蔡為民 王燕秋 林國斌 霍長寶 孫曉兵 王萌萌

摘要 森林碳匯價值的實現(xiàn)是全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理機制試點工作中“保值增值”“落實權(quán)益”目標(biāo)實現(xiàn)的重要組成部分?！百Y源-資產(chǎn)-資本-資金”轉(zhuǎn)化路徑是在自然資源資產(chǎn)價值實現(xiàn)困局、“綠水青山就是金山銀山”理念、全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理試點要求中產(chǎn)生的，以實現(xiàn)自然資源資產(chǎn)收益為目標(biāo)的價值實現(xiàn)路徑。因森林碳匯具備“資源”“資產(chǎn)”“資本”“資金”的“四資”屬性，該研究提出基于“資源-資產(chǎn)-資本-資金”轉(zhuǎn)化的森林碳匯價值實現(xiàn)路徑，從“資源-資產(chǎn)-資本-資金”轉(zhuǎn)化路徑視角厘清制約森林碳匯價值實現(xiàn)的障礙機理，發(fā)現(xiàn)：所有權(quán)委托代理機制不明晰的問題阻礙“ 資源”向“資產(chǎn)”轉(zhuǎn)化，森林碳匯產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯緩的現(xiàn)狀遏制“資產(chǎn)”向“資本”轉(zhuǎn)化，市場機制不健全的弊病掣肘“資本”向“資金”轉(zhuǎn)化，最終導(dǎo)致了森林碳匯價值實現(xiàn)進程滯緩問題?；诖?，該研究構(gòu)建了以政府組織為主體的森林資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理機制，以森林碳匯產(chǎn)業(yè)為主體的森林碳匯產(chǎn)業(yè)支持制度，以市場平臺為主體的森林碳匯市場交易制度，共同構(gòu)筑出“資源-資產(chǎn)-資本-資金”轉(zhuǎn)化與所有者權(quán)益落實目標(biāo)雙向交叉賦能、協(xié)同推進的森林碳匯價值實現(xiàn)多維制度體系，以森林碳匯價值實現(xiàn)為撬動點，對明晰森林資源資產(chǎn)管理權(quán)責(zé)、推進資產(chǎn)高效配置和保值增值、顯化資產(chǎn)所有者收益問題進行了探索，以期為自然資源資產(chǎn)管理制度改革提供新思路。

關(guān)鍵詞 自然資源資產(chǎn)管理；森林碳匯；價值實現(xiàn)；委托代理

中圖分類號 X24 文獻標(biāo)志碼 A 文章編號 1002-2104（2024）03-0060-08 DOI：10. 12062/cpre. 20231011

2022年3月《全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理機制試點方案》（以下簡稱《方案》）印發(fā)后，各地積極進行實踐探索，對自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)明晰、有償使用、數(shù)字化治理、生態(tài)修復(fù)等多個方面進行了創(chuàng)新。森林資源資產(chǎn)作為八大類全民所有自然資源資產(chǎn)之一，其可再生性、經(jīng)營的永續(xù)性、分布的廣泛性、功能的多樣性、管理的困難性決定了森林資源資產(chǎn)管理制度研究的重要性。就目前來看，森林資源資產(chǎn)的經(jīng)營過程仍依賴政府財政轉(zhuǎn)移支付，資產(chǎn)價值未充分顯化，所有者并未切實享受到相應(yīng)收益，權(quán)益未充分落實。因此，創(chuàng)新森林資源資產(chǎn)價值實現(xiàn)模式，明晰各級主體在所有權(quán)委托代理中承擔(dān)的職責(zé)，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定作用，保障所有者權(quán)益落實和資源可持續(xù)利用，是突破當(dāng)前困境的必行之路［1-2］。

森林碳匯作為一種特殊的森林生態(tài)產(chǎn)品，具有固定二氧化碳、儲存有機碳的生態(tài)作用，隨著全球范圍內(nèi)碳交易市場的不斷發(fā)展，碳匯的經(jīng)濟價值成為自然資源資產(chǎn)領(lǐng)域關(guān)注的重要內(nèi)容。中國森林資源總碳儲量在1976年為125. 06億 t，到2018年增加到了214. 39億t，其中林木碳儲量由1976年的51. 96億t增加到2018年的87. 90億t，林木碳儲量價值量由1976 年的1 482. 09 億元增加到2018 年的8 823. 85 億元，年復(fù)合增長率達到了4. 34%［3］，森林碳匯儲量與價值量的顯著增長充分說明了森林碳匯蘊藏的巨大價值潛力，其價值實現(xiàn)的研究具有重要意義。目前對生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的探索，一方面是理論研究，主要包括價值鏈理論［4］、“兩山”理論［5］、利益相關(guān)者理論［6］；另一方面是與實踐結(jié)合，包括城鄉(xiāng)融合［7］、生態(tài)銀行［8］、市場化［9］等。過往研究為深化自然資源價值實現(xiàn)的理論認識和實踐探索提供了助力，但存在著價值實現(xiàn)方式探討不徹底、全局觀不足、理論鏈條不完整等問題，未挖掘出生態(tài)產(chǎn)品的最大價值，未構(gòu)建出可相互配合、相互助力的互動性制度體系。因此，如何在當(dāng)前的市場環(huán)境和全民所有自然資源資產(chǎn)管理制度改革的趨勢下發(fā)揮出森林碳匯資源的最大價值、獲得資產(chǎn)收益、落實所有者權(quán)益，構(gòu)建出從“資源”到“資金”鏈條完善的制度體系，是亟須探討的重要問題。在全民所有自然資源資產(chǎn)委托代理試點背景下進行森林碳匯價值實現(xiàn)的研究，旨在創(chuàng)新森林資源資產(chǎn)收益實現(xiàn)模式、明晰各方主體權(quán)責(zé)、落實自然資源資產(chǎn)所有者權(quán)益，為此，本研究提出一種基于“資源-資產(chǎn)-資本-資金”（以下簡稱“四資”）轉(zhuǎn)化的自然資源資產(chǎn)價值實現(xiàn)路徑，并應(yīng)用于森林碳匯價值實現(xiàn)中，以期打通森林資源資產(chǎn)收益渠道，為落實所有者權(quán)益奠定經(jīng)濟基礎(chǔ)。

1 “四資”轉(zhuǎn)化路徑的提出與基本概念

1. 1 “四資”轉(zhuǎn)化路徑的提出

1. 1. 1 緣起：自然資源資產(chǎn)價值實現(xiàn)的現(xiàn)實困局

自然資源資產(chǎn)價值實現(xiàn)的探索與實踐是謀求人與自然和諧共生的必經(jīng)之路，是實現(xiàn)中國高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)的重要一環(huán)［10］。馬克思主義價值論角度下，自然資源在經(jīng)濟領(lǐng)域中的價值主要表現(xiàn)為存在價值、使用價值、要素價值、交換價值、商品價值及勞動價值［11］，這些價值的實現(xiàn)要求從頂層設(shè)計到人類勞動和市場運行都應(yīng)有先進性與實踐性并存的精細化制度體系，需要參與主體充分的理解與高漲的積極性，需要完備的市場機制和活躍的市場氛圍進行支撐。然而，目前中國森林、海洋、國家公園等自然資源資產(chǎn)大都存在著過度依賴政府資金供給的情況［12-14］，存在資金來源單一［12］、內(nèi)涵不清［15］、保障機制不全［15］、產(chǎn)權(quán)制度缺位［16］、主體身份混同［17］等制約問題，致使自然資源資產(chǎn)價值實現(xiàn)過程發(fā)展緩慢，亟須一套自管理層至實施層、自頂層制度至具體實施條例統(tǒng)一有效的思路體系來突破屏障，為自然資源資產(chǎn)價值實現(xiàn)“加速”。

1. 1. 2 注能：“綠水青山就是金山銀山”的科學(xué)論斷

“綠水青山就是金山銀山”理念是基于經(jīng)濟高速發(fā)展與環(huán)境保護的辯證關(guān)系和中國經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)的科學(xué)論斷［18］，其中包含了生態(tài)經(jīng)濟化和經(jīng)濟生態(tài)化兩互為補充的實現(xiàn)路徑［19-20］，蘊含著將生態(tài)優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟優(yōu)勢、依生態(tài)策略轉(zhuǎn)變經(jīng)濟策略的兩種發(fā)展模式，這為自然資源資產(chǎn)價值實現(xiàn)中“資源”和“資金”相互轉(zhuǎn)化的思想注入“能量”。黨的二十大以來，“綠水青山就是金山銀山”科學(xué)論斷成為指導(dǎo)地方資源資產(chǎn)化實踐和經(jīng)濟再增長實現(xiàn)的重要理論源泉［21］。在“兩山”理論踐行過程中，浙江省“大花園建設(shè)”、湖北省“山水成景”、安徽省全域有機“生態(tài)牌”等舉措煥發(fā)出于資源中生“財富”、于發(fā)展中保資源的思想內(nèi)核，體現(xiàn)出“綠水青山”所代表的生態(tài)環(huán)境在經(jīng)濟、文化、科技等諸多領(lǐng)域中的多樣化作用，為自然資源資產(chǎn)價值實現(xiàn)的探索提供理論與實踐經(jīng)驗。

1. 1. 3 點睛：全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理試點的目標(biāo)要求

2022年，指導(dǎo)建立全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理機制的試點方案開始試行，《方案》提出了明確所有權(quán)行使模式、明晰各主體權(quán)責(zé)、實現(xiàn)所有者收益等目標(biāo)要求，同時指出了所有者職責(zé)為主張所有、行使權(quán)利、履行義務(wù)、承擔(dān)責(zé)任、落實權(quán)益。自然資源資產(chǎn)收益的收繳、預(yù)算和分享是“落實權(quán)益”職責(zé)內(nèi)容中的重中之重，只有通過共享使自然資源資產(chǎn)所有者享有相應(yīng)經(jīng)濟利益，才能真正體現(xiàn)“全民所有”的本質(zhì)意義，而收益收繳與分享的前提是實現(xiàn)收益，若不存在收益或收益不充分，收益的全民共享也無從談起。這就昭示著委托代理機制的建立不僅停留在規(guī)則層面，同時延伸到了自然資源資產(chǎn)收益實現(xiàn)領(lǐng)域。自然資源資產(chǎn)收益來源在哪、如何獲得、怎么保障、如何分配都是“落實權(quán)益”職責(zé)行使時需要考量的問題。收益模式的更新須是不斷源于實踐的、與時俱進的，新的改革試點為自然資源收益模式帶來新的挑戰(zhàn)，收益模式的更新迭代刻不容緩。

1. 2 “四資”轉(zhuǎn)化路徑的基本概念

在自然資源資產(chǎn)價值實現(xiàn)的發(fā)展困局、“兩山”理念指導(dǎo)實踐產(chǎn)生的豐富經(jīng)驗和全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理中“落實權(quán)益”的具體要求背景下，以突破困局和實現(xiàn)要求為目標(biāo)，凝練其中思想，萃取中國實踐案例進行分析，提出一種“四資”轉(zhuǎn)化的自然資源資產(chǎn)價值實現(xiàn)路徑。

1. 2. 1 “四資”基本概念

“四資”轉(zhuǎn)化路徑的目標(biāo)是將政府“可控”的自然資源轉(zhuǎn)化為政府“可用”的資金收益，最終可通過收益共享等方式實現(xiàn)“全民所有”的根本目的。轉(zhuǎn)化路徑中“四資”的基本概念如下。

（1）“資源”是指政府可行使所有權(quán)或經(jīng)營權(quán)的、在一定時間和技術(shù)條件下具有使用價值的天然形成物，其特點是有用、可控、具有時效性。有用性表現(xiàn)在能被人類開發(fā)使用，且能夠提供生態(tài)或社會價值；可控性即在開發(fā)使用過程中資源的變化沿預(yù)設(shè)計劃發(fā)展，不存在不可控因素或不可控因素在安全范圍內(nèi)；時效性表現(xiàn)在對資源的開發(fā)使用活動是在一定技術(shù)條件下進行的，隨時間推移開發(fā)使用的程度具有不同的特征。

（2）“資產(chǎn)”是預(yù)期能為所有者帶來經(jīng)濟利益的權(quán)屬明晰的資源［22］，其特點為具有稀缺性、具有經(jīng)濟價值和權(quán)屬明確。稀缺性是自然資源成為自然資源資產(chǎn)最基本的條件；具有經(jīng)濟價值即自然資源能夠產(chǎn)生經(jīng)濟效益，并且可以以某種方式評價該效益；權(quán)屬明確包括主體明確和邊界明確，主體即自然資源的歸屬方，邊界即權(quán)利行使的范圍，二者的明確程度對路徑轉(zhuǎn)化具有重要影響。

（3）“資本”是能夠投入再生產(chǎn)過程的有形和無形資本［23］，其形態(tài)多、流動性強、可增值。多形態(tài)表現(xiàn)在資本可以以物質(zhì)或精神等多種形式出現(xiàn)；流動性強表現(xiàn)在資本能通過交易、金融等方式在多方之間進行流通；增值即可生產(chǎn)剩余價值。

（4）“資金”是用于國民經(jīng)濟發(fā)展的貨幣或收益，轉(zhuǎn)化路徑中的“資金”并非傳統(tǒng)意義上的社會資金，僅指經(jīng)過轉(zhuǎn)化歸政府所有、用于國民經(jīng)濟建設(shè)的資金?！百Y金”是轉(zhuǎn)化鏈條的終端，“資金”的獲得同時意味著政府收益的實現(xiàn)。

1. 2. 2 “四資”基本轉(zhuǎn)化方式

對比“資源”和“資產(chǎn)”的特性，“資源”向“資產(chǎn)”轉(zhuǎn)化過程實質(zhì)是具有經(jīng)濟價值的自然資源明晰權(quán)屬和厘清主體職責(zé)的過程。特定主體以自然資源資產(chǎn)為推動點驅(qū)動契約關(guān)系的建立和生產(chǎn)要素的積累，使資產(chǎn)以資本形式流動起來，完成“資產(chǎn)”向“資本”轉(zhuǎn)化?！百Y本”向“資金”轉(zhuǎn)化需要自然資源資產(chǎn)經(jīng)營主體利用市場充分獲得收益，并通過收益分配或財政等方式最終將收益用于國民經(jīng)濟建設(shè)?！百Y源”向“資金”的轉(zhuǎn)化過程伴隨著自然資源經(jīng)濟價值的實現(xiàn)，同時是政府收益的獲得過程，且轉(zhuǎn)化路徑并不是單向的，路徑末端的“資金”最終又用于資源的產(chǎn)生和保護，形成“四資”循環(huán)的良性局面。

2 基于“四資”轉(zhuǎn)化的森林碳匯價值實現(xiàn)機制

2. 1 森林碳匯的引入與“四資”要素識別

除在全球碳循環(huán)中起重要作用以外，隨著全球碳交易市場逐步開放，森林碳匯的經(jīng)濟價值也逐漸進入大眾視野［24］。不同于其他自然資源，森林碳匯是一種“看不到”“摸不著”的、具有廣闊市場的、價格普遍透明的生態(tài)產(chǎn)品，其價值有較為成熟的量化方法［24-25］，可作為自然資源價值實現(xiàn)探索的重要研究對象。“四資”轉(zhuǎn)化路徑能夠適用于森林碳匯價值實現(xiàn)的基本條件是森林碳匯具備能夠進行轉(zhuǎn)化的“四資”屬性。森林碳匯首先是一種自然資源，明顯具有“資源”屬性；其具有顯著的經(jīng)濟屬性且能夠依托林權(quán)分辨權(quán)屬，具有“資產(chǎn)”屬性；政府和社會主體能夠圍繞森林碳匯形成可投入再生產(chǎn)的有形或無形資本，具有“資本”屬性；中國碳交易市場初步形成，可以在市場中直接進行交易并獲得收益，具有“資金”屬性。因此，“ 四資”轉(zhuǎn)化方法可充分應(yīng)用于森林碳匯價值實現(xiàn)的探索中。

2. 2 森林碳匯“四資”轉(zhuǎn)化考量方向

森林碳匯價值實現(xiàn)的“四資”轉(zhuǎn)化路徑如圖1所示。

從“資源變資產(chǎn)”這一層面來說，國務(wù)院代表國家行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)，其授權(quán)自然資源部“行使權(quán)利”將森林資源的所有權(quán)與用益物權(quán)分離，使森林資源的用益物權(quán)能夠在市場中自主有序配置，這使得“資源”存在變?yōu)椤百Y產(chǎn)”的制度基礎(chǔ)。而森林碳匯所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)權(quán)屬與職責(zé)的劃分是“資源變資產(chǎn)”階段的必要一步，混亂的權(quán)屬關(guān)系和模糊的職責(zé)邊界必然導(dǎo)致“資源”到“資產(chǎn)”轉(zhuǎn)化的不到位，最終不利于收益的充分獲得。因此，一套明確的權(quán)責(zé)歸屬制度和清晰的權(quán)利委托代理機制需完備建立。從“資產(chǎn)變資本”這一層面來說，森林資源資產(chǎn)主管部門通過行政方式招募市場主體參與碳匯資產(chǎn)的經(jīng)營，市場主體在經(jīng)營活動中為得到更大收益逐步精細作業(yè)分工、提高產(chǎn)品附加值、形成產(chǎn)業(yè)規(guī)模，該過程伴隨著資本積累，從而實現(xiàn)“資產(chǎn)變資本”的轉(zhuǎn)化。該過程一是需要政府宣傳到位，使市場主體充分理解項目目標(biāo)；二是需關(guān)注產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況，發(fā)揮“有形手”作用，及時對產(chǎn)業(yè)發(fā)展?fàn)顟B(tài)進行調(diào)控。從“資本變資金”這一層面來說，擁有森林碳匯經(jīng)營權(quán)的市場主體經(jīng)評估認定可進行銀行抵押或直接進入市場買賣產(chǎn)生經(jīng)濟收入，經(jīng)過收益分配達到“資本變資金”目的。這要求一是需要公平活躍的市場平臺和市場管理機制，二是需要平衡多方的收益分配制度。

3 基于“四資”轉(zhuǎn)化的森林碳匯價值實現(xiàn)困境剖析

森林碳匯價值實現(xiàn)困境如圖2所示，具體剖析如下。

3. 1 “資源變資產(chǎn)”不明：所有權(quán)管理不到位

國家對全民所有自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的改革從未止步，在產(chǎn)權(quán)制度初步建立時期取得顯著成效，但目前在產(chǎn)權(quán)安排、行權(quán)安排、產(chǎn)權(quán)行權(quán)的匹配上存在著所有權(quán)弱化、產(chǎn)權(quán)交易繁復(fù)、執(zhí)行手段界定不足、產(chǎn)權(quán)行權(quán)割裂等權(quán)利管理不到位問題［26］。反映到森林資源資產(chǎn)上，國務(wù)院作為法律確認的代表國家行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)的主體，難以全權(quán)管理中國區(qū)域內(nèi)所有的森林資源資產(chǎn)，這昭示著部分森林資源資產(chǎn)所有權(quán)需委托給地方行使。由于在這一過程中所有權(quán)實際行使主體發(fā)生了改變，所有權(quán)弱化、產(chǎn)權(quán)行權(quán)割裂、行權(quán)職責(zé)不明等問題出現(xiàn)的風(fēng)險提升［27］。然而，中國各地方森林資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理機制的構(gòu)建處在探索階段，可借鑒經(jīng)驗缺乏，預(yù)示著在風(fēng)險來臨時很難完全加以抵抗。因此，在對風(fēng)險進行預(yù)演和分析的基礎(chǔ)上，如何通過委托代理機制形成權(quán)責(zé)明晰、監(jiān)管有度的管理組織結(jié)構(gòu)，明晰“資源變資產(chǎn)”路徑，解決所有權(quán)管理不到位問題，是當(dāng)前試點亟待解決的重要議題。

3. 2 “資產(chǎn)變資本”不暢：產(chǎn)業(yè)發(fā)展動力不足

碳匯產(chǎn)業(yè)是利用植物吸收二氧化碳的能力和潛力以滿足人類生產(chǎn)或環(huán)境需求的一類產(chǎn)業(yè)［28］。轉(zhuǎn)化路徑中“資本”的形成需要一定的產(chǎn)業(yè)規(guī)模以實現(xiàn)資本的流通與集聚，然而，當(dāng)前市場環(huán)境下森林碳匯產(chǎn)業(yè)表現(xiàn)出發(fā)展滯緩的狀態(tài)［29］。究其原因 ：其一，從決策層到普通民眾對森林碳匯及其產(chǎn)業(yè)的認識不夠徹底，上層存在著權(quán)屬邊界不明晰等上位法失位情況，下層市場的不健全使市場主體不敢輕易深入其中，多呈觀望狀態(tài)。其二，森林碳匯項目投入上“沉沒成本”占比高，項目時間長、風(fēng)險大、申請程序復(fù)雜、實施難度大、經(jīng)濟性有限［30］，對以經(jīng)濟效益為主導(dǎo)的企業(yè)吸引力不足，這些外部條件阻礙了產(chǎn)業(yè)的成長和產(chǎn)業(yè)間的聯(lián)結(jié)。在現(xiàn)行環(huán)境下森林碳匯產(chǎn)業(yè)能夠獨立發(fā)展壯大的可能性微乎其微，這也決定了森林碳匯扶持制度建立并實施的必然性，對此，須建立一套支持碳匯產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策體系。面對森林碳匯認識模糊和權(quán)屬不明問題，需積極進行人才隊伍建設(shè)，推動高水平人才在森林碳匯及產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面的研究，摸底核查森林碳匯情況，在此基礎(chǔ)上支持擴大森林碳匯資源總量，為碳匯市場交易提供更多供給。面對森林碳匯產(chǎn)業(yè)投入成本高和實施難度大等“門檻高”問題，可通過提供基金支持、拓寬金融方式、激勵產(chǎn)業(yè)融合等降低企業(yè)投入風(fēng)險，從而拉低產(chǎn)業(yè)進入門檻。

3. 3 “資本變資金”不通：市場交易機制不全

2011 年起，中國陸續(xù)在北京、天津、上海等7 個省（市）開啟碳排放權(quán)交易試點，2013年上線交易，2016年新加入福建和四川，此后隨著《碳排放權(quán)登記管理規(guī)則（試行）》《碳排放權(quán)交易管理規(guī)則（試行）》等規(guī)范文件的相繼出臺，中國碳排放權(quán)交易市場的形成進入高速發(fā)展階段。高速發(fā)展下多種問題逐漸凸顯：其一，作為購買方參與市場的企業(yè)類別單一，市場流動性弱，積極性有待激活。其二，市場與互聯(lián)網(wǎng)高新技術(shù)融合程度不足，未充分利用大數(shù)據(jù)平臺整合公開信息。其三，缺乏應(yīng)對市場價格波動異常問題的糾正機制，配套措施薄弱。碳交易市場的多重弊病掣肘著該轉(zhuǎn)換過程的實現(xiàn)，中國需進一步優(yōu)化由森林碳匯作為重要交易標(biāo)的的全國碳交易市場，從供應(yīng)方和購買方兩方角度出發(fā)，建立順應(yīng)改革趨勢的市場交易及配套支撐制度，構(gòu)建公平公開、交易簡便、保障健全的現(xiàn)代化交易市場。

4 基于“四資”轉(zhuǎn)化的森林碳匯價值實現(xiàn)制度設(shè)計

基于“四資”轉(zhuǎn)化的森林碳匯價值實現(xiàn)制度設(shè)計如圖3所示。

4. 1 “資源-資產(chǎn)”：構(gòu)建森林資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理機制

根據(jù)《方案》，國務(wù)院代表國家行使全民所有自然資源所有權(quán)，授權(quán)自然資源部統(tǒng)一履行全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，自然資源部即為所有者職責(zé)統(tǒng)一履行主體。部分職責(zé)需由自然資源部委托省、市級政府代理履行，省、市級政府即為全民所有自然資源資產(chǎn)的所有者職責(zé)代理履行主體。省、市級政府作為代理履行主體有權(quán)將森林資源資產(chǎn)的所有者管理職責(zé)委托至自然資源資產(chǎn)主管部門，自然資源資產(chǎn)主管部門承擔(dān)森林資源資產(chǎn)所有者職責(zé)管理事項，為該委托鏈條中的所有者職責(zé)管理履行主體。受自然資源資產(chǎn)管理工作的復(fù)雜性、專業(yè)性等特點的影響，自然資源資產(chǎn)主管部門很難對森林資源進行全面統(tǒng)籌，可繼續(xù)以某種方式將區(qū)域內(nèi)森林資源資產(chǎn)委托給專業(yè)的資產(chǎn)運營公司進行特許經(jīng)營，運營公司僅行使對森林碳匯等森林資源資產(chǎn)的經(jīng)營權(quán)。

就委托方式來說，從自然資源部到省、市級政府，以及從省、市級政府到自然資源資產(chǎn)主管部門的委托過程必須要經(jīng)過法律或行政的授權(quán)。中國相關(guān)法律均明晰了地方自然資源資產(chǎn)主管部門在森林資源管理工作中所承擔(dān)的職責(zé)，如《中華人民共和國森林法》中規(guī)定：“縣級以上地方人民政府林業(yè)主管部門，主管本行政區(qū)域的林業(yè)工作?！毙姓跈?quán)的主要依據(jù)在于中央和地方政府制定的政策條款，若行政條款生效則自然資源資產(chǎn)主管部門的所有者職責(zé)管理履行主體地位生效。通過法律授權(quán)和行政授權(quán)的形式確定兩方在所有權(quán)代表上的地位，一方面使各主體在權(quán)利行使過程中的職責(zé)更為明確，另一方面有利于全民作為所有權(quán)主體對所有權(quán)的行使過程進行監(jiān)督。在自然資源資產(chǎn)主管部門向森林資源資產(chǎn)運營公司這一層面，主要以行政委托的授權(quán)形式進行。行政委托的特點在于經(jīng)營權(quán)的委托主要通過簽訂行政合同的方式完成，受托的森林資源資產(chǎn)運營公司是以自然資源資產(chǎn)主管部門的名義對森林碳匯等森林資源資產(chǎn)進行權(quán)限范圍內(nèi)的經(jīng)營［31］。理論上來說，只要雙方之間簽訂的行政合同生效則運營公司的經(jīng)營主體地位開始。自然資源資產(chǎn)主管部門需對運營公司的行為進行監(jiān)督，并設(shè)立激勵機制激活運營公司工作的積極性。行政主體與民事主體合作的特殊性使該委托代理環(huán)節(jié)有一定復(fù)雜性，委托方與受托方之間的博弈一直是制約委托代理機制運行的一大問題，兩方之間信息的不對稱、目標(biāo)的不一致、談判的不徹底都會影響制度實現(xiàn)的最終成效。要充分發(fā)揮出兩方的積極性，不僅要在收益分配中體現(xiàn)，也要在委托代理過程中體現(xiàn)出來。

在搭建的委托代理鏈條中，參與主體性質(zhì)的多元化決定著單一的協(xié)議約束不足以支撐整體路徑的有序運行，需搭建一系列配套制度構(gòu)建穩(wěn)固的支撐體系規(guī)范各方行為、發(fā)揮出各方優(yōu)勢［2］。借鑒國有企業(yè)運行方式提出一種“協(xié)議-激勵-監(jiān)督”的委托代理“三角維穩(wěn)系統(tǒng)”，該系統(tǒng)除法律規(guī)定約束和在委托當(dāng)中簽訂的協(xié)議約束之外，還需構(gòu)筑監(jiān)督和激勵兩大支撐結(jié)構(gòu)。一方面，建立面向各主體的監(jiān)督考察和績效考核機制，委托人有權(quán)對受托人的行為進行監(jiān)督，并在發(fā)現(xiàn)受托人行為背離委托人意愿時及時“叫?！?。一是需要制定明確制度，對受托方的行為權(quán)限、工作方式進行明確規(guī)定。二是對受托運營公司設(shè)立獎懲措施，定期對運營公司進行工作考核，未達到階段要求的及時整改，超額完成任務(wù)則可得到相應(yīng)補貼。三是要加強監(jiān)督部門對行政部門的監(jiān)察，規(guī)避政企合作的風(fēng)險［32］。另一方面，建立一套委托和代理兩方皆相容的激勵措施。一是對受托企業(yè)進行政策上的扶持，比如給予一定的創(chuàng)新研發(fā)補貼，為社會責(zé)任感強的企業(yè)加大財政補貼力度。二是在融資方面提供相應(yīng)保障，為運營公司開通多門類的融資渠道，提高還款期限和貸款限額。三是委托期間在稅收方面提供一定傾斜，對績效完成好的企業(yè)適當(dāng)予以稅收優(yōu)惠。

4. 2 “資產(chǎn)-資本”：建立森林碳匯產(chǎn)業(yè)支持制度

首先，針對森林碳匯認識模糊、權(quán)利歸屬不明問題。一是加強人才引培支持，政府部門做好技術(shù)引進和人才培育工作，激勵高水平人才進行森林碳匯管理和產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面的研究。對于從事森林碳匯相關(guān)工作的高級別管理及技術(shù)人員，在納稅期間以個人所得稅為參考進行獎勵。對于研得森林碳匯國際國內(nèi)前沿技術(shù)、領(lǐng)導(dǎo)團隊成功完成重大森林碳匯項目、為森林碳匯產(chǎn)業(yè)做出突出貢獻者，經(jīng)評定獲得相應(yīng)資金支持。二是摸底增量支持。進一步摸底森林資源資產(chǎn)情況，為森林所有權(quán)委托代理和碳匯市場交易打好基礎(chǔ)，同時要著重做好林地的維護和撫育工作，獎勵在規(guī)劃范圍內(nèi)進行的造林護林活動。

其次，針對森林碳匯產(chǎn)業(yè)“門檻高”問題。一是加強“資金+基金”支持。地方政府可設(shè)森林碳匯產(chǎn)業(yè)專項資金，從創(chuàng)新能力、社會價值、產(chǎn)業(yè)聯(lián)動、經(jīng)濟貢獻、行業(yè)活動等多個方面對企業(yè)進行綜合考評，為綜合得分高的或者在某一方面表現(xiàn)特殊突出的森林碳匯企業(yè)頒發(fā)專項資金獎勵。設(shè)森林碳匯產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金，對森林碳匯重大項目采取基金支持，用于著重培養(yǎng)大型領(lǐng)軍企業(yè)和成長潛力大的中小型企業(yè)，資助相關(guān)先進技術(shù)的研發(fā)和先進理論的研究［33］。二是加強產(chǎn)業(yè)生態(tài)支持。鼓勵“森林碳匯+”產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式，為產(chǎn)業(yè)間的協(xié)作搭建平臺，獎勵延長森林碳匯產(chǎn)業(yè)鏈條、有效一體化經(jīng)營、建成高效配套服務(wù)的企業(yè)和集體［34］。與此同時，推進銀行和企業(yè)之間的對接，拓寬森林碳匯產(chǎn)業(yè)融資渠道，優(yōu)化森林碳匯銀行抵押政策。三是在森林產(chǎn)業(yè)制度規(guī)定完善上可充分借鑒其他地區(qū)的成功經(jīng)驗，在森林碳匯項目審批、交易規(guī)范、產(chǎn)業(yè)結(jié)合等方面對現(xiàn)行政策規(guī)定進行優(yōu)化，規(guī)范各方在產(chǎn)品生產(chǎn)、合作交易、擔(dān)保補償?shù)裙ぷ魃系男袨?，營造制度化、規(guī)范化、自主化的產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境。

4. 3 “資本-資金”：優(yōu)化森林碳匯市場交易制度

根據(jù)中國碳排放權(quán)交易市場目前存在的市場主體積極性弱、市場信息公開程度不足、市場配套機制不全問題，提出“內(nèi)外雙驅(qū)2+N”碳匯交易市場架構(gòu)。市場在初形成時期依賴政府給予驅(qū)動力，經(jīng)過一定時間的發(fā)展，市場驅(qū)動力逐步萌芽，逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)檎?qū)動和市場驅(qū)動并駕齊驅(qū)，在市場發(fā)展到較為成熟階段，政府驅(qū)動逐漸退出市場舞臺，更多承擔(dān)監(jiān)管職責(zé)［35］?！皟?nèi)”即市場內(nèi)部發(fā)力，其力主要來自市場主體的能動性，市場需求方有充分購買意愿，供給方有通過出售或拍賣盈利的意愿，這催動著市場作為兩者意愿實現(xiàn)的平臺向更全面、更高效、更普惠的方向發(fā)展?！巴狻奔凑鳛槭袌龀跗诘闹饕误w在市場運作中發(fā)揮的效應(yīng)，政府在市場成立前和初期是市場規(guī)則的制定者、秩序的維護者，發(fā)揮“搭臺”作用，在市場具有獨立運行能力時逐步退出管理職位，構(gòu)筑“市場自驅(qū)、政府監(jiān)督、多制度維護”的“2+N”結(jié)構(gòu)。

該制度結(jié)構(gòu)需搭建以森林碳匯額出售與購買為主的交易市場，交易的買方主要是有購買需求的控排企業(yè)、金融機構(gòu)和個人投資者，賣方則是持有碳匯額度的政府部門或受委托企業(yè)。森林碳匯交易市場的基本運行過程是，森林碳匯供給方向交易平臺提供符合規(guī)定可交易的森林碳匯產(chǎn)品，碳匯需求者在平臺上通過公平競爭的方式購買所需商品，政府作為監(jiān)管者保證交易的有序進行［36］。在此背景下，森林資源資產(chǎn)委托代理鏈終端主體的森林資源資產(chǎn)運營機構(gòu)，可根據(jù)市場狀況出售森林碳匯額從而得到收益，產(chǎn)生經(jīng)濟效益。

目前，交易主體在市場中并不活躍，購買方的主動性有待激發(fā)。在交易原則上，森林碳匯交易市場需秉持著公開平等的原則運行，減少對交易過程的過多干預(yù)，刺激主體積極性，同時建立森林碳匯交易市場信息公開程序，通過大數(shù)據(jù)平臺匯總市場內(nèi)森林碳匯信息，及時為交易雙方提供切實有效的信息供應(yīng)。在交易方式上，森林碳匯的出售與購買可線上線下同時進行，有購買需求的個人和企業(yè)通過小程序、網(wǎng)站、APP客戶端或線下交易所了解供給方信息，雙方進行溝通后可線上或線下面談簽訂合同并支付。在定價方面，森林碳匯額進入市場后主要通過拍賣的方式進行交易，一方面可以使碳匯所有者獲得更大的經(jīng)濟收益，同時也能提高控排企業(yè)的環(huán)保意識，減少碳排放；另一方面為穩(wěn)定市場價格、防止惡意競價設(shè)置價格糾正機制［37］，當(dāng)拍出的價格明顯不符合價格波動規(guī)律時，向買賣雙方發(fā)送提示，任一方皆可申請第三方協(xié)助重新議價。

5 結(jié) 語

森林碳匯的價值實現(xiàn)是森林資源資產(chǎn)所有者權(quán)益落實工作的重要組成部分，但資源價值未充分挖掘、價值實現(xiàn)鏈條未有效延伸、制度體系未完全建立，致使全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理試點中“落實權(quán)益”的目標(biāo)實現(xiàn)受到阻礙。因此，提出并引入了基于“資源-資產(chǎn)-資本-資金”轉(zhuǎn)化的自然資源資產(chǎn)價值實現(xiàn)路徑，以該路徑為切入視角，剖析森林碳匯價值實現(xiàn)面臨的現(xiàn)實困境，設(shè)計出“所有權(quán)委托代理-產(chǎn)業(yè)支持-市場交易”的鏈條式制度體系，推動森林資源資產(chǎn)價值實現(xiàn)進程。

基于“四資”轉(zhuǎn)化理論剖析制約價值實現(xiàn)的困境機理，發(fā)現(xiàn)所有權(quán)委托代理機制空缺問題阻礙了“資源”向“資產(chǎn)”的轉(zhuǎn)化，森林碳匯產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯緩的現(xiàn)狀遏制了“資產(chǎn)”變“資本”路徑，市場機制的不健全使“資本變資金”道路不通，打通“資源”到“資金”通道的制度體系有待建立。為此，設(shè)計了以三項制度為主體的制度體系來支撐價值實現(xiàn)過程。一是響應(yīng)全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理試點工作而搭建的委托代理機制，推動“資源變資產(chǎn)”；二是以解決森林碳匯認識模糊、權(quán)利歸屬不明、產(chǎn)業(yè)“門檻高”問題為目標(biāo)的森林碳匯產(chǎn)業(yè)支持制度，推動“資產(chǎn)變資本”；三是提出“內(nèi)外雙驅(qū)2+N”碳匯交易市場架構(gòu)優(yōu)化森林碳匯市場交易制度，推動“資本變資金”。

當(dāng)前，中國在自然資源資產(chǎn)價值實現(xiàn)方面的研究和實踐不夠成熟，森林資源管理和維護的投入遠遠大于經(jīng)營所帶來的產(chǎn)出，自然資源的經(jīng)濟價值沒有最大程度發(fā)揮出來，資產(chǎn)所有者獲得相應(yīng)收益、落實相應(yīng)權(quán)益的目標(biāo)也無從談起，探索實現(xiàn)森林生態(tài)產(chǎn)品經(jīng)濟價值的途徑、優(yōu)化頂層組織制度、完善生態(tài)產(chǎn)品交易市場結(jié)構(gòu)是突破改革瓶頸的重要議題。自然資源資產(chǎn)價值核算和制度改革過程不可能一蹴而就，要深入地方實踐探索，將權(quán)益落實與生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)、減排增匯法律制度、市場格局時空演變等研究融合起來，發(fā)揮出資源大國的優(yōu)勢，推進生態(tài)文明現(xiàn)代化進程。

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（責(zé)任編輯：王愛萍）