賀 容 田 可 劉軍偉

引言

黨的二十大將成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈建設列為國家區(qū)域重大戰(zhàn)略，推動成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈建設既是時代賦予的重大職責使命，也是成渝地區(qū)發(fā)展的重大戰(zhàn)略機遇。成都和重慶作為成渝地區(qū)的兩大極核城市，通過成渝雙核聯(lián)動聯(lián)建共同提升城市發(fā)展功能能級，能夠引領(lǐng)成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈向更高能級躍升。當前，成渝兩地圍繞區(qū)域合作建立了多層級、多領(lǐng)域的雙核聯(lián)動聯(lián)建工作機制，聚焦國際性綜合交通樞紐、世界級先進制造業(yè)集群、西部科學城、西部金融中心、現(xiàn)代化國際都市5 個共建領(lǐng)域同向發(fā)力，以“清單制+責任制”推進年度重點任務落地落實，引領(lǐng)成渝地區(qū)走向更高發(fā)展水平。剖析成渝聯(lián)動聯(lián)建三級機制運行現(xiàn)狀及存在問題，并針對性提出優(yōu)化建議，能夠為成渝兩市更好地唱好雙城記、建好經(jīng)濟圈提供有益參考。

一、跨區(qū)域合作工作機制研究

區(qū)域合作作為區(qū)域經(jīng)濟一體化的重要形式，是區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展良好的重要特征，長三角城市群、京津冀城市群和粵港澳大灣區(qū)等先發(fā)區(qū)域圍繞產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移合作、共建產(chǎn)業(yè)園區(qū)等方面展開了不同程度的區(qū)域合作。區(qū)域合作工作機制作為推動區(qū)域合作的重要支撐，是區(qū)域合作能夠取得良好成效的先行條件，已有學者針對跨區(qū)域合作展開了深入研究。陳剩勇等研究提出區(qū)域合作必須要有跨行政區(qū)的制度性組織協(xié)調(diào)機構(gòu)，且應當具有明確的職能和權(quán)限，所做出的決策可以以立法等形式，對各地方政府的行為構(gòu)成有效約束[1]。卓凱等提出區(qū)域合作要克服行政區(qū)劃障礙和解決合作方經(jīng)濟發(fā)展不平衡兩大關(guān)鍵難題，構(gòu)建“跨界治理體系”主要包括建立合作組織機構(gòu)及機制、激勵機制以及相應的法治基礎等路徑[2]。龔勝生等研究表明區(qū)域合作保障機制包括主體機制、目標機制、動力機制、激勵與約束機制、利益共享與補償機制和政府績效考核機制[3]。李后卿研究提出推動區(qū)域開放合作要注重建立跨區(qū)域工作機制、協(xié)調(diào)機制和推進機制[4]。綜上所述，構(gòu)建跨區(qū)域合作機制要注重圍繞區(qū)域發(fā)展共同利益，通過構(gòu)建制度性的組織協(xié)調(diào)機構(gòu)，從建立健全區(qū)域合作動力機制、利益共享機制、推進機制等方面保障區(qū)域合作的順利進行。

二、成渝雙核聯(lián)動聯(lián)建三級工作機制建立及運行現(xiàn)狀

2022 年11 月，經(jīng)成渝兩市協(xié)商，在川渝合作機制框架下，按照統(tǒng)一謀劃、一體部署，相互協(xié)作、共同實施，優(yōu)勢互補、共建共享的原則，建立了雙核聯(lián)動聯(lián)建“三級”工作機制，由重慶成都雙核聯(lián)動聯(lián)建會議、重慶成都雙核聯(lián)動聯(lián)建工作專班、重慶成都雙核聯(lián)動聯(lián)建工作協(xié)調(diào)組組成，負責推動雙核聯(lián)動聯(lián)建各項任務落地落實。

就重慶成都雙核聯(lián)動聯(lián)建會議運行來看，2022 年9 月和2023 年9 月，先后召開了第一次、第二次重慶成都雙核聯(lián)動聯(lián)建會議。會議確定成渝兩地共同組建“雙核聯(lián)動聯(lián)席會議、雙核聯(lián)動工作專班、聯(lián)席會議聯(lián)絡組”三級工作機制，并圍繞共投共建、相向協(xié)作、共同爭取三個方面確定了《強化重慶成都雙核聯(lián)動聯(lián)建合作項目事項清單》，細化提出了第一批34 個合作事項。

就雙核聯(lián)動聯(lián)建工作專班運行現(xiàn)狀來看，成渝雙核聯(lián)合成立了共建國際性綜合交通樞紐推進交通基礎設施互聯(lián)互通專班、共建世界級先進制造業(yè)集群推進現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系互聯(lián)互通專班、共建西部科學城推進科技創(chuàng)新資源互聯(lián)互通專班、共建西部金融中心推進城市服務功能互聯(lián)互通專班、共建現(xiàn)代化國際都市推進社會公共政策互聯(lián)互通專班。五個工作專班運行以來，積極履行工作職責，通過印發(fā)文件正式組建工作專班，持續(xù)完善專班組織架構(gòu)，并通過合作推進第一批合作事項清單落地加快成渝雙核聯(lián)動聯(lián)建，取得了良好成效。

就雙核聯(lián)動聯(lián)建工作協(xié)調(diào)組運行來看，雙核聯(lián)動聯(lián)建工作協(xié)調(diào)組成立以來，持續(xù)做好日常聯(lián)絡工作，負責籌備了第一次、第二次重慶成都雙核聯(lián)動聯(lián)建會議。制定雙核聯(lián)動聯(lián)建重點任務和項目清單，協(xié)調(diào)組通過座談會商，經(jīng)充分征詢兩市部門、區(qū)（市）縣建議，統(tǒng)籌各工作專班研究制定了《強化重慶成都雙核聯(lián)動聯(lián)建合作項目事項清單（第一批）》，細化提出了雙核聯(lián)動共投共建、相向協(xié)作、共同爭取三類項目清單。

三、成渝雙核聯(lián)動聯(lián)建三級工作機制運行中存在的問題分析

成渝雙核聯(lián)動聯(lián)建“三級”工作機制建立以來，共同圍繞“五個互聯(lián)互通”“五個共建”同向發(fā)力，推動成渝雙核聯(lián)動整體成勢，但是深入分析“三級”機制運行現(xiàn)狀來看，在人員責任分工、利益協(xié)調(diào)、溝通交流、項目推進、監(jiān)督考核機制等方面還存在問題。

(一)工作專班建設力度有待加大

一是專班積極性自主性發(fā)揮不足。問卷調(diào)查顯示，部分部門已經(jīng)針對雙核聯(lián)動聯(lián)建編制了專項行動計劃、調(diào)研報告、工作方案，但也有部門尚未針對成渝雙核聯(lián)動聯(lián)建開展具體的研究，合作的積極性還有待提高。二是工作專班制度化水平不高。目前，成渝合作主要是以簽訂協(xié)議等方式進行，缺乏相關(guān)的合作制度保障，多數(shù)合作主要是通過倡導方式進行，屬于非制度化合作，多數(shù)停留在會議、協(xié)商、互訪、簽署協(xié)議等層面，工作專班話語權(quán)不高，難以最大限度地發(fā)揮聯(lián)動效應。三是區(qū)市縣參與工作專班程度不夠，問卷調(diào)查結(jié)果顯示，工作專班工作任務較多，現(xiàn)有工作專班人員力量還亟待充實，從實際情況來看，目前，成都市的20 個區(qū)（市）縣和3 個主要開發(fā)區(qū)與重慶市主城都市區(qū)的21 個區(qū)縣和3 個主要開發(fā)區(qū)全面開展了交流合作，但僅有四川天府新區(qū)、成都東部新區(qū)、成都高新區(qū)被納入到五個工作專班組建中，成都市其他區(qū)市縣相關(guān)部門還未被正式納入到五個工作專班中。

(二)利益平衡調(diào)節(jié)機制亟待完善

一是聯(lián)合向上爭取重大資源不夠，成渝在重大資源、重大項目等向上爭取時還存在競爭情況，合作積極性調(diào)動不足，合作效應發(fā)揮不充分，亟待從競爭走向競合。二是互利共贏的利益平衡機制還未建立，例如，由于成渝利益共享和成本分擔機制尚不健全，成渝重點產(chǎn)業(yè)布局和產(chǎn)業(yè)鏈匹配方面缺乏有效統(tǒng)籌，尚未形成有效的規(guī)劃對接機制，部分城市重點發(fā)展細分領(lǐng)域、關(guān)鍵環(huán)節(jié)高度相似，缺乏基于區(qū)域比較優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)統(tǒng)籌布局，資源共享、能力互通、優(yōu)勢互補的協(xié)同機制尚未充分形成。三是多元利益主體調(diào)動不足，成渝雙核合作主要依靠政府層面簽訂框架合作協(xié)議來推動，社會力量、市場主體自主參與度不高；協(xié)會、機構(gòu)、聯(lián)盟等作用方面與長三角等地區(qū)還存在一定差距和不足。

(三)信息溝通交流渠道有待打通

信息溝通交流不暢，成渝之間在信息溝通交流上還不同程度地存在著交流不夠、信息面窄、反映成渝聯(lián)動聯(lián)建工作動態(tài)信息較少的現(xiàn)象，從問卷調(diào)查結(jié)果來看，就成都與重慶市相關(guān)部門之間的協(xié)調(diào)配合情況來看，非常順暢的比例僅為29.63%，比較順暢、一般順暢的比例分別為37.04、25.93%，不太順暢的占比為7.41%。對于導致成渝溝通不順暢的原因，認為溝通關(guān)系不對等占比為77.78%、成渝合作訴求不完全一致的占比為44.44%、各部門責任和權(quán)限未劃分清楚和溝通渠道太單一的占比均為33.33%。

(四)合作項目事項謀劃有待擴展

一是合作項目事項推進力度不夠，目前，成渝合作仍以簽訂合作協(xié)議、聯(lián)合策劃開展相關(guān)活動居多，對于人才、技術(shù)等資源要素合作、平臺合作以及聯(lián)合開展項目合作相對較少，部分合作協(xié)議僅為戰(zhàn)略框架協(xié)議，只約定了合作的重點領(lǐng)域或方向，實際投資合作落地的項目較少，存在戰(zhàn)略框架合作居多、實質(zhì)性合作較少的情況，且兩市聯(lián)動落實舉措少，在簽訂合作協(xié)議后，由于缺乏進一步的項目事項推進落實機制，未能清單化、事項化落實。二是工作專班督促考評體系還不完善，工作專班是由成渝兩市相關(guān)部門通過印發(fā)紅頭文件成立，就目前而言，無論是在文件層面還是具體操作中，都沒有針對工作專班制定系統(tǒng)性的督促考核機制，造成工作專班的工作推進處于事實上的監(jiān)管盲區(qū)，容易在實際運行過程中出現(xiàn)效率較低的現(xiàn)象。

四、成渝雙核聯(lián)動聯(lián)建三級工作機制的優(yōu)化對策

針對“三級”工作機制上的問題和短板進行針對性地突破，圍繞明確職責定位、強化互利共贏、暢通溝通渠道、加強謀劃督導四個方面提出推進成渝雙核聯(lián)動聯(lián)建具有針對性、可操作性的舉措建議，確保事有人做、責有人擔，著力放大“三級”工作機制乘數(shù)效應。

(一)以明確職責定位為突破，強化工作專班執(zhí)行功能

明確專班職能職責，以各工作專班組建方案為依據(jù)，加快制定專班職責分工、任務分工等通知，準確界定五個專班工作職能職責；推動工作內(nèi)容責任到人，堅持“專職、專注、專業(yè)”要求，圍繞雙核聯(lián)動聯(lián)建合作項目事項明確牽頭負責同志、責任處室（部門）和具體責任人，確保責任到人、到崗。提高工作專班直接參與決策能力，完善五個工作專班對雙核聯(lián)動聯(lián)建合作項目事項的參與制度，提升工作專班實質(zhì)地位，推動工作專班參與合作事項重大決策會議、專題會議及決策咨詢，提高重大項目事項決策的有效性和可行性。加強工作專班隊伍建設，引入?yún)^(qū)市縣力量充實工作專班力量，積極響應區(qū)市縣訴求，推動成都市更多區(qū)市縣參與到工作專班組建中，進一步匯聚區(qū)市縣資源，持續(xù)拓展強化工作專班隊伍建設，形成強大的專班工作合力。

(二)以強化互利共贏為核心，匯聚雙核聯(lián)動聯(lián)建合力

明確向上爭取內(nèi)容，通過政府門戶網(wǎng)站、微信公眾號等多種途徑收集信息，深入研究吃透國家產(chǎn)業(yè)和投資政策，及時了解國家大政方針，科學研判未來國家資金支持方向、政策傾斜角度和項目推動類型，找準找實成渝共同向上爭取的結(jié)合點和切入點，明確向上爭取方向。建立成本共擔利益共享機制，提升成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈產(chǎn)業(yè)合作示范園區(qū)、成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈種苗科技園等成渝共建園區(qū)建設力度，篩選更多具有合作基礎和合作意愿的園區(qū)共同建設產(chǎn)業(yè)合作園區(qū)，以共建園區(qū)為紐帶，促進人才、資本、技術(shù)等資源要素共建共用。制定成渝雙核財政協(xié)同投入辦法，深化成渝雙核聯(lián)動聯(lián)建資金統(tǒng)籌整合，以共同出資、互相持股、成立跨區(qū)域?qū)ｍ椯Y金等合作模式，建立跨區(qū)域產(chǎn)業(yè)合作、重大基礎設施共建、科技創(chuàng)新聯(lián)合攻關(guān)等合作項目的財政協(xié)同投入機制。積極探索成渝雙核財稅利益分享機制，聯(lián)合會商出臺推動成渝跨行政區(qū)合作支持政策以及跨行政區(qū)利益分享的實施細則文件，加快研究制定跨行政區(qū)稅收解繳及利益結(jié)算辦法。建立多元主體參與機制，編制雙核聯(lián)動聯(lián)建政府需求清單、企業(yè)協(xié)作清單和企業(yè)能力清單，為企業(yè)參與雙核聯(lián)動聯(lián)建創(chuàng)造機遇；充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會商會優(yōu)勢打破行政區(qū)劃界限，服務成渝雙核各行業(yè)發(fā)展。

(三)以促進信息互聯(lián)互通為關(guān)鍵，提高溝通交流效率

提高信息資源共享水平，圍繞異地招商資源、政策文件等方面重點梳理成渝雙核聯(lián)動聯(lián)建信息共享需求，明確共享信息名稱、共享方式、責任部門等要求，加快制定成渝雙核聯(lián)動聯(lián)建信息共享清單，著力打通信息壁壘，實現(xiàn)跨地區(qū)、跨部門資源信息充分共享、互聯(lián)互通。建立常態(tài)化對接交流渠道，5 個工作專班內(nèi)部成渝各部門要明確一名熟悉業(yè)務的工作人員作為固定聯(lián)絡員，具體負責日常溝通聯(lián)絡、工作對接，實現(xiàn)工作動態(tài)、經(jīng)驗材料、報告總結(jié)等資源信息的交換互鑒共用。定期舉辦經(jīng)驗交流活動，重點圍繞在雙核聯(lián)動聯(lián)建情況和成效，分享和推廣雙核工作中的先進經(jīng)驗做法，協(xié)商解決雙 核聯(lián)動聯(lián)建推進中的難點、堵點和突出問題，聯(lián)合探討提升雙核聯(lián)動聯(lián)建工作質(zhì)效的有效途徑。強化人員定期溝通交流，工作專班各牽頭單位將加強雙核工作溝通交流列入重要議事日程，建立每月不少于一次的聯(lián)合辦公工作機制，相互通報工作開展情況。

(四)以加強謀劃督導為抓手，推動項目事項落地落實

豐富合作項目事項生成機制，高位統(tǒng)籌謀劃一批，積極借智借腦策劃包裝一批，深入研究分析成渝兩地發(fā)展實際與需求，結(jié)合兩市自身資源稟賦和產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢務實謀劃成渝聯(lián)動聯(lián)建重大項目，進一步提高項目儲備質(zhì)量、總量和增量。加大項目事項推進力度，強化合作項目事項責任分工，建立專班重點合作任務推進臺賬，細化責任分工和目標任務，明確牽頭負責同志、責任處室（部門）和具體責任人，嚴格按照目標任務和時間進度要求推進實施。建立項目事項常態(tài)化督導機制，充分發(fā)揮雙核聯(lián)動聯(lián)建工作協(xié)調(diào)組作用，定期針對合作項目事項進展情況進行綜合評價。建立合作項目事項督導考評體系，建立周期性考核激勵制度，積極推動將雙核聯(lián)動聯(lián)建重點工作推進和完成情況納入工作專班部門考核體系，著力提升干事積極性。