交通受傷人數(shù)占交通事故受傷總人數(shù)比值從2020年的19.1%上升到27.4%，涉電動自行車火災占火災總數(shù)比值從2020年的9.48%上升到2022年的16.8%。為此，廣州市主動適應新形勢，圍繞質(zhì)量監(jiān)管、登記管理、通行管理、非機動車道建設、停車充電設施建設等方面開展一系列綜合治理。

二、廣州市電動自行車治理的現(xiàn)實困境及原因分析

（一）面臨的現(xiàn)實困境

1．源頭質(zhì)量監(jiān)管和取證難，仍有非標電動自行車流入市場

首先，廣州市在售電動自行車多為外地企業(yè)生產(chǎn)，市場占比達80%，廣州本地電動自行車廠家約24家，以外貿(mào)出口為主。生產(chǎn)企業(yè)在車輛出廠時對車輛改裝預留了空間，預埋下交通和消防隱患。其次，流通領域仍有非標電動自行車進入市場，廣州市部分在售電動自行車明顯在車速、尺寸和重量等方面超標，“輕摩化”特征明顯。2022年，廣州市抽查電動自行車及配件217批次，不合格率為34.6%。最后，絕大部分“拼加改”行為發(fā)生在銷售完畢且登記上牌之后，違法主體方難以界定，具有較強隨機性和隱蔽性，市場監(jiān)管部門對售后非法改裝取證和查處難度大。

2．通行管理效果不理想，管理手段不豐富

近年來，廣州市持續(xù)開展電動自行車交通綜合整治，投入了較大的人力、時間和精力，但效果并不理想。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，當前電動自行車的管理手段主要采取現(xiàn)場查處方式，智能化手段應用有限。此外，現(xiàn)場查處還存在執(zhí)法風險，電動自行車駕駛人，遇到查處時，部分駕駛人不服從管理，甚至無理投訴民警，個別駕駛人會選擇加速、調(diào)頭等方式逃避檢查，執(zhí)法難度較大。

3．慢行交通系統(tǒng)建設歷史欠賬多，電動自行車路權保障不充分

廣州市中心城區(qū)非機動車道缺失較為嚴重，現(xiàn)建成的非機動車道也存在設置率偏低、連續(xù)性較差、寬度不足、交通組織設計不完善等問題。截至2022年年初，廣州市主次干路里程為3770 km（中心城區(qū)1749 km），其中，設置有非機動車道的里程約1215 km（中心城區(qū)1023 km），設置率32.2%（中心城區(qū)58.5%），遠低于北京市95%、上海市90%的水平。

4．消防安全隱患突出，電池安全管理和回收體系不健全

電池安全管理是電動自行車影響消防安全的關鍵。2022年上半年，廣州市74%的電動自行車火災發(fā)生在居民住宅樓內(nèi)，起火原因80%以上為電池熱失控引起。據(jù)不完全統(tǒng)計，目前廣州市電動自行車品牌眾多，電池互不兼容，有近50%的電動自行車安裝的電池超過了3年保質(zhì)期，存在較多超期服役電池。此外，目前電動自行車電池以鋰電池為主，鋰電池被納入“其他垃圾”進行管理，尚未健全專門的回收體系。廣州市一些城中村開設有電池回收店，由于不需要特別經(jīng)營許可，存在廢棄電池經(jīng)過簡單拆卸組合后，重新流入產(chǎn)品市場等隱患。

（二）原因分析

1．非標電動自行車定性模糊，相關法律法規(guī)出臺相對滯后

一是相關法律法規(guī)對非標電動自行車定性不明確，電動自行車屬性的外延模糊。當前，涉及電動自行車的法律制度有《中華人民共和國道路交通安全法》和相關國家標準，明確只有符合國家標準的電動自行車才屬于非機動車。但對非標電動自行車的界定尚不清晰。廣州市對通行中出現(xiàn)明顯“輕摩化”特征的電動自行車（表1）的監(jiān)管缺乏法律依據(jù)。二是，非機動車屬性下，電動自行車通行管理缺乏抓手，交通違法成本低。根據(jù)《中華人民共和國道路交通安全法》，對非機動車駕駛人違反道路交通安全法律、法規(guī)關于道路通行規(guī)定的，處警告或者五元以上五十元以下罰款，無法形成威懾。

2．中心城區(qū)“人—車—道路資源”供需矛盾突出

根據(jù)《廣州市第七次全國人口普查公報》數(shù)據(jù)顯示，廣州市中心城區(qū)人口密度遠高于城郊區(qū)，越秀區(qū)、天河區(qū)、海珠區(qū)、荔灣區(qū)人口密度高出全市平均人口密度9～10倍，花都區(qū)、南沙區(qū)、增城區(qū)、從化區(qū)人口密度低于全市平均密度（表2）。按人均擁有電動自行車計算，廣州市電動自行車也主要集中在中心城區(qū)，人、車的過度集聚和快速流動，使得道路等公共空間供給不足。此外，中心城區(qū)的老舊小區(qū)和城中村建設的歷史欠賬，使得“人—車—道路資源”供需矛盾更加突出。

3．多元化共建共治格局尚未健全

電動自行車治理是一項系統(tǒng)工程，涉及部門多、管理鏈條長、協(xié)調(diào)難度大，各職能部門如何協(xié)同治理、高效聯(lián)動，形成常態(tài)化全鏈條治理是亟待破解的課題，尤其針對車體和電池安全問題，部門協(xié)同聯(lián)動機制亟待健全。其次，政府主導、企業(yè)自律、社會參與、科技支撐的共治格局尚未形成，城市道路陷入“公地悲劇”。

三、加快廣州市電動自行車治理的對策建議

（一）強化科學化治理，以“三個堅持”為核心明確指導思想

一是堅持以人民為中心，統(tǒng)籌兼顧好近期和長遠治理目標。應統(tǒng)籌兼顧好發(fā)展和安全，正確處理好滿足群眾便捷使用需求和保障公共安全之間的關系，強化源頭治理，多措并舉，切實抓住矛盾的主要方面對癥施策。本著“安全第一、合理使用、總量控制”原則，建立全鏈條治理體系。近期，要立足實際，摸清底數(shù)，加快對非標電動自行車的有序淘汰，加強對電動自行車和電池的治理溯源管理；中長期應結合道路基礎設施資源、充換電發(fā)展趨勢、城鄉(xiāng)發(fā)展能級、城市綜合功能提升等方面，構建起以軌道、公共交通為主體，慢行交通為補充的現(xiàn)代大都市多元化立體化綠色交通體系。二是堅持科學定性，建議推動國家層面明確電動自行車內(nèi)涵和外延。清晰界定非機動車類型是開展非機動車治理的基礎和起點。向國家層面建議，借鑒日本的做法，在法律上明確電動自行車、電動輕便摩托車、電動摩托車等電動二輪車的分類和屬性界定，為地方性法規(guī)制定進一步提供指導和支持。三是堅持共建共治，構建多元化治理新格局。堅持“政府引導、市場運作、社會參與”的原則，發(fā)揮市場力量推動電動自行車技術服務創(chuàng)新，建立可持續(xù)發(fā)展的市場機制。鼓勵企業(yè)在技術路線選擇、運營服務體系建設等方面發(fā)揮優(yōu)勢，探索通過“揭榜掛帥”的形式，組織開展電動自行車火災風險防控技術研發(fā)。

（二）強化源頭性治理，以“三個探索”為重點嚴把產(chǎn)品質(zhì)量關

一是探索實施產(chǎn)品目錄管理。借鑒北京、成都等地的經(jīng)驗做法，制定電動自行車入市產(chǎn)品目錄，將電池管理系統(tǒng)（BMS）等涉及安全的技術要求納入管理目錄采信推廣，未納入目錄的禁止在市場銷售和登記，并及時調(diào)整電動自行車產(chǎn)品目錄。鼓勵非機動車相關行業(yè)協(xié)會參與車輛目錄的編制，引導、協(xié)調(diào)、監(jiān)督行業(yè)依法從事銷售和經(jīng)營活動。二是探索打造兩輪出行產(chǎn)業(yè)新高地。發(fā)揮廣州車輛制造業(yè)的基礎和優(yōu)勢，加強對電動自行車產(chǎn)業(yè)的調(diào)研、規(guī)劃及宏觀調(diào)控。充分發(fā)揮工信、交通、公安、市場監(jiān)管、住建等各部門的作用，整合現(xiàn)有自行車、電動自行車生產(chǎn)和維修企業(yè)，推動廣州市打造電動自行車產(chǎn)業(yè)發(fā)展新高地，探索在最高車速、整車重量、電動機功率、電池電壓、外形尺寸、防火阻燃等關鍵技術指標上制定嚴于國家標準的廣州標準。三是探索建立信息通報和執(zhí)法聯(lián)動機制。加強部門之間的信息互通和聯(lián)合執(zhí)法，健全相關工作機制，依法嚴厲打擊生產(chǎn)銷售非法改裝以及生產(chǎn)銷售不符合國家標準、未獲得3C認證電動自行車等違法行為。

（三）強化精細化治理，以“三個突出”為抓手破解通行管理難題

一是突出管理重點化。探索將電動自行車分為營運民生和非民生行業(yè)，重點加強對快遞、外賣、閃送電動自行車的備案管理，核發(fā)并懸掛專用號牌，將處罰情況通報給行業(yè)企業(yè)，督促企業(yè)落實好主體責任。同時，建立違法記錄轉遞、平臺限制接單的良性管控機制，健全信息化管理平臺，組建企業(yè)、騎手、車輛信息庫，強化積分退出機制和信息化管理，倒逼企業(yè)履行監(jiān)管責任、完善內(nèi)部規(guī)章制度。二是突出交通違法處罰手段多元化。建立集電動自行車交通違法教育警告、現(xiàn)場處罰、信用計分、高額罰款于一體的電動自行車交通違法處罰系統(tǒng)，通過“違法記錄、失信記分、聯(lián)合懲戒”等方式，破解違法多、執(zhí)法難問題。駕駛電動自行車一年內(nèi)有多次道路交通違法行為記錄，經(jīng)公安機關交通管理部門依法告知后逾期不接受處理的，由公安機關交通管理部門將相關駕駛人違法信息同征信體系掛鉤，納入本市公共信用信息管理系統(tǒng)的個人信用檔案。三是突出完善非機動車道網(wǎng)絡建設。在中心城區(qū)做到“能設盡設”的原則，完善非機動車道、機非隔離、信號燈、標志標線等交通設施，優(yōu)化道路設計，改善非機動車道不連續(xù)，“斷頭路”問題，讓非機動車車道連接成網(wǎng)。綜合運用機動車車道“瘦身”、待行區(qū)等措施，優(yōu)化提升路口、路段通行秩序和通行能力優(yōu)化設計。

（四）強化智能化治理，以“三個創(chuàng)新”為驅(qū)動賦能全鏈條監(jiān)管

一是創(chuàng)新全過程管理智能化。充分利用城市物聯(lián)感知網(wǎng)絡、智能應用場景、網(wǎng)上辦案系統(tǒng)等智能化資源，實現(xiàn)對通行管理中違法行為發(fā)現(xiàn)、處置以及對相對行為人處罰等“非接觸”“智能化”的技術探索，切實提升辦案效率和長效處置效果，推動從運動式、固守式的執(zhí)法方式，向全時段、全區(qū)域的智能監(jiān)管轉變，提升城市智能化數(shù)字手段。二是創(chuàng)新產(chǎn)品賦碼溯源管理。探索以“一碼統(tǒng)管、以芯智控”的方式，對進入廣州市場的電動自行車、電池、充電器賦碼溯源，形成“電子身份證”，實現(xiàn)生產(chǎn)、銷售、登記、通行、充停、維修到回收全流程再造，形成全鏈條、全閉環(huán)的現(xiàn)代化治理體系。重點探索電池賦碼管理，將車主與車輛、電池信息綁定，建立電池管理長效機制。三是創(chuàng)新區(qū)域化智慧監(jiān)管系統(tǒng)。鼓勵有條件的小區(qū)或園區(qū)等引入物聯(lián)網(wǎng)智慧監(jiān)管系統(tǒng)，對電動自行車集中充電、停放等智能監(jiān)控、自動報警、生成數(shù)據(jù)報表一體化智能監(jiān)管，通過物聯(lián)網(wǎng)、云計算、5G等信息技術實現(xiàn)智慧監(jiān)管，助力基層電動自行車消防安全治理。

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（責任編輯：榮榮）