佘杰新 黃銘儀

（西南政法大學(xué)國(guó)家安全學(xué)院 重慶 401120）

1 引言

當(dāng)今世界正處于百年未有之大變局，國(guó)內(nèi)外安全風(fēng)險(xiǎn)影響著中華民族偉大復(fù)興的實(shí)現(xiàn)進(jìn)程，推進(jìn)國(guó)家安全體系和能力現(xiàn)代化成為時(shí)代重任之一。黨的二十大強(qiáng)調(diào)要完善國(guó)家安全法治體系，構(gòu)建全域聯(lián)動(dòng)、立體高效的國(guó)家安全防護(hù)體系。黨的十八大以來，特別是自2014年4月15日中央國(guó)家安全委員會(huì)第一次會(huì)議提出總體國(guó)家安全觀以來，我國(guó)通過頂層設(shè)計(jì)、戰(zhàn)略部署、有序安排和穩(wěn)中加速，不斷創(chuàng)新國(guó)家安全法治建設(shè)理念和實(shí)踐，國(guó)家安全法治體系建設(shè)取得了一系列成就，步入全新的歷史階段。新征程亟待尋求質(zhì)的飛躍，構(gòu)建中國(guó)式現(xiàn)代化國(guó)家安全法治體系，發(fā)揮法治在國(guó)家安全領(lǐng)域固根本、穩(wěn)預(yù)期、利長(zhǎng)遠(yuǎn)的功能，是黨和國(guó)家的重要目標(biāo)之一，也是全面依法治國(guó)的應(yīng)有內(nèi)涵。國(guó)家安全法治建設(shè)，需將理論與實(shí)踐相結(jié)合。縱觀國(guó)內(nèi)有關(guān)研究成果，仍然缺乏關(guān)于國(guó)家安全法治建設(shè)理論支撐的深入性、系統(tǒng)性研究，更多是從國(guó)家安全法律法規(guī)體系展開研究。因而亟待學(xué)術(shù)界基于學(xué)術(shù)文獻(xiàn)梳理和實(shí)踐情況評(píng)估，系統(tǒng)總結(jié)和分析國(guó)家安全法治體系建設(shè)十年來取得的歷史性成就、面臨的現(xiàn)實(shí)性問題，探尋推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化國(guó)家安全法治體系的思路和路徑。

2 國(guó)家安全法治體系建設(shè)之重大成就

國(guó)家安全法治體系是一個(gè)系統(tǒng)工程。黨的十八大以來，特別是總體國(guó)家安全觀創(chuàng)造性提出以來，從國(guó)家安全法治理念、法律法規(guī)體系、實(shí)施體系、監(jiān)督體系、黨內(nèi)法規(guī)體系、保障體系等方面進(jìn)行效果評(píng)估，我國(guó)國(guó)家安全法治體系建設(shè)取得了一系列歷史性重大成就。

2.1 國(guó)家安全法治理念科學(xué)化

國(guó)家安全法治理念是指在國(guó)家安全法治建設(shè)過程中應(yīng)遵循的價(jià)值取向、基本原則和根本要求。隨著推進(jìn)全面依法治國(guó)的展開，在具有理論和實(shí)踐偉力的總體國(guó)家安全觀與習(xí)近平法治思想指導(dǎo)下，我國(guó)國(guó)家安全法治理念不斷進(jìn)步。

第一，堅(jiān)持總體國(guó)家安全觀。黨的十八大以來，非傳統(tǒng)安全問題與傳統(tǒng)安全問題日益凸顯，國(guó)內(nèi)安全形勢(shì)與國(guó)際形勢(shì)變化相互影響，我國(guó)國(guó)家安全形勢(shì)和壓力愈發(fā)復(fù)雜，統(tǒng)籌國(guó)家安全與發(fā)展呼喚新的理論指引，總體國(guó)家安全觀應(yīng)運(yùn)而生?？傮w國(guó)家安全觀是中國(guó)國(guó)家安全理論的重要成果，是馬克思主義時(shí)代化、中國(guó)化在安全領(lǐng)域的最新體現(xiàn)[1]。其五大要素從宏觀層面明確了國(guó)家安全法治建設(shè)重點(diǎn)目標(biāo)，深刻指明了國(guó)家安全法治建設(shè)核心內(nèi)容和內(nèi)在邏輯關(guān)系。一是以人民安全為宗旨。以人民安全為中心，蘊(yùn)含著“一切為了人民、一切依靠人民”的民主立法和保障人權(quán)的立法原則，體現(xiàn)以人為本的價(jià)值指向。我國(guó)不僅在《中華人民共和國(guó)國(guó)家情報(bào)法》（以下簡(jiǎn)稱《國(guó)家情報(bào)法》）等立法中強(qiáng)調(diào)了人權(quán)保障原則，同時(shí)還頒布《中華人民共和國(guó)個(gè)人信息保護(hù)法》等法律以保障人民權(quán)益。二是以政治安全為根本。政治安全是推動(dòng)國(guó)家安全法治建設(shè)各方面的先決條件。完善政治安全領(lǐng)域的立法，依法打擊分裂行為、間諜行為、顏色革命等危害政治安全的行為，是國(guó)家安全法治建設(shè)的根本任務(wù)。以《中華人民共和國(guó)反間諜法》（以下簡(jiǎn)稱《反間諜法》）、《中華人民共和國(guó)反恐怖主義法》（以下簡(jiǎn)稱《反恐怖主義法》）等法律為依據(jù)，依法開展反分裂、反恐怖斗爭(zhēng)，推動(dòng)平安中國(guó)建設(shè)邁向新高度。三是以經(jīng)濟(jì)安全為基礎(chǔ)，依法維護(hù)國(guó)家基本經(jīng)濟(jì)制度，推進(jìn)社會(huì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制健全發(fā)展。我國(guó)先后頒布實(shí)施《中華人民共和國(guó)外商投資法》《外商投資安全審查辦法》等法律法規(guī)，積極運(yùn)用法律手段完善投資審查制度、打擊經(jīng)濟(jì)破壞活動(dòng)、防范重大金融風(fēng)險(xiǎn)、抵御西方經(jīng)濟(jì)霸權(quán)，提高經(jīng)濟(jì)安全法治保障能力。四是以軍事、科技、文化、社會(huì)安全為保障。軍事實(shí)力是國(guó)家安全的主要武器與支柱?？萍际堑谝簧a(chǎn)力，為新時(shí)代筑牢國(guó)家安全屏障提供硬核材料。文化是國(guó)民意識(shí)、愛國(guó)精神和法治理念的重要支撐，是國(guó)家安全與發(fā)展的力量源泉。社會(huì)穩(wěn)定是國(guó)家強(qiáng)盛的前提，承載著國(guó)家安全法治改革與前進(jìn)的基礎(chǔ)。新時(shí)代軍事、科技、文化、社會(huì)安全面臨著諸多挑戰(zhàn)，我國(guó)積極運(yùn)用法律打擊軍事破壞行為、提升科技競(jìng)爭(zhēng)水平、厚實(shí)文化底蘊(yùn)和夯實(shí)社會(huì)治理基礎(chǔ)，多方位、立體化筑牢國(guó)家安全防護(hù)體系。五是促進(jìn)國(guó)際安全為依托。以《中華人民共和國(guó)境外非政府組織境內(nèi)活動(dòng)管理法》（以下簡(jiǎn)稱《境外非政府組織境內(nèi)活動(dòng)管理法》）及《領(lǐng)事保護(hù)與協(xié)助條例》等為代表的法律法規(guī)陸續(xù)出臺(tái)，不斷完善涉外法律體系，積極參與國(guó)際規(guī)則制定，開展涉外法律斗爭(zhēng)，推動(dòng)構(gòu)建新型國(guó)際關(guān)系，以中國(guó)智慧實(shí)現(xiàn)共同安全。

第二，堅(jiān)持習(xí)近平法治思想。習(xí)近平法治思想從國(guó)家發(fā)展高度與法治建設(shè)歷程出發(fā)，明確提出“十一個(gè)堅(jiān)持”，是新時(shí)代推進(jìn)全面依法治國(guó)的戰(zhàn)略部署，高度概括了新時(shí)代推進(jìn)全面依法治國(guó)的總體要求，系統(tǒng)回答了社會(huì)主義法治建設(shè)一系列重大問題。習(xí)近平法治思想是新時(shí)代建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義的重要思想，是馬克思主義法治理論中國(guó)化的新發(fā)展新飛躍，是全面依法治國(guó)的根本遵循和行動(dòng)指南[2]。在習(xí)近平法治思想指引下，我國(guó)堅(jiān)持加強(qiáng)黨對(duì)依法治國(guó)的領(lǐng)導(dǎo)，強(qiáng)化黨對(duì)國(guó)家安全法治體系建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)，走中國(guó)特色國(guó)家安全法治道路。中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征，是全面推進(jìn)國(guó)家安全法治體系的根本保證。在這一思想指導(dǎo)下，國(guó)家安全法治體系建設(shè)中黨的領(lǐng)導(dǎo)作用日益強(qiáng)化，不僅體現(xiàn)在黨對(duì)國(guó)家安全工作集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，而且體現(xiàn)在領(lǐng)導(dǎo)立法、保證執(zhí)法、支持司法、帶頭守法，將黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到各個(gè)方面[3]。國(guó)家安全領(lǐng)導(dǎo)體制、國(guó)家安全風(fēng)險(xiǎn)防范制度、國(guó)家安全信息情報(bào)等制度建設(shè)逐漸法治化，為黨和國(guó)家安全事業(yè)提供穩(wěn)定的制度支撐。“中國(guó)特色社會(huì)主義法治道路本質(zhì)上是中國(guó)特色社會(huì)主義道路在法治領(lǐng)域的具體體現(xiàn)。”[4]我國(guó)立足國(guó)家安全形勢(shì)與國(guó)家安全工作特點(diǎn)，運(yùn)用法治思維和法治方式解決國(guó)家安全面臨的深層次、頑固性問題，不斷筑法治之基、行法治之力、積法治之勢(shì)，探索適合我國(guó)的國(guó)家安全法治道路。

2.2 國(guó)家安全法律法規(guī)體系精細(xì)化

我國(guó)國(guó)家安全領(lǐng)域立法取得顯著成就，完善了各領(lǐng)域?qū)ｉT立法，彌補(bǔ)了非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域立法缺失，國(guó)家安全法律體系不斷健全、日益精細(xì)。目前，我國(guó)國(guó)家安全領(lǐng)域正逐步形成“涉國(guó)家安全的憲法條文+國(guó)家安全基本法+專門立法+散布于各法律中的相關(guān)規(guī)定”四層次體系性結(jié)構(gòu)的國(guó)家安全立法體系[5]。

第一，《中華人民共和國(guó)國(guó)家安全法》（以下簡(jiǎn)稱《國(guó)家安全法》）頒布。2015年7月1日《國(guó)家安全法》正式施行，以法律形式對(duì)維護(hù)國(guó)家安全任務(wù)作出明確規(guī)定，構(gòu)建起以《國(guó)家安全法》為主干的中國(guó)特色國(guó)家安全法律體系。《國(guó)家安全法》是對(duì)國(guó)內(nèi)外新安全發(fā)展態(tài)勢(shì)與百年未有之大變局的積極回應(yīng)，是規(guī)范國(guó)家安全工作事務(wù)的綜合性法律。該法在明確了國(guó)家安全時(shí)代要義的基礎(chǔ)上，明確了黨中央國(guó)家安全領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制與中央國(guó)家安全委員會(huì)的職能，并對(duì)國(guó)家安全領(lǐng)域、主體權(quán)責(zé)、制度機(jī)制等予以全面規(guī)定，為構(gòu)建中國(guó)特色國(guó)家安全法律體系提供了基礎(chǔ)框架，為走中國(guó)特色國(guó)家安全道路提供了法律支撐。

第二，拓寬國(guó)家安全領(lǐng)域立法。黨的十八大以來，國(guó)家安全立法模式從“零售立法”轉(zhuǎn)向“批發(fā)立法”，系統(tǒng)化、體系化、科學(xué)化地制定調(diào)整國(guó)家安全關(guān)系的法律法規(guī)[6]。我國(guó)先后頒布了一系列國(guó)家安全專門法律，如《反間諜法》《反恐怖主義法》《國(guó)家情報(bào)法》《境外非政府組織境內(nèi)活動(dòng)管理法》《中華人民共和國(guó)核安全法》《中華人民共和國(guó)密碼法》，以及《中華人民共和國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全法》（以下簡(jiǎn)稱《網(wǎng)絡(luò)安全法》）、《中華人民共和國(guó)香港特別行政區(qū)維護(hù)國(guó)家安全法》（以下簡(jiǎn)稱《香港維護(hù)國(guó)安法》）、《中華人民共和國(guó)生物安全法》（以下簡(jiǎn)稱《生物安全法》）、《中華人民共和國(guó)數(shù)據(jù)安全法》（以下簡(jiǎn)稱《數(shù)據(jù)安全法》）。同時(shí)，我國(guó)還對(duì)可能涉及國(guó)家安全的相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行立法和完善，如《中華人民共和國(guó)種子法》《中華人民共和國(guó)公共文化服務(wù)保障法》《中華人民共和國(guó)鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》等法律對(duì)國(guó)家安全問題的回應(yīng)。為積極應(yīng)對(duì)非傳統(tǒng)安全風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)的新變化，《網(wǎng)絡(luò)安全法》《生物安全法》等法律為維護(hù)非傳統(tǒng)領(lǐng)域國(guó)家安全提供有力保障，與此同時(shí)，我國(guó)積極謀劃國(guó)家安全新型領(lǐng)域的行為準(zhǔn)則與制度保障，逐步構(gòu)建范疇廣、功能強(qiáng)的國(guó)家安全法律體系。

第三，《香港維護(hù)國(guó)安法》頒布。2020年7月頒布的《香港維護(hù)國(guó)安法》是法治維護(hù)國(guó)家安全的成功實(shí)踐，國(guó)家積極運(yùn)用法治維護(hù)了香港地區(qū)的穩(wěn)定發(fā)展?！案郦?dú)”分子嚴(yán)重沖擊了“一國(guó)兩制”的原則底線，阻礙了香港經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行，危害了香港同胞的人身財(cái)產(chǎn)安全。《香港維護(hù)國(guó)安法》規(guī)定了香港特別行政區(qū)維護(hù)國(guó)家安全的職責(zé)和機(jī)構(gòu)，明確四種罪行的具體內(nèi)涵、刑事責(zé)任，并且還對(duì)中央政府派駐香港特別行政區(qū)維護(hù)國(guó)家安全機(jī)構(gòu)職權(quán)等做出了相應(yīng)規(guī)定。《香港維護(hù)國(guó)安法》是國(guó)家安全法治建設(shè)過程中取得的突破性成就，在“一國(guó)兩制”原則下通過法治的形式維護(hù)了香港的社會(huì)秩序，彌補(bǔ)了香港國(guó)家安全領(lǐng)域立法長(zhǎng)期薄弱的缺陷，為香港長(zhǎng)期繁榮穩(wěn)定提供了法律保障。在香港“止暴制亂，恢復(fù)秩序”的關(guān)鍵時(shí)刻，《香港維護(hù)國(guó)安法》“一法安香江”，確保了“一國(guó)兩制”行穩(wěn)致遠(yuǎn)[7]。

2.3 國(guó)家安全工作實(shí)施法治化

國(guó)家安全法治建設(shè)既要完備的法律體系為支撐，又要規(guī)范的運(yùn)行機(jī)制為載體?？傮w國(guó)家安全觀提出以來，國(guó)家安全工作法治化進(jìn)程加快，除了政策文件和內(nèi)部指引外，其體制機(jī)制逐步立法化、制度化和規(guī)范化。

第一，國(guó)家安全領(lǐng)導(dǎo)體制立法化、制度化、規(guī)范化。《國(guó)家安全法》第44條規(guī)定：“中央國(guó)家安全領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)實(shí)行統(tǒng)分結(jié)合、協(xié)調(diào)高效的國(guó)家安全制度和工作機(jī)制?！苯y(tǒng)分結(jié)合和協(xié)調(diào)高效從體制和機(jī)制角度高度概括了中央國(guó)家安全領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的組織結(jié)構(gòu)和運(yùn)行目標(biāo)。中央國(guó)家安全委員會(huì)是國(guó)家安全工作的決策和議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。自中央國(guó)家安全委員會(huì)成立以來，國(guó)家安全頂層設(shè)計(jì)得以加強(qiáng)，不斷明晰國(guó)家安全法治建設(shè)部署，一體化推進(jìn)國(guó)家安全法治建設(shè)。中央國(guó)家安全委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)作用不僅體現(xiàn)在對(duì)立法進(jìn)程的推進(jìn)，形成以《國(guó)家安全法》為主干的國(guó)家安全法律體系，而且還體現(xiàn)在《國(guó)家情報(bào)法》《數(shù)據(jù)安全法》等法律明確規(guī)定了其統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的職能定位，大大推進(jìn)國(guó)家安全工作的制度化運(yùn)行。

第二，國(guó)家安全具體機(jī)制立法化、制度化、規(guī)范化。中央國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌國(guó)家安全工作，具體工作事項(xiàng)由專業(yè)部門執(zhí)行，避免國(guó)家安全工作“九龍治水”，真正實(shí)現(xiàn)目標(biāo)統(tǒng)一、分工合作、各司其職、高效推進(jìn)。為此，《國(guó)家安全法》明確了一系列國(guó)家安全具體機(jī)制，推進(jìn)國(guó)家安全工作的制度化安排。一是通過國(guó)家安全重大領(lǐng)域工作協(xié)調(diào)機(jī)制、重大事項(xiàng)跨部門會(huì)商機(jī)制、重大事項(xiàng)協(xié)同聯(lián)動(dòng)機(jī)制等機(jī)制，統(tǒng)籌中央有關(guān)部門、中央與地方之間、部門之間、軍地之間、地區(qū)之間的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)彼此之間在法律制度框架下聯(lián)合執(zhí)法，共同應(yīng)對(duì)國(guó)家安全危機(jī)和風(fēng)險(xiǎn)[8]。二是通過國(guó)家安全工作督促檢查和責(zé)任追究機(jī)制，提高國(guó)家安全工作的執(zhí)行效率，提升國(guó)家安全法律的運(yùn)行實(shí)效。三是通過構(gòu)建審查監(jiān)管制度、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警制度、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等制度，重點(diǎn)審查相關(guān)事項(xiàng)和活動(dòng)是否構(gòu)成或者可能構(gòu)成對(duì)國(guó)家安全的威脅，以法律制度將風(fēng)險(xiǎn)和威脅“拒之門外”，并堅(jiān)決追究違法犯罪行為的法律責(zé)任。未來，我國(guó)將繼續(xù)遵循法治原則，構(gòu)建全域聯(lián)動(dòng)、立體高效的國(guó)家安全防護(hù)體系，持續(xù)推進(jìn)國(guó)家安全工作在法治軌道上行穩(wěn)致遠(yuǎn)。

2.4 國(guó)家安全法治保障全面化

國(guó)家安全法治建設(shè)的有效推進(jìn)，需要制度、人力、氛圍等的保障?？傮w國(guó)家安全觀提出以來，黨和國(guó)家高度重視國(guó)家安全法治建設(shè)，為國(guó)家安全法治保障提供了良好的制度保障、人力保障和氛圍保障，確保了國(guó)家安全法治行穩(wěn)致遠(yuǎn)。

第一，國(guó)家安全法治建設(shè)具有優(yōu)良的制度保障。習(xí)近平法治思想不斷深化了全面依法治國(guó)的基本方略，推動(dòng)了法治現(xiàn)代化的發(fā)展進(jìn)程。黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)決定了國(guó)家安全法治建設(shè)的基本性質(zhì)和前進(jìn)道路，也為國(guó)家安全法治建設(shè)提供了制度優(yōu)勢(shì)。在黨的領(lǐng)導(dǎo)和全面依法治國(guó)的基本方略下，大力推進(jìn)國(guó)家安全法治建設(shè)，國(guó)家安全工作立法更加科學(xué)完善，國(guó)家安全機(jī)關(guān)工作人員更加嚴(yán)格執(zhí)法，司法機(jī)關(guān)更加公正司法，國(guó)家安全人民防線更加牢固。

第二，國(guó)家安全法治建設(shè)具有強(qiáng)大的隊(duì)伍保障。堅(jiān)持加強(qiáng)國(guó)家安全干部隊(duì)伍建設(shè)，是總體國(guó)家安全觀十個(gè)要求之一。筑牢新時(shí)代國(guó)家安全防線，夯實(shí)國(guó)家安全法治體系建設(shè)的組織和人才保障，需要不斷提升維護(hù)國(guó)家安全隊(duì)伍的法治素養(yǎng)，特別是打造一支具有法治素養(yǎng)的國(guó)安鐵軍。總體國(guó)家安全觀提出以來，我國(guó)國(guó)家安全法治隊(duì)伍建設(shè)有序推進(jìn)，國(guó)家安全監(jiān)督機(jī)制日益完善，國(guó)家安全機(jī)關(guān)依法辦案意識(shí)逐步提升。近年來，國(guó)家安全機(jī)關(guān)依法辦案，有效開展反情報(bào)工作與打擊危害國(guó)家安全犯罪，破獲一系列重大案件。而國(guó)家安全法治隊(duì)伍建設(shè)需要源源不斷的新生力量的輸入，因而需要加大國(guó)家安全法治人才培養(yǎng)，同時(shí)需要構(gòu)建完備的國(guó)家安全學(xué)學(xué)科體系[9]。近年來，西南政法大學(xué)等政法院校充分發(fā)揮法學(xué)學(xué)科優(yōu)勢(shì)，發(fā)展國(guó)家安全法學(xué)學(xué)科方向，培養(yǎng)兼具國(guó)家安全法治理論和實(shí)踐素養(yǎng)的法治人才，為國(guó)家安全事業(yè)發(fā)展輸送高質(zhì)量、高水平、高素質(zhì)的國(guó)家安全法治人才。

第三，國(guó)家安全法治建設(shè)具有良好的氛圍保障。我國(guó)不僅通過立法規(guī)定全民國(guó)家安全教育日，而且還制定《公民舉報(bào)危害國(guó)家安全行為獎(jiǎng)勵(lì)辦法》，明確反奸防諜民眾參與舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，將國(guó)家安全教育納入法治軌道，民眾的國(guó)家安全法治意識(shí)不斷加強(qiáng)，全民守法的法治文化氛圍逐步濃厚。全民國(guó)家安全教育日的開展揭開了國(guó)家安全神秘的面紗，我國(guó)國(guó)家安全工作從以往的開展隱蔽戰(zhàn)線轉(zhuǎn)向構(gòu)筑人民防線，公民積極參與到維護(hù)國(guó)家安全工作中，實(shí)現(xiàn)了國(guó)家安全工作保密性與公開性之間的平衡。自2015年伊始，歷年全民國(guó)家安全教育日活動(dòng)主題均緊扣國(guó)家安全和發(fā)展主題，各級(jí)機(jī)關(guān)通過開展主題展覽與演講宣傳向社會(huì)公眾宣傳國(guó)家安全基本知識(shí)，提升公民對(duì)危害國(guó)家安全行為的基本判斷能力，切實(shí)有效地構(gòu)筑起國(guó)家安全人民防線。

3 國(guó)家安全法治體系建設(shè)之現(xiàn)實(shí)問題

國(guó)家安全形勢(shì)是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過程，國(guó)家安全法治體系建設(shè)要立足于這一發(fā)展過程不斷調(diào)整和完善。在國(guó)內(nèi)外安全形勢(shì)嚴(yán)峻的背景下，法治既是穩(wěn)定國(guó)內(nèi)安全的有力保障，也是開展涉外斗爭(zhēng)、維護(hù)國(guó)家利益的重要工具。只有基于新的安全形勢(shì)和法治的內(nèi)在要求，全面檢視我國(guó)國(guó)家安全法治建設(shè)存在的不足，才能真正走出中國(guó)特色國(guó)家安全法治道路。

3.1 國(guó)家安全法律法規(guī)體系尚待完備

國(guó)家安全法律法規(guī)體系存在立法空白、法條原則性有余而具體制度缺失、非傳統(tǒng)安全立法不足[10]、法律效力層次銜接存在沖突、涉及國(guó)家安全的法律未能形成有效體系[11]等問題，亟待進(jìn)一步完善。

《國(guó)家安全法》是基于總體國(guó)家安全觀的指引下，應(yīng)對(duì)當(dāng)前國(guó)內(nèi)外形勢(shì)風(fēng)險(xiǎn)作出的回應(yīng)，內(nèi)容涵蓋傳統(tǒng)領(lǐng)域與非傳統(tǒng)領(lǐng)域，其他法律應(yīng)該在《中華人民共和國(guó)憲法》（以下簡(jiǎn)稱《憲法》）指導(dǎo)下，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)與《國(guó)家安全法》的銜接?！秶?guó)家安全法》作為國(guó)家安全領(lǐng)域的綜合性法律，具有基礎(chǔ)性、全局性、統(tǒng)領(lǐng)性特點(diǎn)。從內(nèi)容上看，《國(guó)家安全法》以總體國(guó)家安全觀為指導(dǎo)，涵蓋政治安全、國(guó)土安全、軍事安全等傳統(tǒng)安全領(lǐng)域與生物安全、科技安全、文化安全等非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域。從立法上看，《國(guó)家安全法》運(yùn)用的是原則性立法，在具體內(nèi)容規(guī)定中，采用原則性詞語。由此可見，《國(guó)家安全法》具有基本法律的屬性[12]。一方面，《國(guó)家安全法》與關(guān)涉性法律的銜接問題?！秶?guó)家安全法》對(duì)國(guó)家安全重新定義，在原有基礎(chǔ)上對(duì)國(guó)家安全的內(nèi)涵和外延進(jìn)行了擴(kuò)充，這是對(duì)各領(lǐng)域安全問題可能上升為國(guó)家安全問題現(xiàn)象的準(zhǔn)確認(rèn)識(shí)。實(shí)質(zhì)上，非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域均可能出現(xiàn)危害國(guó)家安全犯罪的行為，行為人的行為甚至可能間接危及政治安全。如經(jīng)濟(jì)間諜，不僅破壞了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序，而且可能嚴(yán)重危及經(jīng)濟(jì)安全，美國(guó)等國(guó)家均有相應(yīng)的法條予以規(guī)制。我國(guó)《刑法》由于制定的時(shí)代背景和觀念限制，目前罪名體系和罪名設(shè)置帶有明顯的傳統(tǒng)國(guó)家安全觀印記，第一章危害國(guó)家安全罪侵害的法益是我國(guó)的主權(quán)、領(lǐng)土完整和安全、人民民主專政的政權(quán)，以及社會(huì)主義制度的安全[13]，即立法實(shí)質(zhì)主要保障的是國(guó)家安全領(lǐng)域中的政治安全和國(guó)土安全，缺乏以系統(tǒng)思維思考如何根據(jù)犯罪形勢(shì)的變化構(gòu)建完善的罪名體系。另一方面，《國(guó)家安全法》與領(lǐng)域安全法銜接問題。國(guó)家安全內(nèi)部法律體系以《國(guó)家安全法》為基點(diǎn)，逐步形成了諸多專門領(lǐng)域國(guó)家安全法律。國(guó)家安全工作應(yīng)在《國(guó)家安全法》的指引下，依據(jù)具體法律與實(shí)施細(xì)則依法開展。然而，《網(wǎng)絡(luò)安全法》《數(shù)據(jù)安全法》《生物安全法》等專門領(lǐng)域的國(guó)家安全法律的具體內(nèi)容，存在與《國(guó)家安全法》銜接不密的情形。如《網(wǎng)絡(luò)安全法》與《國(guó)家安全法》在網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)安全工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制的銜接上，仍有完善空間。此外，一些國(guó)家安全領(lǐng)域的立法位階低下，法律約束力不足問題，如涉及國(guó)家安全事項(xiàng)的建設(shè)項(xiàng)目審查目前主要依賴于地方性法規(guī)規(guī)定，亟待制定相應(yīng)的中央層面的法規(guī)回應(yīng)《國(guó)家安全法》的制度安排。

為化解國(guó)內(nèi)外安全威脅，我國(guó)先后出臺(tái)《反恐怖主義法》《國(guó)家情報(bào)法》《生物安全法》《網(wǎng)絡(luò)安全法》《數(shù)據(jù)安全法》等非傳統(tǒng)國(guó)家安全領(lǐng)域的專門法律，以彌補(bǔ)非傳統(tǒng)國(guó)家安全重點(diǎn)領(lǐng)域立法缺失。然而，針對(duì)非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域立法問題仍存在立法單一、分布零散、效力低下等問題，無法真正發(fā)揮法律維護(hù)和塑造國(guó)家安全的應(yīng)有效力。極地、太空、深海等新興國(guó)家安全領(lǐng)域，以及文化、能源等非傳統(tǒng)國(guó)家安全領(lǐng)域亟待專門立法，這些非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域要么缺乏法律法規(guī)，要么相關(guān)規(guī)制條款不成體系，被散落在不同層級(jí)的法律法規(guī)之中。如應(yīng)對(duì)社會(huì)安全的社會(huì)治安綜合治理相關(guān)立法久遠(yuǎn)，更多是以政策性文件予以規(guī)定，亟待立法機(jī)關(guān)統(tǒng)籌安排、穩(wěn)步推進(jìn)。此外，關(guān)涉性法律對(duì)非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域出現(xiàn)的新型危害國(guó)家安全行為規(guī)制嚴(yán)重缺失。民商事領(lǐng)域、經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域等都可能存在披著“合法”外衣行危害我國(guó)安全之實(shí)的情形。近年來，西方國(guó)家通過非政府組織、調(diào)查公司等披著“合法”外衣的外企等方式對(duì)我開展調(diào)查，收集相關(guān)資料和數(shù)據(jù)，并進(jìn)而實(shí)施危害國(guó)家安全行為。然而，由于關(guān)涉性法律立法關(guān)照國(guó)家安全問題不足，一些法律并未有相關(guān)國(guó)家安全條款，亟待統(tǒng)籌考慮完善立法規(guī)定。

3.2 國(guó)家安全法治實(shí)施機(jī)制規(guī)定不細(xì)

第一，具體實(shí)施細(xì)則有待完善。國(guó)家安全法治建設(shè)環(huán)節(jié)包含立法、執(zhí)法、司法、守法，通過立法活動(dòng)確定國(guó)家安全利益的重要性并給予法律上的保障，進(jìn)而以執(zhí)法行動(dòng)對(duì)危害國(guó)家安全重大利益行為進(jìn)行打擊，最后司法部門依據(jù)法律規(guī)定對(duì)危害國(guó)家安全重大利益行為進(jìn)行審判。立法規(guī)定是否明晰細(xì)致，是否有相應(yīng)的細(xì)化規(guī)定，直接關(guān)涉到執(zhí)法和司法實(shí)踐效果，進(jìn)而影響到國(guó)家安全重大利益的保護(hù)。盡管《國(guó)家安全法》及各領(lǐng)域部門法作為國(guó)家安全工作法律支撐，但是由于缺乏明確而具體的實(shí)施細(xì)則，導(dǎo)致行為人的違法犯罪行為難以與立法規(guī)定相適配，或者在具體工作開展中未能有明確的程序、步驟和行動(dòng)，法律預(yù)期效果必將大打折扣。此外，地方性國(guó)家安全立法存在積極性不足、修訂相對(duì)滯后、發(fā)展不平衡、內(nèi)容單一等問題，有的地方性領(lǐng)域立法并未隨著新修訂的領(lǐng)域立法予以修改完善，有的省份地方性立法嚴(yán)重缺失，有的地方立法條款更多是對(duì)上位法的簡(jiǎn)單重復(fù)，因而操作性不強(qiáng)[14]。

第二，運(yùn)行機(jī)制操作性有待提升。《國(guó)家安全法》規(guī)定的國(guó)家安全制度具體可分為基本制度與具體運(yùn)行制度。第四章第一節(jié)明確規(guī)定了國(guó)家安全基本制度，從整體上規(guī)定了國(guó)家安全工作機(jī)制的基本要求和目標(biāo)，同時(shí)規(guī)定了實(shí)現(xiàn)統(tǒng)分結(jié)合、協(xié)調(diào)高效的國(guó)家安全制度的運(yùn)行機(jī)制，即國(guó)家安全決策咨詢、國(guó)家安全戰(zhàn)略貫徹實(shí)施、國(guó)家重點(diǎn)領(lǐng)域工作協(xié)調(diào)等機(jī)制。第二節(jié)至第五節(jié)針對(duì)國(guó)家安全最核心的工作規(guī)定了具體的制度，國(guó)家通過構(gòu)建國(guó)家安全情報(bào)工作制度，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防、評(píng)估和預(yù)警制度，國(guó)家安全審查監(jiān)管制度，國(guó)家安全危機(jī)管控制度，真正維護(hù)和塑造國(guó)家安全。這些宏觀的制度規(guī)定需要國(guó)家安全具體領(lǐng)域的相關(guān)法律進(jìn)一步細(xì)化和落實(shí)，然而目前部分國(guó)家安全領(lǐng)域的法律未對(duì)《國(guó)家安全法》相關(guān)國(guó)家安全制度予以規(guī)定和細(xì)化，即便規(guī)定的法律也僅僅是提及要建立相關(guān)國(guó)家安全制度，并未進(jìn)一步提供細(xì)化的程序和步驟。雖然《國(guó)家情報(bào)法》以專門法律規(guī)定情報(bào)工作，但有關(guān)國(guó)家安全機(jī)關(guān)的職責(zé)和公民的權(quán)利義務(wù)仍然比較模糊。國(guó)家安全運(yùn)行制度規(guī)定過于宏觀，可操作性不強(qiáng)，勢(shì)必會(huì)影響運(yùn)行機(jī)制的實(shí)際效果。由于國(guó)家安全事務(wù)牽一發(fā)而動(dòng)全身，需要多部門協(xié)同合作，一旦重點(diǎn)領(lǐng)域工作協(xié)調(diào)機(jī)制、跨部門會(huì)商制度、協(xié)同聯(lián)動(dòng)機(jī)制建立不到位，就可能在具體國(guó)家安全工作中出現(xiàn)執(zhí)行主體不明的情況。在國(guó)家安全工作監(jiān)督和責(zé)任追究中，對(duì)于國(guó)家安全工作人員消極作為、地方落實(shí)中央有關(guān)國(guó)家安全決策不力等問題，同樣需要更加明確的監(jiān)督和責(zé)任追究機(jī)制。

3.3 國(guó)家安全法治監(jiān)督效果有待提升

第一，監(jiān)督條款有待進(jìn)一步細(xì)化。法治監(jiān)督是對(duì)立法、守法、執(zhí)法、司法情況的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，是對(duì)法治運(yùn)行的各個(gè)環(huán)節(jié)包括從法的制定到法的實(shí)施的各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行的監(jiān)督[15]。國(guó)家安全法治監(jiān)督是國(guó)家安全法治建設(shè)中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，同樣包含了對(duì)國(guó)家安全立法、守法、執(zhí)法、司法環(huán)節(jié)全方位的監(jiān)督。然而在實(shí)際操作中，關(guān)于國(guó)家安全法治監(jiān)督方面還存在著法律規(guī)定過于宏觀、內(nèi)容寬泛不夠詳細(xì)及程序性指引不明確等問題。有關(guān)國(guó)家安全機(jī)關(guān)與工作人員具體職責(zé)權(quán)限的規(guī)定不夠細(xì)致，特別是在國(guó)家情報(bào)、反間諜等工作中使用特定手段、施加特定義務(wù)的規(guī)定仍有待進(jìn)一步細(xì)化。雖然《國(guó)家安全法》規(guī)定了公民在自身合法權(quán)利受到國(guó)家安全機(jī)關(guān)侵害時(shí)，有向國(guó)家安全機(jī)關(guān)提出申訴、檢舉、控告的權(quán)利，但未規(guī)定具體程序規(guī)定和保障措施，存有制約民眾監(jiān)督積極性的可能。

第二，外部監(jiān)督有待進(jìn)一步加強(qiáng)。國(guó)家安全法律監(jiān)督的主體主要為國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)組織和公民三類[16]。內(nèi)部監(jiān)督通常指以國(guó)家機(jī)關(guān)為主體進(jìn)行的國(guó)家監(jiān)督，外部監(jiān)督指除國(guó)家機(jī)關(guān)以外社會(huì)組織和公民進(jìn)行的不具有法律效力的社會(huì)監(jiān)督。國(guó)家安全法治監(jiān)督的必要性，不僅是由于權(quán)力容易濫用的原因，而且是法治的內(nèi)在要求。當(dāng)下，國(guó)家安全工作堅(jiān)持專門工作與群眾路線相結(jié)合，特別是當(dāng)國(guó)家安全工作涉及傳統(tǒng)安全領(lǐng)域時(shí)。國(guó)家安全工作監(jiān)督的意義不言而喻。然而，由于我國(guó)長(zhǎng)期以來將國(guó)家安全工作當(dāng)成“隱蔽戰(zhàn)線”工作，許多國(guó)家安全工作以涉及國(guó)家秘密為由不對(duì)外公布，加之部分公民監(jiān)督意識(shí)仍存不足，導(dǎo)致外部監(jiān)督力度不足，未形成多元監(jiān)督合力，監(jiān)督效果不佳。

4 國(guó)家安全法治體系健全之基本思路

面對(duì)歷史之變、時(shí)代之變、世界之變，國(guó)內(nèi)外形勢(shì)日益復(fù)雜，國(guó)家安全立法的前瞻性和針對(duì)性面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，迫切需要基于中國(guó)國(guó)情實(shí)際，切實(shí)提高國(guó)家安全法治體系建設(shè)能力現(xiàn)代化。

4.1 以推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化國(guó)家安全法治體系建設(shè)為目標(biāo)指引

“中國(guó)式現(xiàn)代化，是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的社會(huì)主義現(xiàn)代化，既有各國(guó)現(xiàn)代化的共同特征，更有基于自己國(guó)情的中國(guó)特色?！盵17]中國(guó)式現(xiàn)代化蘊(yùn)含國(guó)家發(fā)展的戰(zhàn)略布局、價(jià)值追求、實(shí)現(xiàn)路徑和時(shí)代意義，是新時(shí)代實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的理論支撐與必由之路。中國(guó)式現(xiàn)代化是全方位多層次的現(xiàn)代化。黨的二十大報(bào)告明確指出，要在法治軌道上全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家。法治現(xiàn)代化是中國(guó)式現(xiàn)代化不可或缺的一部分。中國(guó)式現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)必須依靠法治，法治促進(jìn)其發(fā)展、排除阻礙因素、激發(fā)建設(shè)熱情[18]。“法治興則國(guó)興，法治強(qiáng)則國(guó)強(qiáng)”[19]深刻揭示了法治與國(guó)家發(fā)展、國(guó)家安全的關(guān)系，闡釋了法治對(duì)國(guó)家發(fā)展、國(guó)家安全的重要作用。因此，在新征程上，必須以中國(guó)式現(xiàn)代化重大命題為引領(lǐng)，牢牢把握中國(guó)式現(xiàn)代化的基本內(nèi)涵和本質(zhì)內(nèi)涵，以推進(jìn)具有中國(guó)特色國(guó)家安全法治體系現(xiàn)代化為目標(biāo)指引。推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化國(guó)家安全法治體系具體要做到三大方面：一是堅(jiān)持在黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)三者有機(jī)結(jié)合中推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化國(guó)家安全法治建設(shè)；二是構(gòu)建具有中國(guó)特色國(guó)家安全法治體系，發(fā)揮法治在國(guó)家安全領(lǐng)域固根本、穩(wěn)預(yù)期、利長(zhǎng)遠(yuǎn)的良善治理目標(biāo)；三是構(gòu)建具有中國(guó)特色國(guó)家安全法學(xué)學(xué)科體系、學(xué)術(shù)體系、話語體系，為實(shí)踐提供理論支撐。

4.2 推進(jìn)國(guó)家安全工作實(shí)現(xiàn)政治引領(lǐng)、人權(quán)保障、依法行事

堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)式現(xiàn)代化的本質(zhì)要求，是新時(shí)期維護(hù)國(guó)家安全的根本保障，也是實(shí)現(xiàn)國(guó)家安全法治體系現(xiàn)代化的優(yōu)勢(shì)所在和先決條件。只有以政治為引領(lǐng)，堅(jiān)決維護(hù)黨中央權(quán)威和黨在國(guó)家安全工作中的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)，把黨的領(lǐng)導(dǎo)落實(shí)到國(guó)家安全法治工作各領(lǐng)域各方面各環(huán)節(jié)中，才能確保中國(guó)式現(xiàn)代化國(guó)家安全法治體系建設(shè)的正確方向。為此，要堅(jiān)持黨領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家安全立法，逐步完善國(guó)家安全法律體系；發(fā)揮中央國(guó)家安全委員會(huì)推進(jìn)國(guó)家安全法治建設(shè)的職能，推進(jìn)國(guó)家安全法治實(shí)施；堅(jiān)持統(tǒng)籌推進(jìn)國(guó)內(nèi)法治和涉外法治建設(shè)，推進(jìn)全球安全倡議達(dá)成共識(shí)。

中國(guó)式現(xiàn)代化是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的以人民為中心，實(shí)現(xiàn)全體人民共同富裕的現(xiàn)代化。推動(dòng)中國(guó)式現(xiàn)代化，必須堅(jiān)持全過程人民民主。堅(jiān)持以人民安全為宗旨貫穿國(guó)家安全法治建設(shè)全過程，是推動(dòng)中國(guó)式現(xiàn)代化國(guó)家安全法治體系的價(jià)值目標(biāo)與根本遵循。推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化國(guó)家安全法治體系，必須理順人民安全與國(guó)家安全之間的關(guān)系。人民是國(guó)家的主人，是國(guó)家安全和發(fā)展的中堅(jiān)力量，人民的生存和發(fā)展需要一個(gè)持續(xù)穩(wěn)定的安全環(huán)境，國(guó)家安全方能保障人民安全，因此二者是有機(jī)統(tǒng)一的，不可偏廢。新時(shí)期的國(guó)家安全法治建設(shè)更要以人民安全為宗旨，以人民為中心，全方位保障人民的生命、健康、財(cái)產(chǎn)安全。在各領(lǐng)域開展國(guó)家安全立法時(shí)，應(yīng)不斷健全糧食安全、網(wǎng)絡(luò)信息安全、社會(huì)安全等與人民息息相關(guān)的安全領(lǐng)域立法，同時(shí)加快構(gòu)建中國(guó)公民海外安全利益法治保障體系，切實(shí)通過立法保障人民在經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)等領(lǐng)域的權(quán)益。同時(shí)，應(yīng)持續(xù)深化國(guó)家安全法治教育，提高人民群眾維護(hù)國(guó)家安全的法治意識(shí)，筑牢國(guó)家安全人民防線。

我國(guó)應(yīng)繼續(xù)堅(jiān)持在法治軌道上推進(jìn)國(guó)家安全工作，使國(guó)家安全工作自覺接受民眾的監(jiān)督，最大限度地凝聚維護(hù)國(guó)家安全共識(shí)，促進(jìn)國(guó)家安全法治工作的現(xiàn)代化。在推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化國(guó)家安全法治體系建設(shè)的實(shí)踐中，需要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)依靠政策文件和內(nèi)部規(guī)定開展國(guó)家安全工作的思維，立足新時(shí)代新安全格局，重視發(fā)揮法治維護(hù)國(guó)家安全的重要作用，積極運(yùn)用法律防范和化解國(guó)家安全重大挑戰(zhàn)、風(fēng)險(xiǎn)和矛盾。

4.3 健全中國(guó)特色國(guó)家安全法治體系的內(nèi)容結(jié)構(gòu)

堅(jiān)持中國(guó)特色社會(huì)主義道路是中國(guó)式現(xiàn)代化的另一本質(zhì)要求。國(guó)家安全法治建設(shè)是圍繞國(guó)家安全工作形勢(shì)展開的，在不同時(shí)代背景下存在著不同要求與重點(diǎn)任務(wù)，不同國(guó)家應(yīng)該走符合各自國(guó)情的道路。走出中國(guó)特色國(guó)家安全法治道路的核心任務(wù)，是全方位推進(jìn)國(guó)家安全法律規(guī)范、法治實(shí)施、法治監(jiān)督、法治保障和黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)，即構(gòu)建由科學(xué)的國(guó)家安全法律理念、完備的國(guó)家安全法律規(guī)范體系、高效的國(guó)家安全法治實(shí)施體系、嚴(yán)密的國(guó)家安全法治監(jiān)督體系、有力的國(guó)家安全法治保障體系組成的國(guó)家安全法治體系[20]，依法以新安全格局保障新發(fā)展格局。

4.4 構(gòu)建具有中國(guó)特色國(guó)家安全法學(xué)學(xué)科體系、學(xué)術(shù)體系、話語體系

近年來，部分西方反華勢(shì)力污蔑我國(guó)國(guó)家安全法治建設(shè)成就，以西式所謂的“民主”“人權(quán)”無端指責(zé)我們，甚至另立不切實(shí)際的標(biāo)準(zhǔn)強(qiáng)加給我們。為了避免陷入西方話語體系疲于應(yīng)對(duì)，我們必須在堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)基礎(chǔ)上，全面學(xué)習(xí)領(lǐng)悟習(xí)近平法治思想，深刻解悟總體國(guó)家安全觀深邃含義，構(gòu)建國(guó)家安全法學(xué)學(xué)科體系、學(xué)術(shù)體系、話語體系，這是推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化國(guó)家安全法治體系的理論支撐。

總體國(guó)家安全觀確保了國(guó)家安全法治建設(shè)朝著系統(tǒng)性、全面性和層次性發(fā)展，習(xí)近平法治思想保證了國(guó)家安全法治體系建設(shè)彰顯人民性、民主性和科學(xué)性，兩者共同促進(jìn)了國(guó)家安全法治體系的創(chuàng)新性、時(shí)代性和先進(jìn)性，是夯實(shí)國(guó)家安全實(shí)踐理論基礎(chǔ)的寶貴財(cái)富。總體國(guó)家安全觀是大安全時(shí)代指導(dǎo)國(guó)家安全工作展開的大思路，從哲學(xué)辯證和系統(tǒng)思維的高度揭示了當(dāng)代國(guó)家安全和國(guó)家安全工作的全面性、整體性和系統(tǒng)性[21]?？傮w國(guó)家安全觀是一種動(dòng)態(tài)的安全觀，安全與發(fā)展的關(guān)系在不斷深化，內(nèi)涵和外延在不斷豐富，目標(biāo)和要求在不斷調(diào)整，這正是總體國(guó)家安全觀能夠成為新時(shí)代國(guó)家安全工作根本遵循的原因所在?？傮w國(guó)家安全觀揭示了國(guó)家安全各領(lǐng)域間的交互性、國(guó)家安全風(fēng)險(xiǎn)的緊迫性、國(guó)家安全工作的跨部門性，為國(guó)家安全立法提供了科學(xué)思維。總體國(guó)家安全觀有利于破解西式話語陷阱，也有利于跳出傳統(tǒng)立法思維的限制，比如學(xué)界總是禁錮在安全與自由之間的命題去討論立法正當(dāng)性問題，繼而用基本權(quán)利理論去檢視立法問題。德國(guó)的基本權(quán)利理論預(yù)設(shè)國(guó)家與個(gè)人的二元對(duì)立關(guān)系，主張個(gè)人自由具有絕對(duì)性，將權(quán)利限制視為例外情形。然而面對(duì)復(fù)雜的國(guó)家安全形勢(shì)，此種理論顯然是難以實(shí)現(xiàn)有效維護(hù)和塑造國(guó)家安全[22]。相反，總體國(guó)家安全觀核心思想是“統(tǒng)籌發(fā)展與安全”，以新安全格局保障新發(fā)展格局。當(dāng)從推進(jìn)國(guó)家安全治理體系和治理能力現(xiàn)代化的高度、從安全與發(fā)展的命題去思考法治構(gòu)建之時(shí)，個(gè)體安全的需求和個(gè)體自由發(fā)展的需求便會(huì)融入“發(fā)展與安全”的命題中。國(guó)家需要重點(diǎn)思考的是如何不斷滿足人民的安全和發(fā)展雙重需求，實(shí)現(xiàn)國(guó)家總體安全與總體發(fā)展，個(gè)體與國(guó)家的對(duì)立在此刻得到消減。

總體國(guó)家安全觀強(qiáng)調(diào)統(tǒng)籌國(guó)內(nèi)和國(guó)外安全，提醒我們既要基于我國(guó)維護(hù)和塑造國(guó)家安全的需要，又要關(guān)注西方部分國(guó)家泛化“國(guó)家安全”概念的現(xiàn)實(shí)，探索構(gòu)建符合斗爭(zhēng)需求、接軌國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)的國(guó)家安全法律制度體系。習(xí)近平法治思想不僅深化人民利益至上理念在國(guó)家安全法律制度體系中的價(jià)值導(dǎo)向作用，而且可以回答在國(guó)家安全法治建設(shè)中面臨的系列問題，提供了走中國(guó)特色國(guó)家安全法治道路的理論基石與行動(dòng)指南[23]。

5 國(guó)家安全法治體系健全之具體路徑

在中國(guó)式現(xiàn)代化國(guó)家安全法治體系建設(shè)目標(biāo)的指引下，亟待就國(guó)家安全法治體系存在的問題予以完善，使國(guó)家安全立法體系“開枝散葉”，繪就國(guó)家安全法治建設(shè)和平畫卷，走出一條中國(guó)特色國(guó)家安全法治道路，助推國(guó)家安全治理能力與治理體系現(xiàn)代化。

5.1 完備國(guó)家安全法律法規(guī)體系

以法律體系為支點(diǎn)落實(shí)保障國(guó)家安全工作，是當(dāng)下應(yīng)對(duì)國(guó)家安全發(fā)展新態(tài)勢(shì)的必要選擇，而完備國(guó)家安全法律法規(guī)體系一是要注重形式的科學(xué)，做到法律間銜接，二是要注重內(nèi)容完善，做到規(guī)定合理。為此，需要在準(zhǔn)確把握國(guó)家安全內(nèi)涵基礎(chǔ)上，構(gòu)建形式完備、內(nèi)容科學(xué)的國(guó)家安全法律體系[24]。

第一，關(guān)涉性法律與國(guó)家安全內(nèi)涵相適配，建立在合理框定國(guó)家安全內(nèi)涵和外延基礎(chǔ)上，與時(shí)俱進(jìn)地將國(guó)家安全重大利益納入保障范圍。如由于社會(huì)的發(fā)展，非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域均可能出現(xiàn)危害國(guó)家安全現(xiàn)象，如經(jīng)濟(jì)間諜、科技間諜等，因而須針對(duì)現(xiàn)實(shí)態(tài)勢(shì)與具體需求增補(bǔ)或者完善關(guān)涉性法律相關(guān)條款。

第二，面對(duì)《國(guó)家安全法》在內(nèi)容上具有基本法的特點(diǎn)，但在法律位階中不具有基本法地位的這一問題，學(xué)者們普遍提出的解決辦法是由全國(guó)人大修訂通過《國(guó)家安全法》，并在專門法肯定其基本法依據(jù)。當(dāng)然，更為重要的是《網(wǎng)絡(luò)安全法》等專門領(lǐng)域基本法律中的相關(guān)規(guī)定要與之相協(xié)調(diào)。與此同時(shí)，基于國(guó)內(nèi)外安全形勢(shì)，以總體國(guó)家安全觀為指導(dǎo)，對(duì)《國(guó)家安全法》相關(guān)條款進(jìn)行修訂完善，以更好實(shí)現(xiàn)國(guó)家安全基本法的指導(dǎo)功能。此外，立法要解決一些國(guó)家安全規(guī)定位階低的問題，制定具體的高位階法律，如國(guó)家安全審查監(jiān)管各事項(xiàng)應(yīng)制定更高階法律。

第三，既要加快非傳統(tǒng)安全和新型安全領(lǐng)域相關(guān)立法完善與實(shí)施條款的制定，如文化、極地、太空、深海、人工智能等領(lǐng)域立法，也要對(duì)當(dāng)下科技革命、人工智能帶來國(guó)家安全影響因素進(jìn)行全面分析，注重預(yù)防性、前瞻性立法，規(guī)定相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、審查和預(yù)案等機(jī)制，最大程度地實(shí)現(xiàn)“發(fā)展和安全”的統(tǒng)籌。

第四，加快國(guó)家安全涉外法治建設(shè)。國(guó)家安全涉外法治建設(shè)是我國(guó)提升國(guó)際安全治理水平和維護(hù)海外利益能力的重大課題，亟待加快推進(jìn)國(guó)家安全涉外法治建設(shè)，形成涉內(nèi)涉外國(guó)家安全法治雙重保障體系。一方面要強(qiáng)化國(guó)內(nèi)安全領(lǐng)域立法與國(guó)際立法、國(guó)際公約協(xié)調(diào)，促進(jìn)國(guó)際公約在國(guó)內(nèi)的轉(zhuǎn)化、細(xì)化和實(shí)施，積極履行國(guó)際義務(wù)；另一方面要加快涉外法治建設(shè)，在極地安全、太空安全、恐怖主義、金融危機(jī)等全球性問題方面開展有效合作，構(gòu)建我國(guó)國(guó)家安全涉外法律體系，提升我國(guó)國(guó)際話語權(quán)，積極運(yùn)用法律手段開展國(guó)際斗爭(zhēng)，維護(hù)我國(guó)海外利益。

5.2 推進(jìn)國(guó)家安全工作監(jiān)督法治化

第一，不斷細(xì)化國(guó)家安全工作監(jiān)督規(guī)范。國(guó)外有學(xué)者提出“法治隱喻”概念，其認(rèn)為國(guó)家行政官員會(huì)公布內(nèi)部規(guī)則，并使用憲法或國(guó)際法中公認(rèn)的術(shù)語，但在解釋時(shí)可能會(huì)以背離普遍理解的方式對(duì)術(shù)語進(jìn)行解釋，這就容易給公民權(quán)利造成威脅[25]。國(guó)家安全工作攸關(guān)黨的執(zhí)政地位和國(guó)家存亡，必須將黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到國(guó)家安全工作的各個(gè)方面，不斷完善國(guó)家安全法治監(jiān)督機(jī)制，實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)統(tǒng)一。國(guó)家安全工作具有特殊性，但并不意味著不受監(jiān)督，也不意味著完全依據(jù)內(nèi)部規(guī)定開展監(jiān)督。特別是當(dāng)國(guó)家安全工作與公民發(fā)生關(guān)系時(shí)，此時(shí)法律關(guān)系就具有對(duì)外性，需要公開法律的規(guī)制。因此，國(guó)家需要根據(jù)國(guó)家安全工作的特殊性，逐步探索出“內(nèi)外有別”的立法原則，對(duì)于可以公開的要及時(shí)進(jìn)行立法補(bǔ)全，逐步推進(jìn)構(gòu)建國(guó)家安全法律法規(guī)、國(guó)家安全內(nèi)部規(guī)定、黨內(nèi)法規(guī)相統(tǒng)一的國(guó)家安全法律監(jiān)督體系。此外，法律需要不斷減少模糊性用語使用，細(xì)化國(guó)家安全工作流程和國(guó)家安全工作人員的權(quán)責(zé)，明確國(guó)家安全工作合法性標(biāo)準(zhǔn)，賦予民眾參與國(guó)家安全工作的權(quán)利，從而發(fā)揮國(guó)家安全法治監(jiān)督功能的最大化。

第二，完善國(guó)家安全監(jiān)督運(yùn)行機(jī)制。立法應(yīng)逐步構(gòu)建黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、外部監(jiān)督等多種監(jiān)督途徑協(xié)同運(yùn)作的格局，形成全面覆蓋、內(nèi)外協(xié)調(diào)、常態(tài)長(zhǎng)效的監(jiān)督合力。一是強(qiáng)化公權(quán)力的監(jiān)督，即對(duì)專門機(jī)關(guān)履職活動(dòng)、執(zhí)法活動(dòng)的內(nèi)部監(jiān)督，以實(shí)現(xiàn)國(guó)家安全工作監(jiān)督的規(guī)范化。二是加強(qiáng)公民監(jiān)督，以全民國(guó)家安全教育活動(dòng)為契機(jī)宣傳國(guó)家安全知識(shí)，增強(qiáng)公民國(guó)家安全法治意識(shí)，通過明確批評(píng)、建議、檢舉揭發(fā)及信訪等途徑，積極保障國(guó)家安全監(jiān)督工作的開展。三是規(guī)范國(guó)家安全行政復(fù)議、行政訴訟程序，構(gòu)建國(guó)家安全工作事后救濟(jì)制度，與國(guó)家安全監(jiān)督形成良性配合。如《反間諜法》嚴(yán)格規(guī)定了國(guó)家安全工作審批程序，增加檢察機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)作為檢舉、控告的有關(guān)機(jī)關(guān)，完善了行政復(fù)議、行政訴訟，其他國(guó)家安全法律也應(yīng)與時(shí)俱進(jìn)，不斷完善國(guó)家安全監(jiān)督機(jī)制。

5.3 推動(dòng)國(guó)家安全法治實(shí)施高效運(yùn)轉(zhuǎn)

國(guó)家安全法治體系建設(shè)亟待將“紙上的法律”變?yōu)椤靶袆?dòng)中的法律”。推進(jìn)國(guó)家安全法治實(shí)施需要一套周密詳細(xì)的國(guó)家安全法律實(shí)施制度，在法治軌道上深入完善國(guó)家安全法律實(shí)施具體制度，形成高效統(tǒng)一的國(guó)家安全運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制[26]。一是理順國(guó)家安全法律與國(guó)家安全領(lǐng)域黨內(nèi)法規(guī)的關(guān)系，使其相輔相成，形成合力，構(gòu)建國(guó)家安全法律法規(guī)與國(guó)家安全黨內(nèi)法規(guī)上下貫通、高效統(tǒng)一的體系。與此同時(shí)，發(fā)揮各級(jí)國(guó)安委統(tǒng)籌功能，以相關(guān)文件推進(jìn)國(guó)家安全工作的有效實(shí)施。二是完善各專門法律具體實(shí)施細(xì)則，制定《網(wǎng)絡(luò)安全法》《生物安全法》等法律實(shí)施細(xì)則，明確諸如關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施保障制度、生物安全審查制度等具體制度的運(yùn)行規(guī)則程序。三是對(duì)法律已經(jīng)規(guī)定的國(guó)家安全制度和工作機(jī)制進(jìn)行系統(tǒng)性整理，加快立法進(jìn)程，細(xì)化立法規(guī)定。如推進(jìn)國(guó)家安全審查監(jiān)管機(jī)制，要進(jìn)一步通過法律法規(guī)厘清各類國(guó)家安全審查規(guī)定的部門職責(zé)、審查標(biāo)準(zhǔn)和審查流程。四是彌補(bǔ)國(guó)家安全制度和工作機(jī)制規(guī)定缺失，結(jié)合國(guó)家安全重點(diǎn)領(lǐng)域可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)，根據(jù)緊迫性和重要性兩大判斷原則，及時(shí)補(bǔ)充完善重點(diǎn)領(lǐng)域國(guó)家安全制度。如社會(huì)安全治理出現(xiàn)部門互相推諉情況，而一般社會(huì)問題會(huì)上升為社會(huì)安全問題，并且與其他安全互相交織，因而亟待以技術(shù)為支撐，健全部門之間協(xié)同聯(lián)動(dòng)辦案的機(jī)制，落實(shí)《國(guó)家安全法》有關(guān)國(guó)家安全工作多部門合作的相關(guān)制度。五是推動(dòng)地方性國(guó)家安全立法的完善，不斷壓實(shí)地方立法落實(shí)國(guó)家安全戰(zhàn)略安排和國(guó)家安全立法再細(xì)化的責(zé)任。如《重慶市反間諜工作條例》即以重慶區(qū)域情況為基礎(chǔ)，細(xì)化上位法規(guī)定，明確了各方主體職責(zé)。

6 結(jié)語

總體國(guó)家安全觀和習(xí)近平法治思想完善了國(guó)家安全法治理念，為新時(shí)期國(guó)家安全法治建設(shè)提供了理論支撐?！秶?guó)家安全法》與非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域立法充實(shí)了國(guó)家安全法律規(guī)范體系。與此同時(shí)，國(guó)家安全體制機(jī)制日趨規(guī)范化、制度化和法治化，實(shí)現(xiàn)了國(guó)家安全工作的良法善治。邁向新征程，我國(guó)應(yīng)堅(jiān)持以總體國(guó)家安全觀為指導(dǎo)，深入學(xué)習(xí)領(lǐng)悟習(xí)近平法治思想，推動(dòng)國(guó)家安全法學(xué)研究繁榮發(fā)展，全力推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化國(guó)家安全法治體系建設(shè)，積極應(yīng)對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)變革、國(guó)際形勢(shì)變化、人工智能時(shí)代所帶來的挑戰(zhàn)。