陸杰華 林嘉琪

作為我國(guó)民生保障制度的核心構(gòu)成部分，基本公共服務(wù)不僅有利于構(gòu)建保障居民生存和發(fā)展的基線，也可以通過財(cái)富的二次分配調(diào)節(jié)，縮小城鄉(xiāng)、區(qū)域之間的貧富差距，帶動(dòng)共同富裕。因此，基本公共服務(wù)均等化既是解決民生問題的重要舉措，同時(shí)也是實(shí)現(xiàn)共同富裕戰(zhàn)略的關(guān)鍵路徑。

陸杰華

九三學(xué)社中央社會(huì)建設(shè)

專門委員會(huì)主任，北京

大學(xué)社會(huì)學(xué)系教授，中

國(guó)人口學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)

2020年，中共十九屆五中全會(huì)對(duì)全面建成小康社會(huì)之后我國(guó)全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家新征程作出重大部署，明確提出到2035年“全體人民共同富裕取得更為明顯的實(shí)質(zhì)性進(jìn)展”的目標(biāo)。這是中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)中國(guó)人民在全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家新征程上的政治承諾。

毋庸置疑，實(shí)現(xiàn)共同富裕，必須解決好發(fā)展不平衡、不充分的問題，其關(guān)鍵在于讓全體人民公平獲得積累人力資本和參與共創(chuàng)共建的機(jī)會(huì)、公平地共享發(fā)展成果，推動(dòng)形成更加合理的收入分配格局，縮小群體間、城鄉(xiāng)間、區(qū)域間的生活水平差距?；竟卜?wù)是指在一定的經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件下，由政府主導(dǎo)提供、旨在保障全體公民生存和發(fā)展基本需求的公共服務(wù)。作為我國(guó)民生保障制度的核心構(gòu)成部分，基本公共服務(wù)不僅有利于構(gòu)建保障居民生存和發(fā)展的基線，也可以通過財(cái)富的二次分配調(diào)節(jié)，縮小城鄉(xiāng)、區(qū)域之間的貧富差距，帶動(dòng)共同富裕。因此，基本公共服務(wù)均等化既是解決民生問題的重要舉措，同時(shí)也是實(shí)現(xiàn)共同富裕戰(zhàn)略的關(guān)鍵路徑。

基本公共服務(wù)均等化的主要內(nèi)涵

2017年，《“十三五”推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃》印發(fā)，明確指出基本公共服務(wù)均等化追求“全體公民都能公平可及地獲得大致均等的基本公共服務(wù)”，以機(jī)會(huì)均等為核心，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)不受地理空間、行政區(qū)隔、群體身份等條件限制的人人可及。

共同富裕是高質(zhì)量發(fā)展?fàn)顟B(tài)和過程的統(tǒng)一。作為一個(gè)狀態(tài)，共同富裕意味著一定時(shí)期社會(huì)大多數(shù)人的生活水平要達(dá)到中等收入乃至富裕的水平，最低收入者的生活水平要有底線要求；作為一個(gè)持續(xù)進(jìn)行的螺旋式上升的發(fā)展過程，共同富裕意味著包括最低收入者在內(nèi)的社會(huì)各階層的生活水平都要隨著發(fā)展階段的提升而相應(yīng)提升，但也要與所處發(fā)展階段相適應(yīng)而不能超出社會(huì)支撐能力。[1]

因此，在動(dòng)態(tài)的發(fā)展過程中，對(duì)于基本公共服務(wù)“均等化”的內(nèi)涵，一方面，不能將其理解為簡(jiǎn)單的“平均化”，而是在承認(rèn)存在差別的前提下保障所有公民都享有一定標(biāo)準(zhǔn)之上的基本公共服務(wù)，其實(shí)質(zhì)是“底線均等”，其目標(biāo)是促進(jìn)全體公民生存、發(fā)展與富裕最基本條件的公平。另一方面，應(yīng)從機(jī)會(huì)均等和結(jié)果均等兩個(gè)維度來理解，機(jī)會(huì)均等是指保障公民獲得基本公共服務(wù)的機(jī)會(huì)均等，表現(xiàn)為均衡的過程；結(jié)果均等是實(shí)現(xiàn)公民享受基本公共服務(wù)的結(jié)果均等，即數(shù)量和質(zhì)量大體相等。當(dāng)前階段的重點(diǎn)在于以機(jī)會(huì)均等促進(jìn)結(jié)果均等，同時(shí)推動(dòng)形成與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的、持續(xù)提升的均衡水平。

基本公共服務(wù)均等化的基本現(xiàn)狀與制度性瓶頸

當(dāng)前，我國(guó)基本公共服務(wù)發(fā)展不平衡、不充分，城鄉(xiāng)間、區(qū)域間、群體間基本公共服務(wù)不均等現(xiàn)象仍然突出，與共同富裕追求仍存在較大差距。第一，農(nóng)村始終是基本公共服務(wù)供給的薄弱環(huán)節(jié)，財(cái)力保障和資源供給不足，制度建設(shè)滯后，使農(nóng)村居民在資源獲取和享有方面仍存在較大短板。第二，不同區(qū)域基本公共服務(wù)資源稟賦及供給能力（財(cái)政保障與地方政府治理效能）差異大，區(qū)域間部分基本公共服務(wù)水平差距呈現(xiàn)擴(kuò)大化趨勢(shì)。第三，戶籍制度、雙軌制等行政體制區(qū)隔造成群體間基礎(chǔ)公共服務(wù)水平及機(jī)會(huì)不公平仍待深入解決，低收入群體往往也是基本公共服務(wù)享有不充分群體。

作為國(guó)家頂層的愿景，雖然當(dāng)前中央與地方已初步形成一套基本公共服務(wù)均等化制度體系，但在實(shí)際落地過程中仍存在一系列制度性瓶頸。其一，配套制度層面的不完備?；竟卜?wù)均等化需要公共財(cái)政制度、戶籍制度、績(jī)效評(píng)估及質(zhì)量監(jiān)測(cè)體系等系列配套制度的同步協(xié)調(diào)支持，當(dāng)前，相關(guān)制度的改革和建設(shè)仍然相對(duì)滯后。其二，行政體制層面的不通暢。基本公共服務(wù)均等化的落地不僅涉及多層級(jí)政府在縱向上的權(quán)責(zé)分工，還涉及橫向政府間的協(xié)同，“條塊分割”、地區(qū)間橫向協(xié)同機(jī)制缺失、地方官員激勵(lì)不足使基本公共服務(wù)均等化面臨諸多行政體制層面的滯礙。其三，供給體制機(jī)制的不合理。以地方官僚理性為主導(dǎo)的“從上至下”的供給機(jī)制，因績(jī)效考核目標(biāo)異化和需求表達(dá)不暢而導(dǎo)致供需不匹配、服務(wù)效能低下、感知不滿意。

僅以基本公共教育服務(wù)為例，在持續(xù)擴(kuò)大服務(wù)供給、全力促進(jìn)均衡的基礎(chǔ)上，自2013年

開始，中共中央和政府工作報(bào)告一直反復(fù)強(qiáng)調(diào)統(tǒng)一基本公共服務(wù)的重要性，2017年《“十三五”

推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃》中指出統(tǒng)籌推進(jìn)縣域內(nèi)城鄉(xiāng)義務(wù)教育改革發(fā)展標(biāo)準(zhǔn)的“四個(gè)統(tǒng)一”，2018年《關(guān)于建立健全基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系的指導(dǎo)意見》正式確立以標(biāo)準(zhǔn)化促進(jìn)均等化、普惠化和便捷化的思路，2023年《國(guó)家基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)（2023年版）》中明確義務(wù)教育階段生均公用經(jīng)費(fèi)基準(zhǔn)定額。政策經(jīng)歷了從無到有，再到不斷調(diào)整和優(yōu)化的過程，為基本公共教育服務(wù)均等化奠定了一定現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，但在城鄉(xiāng)、區(qū)域和群體間仍然存在較大的差距。

從財(cái)力保障來看，2020年不同省份小學(xué)生均一般公共預(yù)算教育事業(yè)費(fèi)的最大值與最小值之間的相差倍數(shù)為4.64、初中為5.47、高中為6.59、學(xué)前教育為9.81；[2]其中中部地區(qū)因人口規(guī)模大、政策效應(yīng)弱，而陷入先天不足而后天乏力的窘境，使基本公共教育服務(wù)布局呈現(xiàn)“中部塌陷”的局面。[3]從教育質(zhì)量來看，幾乎所有行政區(qū)域內(nèi)均不同程度存在教育質(zhì)量和教育資源從省會(huì)城市—地級(jí)市—縣—鄉(xiāng)鎮(zhèn)—農(nóng)村逐漸遞減的“差序格局”，越是遠(yuǎn)離城市中心，教育資源越少、質(zhì)量越低，農(nóng)村和偏遠(yuǎn)地區(qū)的教育質(zhì)量更低。雖然因人口流出，農(nóng)村地區(qū)義務(wù)教育階段生師比和大班額比都較低，但從?？萍耙陨蠈W(xué)歷專任教師比例、生均教學(xué)儀器設(shè)備值等質(zhì)量指標(biāo)來看，農(nóng)村教育質(zhì)量仍顯著落后于城市。

最后，對(duì)于以進(jìn)城務(wù)工人員及其子女為代表的弱勢(shì)群體，雖然國(guó)家在政策層面已經(jīng)基本形成按常住人口配置教育資源、以居住證為主要依據(jù)入學(xué)的總體思路和以“兩為主”“兩納入”政策為核心的“入學(xué)待遇同城化”愿景，由于涉及城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下各種制度壁壘，以及由不同層級(jí)政府、政府各部門、隨遷家庭、本地居民等多主體構(gòu)成的復(fù)雜利益藩籬，導(dǎo)致政策執(zhí)行落地“最后一公里”的實(shí)際效果不如預(yù)期。一方面，流入地政府承擔(dān)了高比例的隨遷子女義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)，隨遷子女增速較高的地區(qū)政府面臨較大的財(cái)政壓力，存在“能力不足”的問題；另一方面，官僚理性主導(dǎo)下地方政府對(duì)于解決隨遷子女義務(wù)教育這類與自身晉升相關(guān)度較低的相關(guān)問題及政策傾向于持消極執(zhí)行、選擇性執(zhí)行、“變通”執(zhí)行的態(tài)度，比如設(shè)置過高的入學(xué)門檻、復(fù)雜的證明材料、繁瑣的入學(xué)升學(xué)程序，采取放寬高層次人才落戶限制實(shí)現(xiàn)“搶人”和通過提高隨遷子女入學(xué)門檻實(shí)現(xiàn)“控人”的雙重策略，存在“意愿不足”的問題。在地方政府“能力不足”和“意愿不足”的情況下，作為弱勢(shì)群體的進(jìn)城務(wù)工人員缺乏話語權(quán)和有效的需求表達(dá)平臺(tái)，導(dǎo)致其基本公共教育服務(wù)訴求既難以表達(dá)又難以得到回應(yīng)。2011年全國(guó)隨遷子女進(jìn)入公辦學(xué)校或政府購買學(xué)位的民辦學(xué)校就讀的比率為79.2%，2020年全國(guó)隨遷子女入讀公辦率為85.8%，即近十年間僅增長(zhǎng)6.6個(gè)百分點(diǎn)，估計(jì)2020年我國(guó)未能平等進(jìn)入公辦學(xué)?；蛘徺I學(xué)位的民辦學(xué)校就讀的隨遷子女仍達(dá)數(shù)百萬；[4]部分城市尚未全面推行異地中考和高考制度，且異地中考和高考仍存在“準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)高”和“選擇空間小”兩大主要障礙，隨遷子女面臨的升學(xué)挑戰(zhàn)仍然較為嚴(yán)峻。

以基本公共服務(wù)均等化推動(dòng)共同富裕的思路與政策建議

針對(duì)當(dāng)前基本公共服務(wù)均等化的現(xiàn)狀及制度性瓶頸，應(yīng)加強(qiáng)高層的統(tǒng)籌性制度安排，完善配套制度、消除行政制度阻滯、改進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)體系、優(yōu)化供給體制。

第一，明確基本公共服務(wù)均等化的上位法。以共同富裕為目標(biāo)，以法治化和規(guī)范化作為戰(zhàn)略導(dǎo)向，盡快制定國(guó)家和地區(qū)促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的條例或法規(guī)，通過清晰、完善的法律和制度規(guī)范統(tǒng)領(lǐng)基本公共服務(wù)。

第二，完善基本公共服務(wù)均等化的三大配套制度。一是公共財(cái)政支撐制度，要完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付與基本公共服務(wù)均等化掛鉤制度，合理協(xié)調(diào)政府間公共服務(wù)財(cái)政支出職責(zé)，使事權(quán)和財(cái)力相匹配，增強(qiáng)各級(jí)政府的支出能力和支出責(zé)任，縮小城鄉(xiāng)間、地區(qū)間、群體間公共服務(wù)財(cái)政投入保障差距。二是績(jī)效評(píng)估機(jī)制。構(gòu)建基本公共服務(wù)均等化質(zhì)量監(jiān)測(cè)體系，調(diào)整地方官員績(jī)效考核，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)評(píng)價(jià)的常態(tài)化和長(zhǎng)效化，引導(dǎo)基本公共服務(wù)良性發(fā)展，增強(qiáng)地方政府推動(dòng)基本公共服務(wù)均等化的責(zé)任，引導(dǎo)地方政府支出更加有利于促進(jìn)居民均等化獲得感提升，杜絕“缺位懶政”。三是戶籍制度改革。加快深化戶籍制度改革，落實(shí)常住人口的居民待遇原則，消除附著于戶籍之上的公共服務(wù)歧視，改善流動(dòng)人口及農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口基礎(chǔ)公共服務(wù)獲取能力。

第三，消除基本公共服務(wù)均等化的行政制度阻滯。一方面是科學(xué)界定政府間基本公共服務(wù)均等化職責(zé)分工，協(xié)調(diào)事權(quán)要素搭配；另一方面健全政府職責(zé)體系，理順和明確條塊權(quán)責(zé)關(guān)系，規(guī)范垂直管理體制和地方分級(jí)管理體制，通過制度化實(shí)現(xiàn)要素之間的有效溝通與聯(lián)系。

第四，健全基本公共服務(wù)均等化的標(biāo)準(zhǔn)體系，以標(biāo)準(zhǔn)化推動(dòng)均等化。均等化基礎(chǔ)和底線的統(tǒng)一性是重要的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，需要借助標(biāo)準(zhǔn)化的手段實(shí)現(xiàn)。目前基本公共服務(wù)的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)覆蓋范圍仍然不足，執(zhí)行細(xì)節(jié)仍然有待補(bǔ)充和完善，規(guī)范和健全標(biāo)準(zhǔn)是彌合城鄉(xiāng)、區(qū)域間基本公共服務(wù)水平差距的重要舉措，需要根據(jù)社會(huì)發(fā)展和地方情況進(jìn)行及時(shí)的動(dòng)態(tài)調(diào)整。

第五，優(yōu)化基本公共服務(wù)供給體制機(jī)制，促進(jìn)基本公共服務(wù)供需銜接。一方面，破除民間投資進(jìn)入基本公共服務(wù)領(lǐng)域的不平等限制和隱性壁壘，完善多元供給格局；另一方面，完善需求表達(dá)與響應(yīng)機(jī)制，能夠主動(dòng)、迅速、精準(zhǔn)地識(shí)別基本公共服務(wù)的短板，分類施策，以需求導(dǎo)向思路探索基本公共服務(wù)供需銜接機(jī)制，推動(dòng)形成供需匹配、高效運(yùn)轉(zhuǎn)的基本公共服務(wù)供給體系。

注釋：

[1]劉培林、錢滔、黃先海等：《共同富裕的內(nèi)涵、實(shí)現(xiàn)路徑與測(cè)度方法》，《管理世界》，2021年第37卷第8期，第117-129頁。

[2]佘宇、闕明坤、陳松柏：《中國(guó)基本公共教育均等化：進(jìn)展、問題和推進(jìn)路徑》，《中國(guó)經(jīng)濟(jì)報(bào)告》，2023年第4期，第104-112頁。

[3]劉大偉：《社會(huì)轉(zhuǎn)型中的基本公共教育服務(wù)均等化》，《教育研究》，2023年第44卷第10期，第77-87頁。

[4]廖康禮、袁文娟、吳開?。骸堆氲夭┺呐c隨遷子女義務(wù)教育政策落實(shí)困境——來自動(dòng)態(tài)演化博弈仿真的證據(jù)》，《人口與經(jīng)濟(jì)》，2023年第6期，第122-137頁。

（林嘉琪為北京大學(xué)社會(huì)學(xué)系博士研究生）