石雙梅

（廣西師范大學 政治與公共管理學院，廣西 桂林 541000）

0 引言

黃河流域作為華夏先民的重要家園， 不僅是我國生態(tài)安全的重要屏障， 也對我國經(jīng)濟社會發(fā)展起著十分重要的作用。但長期以來，傳統(tǒng)行政體制的分割使得具有整體性、 跨界性的流域環(huán)境治理呈現(xiàn)出碎片化的困境。隨著新一代信息技術(shù)——大數(shù)據(jù)、人工智能、云計算、區(qū)塊鏈的發(fā)展和嵌入，生態(tài)環(huán)境治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型成為必然趨勢。2021 年10 月，中共中央、國務院印發(fā)的《黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃綱要》明確要求，強化黃河流域數(shù)據(jù)中心節(jié)點和網(wǎng)絡(luò)化布局建設(shè)，提升算力水平［1］；中國科技部2022年11 月發(fā)布的《黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展科技創(chuàng)新實施方案》強調(diào)，發(fā)揮科技創(chuàng)新對黃河保護治理的支撐與引領(lǐng)作用［2］。 這表明生態(tài)環(huán)境治理體系變革勢不可擋， 數(shù)字技術(shù)的嵌入將成為地方政府推動黃河流域生態(tài)環(huán)境治理的重要契機。當前，學術(shù)界對黃河流域生態(tài)環(huán)境治理的研究多聚焦在從整體性治理、 協(xié)同治理等理論視角探討黃河流域環(huán)境治理碎片化困境及其解決對策， 鮮少結(jié)合數(shù)字時代背景分析地方政府如何實現(xiàn)黃河流域生態(tài)環(huán)境整體治理方面的研究。 整體智治是將整體治理和智慧治理理論有機結(jié)合起來，以公眾需求為價值取向，依托現(xiàn)代信息技術(shù)治理工具，整合結(jié)構(gòu)層級和協(xié)調(diào)多元主體，突破條塊分割、 行政分割等治理碎片化困境的現(xiàn)代化治理新范式。 整體智治理念以整體性思維與數(shù)字技術(shù)手段相結(jié)合的創(chuàng)新方式為黃河流域生態(tài)環(huán)境治理提供了新思路。筆者試以整體智治為研究視角，基于整體智治與黃河流域生態(tài)環(huán)境治理的契合關(guān)系，進一步探索數(shù)字化治理背景下的地方政府破解黃河流域生態(tài)環(huán)境治理困局的有效路徑， 以期為提升黃河流域生態(tài)環(huán)境治理效能和推動黃河流域高質(zhì)量發(fā)展提供參考。

1 整體智治與黃河流域生態(tài)環(huán)境治理的契合關(guān)系

面對黃河流域生態(tài)環(huán)境的復雜性和人民日益增長的對美好生活環(huán)境的需求， 要對黃河流域生態(tài)環(huán)境進行有效治理， 僅僅依靠單個部門的力量無法解決，需要價值、技術(shù)、結(jié)構(gòu)等多維度力量的協(xié)同支撐。整體智治包含的3 個關(guān)鍵元素——政府治理手段的數(shù)字化轉(zhuǎn)型、 整體化的治理實踐和精準高效的需求回應在技術(shù)、組織、價值層面呼應了黃河流域生態(tài)環(huán)境治理過程［3］。 因此，兩者之間存在較強的契合性。

1.1 技術(shù)契合：以數(shù)據(jù)驅(qū)動為基礎(chǔ)支撐

整體智治的本質(zhì)是數(shù)據(jù)驅(qū)動的治理模式， 它強調(diào)通過數(shù)字技術(shù)的應用實現(xiàn)治理過程的數(shù)據(jù)化，從而實現(xiàn)政府的數(shù)字化轉(zhuǎn)型［4］。 一方面，可視化技術(shù)能夠通過對政府不同治理場景下的流域環(huán)境數(shù)據(jù)進行收集、整理、分析、加工，形成流域“一張圖”數(shù)字界面，從而更加直觀、真實地反映黃河流域生態(tài)環(huán)境狀況，幫助治理主體掌握即時的環(huán)境情況，從而進行科學決策。另一方面，大數(shù)據(jù)技術(shù)可以海量獲取黃河流域的環(huán)境數(shù)據(jù)， 對其進行直接應用或使之共享于環(huán)境調(diào)查與監(jiān)測、質(zhì)量檢測、風險評估、應急管理、輿情引導等領(lǐng)域［5］，可以在減少生態(tài)環(huán)境治理時間成本的同時，大幅提升“發(fā)現(xiàn)—應對—處置”環(huán)境風險的精準性。

1.2 結(jié)構(gòu)契合：以組織整合為關(guān)鍵條件

整體智治的關(guān)鍵是整體政府的運作［6］。 應通過數(shù)字技術(shù)賦能，打破組織信息邊界，協(xié)調(diào)政府縱向?qū)蛹墶M向部門職能和整合組織結(jié)構(gòu)，推進跨界、跨層級、跨部門協(xié)同，進而實現(xiàn)黃河流域生態(tài)環(huán)境整體性治理的運作實踐。一方面，數(shù)字技術(shù)能夠為流域治理主體之間的信息互通、資源共享打通連接渠道，減少信息不對稱現(xiàn)象。 數(shù)字界面將各主體匯聚在同一治理空間，整合各主體所擁有的資源，共享流域內(nèi)各地環(huán)境情況、治理任務和實施進度等信息，有利于協(xié)調(diào)各主體整體行動。另一方面，利用技術(shù)手段建立跨部門信息共享平臺， 以流域生態(tài)環(huán)境治理常規(guī)任務為導向，整合不同部門和層級的職能，也有利于簡化組織運作流程，實現(xiàn)組織結(jié)構(gòu)扁平化。

1.3 價值契合：以公眾需求為目標導向

整體智治以公眾需求為邏輯起點， 強調(diào)精準高效回應治理需求。 地方政府以滿足流域人民對美好環(huán)境向往為目標， 利用信息技術(shù)在具有高度復雜性和不確定性的環(huán)境情境下主動研判并提前響應公眾需求，踐行“以人民為中心”的核心價值追求。一是數(shù)字技術(shù)的應用突破了時空限制，公眾能夠通過語音、文字、視頻、圖像等多種形式表達對黃河流域生態(tài)環(huán)境的訴求，人工智能依托語言翻譯、圖像識別和知識庫等技術(shù)手段實時在線主動響應并快速回應公眾需求。 二是通過對大量的黃河流域環(huán)境數(shù)據(jù)進行全天候動態(tài)化監(jiān)測并進行集成和關(guān)聯(lián)分析， 能夠基于大數(shù)據(jù)挖掘功能提前感知和預判公眾需求， 倒逼政府主動反應，來提升環(huán)境服務質(zhì)量。

2 當前黃河流域生態(tài)環(huán)境治理面臨的困境

2.1 行政分割，數(shù)字平臺作用發(fā)揮受限

黃河從源頭到河口，途經(jīng)多個不同的行政轄區(qū)，其自然空間被劃分為不同治理單元， 并由當?shù)卣M行管理。由于涉及不同行政區(qū)域，黃河流域環(huán)境治理面臨的問題更具復雜性和不確定性， 需要流域主體跨界合作。 然而，地方政府遵循行政區(qū)劃原則，對本轄區(qū)實行屬地管理和相對封閉治理， 致使協(xié)同治理流域環(huán)境有難度，“條條”與“塊塊”之間存在“縱向分級，橫向分散”“資源欠缺”“單打獨斗”等治理碎片化問題。 盡管各地政府陸續(xù)建設(shè)數(shù)字服務平臺以促進沿黃九?。▍^(qū)）交流合作，但常態(tài)化溝通交流機制和平臺信息接入端不完善，導致各地聯(lián)動開放力度不足，進而使相關(guān)黃河流域環(huán)境信息的采集和使用過程依然難以克服行政體制碎片化的困境，數(shù)字平臺中介連接作用發(fā)揮受限，各部門難以整合成相互協(xié)同的有機整體，合力解決黃河流域生態(tài)環(huán)境問題［7］。

2.2 數(shù)據(jù)壁壘，治理主體缺乏互相信任

長期以來，受傳統(tǒng)官本位思想影響，地方政府在生態(tài)環(huán)境治理問題上處于主導地位， 掌握著巨大的環(huán)境數(shù)據(jù)資源，但其“不愿共享、不敢共享、不能共享”的問題，制約了流域其他主體——市場、社會組織、公眾參與生態(tài)環(huán)境治理的動力。 首先，流域內(nèi)部分地方政府數(shù)據(jù)共享意識薄弱， 存在“狹隘利己主義”和“地方保護主義”傾向，并且，由于對其他主體缺乏信任、包容，擔心數(shù)據(jù)共享、權(quán)力下放會分割政府自身的權(quán)力，從而不愿意共享。 其次，由于黃河流域相關(guān)數(shù)據(jù)涉及隱私信息和保密信息， 地方政府擔心數(shù)據(jù)開放會產(chǎn)生數(shù)據(jù)安全問題，從而不敢共享。再次， 由于流域內(nèi)各地政府的數(shù)據(jù)管理和運行標準不統(tǒng)一，數(shù)據(jù)資源無法跨界交換共享。 因此，黃河流域其他參與主體獲得環(huán)境數(shù)據(jù)的渠道受阻， 對政府的信任感也會相應降低， 從而阻礙了多元主體跨域協(xié)同治理黃河流域生態(tài)環(huán)境的進程。

2.3 制度缺位，技術(shù)融入監(jiān)督過程不足

制度在一定程度上能夠規(guī)范治理主體的行為，而制度的缺位使得流域生態(tài)環(huán)境治理主體權(quán)責不清、利益模糊、行為走樣，這是黃河流域生態(tài)環(huán)境治理出現(xiàn)“九龍治水”現(xiàn)象的重要原因。 （1）流域利益補償制度存在監(jiān)督缺陷， 不能保證補償?shù)墓焦?。這主要體現(xiàn)在以下2 個方面：由于環(huán)境數(shù)據(jù)無法精準掌握，生態(tài)補償核算標準難以做到定量分析，難以計算治理主體的補償金額； 績效考評過分關(guān)注結(jié)果，易忽略治理主體實際行為的投入，致使地方政府為追求利益最大化，可能利用制度漏洞降低治理成本，或不愿投入較多資金而選擇“搭便車”進行生態(tài)環(huán)境保護和修復，結(jié)果導致各主體治理環(huán)境的實際收益難以準確核算。（2）信息公開制度不健全。流域內(nèi)地方政府都建立了自己的門戶網(wǎng)站或政務數(shù)字平臺， 但普遍存在對黃河流域環(huán)境信息公開不及時、不規(guī)范的問題，從而制約了公眾的參與和監(jiān)督。 盡管現(xiàn)代化技術(shù)手段能夠準確記錄生態(tài)環(huán)境治理軌跡和實現(xiàn)信息暢享， 但智能技術(shù)融入黃河流域生態(tài)環(huán)境治理過程不足，其與制度在監(jiān)督領(lǐng)域中的應用還需要不斷調(diào)適。

2.4 技術(shù)依賴，工具異化引發(fā)倫理風險

現(xiàn)代技術(shù)推動了黃河流域生態(tài)環(huán)境治理的智能化和科學化，但也帶來了一些問題。 一方面，當數(shù)字技術(shù)逐漸成為政府部門治理黃河流域生態(tài)環(huán)境的常態(tài)化工具時， 可能導致行政組織因?qū)夹g(shù)盲目依賴而形成一種行政惰性， 政務人員因過度追求技術(shù)的高效性和便捷性而造成自身工作能力的退化， 這會進一步影響政府治理的有效性。另一方面，新一代人工智能技術(shù)已經(jīng)成為政府決策的重要工具， 它在對黃河流域生態(tài)環(huán)境數(shù)據(jù)進行收集、存儲、運輸、分析等過程中， 不可避免地會產(chǎn)生人為或者機器的失誤或偏差，影響環(huán)境數(shù)據(jù)的真實性和準確性，導致環(huán)境決策缺乏公正性， 進而異化成為孤立的技術(shù)服務而不是為生態(tài)環(huán)境治理需要服務［8］。因此，當工具理性逐漸取代價值理性，突破生態(tài)環(huán)境治理邊界時，人們將容易忽視技術(shù)運用背后的價值目標， 偏離滿足流域人民對美好生態(tài)環(huán)境需求的初衷， 帶來損害公共利益的倫理風險。

3 以整體智治治理黃河流域生態(tài)環(huán)境的有效路徑

3.1 加強統(tǒng)籌管理，推進區(qū)域聯(lián)動開放

針對黃河流域生態(tài)環(huán)境治理的碎片化現(xiàn)象，需要更高權(quán)威機構(gòu)進行總體指導， 以全局高度和整體思維打破地方政府屬地管理造成的政府組織功能裂解和體系松散問題［9］。因此，應立足黃河流域生態(tài)環(huán)境保護和系統(tǒng)治理原則，成立由中央政府牽頭、沿黃河九?。▍^(qū)）政府共同參與的跨區(qū)域、跨部門的統(tǒng)一協(xié)調(diào)管理機構(gòu)，進行統(tǒng)籌規(guī)劃，推進區(qū)域聯(lián)動開放，破除“信息孤島”。一方面，完善流域常態(tài)化議事協(xié)商和工作聯(lián)系機制，加強跨區(qū)域交流互動。定期召開會議， 協(xié)商討論黃河流域水資源分配、 生態(tài)修復等事項，協(xié)調(diào)解決跨區(qū)域重大生態(tài)環(huán)境問題；要求地方政府加強溝通聯(lián)系， 相互學習借鑒流域生態(tài)環(huán)境治理經(jīng)驗，取長補短，互利共贏。另一方面，由管理機構(gòu)搭建信息對接平臺，統(tǒng)一信息接入口。以業(yè)務協(xié)同為核心，鼓勵流域內(nèi)地方政府開放平臺收集的信息，有效發(fā)揮各數(shù)字平臺的載體和中介作用。 接入端管理機構(gòu)通過對各地環(huán)境信息集中收集和管控，形成“一盤棋”，有利于環(huán)境資源的整合，也便于掌握黃河流域各地區(qū)環(huán)境情況，進行宏觀分析和決策，協(xié)調(diào)組織流域主體形成合力，提高生態(tài)環(huán)境治理效能。

3.2 強化數(shù)據(jù)共享，構(gòu)建多元主體協(xié)同共治格局

數(shù)據(jù)共享是黃河流域生態(tài)環(huán)境治理由碎片化治理向協(xié)同治理轉(zhuǎn)變的基礎(chǔ)［10］，地方政府應克服傳統(tǒng)官本位思維，協(xié)同市場、社會組織等多元主體構(gòu)建平等包容、互信互享的流域共同體。 一方面，增強數(shù)據(jù)共享意識，重視政府公信力的提升。政府作為環(huán)境數(shù)據(jù)的主要占有者，需要突破狹隘思維，積極推進黃河流域生態(tài)環(huán)境大數(shù)據(jù)開放和共享， 消除多元主體間的邊界，進而讓市場、社會組織、公眾平等享有數(shù)據(jù)使用權(quán)，提升政府在多元主體中的公信力，激發(fā)社會參與流域生態(tài)環(huán)境治理的活力［11］。另一方面，在黃河流域生態(tài)環(huán)境治理過程中，積極應用區(qū)塊鏈技術(shù)，解決數(shù)據(jù)共享過程“不敢享和不能享”中的痛點。 因為區(qū)塊鏈具有不可篡改的特征， 再結(jié)合其加密和隱私計算功能， 可以確保數(shù)據(jù)安全可信， 保護數(shù)據(jù)不外泄。區(qū)塊鏈系統(tǒng)可以通過建立統(tǒng)一數(shù)據(jù)標準，以去中心性方式進行數(shù)據(jù)交換管理和無障礙共享， 推動各流域參與主體之間形成緊密合作關(guān)系。

3.3 制度與技術(shù)雙重供給，保障監(jiān)督落實到位

整體智治離不開制度和技術(shù)雙重供給。 通過制度—技術(shù)的雙重賦能， 能夠加強對黃河流域生態(tài)環(huán)境治理主體的監(jiān)管， 提升流域生態(tài)環(huán)境治理的可持續(xù)性。 在這方面，應做好以下3 個方面的工作：一是健全生態(tài)補償核算制度?；邳S河流域上下游水質(zhì)、污染物排放和生態(tài)環(huán)境治理成本投入等指標進行價值化處理， 并應用云計算和大數(shù)據(jù)技術(shù)留存地方政府生態(tài)環(huán)境治理產(chǎn)生的數(shù)據(jù)，以提供量化依據(jù)，精準計算主體實際貢獻， 保證其參與流域生態(tài)環(huán)境保護的貢獻與獲得對等。二是完善績效考評制度。利用技術(shù)手段對政府在黃河流域轄區(qū)的生態(tài)環(huán)境治理行為進行全過程監(jiān)測， 依據(jù)執(zhí)行過程和目標實現(xiàn)情況對部門進行績效考核， 并將考評結(jié)果同獎懲問責結(jié)合起來， 約束主體不合理行為。 三是健全信息公開制度。政府通過信息披露渠道，定期主動公布轄區(qū)黃河流域環(huán)境情況以及部門工作完成情況， 促進信息公開的常規(guī)化， 還可以利用信息化手段研發(fā)政府信息公開監(jiān)察界面， 鼓勵流域人民積極參與監(jiān)督政府公權(quán)力運行的工作。

3.4 堅持價值引領(lǐng)，強化技術(shù)祛魅

在數(shù)字化時代， 技術(shù)治理是社會發(fā)展的必然選擇。技術(shù)作為工具和手段，在提升公共治理效能中得以發(fā)展，而技術(shù)發(fā)展的最終目的是為人民服務，促進經(jīng)濟社會的發(fā)展。但技術(shù)并不是萬能的，不能完全依靠技術(shù)來實現(xiàn)黃河流域生態(tài)環(huán)境善治， 而是需要加強對地方政府政務人員的理念教育和技能培訓。 一是深化政務人員的服務理念教育。 智能技術(shù)以工具的形式嵌入管理工作， 改變的是黃河流域生態(tài)環(huán)境治理的手段和方式，但生態(tài)環(huán)境治理“是為了誰”的目的沒有變。通過定期在政府部門開展倫理教育，可以深化公職人員“以人民為中心”的理念和“技術(shù)服務于生態(tài)環(huán)境治理”的觀念，將技術(shù)視為工作輔助手段，主動解決黃河流域人民的環(huán)境需求和現(xiàn)實問題，實現(xiàn)工具理性與價值理性的統(tǒng)一。 二是加強對政務人員能力的培訓。 讓政務人員深入了解技術(shù)的本質(zhì)和局限，加強在日常工作中的學習，學會靈活運用環(huán)境政策治理工具來處理問題，克服行政惰性。三是注重培養(yǎng)復合型人才。政府應多措并舉，培養(yǎng)兼具技術(shù)和管理能力的復合型人才， 提升對人工智能決策的應用和監(jiān)管能力， 從而促進智能決策與人類決策相輔相成。

4 結(jié)語

推進黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展， 是對人民對于美好生活環(huán)境向往的積極回應。 整體智治的治理范式憑借大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈、人工智能等數(shù)字技術(shù)的賦能，在消解行政分割、打破信息數(shù)據(jù)壁壘等方面具有積極作用， 成為破除黃河流域生態(tài)環(huán)境治理碎片化難題的有效路徑。因而，整體智治應當以公眾切實需求作為價值起點， 以數(shù)字技術(shù)驅(qū)動職能部門和資源整合、制度革新、流域多元主體協(xié)作共治，從而提升黃河流域生態(tài)環(huán)境整體治理效能， 實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境善治。