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摘要：新修改的《立法法》第118條可以稱之為監(jiān)察法規(guī)條款，該條款以簡(jiǎn)潔的表達(dá)方式明確規(guī)定監(jiān)察法規(guī)的制定依據(jù)和備案審查的要求，但未能對(duì)監(jiān)察法規(guī)的主要內(nèi)容作出規(guī)定。理論界據(jù)此認(rèn)為，監(jiān)察法規(guī)的此種嵌入式立法不利于發(fā)揮《立法法》規(guī)范與監(jiān)督立法活動(dòng)之功能。從監(jiān)察法規(guī)的產(chǎn)生過程來分析，監(jiān)察法規(guī)嵌入《立法法》附則部分的可能原因是缺乏相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定。在此背景下，《立法法》以嵌入方式形成監(jiān)察法規(guī)條款具有合理性。因?yàn)椤侗O(jiān)察法》和全國(guó)人大常委會(huì)的相關(guān)決定較為全面地規(guī)定了監(jiān)察法規(guī)的法律依據(jù)、制定程序、立法事項(xiàng)和備案審查等主要內(nèi)容，這些規(guī)定與監(jiān)察法規(guī)條款構(gòu)成一個(gè)內(nèi)在協(xié)調(diào)一致的有機(jī)整體，拓展了監(jiān)察法規(guī)條款的內(nèi)容，能夠發(fā)揮《立法法》規(guī)范和約束監(jiān)察法規(guī)的作用。為了完善《立法法》的內(nèi)容體系，在條件成熟時(shí)可以設(shè)置專章規(guī)定監(jiān)察法規(guī)，并且從《立法法》文本結(jié)構(gòu)的科學(xué)性出發(fā)對(duì)監(jiān)察法規(guī)條款作出系統(tǒng)調(diào)整。

關(guān)鍵詞：《立法法》；監(jiān)察法規(guī)；立法事項(xiàng)；制定程序；備案審查

新修改的《中華人民共和國(guó)立法法》（以下簡(jiǎn)稱《立法法》）第118條規(guī)定，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)根據(jù)憲法和法律、全國(guó)人大常務(wù)委員會(huì)的有關(guān)決定，制定監(jiān)察法規(guī)，報(bào)全國(guó)人大常務(wù)委員會(huì)備案。監(jiān)察法規(guī)條款以法律的形式明確了國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)察法規(guī)制定權(quán)，使之與2019年10月26日第十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第十四次會(huì)議通過的《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)制定監(jiān)察法規(guī)的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）保持法體系上的連貫性與一致性，對(duì)于推進(jìn)反腐敗國(guó)家立法、完善國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的職權(quán)具有重要意義。然而，《立法法》將監(jiān)察法規(guī)與軍事法規(guī)、司法解釋共同置于附則部分，此種入法方式因未解決監(jiān)察法規(guī)的法律地位以及監(jiān)督問題，引起學(xué)界對(duì)這一問題的探討。

全國(guó)人大常委會(huì)通過《決定》授予國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)監(jiān)察法規(guī)制定權(quán)后，法學(xué)界已經(jīng)展開了對(duì)監(jiān)察法規(guī)入法相關(guān)問題的理論爭(zhēng)鳴。通說認(rèn)為，如果監(jiān)察法規(guī)入法，必然按照一定的邏輯在《立法法》的章節(jié)排列上進(jìn)行合理定位，并對(duì)監(jiān)察法規(guī)的關(guān)鍵內(nèi)容做出詳細(xì)規(guī)定，以此推動(dòng)監(jiān)察法規(guī)的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)監(jiān)察體制改革從“紀(jì)檢立規(guī)”模式向“監(jiān)察立法”模式的轉(zhuǎn)向。最終《立法法》以嵌入方式在附則部分簡(jiǎn)要規(guī)定監(jiān)察法規(guī)，此種入法方式是否會(huì)影響《立法法》發(fā)揮規(guī)范與約束監(jiān)察法規(guī)的功能？這一問題引發(fā)了廣泛關(guān)注?！读⒎ǚā芬?guī)范與約束立法活動(dòng)，主要通過確認(rèn)法律法規(guī)的合憲性、實(shí)施的外部性、立法事項(xiàng)與立法程序的明確性、備案審查的剛性而實(shí)現(xiàn)。但是，監(jiān)察法規(guī)條款過于簡(jiǎn)潔，并沒有具體規(guī)定這些內(nèi)容，能否發(fā)揮《立法法》的規(guī)范與約束功能便存在疑義。本文從立法的一般原理出發(fā)，論證監(jiān)察法規(guī)條款的恰當(dāng)性命題，即監(jiān)察法規(guī)條款是立法者根據(jù)實(shí)際情況采用嵌入式立法而產(chǎn)生的具有高度概括性與精準(zhǔn)指向性的具體條款。該條款不僅明確了監(jiān)察法規(guī)的制定依據(jù)，強(qiáng)化了監(jiān)察法規(guī)制定權(quán)的合憲性，而且將全國(guó)人大常委會(huì)相關(guān)決定中有關(guān)監(jiān)察法規(guī)的立法事項(xiàng)、制定程序和備案審查等內(nèi)容與《立法法》銜接適用，將監(jiān)察法規(guī)制定權(quán)限、程序、備案審查融合成為統(tǒng)一整體。所以，監(jiān)察法規(guī)條款不是“孤立條款”，而是“指向性條款”，以該條款為指引，《立法法》《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》（以下簡(jiǎn)稱《監(jiān)察法》）和全國(guó)人大常委會(huì)的決定構(gòu)成一個(gè)內(nèi)部協(xié)調(diào)一致的監(jiān)察法規(guī)體系，有效發(fā)揮《立法法》規(guī)范和制約監(jiān)察法規(guī)立法活動(dòng)的功能。

一、監(jiān)察法規(guī)的合憲性基礎(chǔ)

《立法法》第一章“總則”是否適用于監(jiān)察法規(guī)并不明確，而總則部分體現(xiàn)了以憲法為核心的法制統(tǒng)一和全過程人民民主原則，構(gòu)成法律法規(guī)制定與適用的合憲性基礎(chǔ)。

監(jiān)察法規(guī)條款指向憲法對(duì)監(jiān)察權(quán)的規(guī)定，監(jiān)察法規(guī)制定權(quán)源自憲法，即制定監(jiān)察法規(guī)必須符合憲法的規(guī)定、原則與精神，監(jiān)察法規(guī)屬于執(zhí)行憲法的范疇，因此，監(jiān)察法規(guī)具有合憲性。

（一）監(jiān)察法規(guī)產(chǎn)生于監(jiān)察實(shí)踐

全國(guó)人大常委會(huì)的《決定》規(guī)定，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)制定監(jiān)察法規(guī)是為了保障國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)依法履行最高監(jiān)察機(jī)關(guān)職責(zé)和監(jiān)察工作實(shí)際需要，這是對(duì)監(jiān)察法規(guī)符合憲法監(jiān)察權(quán)的肯定。如果對(duì)法規(guī)歷史發(fā)展進(jìn)程進(jìn)行考察，可以發(fā)現(xiàn)，行政法規(guī)和地方性法規(guī)也是在沒有直接憲法依據(jù)的前提下，由全國(guó)人大常委會(huì)通過決定或者制定法律的形式確認(rèn)合法性，再由憲法作出明確規(guī)定。這種從實(shí)踐理性的角度來解釋法規(guī)的合憲性，同樣適用于對(duì)監(jiān)察法規(guī)的合憲性推定。

行政法規(guī)和地方性法規(guī)在1982年憲法沒有作出規(guī)定之前即已經(jīng)在實(shí)踐中產(chǎn)生并發(fā)揮良好的效果。1954年憲法制定之前，政務(wù)院即根據(jù)《中央人民政府組織法》制定了《政務(wù)院及其所屬各機(jī)關(guān)組織通則》，政務(wù)院各部門再根據(jù)該通則制定本部門的組織規(guī)則。1954年憲法實(shí)行高度集中的立法體制，全國(guó)人大及其常委會(huì)是立法的唯一機(jī)關(guān)。國(guó)務(wù)院、中央軍委、省級(jí)人大及其常委會(huì)均沒有法規(guī)制定權(quán)。但是，為了實(shí)現(xiàn)行政職能，履行中央人民政府的管理職責(zé)，國(guó)務(wù)院依照憲法關(guān)于制定行政措施、發(fā)布決議與命令的規(guī)定，從行政管理實(shí)踐出發(fā)，發(fā)布了大量涉及文化、經(jīng)濟(jì)、民政、社會(huì)治安管理方面的行政規(guī)范性文件，這些規(guī)范性文件實(shí)際上發(fā)揮了行政法規(guī)的作用。地方性法規(guī)的產(chǎn)生也是實(shí)踐的產(chǎn)物，但其實(shí)踐比行政法規(guī)要晚，1979年《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》（以下簡(jiǎn)稱《地方組織法》）第6條和第27條規(guī)定，省級(jí)人大及其常委會(huì)根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實(shí)際需要可以制訂和頒布地方性法規(guī)，并報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)和國(guó)務(wù)院備案。到1982年憲法確認(rèn)地方立法權(quán)之前，部分省級(jí)人大及其常委會(huì)相繼制定了少量地方性法規(guī)。1982年憲法對(duì)行政法規(guī)和地方性法規(guī)作出規(guī)定后，行政法規(guī)和地方性法規(guī)具有了直接憲法依據(jù)，全國(guó)人大及其常委會(huì)根據(jù)實(shí)踐發(fā)展的需要，通過憲法修正案進(jìn)一步拓展地方性法規(guī)的制定機(jī)關(guān)，但是授權(quán)立法以及經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)仍然沒有直接憲法依據(jù)。同樣，軍事法規(guī)的產(chǎn)生也沒有直接的憲法依據(jù)，為了適應(yīng)國(guó)防和武裝力量建設(shè)的需要，中央軍委從20世紀(jì)80年代開始制定軍事法規(guī)。為了確保中央軍事委員會(huì)履行憲法職責(zé)，1997年3月14日，全國(guó)人大通過《中華人民共和國(guó)國(guó)防法》（以下簡(jiǎn)稱《國(guó)防法》），該法第13條規(guī)定，中央軍委根據(jù)憲法和法律，制定軍事法規(guī)，發(fā)布決定和命令。這為軍事法規(guī)的制定奠定了合法性基礎(chǔ)。

憲法在規(guī)定國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的性質(zhì)與地位時(shí)并沒有明確其制定監(jiān)察法規(guī)的權(quán)力，但規(guī)定了監(jiān)察委員會(huì)行使監(jiān)察權(quán)。《監(jiān)察法》規(guī)定監(jiān)察委員會(huì)具有監(jiān)督、調(diào)查與處置的職責(zé)，有開展廉政建設(shè)和反腐敗工作的職權(quán)。為便于各級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)更好地執(zhí)行和適用法律，2018年3月《監(jiān)察法》頒布實(shí)施以后，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)單獨(dú)或者與中央紀(jì)委、中央辦公廳等聯(lián)合發(fā)布了10余部紀(jì)檢監(jiān)察規(guī)范性文件，如《公職人員政務(wù)處分暫行規(guī)定》《監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)法工作規(guī)定》等，這些黨政聯(lián)合發(fā)文具有監(jiān)察法規(guī)的特征。這是因?yàn)榧o(jì)檢監(jiān)察法規(guī)對(duì)某些具體制度均有規(guī)定，但二者之間需要協(xié)調(diào)銜接，如黨內(nèi)問責(zé)與監(jiān)察問責(zé)即屬于依據(jù)不同、主體不同、方式不同的問責(zé)形式，二者既需要銜接適用又有區(qū)分之必要。國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)在2021年制定《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法實(shí)施條例》（以下簡(jiǎn)稱《監(jiān)察法實(shí)施條例》）時(shí)建議全國(guó)人大常委會(huì)作出相關(guān)決定，為國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)制定監(jiān)察法規(guī)提供合法性依據(jù)，全國(guó)人大常委會(huì)根據(jù)監(jiān)察體制改革的實(shí)際需要，通過《決定》授權(quán)國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)制定監(jiān)察法規(guī)。

（二）監(jiān)察法規(guī)符合憲法對(duì)監(jiān)察權(quán)的規(guī)定

我國(guó)法規(guī)的合憲性分為直接憲法依據(jù)與合憲性解釋兩種，監(jiān)察法規(guī)由全國(guó)人大常委會(huì)通過《決定》賦予其合法性并解釋其合憲性。

行政法規(guī)是國(guó)務(wù)院履行憲法職責(zé)的產(chǎn)物。行政法規(guī)的制定權(quán)本質(zhì)上是國(guó)家行政機(jī)關(guān)職權(quán)的一部分，是執(zhí)行法律和履行憲法職責(zé)所必需的規(guī)則制定權(quán)，具有派生性與執(zhí)行性雙重特征。所謂派生性是指法規(guī)制定權(quán)是國(guó)家機(jī)關(guān)履行管理職責(zé)、行使憲法權(quán)力而派生的職權(quán)；所謂執(zhí)行性是指法規(guī)具有執(zhí)行法律和上位法的特征，其創(chuàng)制性受到法律的嚴(yán)格限制。全國(guó)人大常委會(huì)在通過法律或者決定賦予制定機(jī)關(guān)地方性法規(guī)、軍事法規(guī)和監(jiān)察法規(guī)制定權(quán)時(shí)分別作出合憲性解釋，其解釋的基準(zhǔn)是國(guó)家機(jī)關(guān)履行憲法職責(zé)所必需。1979年《地方組織法》賦予省級(jí)人大及其常委會(huì)地方性法規(guī)制定權(quán)，是在黨中央強(qiáng)調(diào)擴(kuò)大地方權(quán)力，發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性思想指引下，結(jié)合法制實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)而作出的規(guī)定，符合黨的政策與憲法的精神。軍事法規(guī)也具有合憲性，由于中央軍委是國(guó)家的最高軍事機(jī)關(guān)，中央軍委制定軍事法規(guī)，是實(shí)現(xiàn)其領(lǐng)導(dǎo)武裝力量職能的重要手段。在我國(guó)的立法實(shí)踐中，對(duì)于軍隊(duì)的一些特殊問題，通常授權(quán)中央軍委另行規(guī)定，表明軍事法規(guī)的制定符合憲法關(guān)于軍事權(quán)的設(shè)定。全國(guó)人大常委會(huì)在《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)制定監(jiān)察法規(guī)的決定》（草案）的說明中也闡釋了賦予國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)監(jiān)察法規(guī)制定權(quán)的合憲性，即符合《中華人民共和國(guó)憲法》第125條關(guān)于國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)地方各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)的工作和第124條關(guān)于監(jiān)察委員會(huì)的組織和職權(quán)由法律規(guī)定。因?yàn)閲?guó)家監(jiān)察委員會(huì)履行領(lǐng)導(dǎo)地方各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)的職責(zé)，包括領(lǐng)導(dǎo)地方各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)行使監(jiān)督職責(zé)、查辦腐敗案件、審議和批準(zhǔn)地方監(jiān)委關(guān)于線索處置、立案調(diào)查、政務(wù)處分等工作，都需要制定監(jiān)察法規(guī)予以規(guī)范。同時(shí)，監(jiān)察委員會(huì)是國(guó)家的專責(zé)監(jiān)督機(jī)關(guān)，為履行憲法賦予的專責(zé)監(jiān)督職能，必須具有相應(yīng)的監(jiān)察法規(guī)制定權(quán)。

所以，監(jiān)察法規(guī)在監(jiān)察實(shí)踐中產(chǎn)生，符合監(jiān)察權(quán)運(yùn)行的規(guī)律，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)制定監(jiān)察法規(guī)的依據(jù)是憲法賦予監(jiān)察委員會(huì)的職權(quán)和《監(jiān)察法》規(guī)定的監(jiān)督、調(diào)查與處置職責(zé)。

二、監(jiān)察法規(guī)實(shí)施的外部性與制定程序的價(jià)值一致性

法規(guī)的內(nèi)部性與外部性是《立法法》規(guī)定軍事法規(guī)時(shí)，全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)其性質(zhì)作出的區(qū)分性解釋，所謂內(nèi)部性是指軍事法規(guī)只能在軍隊(duì)系統(tǒng)內(nèi)部實(shí)施，對(duì)軍隊(duì)系統(tǒng)以外的國(guó)家機(jī)關(guān)和公民沒有拘束力。因此，法規(guī)的內(nèi)部性有兩個(gè)主要特征：一是適用對(duì)象的限定性，即僅僅適用于制定機(jī)關(guān)管理的內(nèi)部人員，對(duì)本系統(tǒng)以外的人員沒有拘束力；二是懲處權(quán)行使的特定性，即法規(guī)只適用于對(duì)內(nèi)部人員的懲處。所以，軍事法規(guī)適用于軍隊(duì)系統(tǒng)內(nèi)部的軍事人員，僅僅調(diào)整軍隊(duì)系統(tǒng)內(nèi)部法律關(guān)系。全國(guó)人大法制工作委員會(huì)在2000年《立法法（草案）》的說明中對(duì)軍事法規(guī)嵌入附則部分做出過權(quán)威解釋：軍事法規(guī)只在軍隊(duì)內(nèi)部施行，其制定、修改與廢止程序與行政法規(guī)和地方性法規(guī)不同，只能由中央軍委規(guī)定。該解釋不僅將我國(guó)的法規(guī)劃分為內(nèi)部性法規(guī)和外部性法規(guī)，而且明確內(nèi)部性法規(guī)的制定、修改與廢止程序與外部性法規(guī)不同，內(nèi)部性法規(guī)的制定主體擁有更大的權(quán)限，全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)內(nèi)部性法規(guī)的制約機(jī)制具有特殊性。法規(guī)的外部性是指既可以適用于制定機(jī)關(guān)內(nèi)部工作人員、又適用于制定機(jī)關(guān)之外的所有工作人員和公民。所以，具有外部性特征的法規(guī)通常屬于普通法規(guī)，包括行政法規(guī)、地方性法規(guī)、監(jiān)察法規(guī)和司法解釋。

（一）監(jiān)察法規(guī)實(shí)施的外部性特征

監(jiān)察法規(guī)實(shí)施的外部性可以從其與軍事法規(guī)和黨內(nèi)法規(guī)的區(qū)別中得到印證。

1.監(jiān)察法規(guī)與軍事法規(guī)相比具有顯著的外部性表征

監(jiān)察法規(guī)與軍事法規(guī)的入法方式以及在《立法法》上的表達(dá)方式大致相同。因此，在理論上推測(cè)監(jiān)察法規(guī)與軍事法規(guī)一樣都屬于內(nèi)部性法規(guī)，在制定與修改程序上均具有較大的自主性和弱監(jiān)督性。但從監(jiān)察法規(guī)的適用范圍以及懲戒措施的適用對(duì)象來看，監(jiān)察法規(guī)是具有顯著外部性的普通法規(guī)。第一，監(jiān)察法規(guī)適用于所有國(guó)家機(jī)關(guān)、國(guó)有企業(yè)以及公辦事業(yè)單位的公職人員。軍事法規(guī)只能在軍隊(duì)系統(tǒng)內(nèi)適用，如果軍事法規(guī)需要調(diào)整涉及國(guó)防范圍的事務(wù)，應(yīng)當(dāng)由國(guó)務(wù)院與中央軍委共同制定法規(guī)。監(jiān)察法規(guī)調(diào)整的社會(huì)關(guān)系具有普遍性，因?yàn)楸O(jiān)察法規(guī)是具有普遍拘束力的法規(guī)，主要針對(duì)監(jiān)察領(lǐng)域的事項(xiàng)作出規(guī)定。監(jiān)察法規(guī)為執(zhí)行法律或者履行監(jiān)察職責(zé)而制定，因此，《監(jiān)察法》《中華人民共和國(guó)公職人員政務(wù)處分法》（以下簡(jiǎn)稱《政務(wù)處分法》）等監(jiān)察立法調(diào)整社會(huì)關(guān)系的普遍性決定了監(jiān)察法規(guī)適用范圍的廣泛性。監(jiān)察法規(guī)適用范圍并不局限于監(jiān)察委員會(huì)內(nèi)部公職人員，監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)所有黨政機(jī)關(guān)、國(guó)有企業(yè)和事業(yè)單位、基層群眾自治組織的公職人員進(jìn)行監(jiān)督，有權(quán)對(duì)公職人員的職務(wù)違法和職務(wù)犯罪行為進(jìn)行調(diào)查和處置。監(jiān)察法規(guī)主要適用于所有公職人員以及被調(diào)查人員，其適用范圍并非限于監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部人員。第二，監(jiān)察法規(guī)懲處措施的普遍適用性。軍事法規(guī)上的懲處措施限于對(duì)軍事人員的處分，對(duì)軍隊(duì)系統(tǒng)之外的國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員與公民不發(fā)生拘束力。監(jiān)察法規(guī)的懲處措施適用于所有國(guó)家機(jī)關(guān)及其公職人員，包括政務(wù)處分和調(diào)查強(qiáng)制措施的使用。同時(shí)，《中華人民共和國(guó)刑法》上101個(gè)罪名由監(jiān)察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)調(diào)查，監(jiān)察機(jī)關(guān)根據(jù)法律和監(jiān)察法規(guī)對(duì)行賄人、職務(wù)犯罪共犯等擁有調(diào)查權(quán)，并且可以依法采取強(qiáng)制措施。監(jiān)察調(diào)查期間，所有國(guó)家機(jī)關(guān)、企業(yè)和事業(yè)組織、公民均有協(xié)助監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查的義務(wù)。顯然，監(jiān)察法規(guī)作為執(zhí)行性法規(guī)具有強(qiáng)烈的外部性，監(jiān)察法規(guī)入法方式與軍事法規(guī)相同，但不能據(jù)此推論監(jiān)察法規(guī)與軍事法規(guī)一樣屬于內(nèi)部性法規(guī)。所以，監(jiān)察法規(guī)的制定、修改與廢止程序應(yīng)當(dāng)與普通法規(guī)一樣受到《立法法》的調(diào)整與規(guī)范。

2.監(jiān)察法規(guī)與黨內(nèi)法規(guī)的銜接協(xié)調(diào)與體系區(qū)分

有學(xué)者認(rèn)為，可以從監(jiān)察法規(guī)與黨內(nèi)法規(guī)的關(guān)系解釋監(jiān)察法規(guī)的內(nèi)部性，并且推論監(jiān)察法規(guī)采取與軍事法規(guī)相同入法方式的原因。由于國(guó)家監(jiān)委與中央紀(jì)委合署辦公，中央紀(jì)委可以制定黨內(nèi)法規(guī)，國(guó)家監(jiān)委可以制定監(jiān)察法規(guī)，監(jiān)察法規(guī)與黨內(nèi)法規(guī)之間存在親緣關(guān)系，二者的特殊關(guān)系決定了《立法法》對(duì)監(jiān)察法規(guī)的監(jiān)督不同于對(duì)行政法規(guī)的監(jiān)督。這種觀點(diǎn)既解釋了軍事法規(guī)與監(jiān)察法規(guī)的區(qū)別，又解釋了監(jiān)察法規(guī)與黨內(nèi)法規(guī)的關(guān)系。以軍事法規(guī)與監(jiān)察法規(guī)的區(qū)別而言，軍事法規(guī)的制定主體雖然是黨政合署機(jī)關(guān)，但其立法主體具有單一性，即中央軍委是唯一立法主體，監(jiān)察法規(guī)的制定主體具有二元性，既是立法主體又是立規(guī)主體。但是，監(jiān)察法規(guī)與黨內(nèi)法規(guī)之間的親緣性并不能證明監(jiān)察法規(guī)是內(nèi)部性法規(guī)。第一，監(jiān)察法規(guī)與黨內(nèi)法規(guī)分屬于國(guó)家法律體系和黨內(nèi)法規(guī)體系，統(tǒng)一于中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系之中。監(jiān)察法規(guī)與黨內(nèi)法規(guī)在制定理念與內(nèi)容方面貫通協(xié)調(diào)，具有互補(bǔ)性，符合國(guó)家法律與黨內(nèi)法規(guī)銜接協(xié)調(diào)的原理。第二，監(jiān)察法規(guī)與黨內(nèi)法規(guī)主要體現(xiàn)為二者之間的協(xié)調(diào)一致，不論是執(zhí)行性監(jiān)察法規(guī)還是創(chuàng)制性監(jiān)察法規(guī)，都與黨內(nèi)法規(guī)之間保持密切聯(lián)系，這是紀(jì)檢監(jiān)察一體推進(jìn)、黨內(nèi)監(jiān)督與國(guó)家監(jiān)察配合貫通的必然結(jié)果，也是紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)紀(jì)法雙施雙守、融合適用的需要。在實(shí)踐中，黨內(nèi)法規(guī)對(duì)黨內(nèi)監(jiān)督事項(xiàng)、領(lǐng)導(dǎo)體制、紀(jì)律處分、案件審查等作出規(guī)定，而這些黨內(nèi)法規(guī)在國(guó)家監(jiān)察層面則體現(xiàn)為國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)對(duì)《監(jiān)察法》的實(shí)施以及對(duì)地方各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)。2017年至2019年間，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)制定了大量的規(guī)范性文件，這些規(guī)范性文件以中央紀(jì)委和國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的名義發(fā)布，將中央紀(jì)委發(fā)布的紀(jì)律審查與紀(jì)律處分方面的黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家監(jiān)委的監(jiān)察規(guī)范性文件銜接。如2018年4月制定《國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)管轄規(guī)定（試行）》，2018年5月制定《公職人員政務(wù)處分暫行規(guī)定》，2018年7月制定《中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委監(jiān)督檢查審查調(diào)查措施使用規(guī)定（試行）》，2018年11月制定《中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委立案相關(guān)工作程序規(guī)定（試行）》等。這些規(guī)范性文件以中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委名義發(fā)布，但具有監(jiān)察法規(guī)的特征，成為指導(dǎo)各級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)行使監(jiān)督職能、辦理職務(wù)違法和職務(wù)犯罪案件的依據(jù)。因此，這些規(guī)范性文件既具有監(jiān)察規(guī)范性文件的特征，又銜接與協(xié)調(diào)黨內(nèi)法規(guī)的適用，將紀(jì)檢監(jiān)察法規(guī)制度放到黨內(nèi)法規(guī)制度體系和國(guó)內(nèi)法律法規(guī)制度體系中進(jìn)行思考。監(jiān)察法規(guī)與黨內(nèi)法規(guī)的相互聯(lián)系與銜接適用表明監(jiān)察法規(guī)與黨內(nèi)法規(guī)之間的親緣性，但二者并不等同。監(jiān)察法規(guī)與黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整的社會(huì)關(guān)系并不完全相同。目前，黨內(nèi)法規(guī)中的紀(jì)檢法規(guī)已經(jīng)形成體系，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)應(yīng)當(dāng)盡快制定與之對(duì)應(yīng)的監(jiān)察法規(guī)，使二者之間互通互補(bǔ)。第三，監(jiān)察法規(guī)與黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整的社會(huì)關(guān)系并不相同。監(jiān)察法規(guī)只能以國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的名義決定并公布，其調(diào)整的社會(huì)關(guān)系主要是監(jiān)察機(jī)關(guān)與國(guó)家機(jī)關(guān)、國(guó)有企業(yè)和事業(yè)組織的公職人員之間的監(jiān)督關(guān)系。同時(shí)，創(chuàng)制性監(jiān)察法規(guī)可以調(diào)整國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)與地方各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)、上級(jí)監(jiān)察委員會(huì)與下級(jí)監(jiān)察委員會(huì)之間的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，但最終還是以履行法定監(jiān)督、調(diào)查與處置職責(zé)為目的。黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整黨的組織、領(lǐng)導(dǎo)干部與黨員之間的監(jiān)督關(guān)系，規(guī)范紀(jì)檢機(jī)關(guān)對(duì)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的違紀(jì)行為立案審查的體制機(jī)制。因此，監(jiān)察法規(guī)與黨內(nèi)法規(guī)之間相互銜接但并不相互替代，因而它并不屬于內(nèi)部法規(guī)的范疇。

（二）監(jiān)察法規(guī)制定程序的價(jià)值一致性

為了規(guī)范立法活動(dòng)、提高立法質(zhì)量，《立法法》為法規(guī)的制定確立了程序原則和一般程序規(guī)則。由于各類法規(guī)的制定機(jī)關(guān)不同，法規(guī)的制定程序也不完全相同。所以，《立法法》不能也沒有必要為所有法規(guī)制定統(tǒng)一立法程序，因?yàn)椴煌再|(zhì)的法規(guī)由不同的國(guó)家機(jī)關(guān)制定，而不同的國(guó)家機(jī)關(guān)適用不同的組織法，《國(guó)務(wù)院組織法》規(guī)定的制定程序與《地方組織法》規(guī)定的制定程序并不相同。為了化解立法程序差異帶來的合法性風(fēng)險(xiǎn)，《立法法》在規(guī)定不同法規(guī)制定程序的基礎(chǔ)上，將民主性、公開性、合法性作為各類法規(guī)制定程序的價(jià)值準(zhǔn)則。《立法法》對(duì)行政法規(guī)和地方性法規(guī)的立法計(jì)劃、起草與草案、決定與批準(zhǔn)、簽署與公布作出不同的規(guī)定，法規(guī)制定的程序規(guī)則不同，但程序價(jià)值一致。

監(jiān)察法規(guī)的制定必須以法律為依據(jù)，體現(xiàn)《立法法》的價(jià)值。由于監(jiān)察法規(guī)目前并無修改與廢止的程序規(guī)定與立法實(shí)踐，而且國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)尚未制定《監(jiān)察法規(guī)制定程序條例》。因此，對(duì)監(jiān)察法規(guī)制定程序的探討限于全國(guó)人大常委會(huì)的《決定》和國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)制定《監(jiān)察法實(shí)施條例》的實(shí)踐。全國(guó)人大常委會(huì)的《決定》對(duì)監(jiān)察法規(guī)制定程序的民主性與公開性作出原則性規(guī)定：監(jiān)察法規(guī)應(yīng)當(dāng)經(jīng)國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)全體會(huì)議決定，由國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)發(fā)布公告予以公布。該規(guī)定不僅是程序規(guī)則，而且也透過程序規(guī)則顯示監(jiān)察法規(guī)的外部性法規(guī)特征，從制定程序上與內(nèi)部性法規(guī)區(qū)分。從《監(jiān)察法實(shí)施條例》的制定過程來看，監(jiān)察法規(guī)制定程序有以下幾個(gè)特征：第一，監(jiān)察法規(guī)制定程序的公開性。國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)遵守全國(guó)人大常委會(huì)《決定》規(guī)定的程序規(guī)則，監(jiān)察法規(guī)由國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)全體會(huì)議決定并以國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)名義公布。第二，監(jiān)察法規(guī)制定程序的民主性。監(jiān)察法規(guī)由國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)法制部門起草，法制部門根據(jù)監(jiān)察實(shí)踐的發(fā)展以及與黨內(nèi)紀(jì)檢法規(guī)銜接協(xié)調(diào)，在征求其他職能部門意見的基礎(chǔ)上，在相關(guān)報(bào)告中向國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)提供制定監(jiān)察法規(guī)的年度工作規(guī)劃；法制部門在起草監(jiān)察法規(guī)條文草案的過程中，在全國(guó)監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部進(jìn)行專門的調(diào)研工作，并且采取座談會(huì)、論證會(huì)的形式廣泛征求其他國(guó)家機(jī)關(guān)和專家學(xué)者等各方面的意見，最終提出符合紀(jì)檢監(jiān)察工作實(shí)際需要的監(jiān)察法規(guī)草案，充分體現(xiàn)監(jiān)察法規(guī)起草工作的民主性，是科學(xué)立法和民主立法在監(jiān)察法規(guī)制定領(lǐng)域的具體體現(xiàn)。第三，監(jiān)察法規(guī)制定的合法性。監(jiān)察法規(guī)草案形成后，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的法制部門還要會(huì)同其他國(guó)家機(jī)關(guān)法制部門對(duì)草案進(jìn)行全面的審查，對(duì)于征求到的各方面意見進(jìn)行認(rèn)真研究，對(duì)草案的內(nèi)容是否符合憲法、法律，是否與黨內(nèi)法規(guī)協(xié)調(diào)一致，條文和概念是否準(zhǔn)確等進(jìn)行研究，通過修改形成監(jiān)察法規(guī)正式稿。監(jiān)察法規(guī)的制定程序符合監(jiān)察委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)體制，體現(xiàn)黨對(duì)監(jiān)察工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。監(jiān)察法規(guī)正式稿需要提請(qǐng)中央紀(jì)委全體會(huì)議討論，經(jīng)黨中央批準(zhǔn)后，最后由國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)全體會(huì)議決定。

由此可見，《立法法》雖然沒有規(guī)定監(jiān)察法規(guī)的制定程序，但全國(guó)人大常委會(huì)的《決定》以及國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)《監(jiān)察法實(shí)施條例》的實(shí)踐表明：監(jiān)察法規(guī)制定程序與《立法法》確立的法規(guī)制定程序在價(jià)值上保持一致，體現(xiàn)《立法法》以及全國(guó)人大常委會(huì)《決定》對(duì)監(jiān)察法規(guī)制定程序的規(guī)范與約束。

三、監(jiān)察法規(guī)立法事項(xiàng)的確定性和備案審查的剛性約束

根據(jù)法律法規(guī)體系化的要求，《立法法》應(yīng)當(dāng)確定監(jiān)察法規(guī)的立法事項(xiàng)并將之納入備案審查機(jī)制，使之與行政法規(guī)和地方性法規(guī)的立法事項(xiàng)形成體系，這是《立法法》規(guī)范立法活動(dòng)、完善中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的必然要求。但《立法法》并沒有明確規(guī)定監(jiān)察立法事項(xiàng)和備案審查程序，而立法事項(xiàng)涉及國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)立法的權(quán)限與邊界，備案審查則涉及監(jiān)察法規(guī)的監(jiān)督與剛性約束。所以，《立法法》第五章“適用與備案審查”是否適于監(jiān)察法規(guī)便產(chǎn)生疑義，如果確定立法事項(xiàng)的依據(jù)不確切且不適用《立法法》第五章的備案審查機(jī)制，則《立法法》規(guī)范和監(jiān)督監(jiān)察法規(guī)的功能將會(huì)受限?！读⒎ǚā冯m然沒有規(guī)定監(jiān)察法規(guī)立法事項(xiàng)，但全國(guó)人大常委會(huì)的《決定》對(duì)監(jiān)察法規(guī)立法事項(xiàng)作出了原則規(guī)定。在備案審查實(shí)踐中，全國(guó)人大常委會(huì)在2019年備案審查年度報(bào)告中將監(jiān)察法規(guī)列入備案審查的范圍，是備案審查對(duì)象范圍的重大結(jié)構(gòu)性完善。監(jiān)察法規(guī)的備案審查由全國(guó)人大常委會(huì)的《決定》和全國(guó)人大常委會(huì)頒布的《法規(guī)、司法解釋備案審查工作辦法》（以下簡(jiǎn)稱《備案審查工作辦法》）作出具體規(guī)定，《備案審查工作辦法》和《立法法》第五章“適用與備案審查”之間構(gòu)成邏輯上的關(guān)聯(lián)和有效銜接適用機(jī)制，形成監(jiān)察法規(guī)立法事項(xiàng)的確定性與備案審查剛性約束相結(jié)合的制度體系。

（一）監(jiān)察法規(guī)立法事項(xiàng)的確定性

立法事項(xiàng)的確定性是維護(hù)法律秩序、解決法律法規(guī)適用沖突的重要手段。通過《立法法》界定制定機(jī)關(guān)的立法事項(xiàng)，使各類法規(guī)立法事項(xiàng)之間邊界清晰，可以防止法律與法規(guī)之間、法規(guī)相互之間的沖突，避免發(fā)生立法越權(quán)、立法無序現(xiàn)象?！读⒎ǚā穼?duì)法律、法律解釋、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章的立法事項(xiàng)均根據(jù)立法權(quán)限進(jìn)行了明確的界分，如果需要突破立法權(quán)限制定法規(guī)，需要全國(guó)人大常委會(huì)根據(jù)《立法法》的原則與精神以通過決定的方式授權(quán)，制定機(jī)關(guān)必須遵守立法事項(xiàng)的法律規(guī)定，這是立法事項(xiàng)確定性的具體體現(xiàn)。監(jiān)察法規(guī)與行政法規(guī)、軍事法規(guī)屬于中央國(guó)家機(jī)關(guān)制定的法規(guī)，三類法規(guī)制定權(quán)促成了以全國(guó)人大立法權(quán)為核心的“一元三系”立法分工體系。對(duì)于建構(gòu)我國(guó)以憲法為核心的法律體系，維護(hù)憲法和法律的權(quán)威與尊嚴(yán)具有重要意義。監(jiān)察法規(guī)入法以后，其立法事項(xiàng)仍然繼續(xù)適用全國(guó)人大常委會(huì)的《決定》，《決定》將立法事項(xiàng)規(guī)定為執(zhí)行法律和履行領(lǐng)導(dǎo)地方各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)工作的職責(zé)而制定監(jiān)察法規(guī)的事項(xiàng)，同時(shí)規(guī)定監(jiān)察法規(guī)的制定必須依照憲法和法律、不得與憲法和法律相抵觸。根據(jù)《決定》的精神，《中華人民共和國(guó)憲法》（以下簡(jiǎn)稱《憲法》）與《監(jiān)察法》《公職人員政務(wù)處分法》等法律成為監(jiān)察法規(guī)制定的依據(jù)，其立法事項(xiàng)根據(jù)監(jiān)察委員會(huì)的憲法職權(quán)和全國(guó)人大制定的有關(guān)監(jiān)察機(jī)關(guān)組織與職權(quán)的法律確定，所以，監(jiān)察法規(guī)立法事項(xiàng)實(shí)質(zhì)上是實(shí)施憲法和執(zhí)行法律的結(jié)果。

1.監(jiān)察法規(guī)立法事項(xiàng)的設(shè)定遵循憲法職權(quán)原則

《立法法》設(shè)定法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的立法事項(xiàng)的依據(jù)是憲法賦予國(guó)家機(jī)關(guān)的職權(quán)。因此，監(jiān)察法規(guī)的制定本身屬于國(guó)家監(jiān)察立法的一部分，需要明確監(jiān)察委員會(huì)的性質(zhì)定位并且重視監(jiān)察體制改革的合憲性問題。這是因?yàn)橹贫ǚ煞ㄒ?guī)是國(guó)家機(jī)關(guān)行使憲法職權(quán)的一種方式，是國(guó)家機(jī)關(guān)保障憲法實(shí)施和有效履行國(guó)家職能所必不可少的手段。而且，憲法配置國(guó)家職權(quán)采取系統(tǒng)配置原則，即根據(jù)國(guó)家機(jī)關(guān)的性質(zhì)確定其相關(guān)的全部職權(quán)。雖然國(guó)家機(jī)關(guān)的權(quán)力運(yùn)行會(huì)出現(xiàn)交叉與管轄爭(zhēng)議，但憲法職權(quán)配置的系統(tǒng)性為《立法法》有效避免立法事項(xiàng)沖突奠定基礎(chǔ)。第一，根據(jù)制定機(jī)關(guān)的憲法職權(quán)分類設(shè)定立法事項(xiàng)。行政法規(guī)和地方性法規(guī)的立法事項(xiàng)，如《立法法》第8條規(guī)定法律的立法事項(xiàng)、第65條規(guī)定行政法規(guī)的立法事項(xiàng)、第73條規(guī)定地方性法規(guī)的立法事項(xiàng)，都隱含在憲法對(duì)制定機(jī)關(guān)職權(quán)的規(guī)定之中。這些立法事項(xiàng)涵蓋制定機(jī)關(guān)的憲法職權(quán)，可以保障制定機(jī)關(guān)履行憲法職責(zé)。由于國(guó)務(wù)院擁有管理全國(guó)性行政事務(wù)的職權(quán)，這些職權(quán)涉及經(jīng)濟(jì)、教育、民政、財(cái)政、文化等各個(gè)方面。為了領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)性行政工作，《立法法》對(duì)行政法規(guī)立法事項(xiàng)的設(shè)定較為全面而具體，可以分為執(zhí)行性立法、授權(quán)性立法和創(chuàng)制性立法三類。執(zhí)行性立法是為執(zhí)行法律而制定的行政法規(guī)；授權(quán)性立法是根據(jù)全國(guó)人大及其常委會(huì)的授權(quán)，對(duì)本應(yīng)屬于制定法律的事項(xiàng)而先行制定行政法規(guī)；創(chuàng)制性立法則涵蓋《憲法》第89條規(guī)定的國(guó)務(wù)院行政管理職權(quán)的事項(xiàng)。地方性法規(guī)的制定主體雖然是地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，但對(duì)地方重大事務(wù)享有決定權(quán)。因此，地方性法規(guī)的立法事項(xiàng)也包括執(zhí)行性法規(guī)、授權(quán)性法規(guī)和創(chuàng)制性法規(guī)三類，雖然授權(quán)制定的地方性法規(guī)范圍有限，但創(chuàng)制性法規(guī)涵蓋《憲法》第99條、第107條，《地方組織法》第8條、第44條和第59條規(guī)定的職權(quán)范圍內(nèi)的事項(xiàng)?？梢?，無論是行政法規(guī)還是地方性法規(guī)，均具有較為廣泛的授權(quán)性立法和創(chuàng)制性立法事項(xiàng)，這些法規(guī)在其調(diào)整的社會(huì)關(guān)系領(lǐng)域發(fā)揮與法律同樣的規(guī)范作用?！读⒎ǚā穼?duì)行政法規(guī)和地方性法規(guī)立法事項(xiàng)的規(guī)定，形成了法律法規(guī)立法事項(xiàng)的體系化架構(gòu)。第二，為了防止立法事項(xiàng)的沖突，《立法法》對(duì)授權(quán)性法規(guī)進(jìn)行規(guī)范。授權(quán)性法規(guī)體現(xiàn)了我國(guó)立法尊重國(guó)家治理實(shí)際情況的基本立場(chǎng)，具有實(shí)驗(yàn)性與先行性的特點(diǎn)，將應(yīng)當(dāng)制定法律的事項(xiàng)，先行制定行政法規(guī)或者地方性法規(guī)，為法律的制定積累經(jīng)驗(yàn)。但授權(quán)制定行政法規(guī)的事項(xiàng)不包括犯罪和刑罰、對(duì)公民政治權(quán)利的剝奪和限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰、司法制度，這就從法律上確定了行政法規(guī)授權(quán)立法事項(xiàng)的邊界?！读⒎ǚā返?5條規(guī)定了全國(guó)人大常委會(huì)的法律解釋事項(xiàng)，第104條規(guī)定司法解釋與法律解釋之間的分工與協(xié)調(diào)，其目的在于劃定兩種解釋的界限，防止司法解釋侵入法律解釋的疆域。

監(jiān)察法規(guī)立法事項(xiàng)的設(shè)定同樣適用憲法職權(quán)原則，是憲法上監(jiān)察權(quán)在立法事項(xiàng)上的具體化。由于憲法對(duì)國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的職權(quán)沒有作出列舉式規(guī)定，僅僅確認(rèn)監(jiān)察委員會(huì)為行使監(jiān)察權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)，但監(jiān)察權(quán)究竟包括哪些職權(quán)，并沒有具體化。監(jiān)察委員會(huì)的組織與職權(quán)可由法律規(guī)定，但全國(guó)人大尚未制定“監(jiān)察委員會(huì)組織法”，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的具體職權(quán)散見于《監(jiān)察法》《中華人民共和國(guó)監(jiān)察官法》《公職人員政務(wù)處分法》等法律之中。修改后的《立法法》增加了國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)提出法律案、提出對(duì)行政法規(guī)和地方性法規(guī)合法性合憲性審查要求權(quán)，加上全國(guó)人大常委會(huì)《決定》明確國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)監(jiān)察法規(guī)制定權(quán)，憲法上的監(jiān)察權(quán)透過法律的規(guī)定形成監(jiān)察委員會(huì)的職權(quán)體系。確定監(jiān)察法規(guī)立法事項(xiàng)的依據(jù)是憲法關(guān)于監(jiān)察權(quán)的規(guī)定，憲法上的監(jiān)察權(quán)可以分為狹義和廣義兩種。狹義的監(jiān)察權(quán)是指《憲法》第125條和第127條規(guī)定的國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和監(jiān)察委員會(huì)監(jiān)督公職人員的專責(zé)權(quán)力?！稇椃ā返?25條規(guī)定了國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)對(duì)地方各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)，這是監(jiān)察委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)體制的憲法基礎(chǔ)，也是監(jiān)察委員會(huì)組織與職權(quán)配置的基礎(chǔ)?！稇椃ā返?27條規(guī)定了監(jiān)察權(quán)運(yùn)行及其制約。關(guān)于監(jiān)察權(quán)的范圍與性質(zhì)，學(xué)術(shù)界進(jìn)行了深入的探討，形成了整合權(quán)力說和反腐敗專責(zé)權(quán)力說兩種主張。持整合權(quán)力說的學(xué)者認(rèn)為，監(jiān)察權(quán)是指監(jiān)察體制改革前的行政監(jiān)察權(quán)，行政違法預(yù)防權(quán)，原隸屬于檢察機(jī)關(guān)的反貪污賄賂、反瀆職和職務(wù)犯罪預(yù)防的整合，成為一種新型的國(guó)家權(quán)力。持反腐敗專責(zé)權(quán)力說的學(xué)者認(rèn)為，監(jiān)察權(quán)是一種廉潔型憲法權(quán)力，即監(jiān)察權(quán)指向懲治腐敗與加強(qiáng)廉政建設(shè)?？梢姡O(jiān)察權(quán)被視為查處職務(wù)違法與職務(wù)犯罪的專門權(quán)力。從憲理的角度來看，監(jiān)察權(quán)由監(jiān)察委員會(huì)監(jiān)督、調(diào)查與處置的職責(zé)構(gòu)成，即監(jiān)察委員會(huì)對(duì)所有公職人員行使監(jiān)察權(quán)，其目的在于通過懲治腐敗實(shí)現(xiàn)對(duì)公職人員的專門監(jiān)督。廣義的監(jiān)察權(quán)，即憲法上的監(jiān)督權(quán)，除《憲法》第125條和第127條之外，包括《憲法》第27條和第41條規(guī)定的國(guó)家機(jī)關(guān)接受人民監(jiān)督和公民享有申訴、控告或者檢舉的權(quán)利。監(jiān)察權(quán)本質(zhì)上是憲法監(jiān)督權(quán)的一部分，本質(zhì)屬性是監(jiān)督權(quán)，即由監(jiān)察委員會(huì)面對(duì)公職人員進(jìn)行廉政建設(shè)和反腐敗工作。結(jié)合《監(jiān)察法》的規(guī)定來看，監(jiān)察委員會(huì)的職權(quán)符合廣義監(jiān)督權(quán)的定位，憲法上的監(jiān)督權(quán)是憲法賦予國(guó)家機(jī)關(guān)的權(quán)力，既包括國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督，又包括行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、民主監(jiān)督等。監(jiān)察權(quán)屬于國(guó)家專責(zé)監(jiān)督權(quán)，主要對(duì)所有公職人員依法履職、秉公用權(quán)、廉潔從政從業(yè)以及道德操守情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，在此基礎(chǔ)上對(duì)涉嫌職務(wù)違法和職務(wù)犯罪的公職人員依法依紀(jì)展開審查調(diào)查并追究法律責(zé)任。所以，賦予監(jiān)察委員會(huì)監(jiān)督權(quán)的目的在于通過加強(qiáng)對(duì)公職人員履職的監(jiān)督，從源頭上遏制腐敗現(xiàn)象，養(yǎng)成良好的政治生態(tài)，形成預(yù)防與懲治并重、源頭治理與從嚴(yán)追究相結(jié)合的反腐敗模式?？梢姡瑧椃ㄉ系谋O(jiān)察權(quán)是國(guó)家專責(zé)監(jiān)督權(quán)，《監(jiān)察法》對(duì)監(jiān)察委員會(huì)職權(quán)職責(zé)的表述是對(duì)監(jiān)察權(quán)的具體化，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)制定監(jiān)察法規(guī)是履行監(jiān)察職責(zé)的舉措。

2.監(jiān)察法規(guī)立法事項(xiàng)的拓展遵循授權(quán)原則與填充原則

《立法法》設(shè)定立法事項(xiàng)，根據(jù)憲法和法律有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)職權(quán)的規(guī)定，對(duì)立法事項(xiàng)類型化，實(shí)現(xiàn)規(guī)范立法的功能目標(biāo)。國(guó)家機(jī)關(guān)制定法規(guī)的事項(xiàng)除受到全國(guó)人大及其常委會(huì)制定法律的影響外，還受到國(guó)家機(jī)關(guān)履行職責(zé)實(shí)際需要的影響，如果在法治實(shí)踐中需要制定機(jī)關(guān)拓展立法事項(xiàng)，必須遵循授權(quán)原則與填充原則。即獲得全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)或者在法律規(guī)定的立法事項(xiàng)內(nèi)填充必要的內(nèi)容，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)監(jiān)察法規(guī)立法事項(xiàng)的拓展同樣需要遵守這些原則。全國(guó)人大常委會(huì)的《決定》賦予國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)制定執(zhí)行性監(jiān)察法規(guī)和創(chuàng)制性監(jiān)察法規(guī)的權(quán)力，但隨著監(jiān)察實(shí)踐的發(fā)展以及監(jiān)察體制改革的不斷深化，監(jiān)察法規(guī)立法事項(xiàng)仍然需要根據(jù)憲法和法律進(jìn)行合理拓展，以適應(yīng)推進(jìn)反腐敗國(guó)家立法的需要。第一，監(jiān)察法規(guī)在實(shí)踐中需要拓展全國(guó)人大常委會(huì)《決定》確定的立法事項(xiàng)范圍，并不排除全國(guó)人大常委會(huì)根據(jù)實(shí)際需要授權(quán)國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)制定監(jiān)察法規(guī)的可能性。國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)需要對(duì)《監(jiān)察法》《公職人員政務(wù)處分法》等法律通過制定監(jiān)察法規(guī)配套立法，在加強(qiáng)懲治腐敗的同時(shí)，進(jìn)一步完善監(jiān)察機(jī)關(guān)的自我監(jiān)督，全國(guó)人大常委會(huì)也可以授權(quán)國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)制定監(jiān)察機(jī)關(guān)自我監(jiān)督方面的法規(guī)。第二，填充創(chuàng)制性監(jiān)察法規(guī)立法事項(xiàng)，為國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)地方各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)創(chuàng)造條件。創(chuàng)制性監(jiān)察法規(guī)的范圍小于創(chuàng)制性行政法規(guī)和地方性法規(guī)，這是由國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)憲法職權(quán)與職責(zé)集中在反腐敗和監(jiān)督公職人員領(lǐng)域所決定的，監(jiān)察委員會(huì)職權(quán)的專責(zé)性導(dǎo)致其創(chuàng)制性法規(guī)立法事項(xiàng)的單一性，即創(chuàng)制性法規(guī)限定在領(lǐng)導(dǎo)地方各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)的范圍之內(nèi)。然而，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)地方各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)是一個(gè)較為抽象的法律概念，其具體范圍可以通過監(jiān)察法規(guī)不斷填充，創(chuàng)制性監(jiān)察法規(guī)需要規(guī)定監(jiān)察委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)體制、工作程序、工作職責(zé)以及對(duì)地方各級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)案件調(diào)查管轄與處置方面的事項(xiàng)。這些事項(xiàng)同時(shí)還會(huì)涉及行政法規(guī)對(duì)公務(wù)員監(jiān)督方面的規(guī)定，導(dǎo)致監(jiān)察權(quán)在一定程度上介入行政權(quán)的運(yùn)作過程。監(jiān)察法規(guī)還涉及司法機(jī)關(guān)對(duì)刑法與刑事訴訟具體應(yīng)用方面的解釋，而司法解釋本身是最高人民法院和最高人民檢察院制發(fā)的規(guī)范性司法文件，是補(bǔ)充性裁判依據(jù)，與行政法規(guī)具有同等法律效力。可以由《立法法》規(guī)定國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)與國(guó)務(wù)院、最高人民法院和最高人民檢察院共同簽署監(jiān)察法規(guī)、行政法規(guī)、司法解釋性文件，從而推動(dòng)監(jiān)察法規(guī)的快速發(fā)展，提升監(jiān)察機(jī)關(guān)反腐敗的能力與效果。

（二）監(jiān)察法規(guī)備案審查的剛性約束

監(jiān)察法規(guī)必須報(bào)送全國(guó)人大常委會(huì)備案，但《立法法》沒有對(duì)監(jiān)察法規(guī)的備案審查程序以及法律責(zé)任作出明確規(guī)定，結(jié)合全國(guó)人大常委會(huì)的相關(guān)決定來分析，監(jiān)察法規(guī)的備案審查并不是柔性程序，而是對(duì)立法活動(dòng)的合憲性、合法性具有明確要求的剛性約束。

1.有錯(cuò)必糾是備案審查剛性約束的體現(xiàn)

憲法確立行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例與單行條例應(yīng)按照規(guī)定報(bào)送備案的制度?！读⒎ǚā肪哂屑s束立法活動(dòng)的目的，通過監(jiān)督立法活動(dòng)保持法律規(guī)范體系的內(nèi)在一致性，提高立法質(zhì)量，形成法律法規(guī)協(xié)調(diào)一致的有機(jī)整體。因此，《立法法》對(duì)備案審查規(guī)定了較為嚴(yán)格的審查程序與糾錯(cuò)機(jī)制，全國(guó)人大常委會(huì)法制工作機(jī)構(gòu)對(duì)于抵觸憲法和法律的法規(guī)按照有錯(cuò)必糾的原則做出有拘束力的決定，形成備案審查的剛性約束。所以，法規(guī)的備案審查是維護(hù)我國(guó)一元多層級(jí)立法體系的重要監(jiān)督方式。

2.《備案審查工作辦法》是監(jiān)察法規(guī)備案審查剛性約束的依據(jù)

《立法法》沒有直接將監(jiān)察法規(guī)納入第五章備案審查的范圍，因此，理論界提出監(jiān)察法規(guī)嵌入《立法法》附則部分，只概括性提出監(jiān)察法規(guī)報(bào)送全國(guó)人大常委會(huì)備案，并沒有適用第五章備案審查的規(guī)定，有可能弱化監(jiān)察法規(guī)的剛性約束。但是，我國(guó)的法律法規(guī)備案審查制度是以憲法為核心，以《中華人民共和國(guó)各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》《地方組織法》《立法法》等法律以及《備案審查工作辦法》為依托，以國(guó)務(wù)院《法規(guī)規(guī)章備案條例》和省、市級(jí)人大常委會(huì)通過的備案審查法規(guī)為補(bǔ)充的規(guī)范體系?！秱浒笇彶楣ぷ鬓k法》將監(jiān)察法規(guī)與行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例與單行條例共同納入備案審查，包括報(bào)送備案的程序與審查方式均與行政法規(guī)和地方性法規(guī)完全等同，而《備案審查工作辦法》規(guī)定的審查程序、審查方式、糾錯(cuò)機(jī)制與《立法法》第五章的規(guī)定大致相同，因此，二者之間可以在適用上銜接。據(jù)此，《立法法》第五章適用于監(jiān)察法規(guī)的監(jiān)督并無法理障礙。

監(jiān)察法規(guī)是全國(guó)人大常委會(huì)通過《決定》授權(quán)國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)制定的新的法規(guī)，是我國(guó)多層次立法體制中一種新的立法形式。《決定》明確規(guī)定，監(jiān)察法規(guī)應(yīng)當(dāng)在公布之日起30日之內(nèi)報(bào)送全國(guó)人大常委會(huì)備案，這一規(guī)定與《立法法》和2005年全國(guó)人大常委會(huì)通過的《司法解釋備案審查工作程序》對(duì)司法解釋的要求是一致的?！稕Q定》和《立法法》雖然沒有具體規(guī)定監(jiān)察法規(guī)的備案審查的方式、審查程序與糾錯(cuò)機(jī)制，但是，《備案審查工作辦法》是全國(guó)人大常委會(huì)全面落實(shí)“有件必備、有備必審、有錯(cuò)必糾”而制定的審查體系，可以確保監(jiān)察法規(guī)進(jìn)入到備案審查的機(jī)制之中，實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)督。所以，《備案審查工作辦法》對(duì)監(jiān)察法規(guī)備案審查的規(guī)定較為詳細(xì)，形成剛性約束。它表明全國(guó)人大常委會(huì)有權(quán)監(jiān)督監(jiān)察法規(guī)的合憲性與合法性，這是我國(guó)立法體制的重大發(fā)展，也是備案審查范圍的重大拓展。而且該工作辦法第18條規(guī)定，監(jiān)察法規(guī)適用依職權(quán)審查、依申請(qǐng)審查、專項(xiàng)審查、移送審查四種審查方式，這與《立法法》第五章的規(guī)定基本一致?！读⒎ǚā返?10條規(guī)定，中央國(guó)家機(jī)關(guān)認(rèn)為法規(guī)同憲法或者法律相抵觸，或者存在合憲性、合法性問題的，可以提出審查要求；其他國(guó)家機(jī)關(guān)、企業(yè)事業(yè)單位與公民認(rèn)為法規(guī)同憲法或者法律相抵觸，可以提出審查建議。但該規(guī)定明示為行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例與單行條例，從《備案審查工作辦法》第21條和第22條的規(guī)定來看，備案審查的要求權(quán)與建議權(quán)顯然同樣適用于監(jiān)察法規(guī)。而且監(jiān)察權(quán)的行使受到國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)的外部監(jiān)督與制約，監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查職務(wù)違法與職務(wù)犯罪也可以納入檢察監(jiān)督的范疇。同時(shí)，《備案審查工作辦法》還明確全國(guó)人大常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)加強(qiáng)與中央辦公廳、司法部、中央軍委辦公廳的聯(lián)系與協(xié)作，建立并完善備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制，地方監(jiān)察委員會(huì)制定的監(jiān)察規(guī)范性文件也要納入地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)備案審查的范圍，這在一定程度上強(qiáng)化了國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)監(jiān)督地方監(jiān)察委員會(huì)的制度。

由此可見，監(jiān)察法規(guī)立法事項(xiàng)的確定性以及《備案審查工作辦法》對(duì)備案審查剛性約束機(jī)制的規(guī)定，說明監(jiān)察法規(guī)與其他普通法規(guī)一樣，其立法事項(xiàng)以及備案審查均受到《立法法》的拘束。

四、《立法法》應(yīng)設(shè)立監(jiān)察法規(guī)專章

監(jiān)察法規(guī)條款以簡(jiǎn)潔方式嵌入《立法法》附則部分，雖然憲法、全國(guó)人大常委會(huì)的《決定》《備案審查工作辦法》《監(jiān)察法》等賦予監(jiān)察法規(guī)合法性，并且對(duì)監(jiān)察法規(guī)的實(shí)施、制定程序、立法事項(xiàng)、備案審查等主要內(nèi)容作出具體規(guī)定，使之與《立法法》的規(guī)定協(xié)調(diào)一致，可以銜接適用，并不影響《立法法》對(duì)監(jiān)察法規(guī)的規(guī)范與約束，但這種入法方式具有過渡性的特征。隨著監(jiān)察實(shí)踐的發(fā)展，監(jiān)察法規(guī)的制定數(shù)量將會(huì)增多，學(xué)術(shù)界主張有必要在《立法法》上設(shè)置監(jiān)察法規(guī)專章，集中規(guī)定監(jiān)察法規(guī)的基本要素。這一觀點(diǎn)具有一定的合理性，表明隨著理論的豐富與實(shí)踐的發(fā)展最終應(yīng)當(dāng)設(shè)立專章規(guī)定監(jiān)察法規(guī)，使之成為內(nèi)容集中、規(guī)范完整的體系。

（一）突出監(jiān)察法規(guī)內(nèi)容的系統(tǒng)性，避免碎片化

目前，監(jiān)察法規(guī)的內(nèi)容散見于各種法律和全國(guó)人大常委會(huì)的相關(guān)決定之中，缺乏整體性與系統(tǒng)性，加劇了《立法法》內(nèi)容排列的不合理性。如上文所述，監(jiān)察法規(guī)的內(nèi)容主要由法律和全國(guó)人大常委會(huì)的決定作出規(guī)定，監(jiān)察法規(guī)入法的目的之一在于確立其制定的合法性。因?yàn)楸O(jiān)察法規(guī)、司法解釋雖然具有合憲性，但其仍屬于法定立法權(quán)的體現(xiàn)。如果僅僅在附則部分為監(jiān)察法規(guī)提供合法性依據(jù)，而不受《立法法》規(guī)范與約束，則此種入法意義不大。因?yàn)檐娛路ㄒ?guī)入法之前已經(jīng)由《國(guó)防法》作出規(guī)定，而監(jiān)察法規(guī)和司法解釋已經(jīng)由全國(guó)人大常委會(huì)的《決定》提供合法性基礎(chǔ)，即使不列入《立法法》也不存在合法性問題。但是，監(jiān)察法規(guī)條款的規(guī)范內(nèi)涵表明，監(jiān)察法規(guī)即使嵌入附則部分也不影響《立法法》對(duì)其規(guī)范與約束。因此，從功能主義立場(chǎng)出發(fā)，監(jiān)察法規(guī)入法既是合法性的鞏固，又是規(guī)范立法活動(dòng)、維護(hù)法律體系協(xié)調(diào)統(tǒng)一的體現(xiàn)。但《立法法》立法主體擴(kuò)容后，在法制統(tǒng)一、體系完整、功能完備方面的作用應(yīng)當(dāng)進(jìn)行系統(tǒng)考量，有必要在條件成熟后，進(jìn)一步總結(jié)立法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，以全面依法治國(guó)為指導(dǎo)，以高質(zhì)量立法推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展，充分發(fā)揮全國(guó)人大及其常委會(huì)在立法與備案審查方面的主導(dǎo)作用，推動(dòng)《立法法》文本內(nèi)容結(jié)構(gòu)與排列邏輯的合理化，將監(jiān)察法規(guī)的主要內(nèi)容包括立法事項(xiàng)、制定程序、備案審查等一并納入《立法法》主體部分。這不僅有利于《立法法》文本內(nèi)容組成的體系化，而且有利于整合監(jiān)察法規(guī)的內(nèi)容，突顯監(jiān)察法規(guī)在《立法法》上的應(yīng)然地位。

（二）增加監(jiān)察法規(guī)效力位階和適用規(guī)則的規(guī)定

《立法法》規(guī)定法律法規(guī)的效力位階具有重要的意義，不僅可以依據(jù)憲法確定不同法律法規(guī)的地位，而且為解決法律之間、法規(guī)之間相互沖突或者不一致時(shí)的適用問題奠定基礎(chǔ)?！读⒎ǚā芬?guī)定，法規(guī)的效力位階低于憲法和法律，但不同法規(guī)之間的效力位階如何確定，需要根據(jù)制定機(jī)關(guān)的憲法地位由《立法法》確定。我國(guó)立法體制決定了法規(guī)制定機(jī)關(guān)較多，法規(guī)類型較多，如此多的法規(guī)必然產(chǎn)生立法事項(xiàng)上的交叉和適用上的沖突，《立法法》的重要任務(wù)之一就是要根據(jù)制定機(jī)關(guān)的憲法地位確定不同法規(guī)的效力位階和適用規(guī)則。憲法、法律和全國(guó)人大常委會(huì)的《決定》均沒有確定監(jiān)察法規(guī)的效力位階與適用規(guī)則，顯然不利于監(jiān)察法規(guī)的健康發(fā)展。

根據(jù)憲法對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)地位的規(guī)定，《立法法》上的法規(guī)可以分為中央國(guó)家機(jī)關(guān)制定的法規(guī)和地方政府制定的法規(guī)兩類。中央國(guó)家機(jī)關(guān)制定的法規(guī)包括行政法規(guī)、監(jiān)察法規(guī)、軍事法規(guī)、司法解釋四種，這四種法規(guī)具有同等法律效力。《立法法》可以根據(jù)憲法上國(guó)家機(jī)關(guān)的地位與職權(quán)確定這四種法規(guī)的排列順序，監(jiān)察法規(guī)應(yīng)當(dāng)位于行政法規(guī)之后、地方性法規(guī)之前，這是因?yàn)楸O(jiān)察法規(guī)與行政法規(guī)均為中央國(guó)家機(jī)關(guān)制定的法規(guī)，其法律效力位階等同，但高于地方性法規(guī)，地方性法規(guī)不得違反或者抵觸監(jiān)察法規(guī)。這一定位符合憲法設(shè)立監(jiān)察制度和國(guó)家各級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)的規(guī)定，也與我國(guó)憲制上一府一委兩院體制契合。由于行政法規(guī)規(guī)定之事項(xiàng)多數(shù)為執(zhí)行法律或者履行憲法賦予國(guó)務(wù)院的行政管理職權(quán)，國(guó)務(wù)院作為中央人民政府的憲法地位高于其他國(guó)家機(jī)關(guān)。監(jiān)察法規(guī)的立法事項(xiàng)主要是執(zhí)行全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的有關(guān)監(jiān)察機(jī)關(guān)組織與職權(quán)、監(jiān)察監(jiān)督與政務(wù)處分制度、監(jiān)察調(diào)查與處置方面的法律，憲法和法律賦予監(jiān)察委員會(huì)監(jiān)督公職人員、調(diào)查職務(wù)違法與職務(wù)犯罪的專門職權(quán)。因此，監(jiān)察法規(guī)具有專門性特征，排列于行政法規(guī)之后符合憲法對(duì)監(jiān)察權(quán)的定位。地方性法規(guī)涉及地方國(guó)家機(jī)關(guān)公務(wù)員、基層群眾自治組織公職人員的規(guī)定不能與監(jiān)察法規(guī)相抵觸或者不一致。

《立法法》在第五章“適用與備案審查”中，確立以法律法規(guī)效力位階為解決法規(guī)沖突的準(zhǔn)則。根據(jù)這一準(zhǔn)則，監(jiān)察法規(guī)的適用規(guī)則可以做出如下規(guī)定：監(jiān)察法規(guī)不得同憲法和法律相抵觸；法律的效力高于監(jiān)察法規(guī)、監(jiān)察法規(guī)的效力高于地方性法規(guī)。行政法規(guī)與監(jiān)察法規(guī)的規(guī)定不一致，不能確定如何適用時(shí)，由全國(guó)人大常委會(huì)裁決；監(jiān)察法規(guī)之間對(duì)同一事項(xiàng)的新的一般規(guī)定與舊的特別規(guī)定不一致，不能確定如何適用時(shí)，由國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)裁決；全國(guó)人大常委會(huì)有權(quán)撤銷同憲法與法律相抵觸的監(jiān)察法規(guī)。監(jiān)察法規(guī)效力位階的確定，有利于法規(guī)適用沖突的解決，在我國(guó)法治實(shí)踐中，包括監(jiān)察法規(guī)在內(nèi)的所有法規(guī)均必須受法制統(tǒng)一原則的拘束。法制統(tǒng)一原則是監(jiān)察法規(guī)入法后融入法律體系的必然要求。

（三）為《立法法》附則部分“減負(fù)”并防止其功能錯(cuò)位

《立法法》附則部分以嵌入方式規(guī)定軍事法規(guī)、監(jiān)察法規(guī)和司法解釋，這一現(xiàn)象導(dǎo)致附則部分篇幅不斷增加，與法律附則部分的功能定位相悖。

法律文本是法律規(guī)范的載體，體現(xiàn)立法者的意志。我國(guó)法律文本的結(jié)構(gòu)通常由總則、主體和附則三部分組成，這三個(gè)部分按照特定的原則安排相應(yīng)的內(nèi)容，組成一個(gè)縝密的邏輯體系?？倓t主要規(guī)定立法目的、指導(dǎo)思想和基本原則。主體部分規(guī)定法律規(guī)范的調(diào)整對(duì)象、方式方法、權(quán)利義務(wù)與法律責(zé)任等。附則屬于法律的附屬部分，如法律生效的時(shí)間和條件，名詞或者術(shù)語的界定，適用范圍等。由于法律文本本身具有簡(jiǎn)潔性，因此，立法者常常對(duì)詞語的使用極為考究。附則部分在法律文本上只能發(fā)揮附加與補(bǔ)充功能，往往使用非常簡(jiǎn)要的方式表述一些附加性的內(nèi)容，目前法律文本附則部分均體現(xiàn)這一特征。《立法法》的附則部分與其他法律的附則部分相較，條文較多且內(nèi)容有不斷拓展之勢(shì)。其附則共有4個(gè)條文，第117條由4款組成，而119條由3款組成，軍事法規(guī)、監(jiān)察法規(guī)和司法解釋均規(guī)定在附則部分。按照《立法法》確認(rèn)的法規(guī)類型，附則部分占我國(guó)法規(guī)類型的50％。在這4個(gè)條文中，只有第120條規(guī)定生效時(shí)間，屬于附則部分的固有內(nèi)容，其他條款均與附則部分沒有必然的聯(lián)系。

《立法法》附則部分各類法規(guī)均為中央國(guó)家機(jī)關(guān)制定的法規(guī)，由于軍事法規(guī)在軍隊(duì)內(nèi)部實(shí)施且其制定程序與普通法規(guī)不同，屬于典型的特殊性法規(guī)，只能嵌入附則部分外，監(jiān)察法規(guī)和司法解釋作為普通法規(guī)應(yīng)當(dāng)移入《立法法》主體部分，并且將法律、全國(guó)人大常委會(huì)有關(guān)決定等監(jiān)察法規(guī)的內(nèi)容整合成為專章。這樣做既可以完善《立法法》的文本結(jié)構(gòu)，為附則部分“減負(fù)”并恢復(fù)其應(yīng)有的功能；又可以健全《立法法》的規(guī)范體系，進(jìn)一步發(fā)揮其規(guī)范與監(jiān)督立法活動(dòng)的作用。

（責(zé)任編輯：王青斌）