楊美蓮

(國(guó)家稅務(wù)總局稅務(wù)干部學(xué)院長(zhǎng)沙校區(qū), 湖南 長(zhǎng)沙 410116)

一、人口老齡化標(biāo)準(zhǔn)及我國(guó)人口老齡化現(xiàn)狀

(一)人口老齡化標(biāo)準(zhǔn)

聯(lián)合國(guó)標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)聯(lián)合國(guó)1956年《人口老齡化及其社會(huì)經(jīng)濟(jì)后果》劃分標(biāo)準(zhǔn):65歲及以上老年人口數(shù)量占本國(guó)(地區(qū))總?cè)丝诒壤^7%時(shí),則該國(guó)(地區(qū))人口進(jìn)入老齡化。國(guó)際通用標(biāo)準(zhǔn)。(1)當(dāng)一國(guó)(地區(qū))的60歲以上老年人口占本國(guó)(地區(qū))人口總數(shù)達(dá)到10%,或65歲以上老年人口占本國(guó)(地區(qū))人口總數(shù)達(dá)到7%,則該國(guó)(地區(qū))人口已進(jìn)入老齡化。(2)當(dāng)一國(guó)(地區(qū))的60歲以上老年人口占本國(guó)(地區(qū))人口總數(shù)達(dá)到20%,或65歲以上老年人口占本國(guó)(地區(qū))人口總數(shù)達(dá)到14%,則該國(guó)(地區(qū))人口已步入中度老齡化。(3)當(dāng)一國(guó)(地區(qū))的60歲以上老年人口占本國(guó)(地區(qū))人口總數(shù)達(dá)到30%,則該國(guó)(地區(qū))人口已邁入重度老齡化。

(二)我國(guó)人口老齡化現(xiàn)狀

(1)老年人口體量大。2022年末,我國(guó)總?cè)丝?4.1億人, 60歲及以上人口2.8億人,占全國(guó)人口的19.8%,其中65歲及以上人口2.1億人,占全國(guó)人口的14.9%①;到2023年末,我國(guó)60歲以上人口預(yù)計(jì)會(huì)達(dá)到3.5億,占總?cè)丝诘谋戎仡A(yù)計(jì)將會(huì)超過25%②。(2)人口老齡化發(fā)展速度快。第五次全國(guó)人口普查結(jié)果65歲及以上占總?cè)丝诘?.96%;第六次全國(guó)人口普查結(jié)果65歲及以上占總?cè)丝诘?.89%;第七次全國(guó)人口普查結(jié)果65歲及以上占總?cè)丝诘?3.50%。65歲及以上老年人口僅經(jīng)過20年的時(shí)間幾乎翻一番,這一時(shí)間遠(yuǎn)短于法國(guó)、德國(guó)等國(guó)家。(3)家庭養(yǎng)老功能弱化。因?yàn)槭車?guó)家計(jì)劃生育等相關(guān)因素的影響,空巢老人和獨(dú)居老人的增長(zhǎng)問題日益凸顯,老年人的家庭護(hù)理需求得不到應(yīng)有的滿足,這一問題會(huì)弱化家庭養(yǎng)老的功能,加劇社會(huì)養(yǎng)老的壓力。(4)人口老齡化持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)。有學(xué)者認(rèn)為,中國(guó)老齡化趨勢(shì)呈現(xiàn)的是“高原”而非“高峰”的形態(tài),將在21世紀(jì)后半葉一直處于高位。上述數(shù)據(jù)表明,我國(guó)目前已經(jīng)進(jìn)入了人口中度老齡化階段。國(guó)家衛(wèi)健委依據(jù)目前我國(guó)人口出生情況、現(xiàn)有人口年齡結(jié)構(gòu)情況、人均壽命情況進(jìn)行綜合分析,預(yù)測(cè)我國(guó)人口老齡化將會(huì)在2035年前邁入重度老齡化。

二、我國(guó)現(xiàn)行應(yīng)對(duì)人口老齡化的稅收政策

(一)現(xiàn)行稅收政策體系

隨著我國(guó)人口老齡化問題的產(chǎn)生,我國(guó)在應(yīng)對(duì)人口老齡化、支持養(yǎng)老服務(wù)體系發(fā)展等方面,制定了相應(yīng)的稅收政策。

1.社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)方面。(1)增值稅。對(duì)社區(qū)提供的養(yǎng)老服務(wù)和養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提供的養(yǎng)老服務(wù)取得的收入免征增值稅;養(yǎng)老行業(yè)納稅人符合條件可享受按月全額退還增值稅增量留抵稅額和一次性全額退還存量增值稅留抵稅額政策。(2)企業(yè)所得稅。提供社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)取得的收入,準(zhǔn)予在計(jì)算應(yīng)納稅所得額時(shí)享受10%的收入扣除,即納稅人只要將收入額的90%計(jì)入企業(yè)所得稅收入總額中;對(duì)符合條件的福利性、非營(yíng)利性的老年服務(wù)機(jī)構(gòu),暫免征收企業(yè)所得稅。(3)其他稅種。一是為社區(qū)提供養(yǎng)老服務(wù)的機(jī)構(gòu)使用的土地、房屋,免征房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅;二是老年服務(wù)機(jī)構(gòu)自用房產(chǎn)、土地、車船免征房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、車船使用稅;三是非營(yíng)利性學(xué)校、醫(yī)療機(jī)構(gòu)、社會(huì)福利機(jī)構(gòu)承受土地、房屋權(quán)屬用于養(yǎng)老,以及為社區(qū)提供養(yǎng)老服務(wù)的機(jī)構(gòu)承受房屋、土地用于提供社區(qū)養(yǎng)老的,免征契稅;四是養(yǎng)老院占用耕地免征耕地占用稅。

2.養(yǎng)老保險(xiǎn)方面。(1)基本養(yǎng)老金。單位和個(gè)人按標(biāo)準(zhǔn)繳納的基本養(yǎng)老金可以在企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅中扣除。(2)補(bǔ)充養(yǎng)老金(年金)。單位繳納的按工資總額的一定標(biāo)準(zhǔn)在企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅中扣除,個(gè)人繳納的部分按標(biāo)準(zhǔn)作為其他扣除事項(xiàng)在綜合所得中扣除。(3)商業(yè)健康保險(xiǎn)。對(duì)個(gè)人購(gòu)買符合規(guī)定的商業(yè)健康保險(xiǎn)產(chǎn)品的支出,允許作為“其他扣除”事項(xiàng)在當(dāng)年計(jì)算綜合所得時(shí)按限額予以個(gè)人所得稅稅前扣除。(4)遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)(試點(diǎn)政策)。對(duì)個(gè)人通過個(gè)人商業(yè)養(yǎng)老資金賬戶購(gòu)買符合規(guī)定的商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)產(chǎn)品,在購(gòu)買環(huán)節(jié)允許在標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)限額個(gè)人所得稅稅前扣除,持有環(huán)節(jié)的收益暫不征收個(gè)人所得稅,在領(lǐng)取環(huán)節(jié)再給予一定的個(gè)人所得稅優(yōu)惠(25%部分予以免稅,其余75%部分按照10%的比例稅率計(jì)算繳納個(gè)人所得稅,稅款計(jì)入“工資、薪金所得”項(xiàng)目)。(5)個(gè)人養(yǎng)老金的規(guī)定(試點(diǎn)政策)。自2022年1月1日起,對(duì)個(gè)人養(yǎng)老金試點(diǎn)實(shí)施遞延納稅優(yōu)惠政策,即:繳費(fèi)環(huán)節(jié)按照限額標(biāo)準(zhǔn)(12000元/年)在綜合所得或經(jīng)營(yíng)所得中據(jù)實(shí)扣除;投資環(huán)節(jié)對(duì)投資收益暫不征收個(gè)人所得稅;領(lǐng)取環(huán)節(jié)不需并入綜合所得而是單獨(dú)按“工資、薪金所得”依3%的最低稅率計(jì)算繳納個(gè)人所得稅。

3.贍養(yǎng)老人及養(yǎng)老金領(lǐng)取方面。個(gè)人所得稅政策規(guī)定,將贍養(yǎng)義務(wù)人贍養(yǎng)老人發(fā)生的支出按標(biāo)準(zhǔn)(自2023年1月1日起,每月3000元/每位老人)作為個(gè)人綜合所得的專項(xiàng)附加扣除項(xiàng)目。對(duì)退(離)休人員領(lǐng)取的養(yǎng)老金、退休金免征個(gè)人所得稅。

(二)現(xiàn)行稅收政策問題

目前我國(guó)已初步建立了應(yīng)對(duì)人口老齡化的相關(guān)稅收政策體系,在解決養(yǎng)老問題上發(fā)揮了稅收 “穩(wěn)定器”的作用,但仍有不足之處。

1.養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面?，F(xiàn)有的鼓勵(lì)性稅收政策覆蓋很少,對(duì)養(yǎng)老行業(yè)的整體發(fā)展促進(jìn)力度不夠。(1)目前政策主要體現(xiàn)在社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)方面,享受政策優(yōu)惠的提供養(yǎng)老服務(wù)的機(jī)構(gòu)類型面很窄,對(duì)于民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)沒有相應(yīng)的扶持性稅收政策,限制了民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展。雖然我國(guó)對(duì)非營(yíng)利養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的非營(yíng)利性收入免征企業(yè)所得稅,但非營(yíng)利組織的限定條件很多,使得民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)通過非營(yíng)利性組織來享受該項(xiàng)政策非常困難。(2)目前我國(guó)對(duì)于養(yǎng)老項(xiàng)目建設(shè)的投資、養(yǎng)老專用產(chǎn)品研發(fā)和生產(chǎn)等方面幾乎沒有針對(duì)性的鼓勵(lì)政策,稅收政策對(duì)促進(jìn)老年人用品和養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)整體發(fā)展方面力度很弱,不足以保障老年人的生活需要。(3)養(yǎng)老護(hù)理工作方面。養(yǎng)老護(hù)理工作的特點(diǎn)使得大部分人不愿意長(zhǎng)期從事該領(lǐng)域的工作,加之目前我國(guó)缺乏對(duì)養(yǎng)老護(hù)理人員隊(duì)伍建設(shè)與就業(yè)方面的鼓勵(lì)政策,老年人的養(yǎng)老護(hù)理需求不足問題尤為凸顯。

2.個(gè)人養(yǎng)老資金保障方面。(1)對(duì)贍養(yǎng)義務(wù)人個(gè)人所得稅的贍養(yǎng)扣除標(biāo)準(zhǔn)力度不夠,盡管2023年提高了贍養(yǎng)義務(wù)人的稅前扣除標(biāo)準(zhǔn),但沒有考慮單個(gè)家庭收入、家庭負(fù)擔(dān)和家庭成員結(jié)構(gòu),稅收政策的效能大打折扣。(2)在對(duì)失能老人的護(hù)理方面稅收扶植政策缺失,而失能老人的長(zhǎng)期護(hù)理費(fèi)經(jīng)費(fèi)、護(hù)理人員問題往往又是家庭和社會(huì)的養(yǎng)老主要問題。(3)個(gè)人養(yǎng)老保險(xiǎn)優(yōu)惠政策實(shí)施面窄,如個(gè)人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)、個(gè)人養(yǎng)老金現(xiàn)行采取部分地區(qū)試點(diǎn)政策,且購(gòu)買適用對(duì)象也有限制;商業(yè)健康保險(xiǎn)的個(gè)人所得稅有關(guān)優(yōu)惠政策雖然從2017年7月1日起推廣到全國(guó),但適用對(duì)象有限制。所以,現(xiàn)有稅收政策在個(gè)人養(yǎng)老資金保障方面優(yōu)惠覆蓋面窄且不夠公平。

3.鼓勵(lì)生育延緩人口老齡化方面。雖然我國(guó)已經(jīng)逐漸放開了生育制度,但生育成本、教育成本、養(yǎng)育成本高,而且目前稅收對(duì)激勵(lì)生育的措施與力度不大,所以通過稅收提振生育的效果不佳。近年來我國(guó)生育率持續(xù)下降,加劇了人口老齡化進(jìn)程。

三、積極應(yīng)對(duì)人口老齡化的稅收政策建議

2023年政府工作報(bào)告指出,積極應(yīng)對(duì)人口老齡化,推動(dòng)老齡事業(yè)和養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展。養(yǎng)老問題是我國(guó)高質(zhì)量發(fā)展的難題,通過優(yōu)化稅收政策來應(yīng)對(duì)人口老齡化問題十分重要。

(一)基本原則

堅(jiān)持創(chuàng)新發(fā)展,對(duì)養(yǎng)老與生育、養(yǎng)老與就業(yè)、養(yǎng)老與消費(fèi)等問題進(jìn)行統(tǒng)籌,設(shè)計(jì)關(guān)聯(lián)稅收政策,通過鼓勵(lì)生育、充分就業(yè)、保障消費(fèi)來助力養(yǎng)老問題的解決。堅(jiān)持和諧發(fā)展,對(duì)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老、家庭養(yǎng)老、購(gòu)買個(gè)人服務(wù)養(yǎng)老等不同的養(yǎng)老方式進(jìn)行統(tǒng)籌,設(shè)計(jì)合理的養(yǎng)老稅收政策,不能只從偏重社區(qū)、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的角度來設(shè)計(jì)相關(guān)的鼓勵(lì)政策,否則應(yīng)對(duì)人口老齡化的稅收政策整體效能會(huì)弱化。

(二)具體建議

1.在個(gè)人養(yǎng)老資金擴(kuò)充方面。在政府財(cái)力不足的前提下,促進(jìn)個(gè)人自身積累資金擴(kuò)充養(yǎng)老保障資金。(1)在全國(guó)范圍實(shí)施個(gè)人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策并加大優(yōu)惠力度,鼓勵(lì)更多的人主動(dòng)加入該項(xiàng)政策中,為解決基本養(yǎng)老金資金缺口做好事前準(zhǔn)備。(2)建議對(duì)目前試點(diǎn)的個(gè)人養(yǎng)老金制度以適當(dāng)?shù)乃俣炔扇》植皆圏c(diǎn)全面推廣的辦法,讓更多愿意購(gòu)買個(gè)人養(yǎng)老金的人享受個(gè)人養(yǎng)老金的所得稅鼓勵(lì)政策,同時(shí)通過該項(xiàng)政策讓更多的人定期定額為個(gè)人養(yǎng)老做好自身資金補(bǔ)充保障。(3)在健全老年人就業(yè)管理制度的前提下,可以考慮對(duì)老年人再就業(yè)的勞動(dòng)所得設(shè)置一定力度的個(gè)人所得稅減免政策,區(qū)別于正常就業(yè)人員的所得稅政策,激勵(lì)有勞動(dòng)能力的老年人再獲得社會(huì)肯定感的同時(shí)增加老年群體自身勞動(dòng)的稅后可支配資金。(4)對(duì)贍養(yǎng)老人支出,可以考慮根據(jù)家庭成員結(jié)構(gòu)和收入狀況,改變目前統(tǒng)一的稅前扣除標(biāo)準(zhǔn),實(shí)施差別性贍養(yǎng)老人支出的專項(xiàng)附加扣除個(gè)人所得稅政策。

2.在鼓勵(lì)老年人產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面。(1)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老方面。一是對(duì)公立和私立的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)實(shí)施統(tǒng)一的稅收政策,將現(xiàn)有的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)與機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)的相關(guān)稅收政策擴(kuò)大到社會(huì)性養(yǎng)老服務(wù)企業(yè),降低民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)(企業(yè))的稅收負(fù)擔(dān)。二是鼓勵(lì)社會(huì)對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的投資建設(shè),如:考慮金融機(jī)構(gòu)對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)貸款取得利息免征增值稅和企業(yè)所得稅;對(duì)民間資本投資養(yǎng)老機(jī)構(gòu),實(shí)現(xiàn)虧損可以考慮適當(dāng)延長(zhǎng)虧損彌補(bǔ)期政策,實(shí)現(xiàn)所得可以設(shè)置定期減免政策。三是鼓勵(lì)社會(huì)向養(yǎng)老機(jī)構(gòu)捐贈(zèng),實(shí)施企業(yè)和個(gè)人向養(yǎng)老機(jī)構(gòu)捐贈(zèng)可以全額稅前扣除的政策。四是比較現(xiàn)行“研發(fā)機(jī)構(gòu)采購(gòu)設(shè)備增值稅退稅政策”,在規(guī)范管理的前提下,可以考慮對(duì)養(yǎng)老服務(wù)單位進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施、設(shè)備等固定資產(chǎn)投入實(shí)施一定比例的增值稅退稅政策。(2)養(yǎng)老產(chǎn)品開發(fā)和生產(chǎn)方面。鼓勵(lì)企業(yè)對(duì)老年人智能化產(chǎn)品的研發(fā)與生產(chǎn),提供更多更好的老年人用品(服務(wù)),提高老年人養(yǎng)老生活質(zhì)量與依靠他人彌補(bǔ)護(hù)理不足的問題,如:對(duì)從事該類活動(dòng)的企業(yè)和個(gè)人取得收入免征增值稅,取得的收入按一定比例計(jì)入所得稅收入總額或?qū)λ脤?shí)施定期的減免政策,對(duì)虧損適當(dāng)延長(zhǎng)虧損彌補(bǔ)期等政策。(3)鼓勵(lì)和引導(dǎo)重點(diǎn)群體創(chuàng)業(yè)就業(yè)人員(群體)進(jìn)入養(yǎng)老產(chǎn)業(yè),對(duì)他們?cè)O(shè)置免征個(gè)人所得稅、增值稅等優(yōu)惠政策。

3.在對(duì)失能老人護(hù)理方面。(1)人口老齡化速度加快本身就增加了長(zhǎng)期護(hù)理的壓力,加之養(yǎng)老護(hù)理工作的特殊性(強(qiáng)度大、穩(wěn)定性差、收入低等),使得養(yǎng)老護(hù)理行業(yè)人員數(shù)量、專業(yè)技能等均有限,因此稅收應(yīng)發(fā)揮“穩(wěn)定器”作用,制定出相應(yīng)的稅收政策來促進(jìn)失能老人護(hù)理人員隊(duì)伍發(fā)展,如:對(duì)專業(yè)的護(hù)理培訓(xùn)機(jī)構(gòu)進(jìn)行護(hù)理培訓(xùn)收入免征增值稅,對(duì)專業(yè)護(hù)工工資薪金所得實(shí)施適當(dāng)特種補(bǔ)貼并對(duì)補(bǔ)貼免征個(gè)人所得稅等,對(duì)單位為專業(yè)護(hù)理工作人員購(gòu)買的商業(yè)保險(xiǎn)按標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行所得稅稅前扣除。(2)在個(gè)人所得稅附加扣除項(xiàng)目方面,增加“長(zhǎng)期照護(hù)專項(xiàng)附加扣除”項(xiàng)目, 降低對(duì)老年人的長(zhǎng)期照護(hù)家庭負(fù)擔(dān)。為照顧失能老年人,在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)不足的情況下,失能老年人要么由家庭成員提供長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù),要么聘用他人護(hù)理,不論哪種方式都會(huì)增加失能老年人家庭負(fù)擔(dān)。目前盡管個(gè)人所得稅設(shè)置了大病醫(yī)療和贍養(yǎng)老人兩項(xiàng)扣除項(xiàng)目,但失能老人所發(fā)生的費(fèi)用,很大一部分并非醫(yī)療費(fèi)支出而是長(zhǎng)期人工護(hù)理費(fèi)支出,該項(xiàng)支出對(duì)失能老人家庭增加了很大的壓力。建議借鑒我國(guó)香港、臺(tái)灣地區(qū)及日本等經(jīng)驗(yàn),在個(gè)人所得稅中設(shè)置“長(zhǎng)期照護(hù)專項(xiàng)附加扣除”政策。

4.在促進(jìn)生育、降低人口老齡化速度方面。目前我國(guó)育齡婦女總量呈下降趨勢(shì),加之生育意愿不高,老齡化與少子化并存現(xiàn)象更加凸顯,人口老齡化基數(shù)加速增大,人口老齡化速度快速提高。所以通過稅收政策的調(diào)整來影響家庭收入或支出,從而鼓勵(lì)生育實(shí)現(xiàn)緩解人口老齡化的問題非常重要。建議稅收政策從降低育兒成本、提升生育意愿入手。一是對(duì)高齡育齡婦女引入商業(yè)保險(xiǎn)稅前扣除制度,允許其在個(gè)人所得稅稅前全額扣除。二是考慮依據(jù)生育順序?qū)嵤┮来渭哟筇岣邒胗變赫兆o(hù)個(gè)人所得稅專項(xiàng)附加扣除標(biāo)準(zhǔn),而不是按單個(gè)嬰幼兒設(shè)置統(tǒng)一的稅前扣除標(biāo)準(zhǔn)。三是可以考慮借鑒美國(guó)、法國(guó)等國(guó)家的制度經(jīng)驗(yàn),依據(jù)家庭子女?dāng)?shù)量的多少,對(duì)兒童照顧費(fèi)用實(shí)施限額的稅收抵免政策。

注釋

①數(shù)據(jù)來源于國(guó)家統(tǒng)計(jì)局,文中未做其他說明的數(shù)據(jù)均來源于國(guó)家統(tǒng)計(jì)局.

②數(shù)據(jù)來源于《國(guó)家人口發(fā)展規(guī)劃(2016—2030年)》.