萬端雄

中國人民警察大學(xué)（廣州） 移民管理學(xué)院，廣東 廣州 510663

邊境在全國改革發(fā)展穩(wěn)定大局中具有重要戰(zhàn)略地位。我國及周邊區(qū)域已經(jīng)成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新高地，邊境管理將在邊境治理，乃至全球化治理中發(fā)揮越來越重要的作用。習(xí)近平總書記高度重視國家安全和邊海防建設(shè)，提出要貫徹總體國家安全觀，建設(shè)強(qiáng)大穩(wěn)固的現(xiàn)代邊海防［1］。2018 年3 月，根據(jù)《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》，公安邊防部隊全部退出現(xiàn)役，成建制劃歸公安機(jī)關(guān)，并結(jié)合新組建國家移民管理局進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整整合，邊境管理體制機(jī)制發(fā)生重大變化。黨的二十大報告強(qiáng)調(diào)，堅持全面依法治國，推進(jìn)法治中國建設(shè)。當(dāng)前，我國邊境管理法律體系雖已初步建成，但尚不完善。進(jìn)入新時代，平安中國建設(shè)、法治中國建設(shè)以及中國式現(xiàn)代化建設(shè)背景下，新形勢對邊境管理提出更高要求，邊境管理亦出現(xiàn)新情況、新問題，面臨新挑戰(zhàn)，現(xiàn)行法律制度已不能完全滿足邊境管理需要，離依法治邊，建設(shè)更高水平平安中國、推進(jìn)法治中國建設(shè)、實(shí)現(xiàn)中國式現(xiàn)代化仍有不小差距。

優(yōu)化重構(gòu)我國現(xiàn)行邊境管理法律制度是當(dāng)前亟待研究的重要命題，具有十分重要的理論價值和實(shí)踐意義?，F(xiàn)有研究主要聚焦于宏觀整體大邊防法律體系構(gòu)建或微觀單項邊境管理內(nèi)容諸如刑事法律制度、“三非”①“三非”是指非法入境、非法居留、非法就業(yè)。外國人治理法律、非法移民法律、邊境管控法律等，鮮有以邊境管理法律制度為主要研究對象的中觀視角，沒有對邊境管理法律制度予以特別關(guān)注。因此，有必要以邊境管理法律制度為中心，梳理邊境管理法律制度現(xiàn)狀，在分析其現(xiàn)實(shí)困境基礎(chǔ)上對如何優(yōu)化重構(gòu)予以重點(diǎn)探討，以期對邊境管理法制建設(shè)有所裨益。

一、邊境管理法律制度現(xiàn)狀

邊境管理法律是指邊境管理應(yīng)遵循的法律規(guī)范的總稱［2］，包括我國憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、有關(guān)部門及地方各級人民政府制定和頒布實(shí)施的含有邊境管理內(nèi)容的各種法律規(guī)范，也包括中國與鄰國簽訂的與邊境管理有關(guān)的邊界條約、協(xié)議和邊界問題議定書以及國際法條約等。本文研究的邊境管理法律制度是國家移民管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)的與邊境管理工作相關(guān)的法律規(guī)范集合。

（一）邊境管理法律制度體系初步形成

當(dāng)前，邊境管理工作基本實(shí)現(xiàn)了有法可依，邊境管理法律制度體系已初步形成［3］。自20 世紀(jì)90 年代以來，邊境管理法律制度一直處于發(fā)展完善階段。現(xiàn)行邊境管理法律制度，從形式與層次維度看，形成了以憲法為統(tǒng)領(lǐng)，以法律為主干，以行政法規(guī)、地方性法規(guī)、部門規(guī)章和地方政府規(guī)章為基礎(chǔ)和補(bǔ)充，包含相關(guān)國際法準(zhǔn)則和規(guī)范在內(nèi)，具有多種法律表現(xiàn)形式的規(guī)范性法律文件的統(tǒng)一有機(jī)體；從調(diào)整的法律關(guān)系維度看，國（邊）界管理、邊境地區(qū)邊防（治安）管理、出入國界管理、邊民往來管理、口岸通道管理等構(gòu)成了現(xiàn)行邊境管理法律制度調(diào)整的主要內(nèi)容。由此可見，現(xiàn)行邊境管理法律制度已初成體系。

（二）邊境管理法律制度體系尚需完善

邊境管理法律制度，作為國家移民法治體系的重要內(nèi)容，是社會主義法治建設(shè)的重要組成部分。一方面，隨著邊境地區(qū)的快速發(fā)展，邊境面臨的內(nèi)外部不安全、不穩(wěn)定因素增多，邊境發(fā)展不平衡、不充分問題凸顯［4］，現(xiàn)行法律制度在保障邊境高質(zhì)量發(fā)展、促進(jìn)更高水平平安邊境建設(shè)、服務(wù)高水平對外開放以及構(gòu)建邊境安全體系和能力現(xiàn)代化等方面，已不能完全滿足需要。另一方面，現(xiàn)行邊境管理法律制度離體系化、系統(tǒng)化的嚴(yán)密體系要求仍有差距；離依法治邊，推進(jìn)法治中國建設(shè)仍有較大差距。由于現(xiàn)行邊境管理法律制度留白較多，“立改廢釋”涉及面廣，調(diào)整的法律關(guān)系復(fù)雜，其整體性建構(gòu)不可能一蹴而就［5］。正因如此，為完善移民法治建設(shè)，國家移民管理局于2019 年出臺《關(guān)于加強(qiáng)移民管理法治建設(shè)的意見》。

二、邊境管理法律制度的現(xiàn)實(shí)藩籬

從全球來看，在百年未有之大變局下，國內(nèi)外不穩(wěn)定因素增多，邊境安全和發(fā)展面臨諸多風(fēng)險挑戰(zhàn)；從國內(nèi)來看，進(jìn)入新發(fā)展階段，構(gòu)建新發(fā)展格局、推進(jìn)邊境高質(zhì)量發(fā)展、建設(shè)更高水平平安邊境、推進(jìn)和拓展中國式現(xiàn)代化建設(shè)賦予邊境管理新任務(wù)和新課題，也提出新的更高要求。目前，我國邊境管理法律制度面臨著以下現(xiàn)實(shí)困境。

（一）立法層次較低與條塊融合管理狀況不匹配

我國現(xiàn)行邊境管理法律制度效力層次較低。當(dāng)前，部分屬于中央事權(quán)的邊境管理事務(wù)沒有統(tǒng)一的法律予以調(diào)整［3］。邊境管理法律制度建設(shè)雖然取得重大成就，但多以政策、規(guī)定或地方性法規(guī)為依據(jù)，目前尚無一部以邊境管理為主的綜合性法律或法規(guī)［6］。首先，邊境管理“主干”法律缺失。《中華人民共和國刑法》（以下簡稱《刑法》）、《中華人民共和國治安管理處罰法》（以下簡稱《治安管理處罰法》）、《中華人民共和國出境入境管理法》（以下簡稱《出境入境管理法》）等法律均包含邊境管理相關(guān)規(guī)定，但其均不是以邊境管理為主的法律，邊境管理內(nèi)容相對較少，原則性較強(qiáng)，針對性欠缺。其次，現(xiàn)行邊境管理行政法規(guī)主要集中在出入境管理領(lǐng)域，以邊境管理為主的行政法規(guī)相對缺乏。

邊境管理具有條與塊融合治理的特點(diǎn)。邊境歷來是國家治理的薄弱區(qū)域，民族和宗教關(guān)系復(fù)雜、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展相對滯后、地緣政治關(guān)系較為敏感，邊境管理內(nèi)容涉及邊境安全與穩(wěn)定、邊境高質(zhì)量發(fā)展、國際合作等諸多方面。邊境管理事務(wù)中部分屬于中央事權(quán)，部分屬于地方事權(quán)，這就決定了邊境必須由中央和地方條塊融合治理。進(jìn)入新時代，隨著區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和“一帶一路”倡議的深入推進(jìn)，沿邊地區(qū)也逐漸由“邊緣區(qū)”向具有發(fā)展?jié)摿Φ摹昂诵膮^(qū)”轉(zhuǎn)化，實(shí)現(xiàn)這一轉(zhuǎn)化目標(biāo)自然而然對法制保障和邊境管理工作提出更高要求。邊境管理中涉及的中央事權(quán)應(yīng)制定國家層面的法律制度予以調(diào)整。

現(xiàn)行邊境管理法律制度效力層次較低，缺乏權(quán)威性，適用范圍有限，內(nèi)容不全面，決定了其不能規(guī)范調(diào)整所有的中央事權(quán)，不利于需要國家統(tǒng)一管理的邊防工作開展，在實(shí)踐中給邊境治理造成一些無法突破的制度性障礙。一方面，無法設(shè)定行政許可、行政處罰種類和行政強(qiáng)制措施種類設(shè)置受限等；另一方面，國家層面的“主干”法律缺位，導(dǎo)致地方立法缺乏規(guī)范，易出現(xiàn)上下不一致、不統(tǒng)一、不協(xié)調(diào)等問題。這種制度性障礙勢必削弱邊境治理力度，降低邊境管理效果。

（二）立法分散與管理的系統(tǒng)性要求不適應(yīng)

現(xiàn)行邊境管理法律制度相對分散。邊境管理執(zhí)法依據(jù)散見于不同效力層次的規(guī)范性文件中，主要由國家層面的法律法規(guī)，省、自治區(qū)層面的地方性法規(guī)及規(guī)章構(gòu)成，總體上看邊境管理法律制度呈現(xiàn)碎片化、部門化和分散化的特征［7］。

法律制度相對分散易造成體系不系統(tǒng)、不健全、不協(xié)調(diào)，易導(dǎo)致部分執(zhí)法依據(jù)間存在矛盾沖突。一是多部門交叉立法，存在適用對象單一、適用范圍偏窄的情形。二是上位法與下位法之間，地方性法規(guī)之間，法規(guī)與規(guī)章之間，規(guī)章與規(guī)章之間存在矛盾或相互割裂。如《中華人民共和國邊境管理區(qū)通行證管理辦法》（以下簡稱《通行證管理辦法》）關(guān)于邊境通行管理的規(guī)定與《中華人民共和國陸地國界法》（以下簡稱《陸地國界法》）、《中華人民共和國行政許可法》（以下簡稱《行政許可法》）的規(guī)定不一致。三是存在地方性法規(guī)越權(quán)規(guī)定中央事權(quán)的情形。如個別地方性法規(guī)規(guī)定“邊境管理區(qū)的劃定”這一中央事權(quán)，如表1所示。

表1 部分邊境管理法律制度與上位法存在矛盾沖突

邊防工作綜合性顯著［8］，邊境管理工作亦具有系統(tǒng)性特點(diǎn)。在全球化背景下，系統(tǒng)性是邊海防管理的一大特質(zhì)［9］。邊境管理作為邊防工作的重要內(nèi)容，需要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)事項較多，關(guān)乎邊境全局和長遠(yuǎn)，以及邊境管理工作和隊伍建設(shè)各方面，必須體系化設(shè)計、一體化推進(jìn)。在推進(jìn)邊境高質(zhì)量發(fā)展的當(dāng)前，統(tǒng)籌邊境安全與發(fā)展更是一項全局性工作?，F(xiàn)行邊境管理法律制度體系化、系統(tǒng)化不強(qiáng)，成為引發(fā)各種矛盾沖突的主要根源之一，不僅破壞管理活動的嚴(yán)肅性和統(tǒng)一性，致使實(shí)踐中法律制度間無法有效形成合力，還給邊境治理實(shí)踐帶來困擾，影響邊境管理工作的健康和可持續(xù)發(fā)展。

（三）立法滯后與管理的時代性要求不同頻

首先，部分邊境管理領(lǐng)域存在“無法可依”的現(xiàn)象［10］。主要體現(xiàn)為：邊境管理中邊民出入境管理、口岸開放與管理、邊境貿(mào)易等相關(guān)領(lǐng)域行政法規(guī)相對缺失；治理“三非”等突出問題的制度設(shè)計不足［11］；難民的保護(hù)與管理制度缺失等［12］。其中，“三非”問題已成為邊境治理的頑瘴痼疾，滋生的各類違法犯罪問題，不僅沖擊并影響我國就業(yè)市場秩序，還引發(fā)公共安全風(fēng)險；難民保護(hù)也是當(dāng)前面臨的亟須解決的問題。立法缺失給處理邊境管理工作中出現(xiàn)的新情況、新問題帶來制度性障礙，致使邊境管理工作存在漏洞或盲區(qū)，給邊境安全和發(fā)展帶來重大風(fēng)險隱患。

其次，部分邊境管理法律制度修訂不及時，內(nèi)容相對滯后。地方性邊境管理法規(guī)，近5 年未修訂數(shù)量占總數(shù)的44%，如表2所示。如：《邊境通行證管理辦法》中部分內(nèi)容已呈現(xiàn)滯后性［13］。我國與周邊國家簽訂的部分協(xié)定、條約、議定書因國內(nèi)法未予以對接，無法轉(zhuǎn)化為國內(nèi)執(zhí)法依據(jù)。對于《陸地國界法》關(guān)于國際條約的交互協(xié)同規(guī)定，亟須出臺具體規(guī)定。隨著《出境入境管理法》《陸地國界法》等法律的實(shí)施，貫徹《出境入境管理法》第90 條和《陸地國界法》第30 條的授權(quán)規(guī)定，出臺下位法，完善相關(guān)配套法律制度尤為迫切。

表2 地方性邊境管理法規(guī)修訂情況

再次，《陸地國界法》指出“邊境管理”的主旨是在確保安全的前提下提高邊境地區(qū)的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平［14］。邊境地區(qū)要實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展必須統(tǒng)籌好安全與發(fā)展的關(guān)系。因現(xiàn)行部分法律規(guī)范修改不及時，立法指導(dǎo)思想和立法理念沒有及時更新，導(dǎo)致部分邊境管理法律制度的目標(biāo)價值未與時俱進(jìn)。

進(jìn)入新時代，邊境將構(gòu)建全新的安全格局保障新發(fā)展格局，將充分發(fā)揮處于對外開放前沿的特殊優(yōu)勢服務(wù)高水平對外開放，邊境將有更高的發(fā)展訴求?，F(xiàn)行邊境管理法律內(nèi)容相對滯后、配套相對不完善，不僅無法維護(hù)法治的統(tǒng)一，有損法律權(quán)威，也給邊境管理工作造成被動，無法滿足新時代邊境安全和高質(zhì)量發(fā)展的需要。

三、邊境管理法律制度的優(yōu)化重構(gòu)

法律制度是法治體系的邏輯起點(diǎn)，也是治理體系現(xiàn)代化的主干工程。大部分體制性、機(jī)制性、結(jié)構(gòu)性的問題和矛盾，幾乎均源于法律制度的不完善。制度建設(shè)不可能一勞永逸，須與時俱進(jìn)?；趯吘彻芾矸芍贫鹊默F(xiàn)實(shí)困境分析，優(yōu)化重構(gòu)邊境管理法律制度具有現(xiàn)實(shí)重要性、必要性和緊迫性。因此，應(yīng)著眼當(dāng)前鞏固邊境管理體制改革成果、優(yōu)化頂層設(shè)計，在法治軌道上推進(jìn)邊境管理現(xiàn)代化，為實(shí)現(xiàn)中國式現(xiàn)代化貢獻(xiàn)力量。

（一）指導(dǎo)思想：總體國家安全觀

總體國家安全觀是新時期國家安全治理的重要指導(dǎo)思想［15］，為我國邊疆治理事業(yè)的整體推進(jìn)提供了理論指導(dǎo)［16］。邊境管理法律制度建設(shè)是確保邊境安全的基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性工程，只有以總體國家安全觀為指導(dǎo)，才能確保邊境管理服務(wù)國家總體安全的定位不偏移。2014 年6 月27 日，習(xí)近平總書記在第五次全國邊海防工作會議上指出，“邊海防工作是治國安邦的大事，關(guān)系國家安全和發(fā)展全局”。黨的二十大報告指出：推進(jìn)國家安全體系和能力現(xiàn)代化，堅決維護(hù)國家安全和社會穩(wěn)定；并強(qiáng)調(diào)，加強(qiáng)邊疆地區(qū)建設(shè)，推進(jìn)“興邊富民”、穩(wěn)邊固邊。邊境安全是總體國家安全最集中、最直接、最典型的反映［17］，總體國家安全觀是邊境面臨的各種安全問題和安全威脅的系統(tǒng)性回應(yīng)［18］。邊境安全在國家安全中具有優(yōu)先地位，應(yīng)堅定不移地貫徹總體國家安全觀，優(yōu)化重構(gòu)邊境管理法律制度須在總體國家安全觀的指導(dǎo)下探討其實(shí)現(xiàn)進(jìn)路。

第一，總體國家安全觀是覆蓋領(lǐng)域廣泛而系統(tǒng)的安全觀，其強(qiáng)調(diào)的系統(tǒng)性、聯(lián)動性和綜合性決定了邊境治理規(guī)律。要將系統(tǒng)治理、全面治理、綜合治理融入邊境管理法律制度的優(yōu)化重構(gòu)中，為邊境管理提供根本性、全局性的法制保障。

第二，現(xiàn)代邊海防思想是總體國家安全觀在邊海防領(lǐng)域的具體體現(xiàn)［3］。系統(tǒng)性和開放性是現(xiàn)代邊海防管理的兩大特征［8］。要將現(xiàn)代邊海防思想貫穿邊境管理法律制度優(yōu)化重構(gòu)全過程，在深入研究系統(tǒng)性和開放性特征基礎(chǔ)上，以總體國家安全觀為指導(dǎo)，積極構(gòu)建邊境管控新常態(tài)。

第三，統(tǒng)籌沿邊與沿海邊防管理法制建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展。要充分考量沿邊與沿海邊防管理法律關(guān)系、面臨的安全威脅以及執(zhí)法環(huán)境等方面的共性和個性問題，基于沿邊沿海邊防管理需求的動態(tài)調(diào)控與平衡，運(yùn)用總體國家安全觀來統(tǒng)籌和解決這些共性和個性問題。

第四，發(fā)展中的安全問題須通過發(fā)展來解決。發(fā)展中蘊(yùn)涵著安全，安全中也蘊(yùn)涵著發(fā)展，發(fā)展不足也是重要的不安全因素。要將黨的十八大以來關(guān)于邊疆開放發(fā)展的戰(zhàn)略部署融入法律制度優(yōu)化重構(gòu)中，為服務(wù)邊境高質(zhì)量發(fā)展提供理論指導(dǎo)和實(shí)踐指引。

（二）目標(biāo)融合：統(tǒng)籌發(fā)展與安全

一方面，維護(hù)邊境安全與穩(wěn)定是優(yōu)化重構(gòu)邊境管理法律制度的首要目標(biāo)。進(jìn)入新時代，黨中央面對國內(nèi)外新形勢，順應(yīng)人民群眾對平安和諧的新期待，部署了“平安中國”建設(shè)和“建設(shè)更高水平的平安中國”戰(zhàn)略。安全需求是平安建設(shè)的核心，建設(shè)更高水平平安邊境是邊民美好生活的需求對安全感提出的更高要求。當(dāng)前，我國邊境安全面臨著世界上最復(fù)雜的環(huán)境之一，集特殊性、復(fù)雜性、嚴(yán)峻性、敏感性于一體。維護(hù)邊境安全，建設(shè)平安邊境，不僅需要戰(zhàn)略、政策支持，還有賴于法治思維和方式。雖然《刑法》《中華人民共和國國家安全法》（以下簡稱《國家安全法》）和《陸地國界法》等對邊境安全均予以規(guī)定，但邊境安全有獨(dú)特性和復(fù)雜性，仍迫切需要通過完善邊境管理法律制度為推進(jìn)邊境安全體系和能力現(xiàn)代化提供法制保障。

另一方面，服務(wù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展是優(yōu)化重構(gòu)邊境管理法律制度的重要目標(biāo)。黨的二十大報告指出，加快構(gòu)建新發(fā)展格局，著力推動高質(zhì)量發(fā)展。相較而言，邊境仍是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展相對滯后的區(qū)域。隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，法治已經(jīng)成為一種經(jīng)濟(jì)力量和一個地區(qū)的核心競爭力［19］。全面貫徹黨的二十大關(guān)于高質(zhì)量發(fā)展的要求，推動實(shí)現(xiàn)中國式現(xiàn)代化，須通過優(yōu)化重構(gòu)邊境管理法律制度，強(qiáng)化頂層設(shè)計，解決邊境發(fā)展不平衡、不充分的問題，推動區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，鏟除地方保護(hù)主義，為形成和諧統(tǒng)一的邊境經(jīng)濟(jì)新局面提供法制保障，持續(xù)提升邊境的核心競爭力。

堅持統(tǒng)籌邊境發(fā)展與安全，實(shí)現(xiàn)安全目標(biāo)與發(fā)展目標(biāo)有機(jī)融合。依據(jù)《陸地國界法》關(guān)于邊境安全和邊境經(jīng)濟(jì)發(fā)展的原則性規(guī)定，以安全促發(fā)展，以發(fā)展促安全。發(fā)展和安全是有機(jī)統(tǒng)一的，不是對立的。邊境管理法律制度優(yōu)化重構(gòu)過程中，既要努力實(shí)現(xiàn)二者的良性互動，又要促進(jìn)二者的動態(tài)平衡，還要實(shí)現(xiàn)二者的互促共進(jìn)。

（三）優(yōu)化重構(gòu)理念：體系化和系統(tǒng)化

優(yōu)化重構(gòu)邊境管理法律制度，須在體系化和系統(tǒng)化的理念下進(jìn)行，進(jìn)而達(dá)到體系嚴(yán)密的總要求。完善的法律制度體系是以法律的形式與層次為標(biāo)準(zhǔn)構(gòu)成的有機(jī)統(tǒng)一體。法律的形式與層次是客觀表現(xiàn)，法律制度間的有機(jī)統(tǒng)一是內(nèi)在要求。在體系化和系統(tǒng)化理念下，完善的法律制度體系不僅是層次分明的法規(guī)群，也是內(nèi)在有機(jī)統(tǒng)一的法規(guī)群。

1. 強(qiáng)化頂層設(shè)計，構(gòu)建整體規(guī)劃

法治的本質(zhì)是善法之治，立法規(guī)劃是善法之治的“先手棋”。完善邊境管理法律制度，應(yīng)根據(jù)邊境管理的特點(diǎn)和需求予以通盤考慮、總體設(shè)計，增強(qiáng)立法的針對性、及時性和系統(tǒng)性。如果一味遷就相關(guān)主體的立法訴求，不進(jìn)行體系化和系統(tǒng)化論證，立法內(nèi)容有可能就會變成“大雜燴”。各級邊海防委員會在立法整體規(guī)劃和頂層設(shè)計方面具有統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職能。邊境管理應(yīng)在相應(yīng)的邊海防委員會協(xié)調(diào)下構(gòu)建統(tǒng)一高效的規(guī)劃體制，堅持科學(xué)立法、民主立法、依法立法，完善“黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大主導(dǎo)、政府依托、各方參與”的立法工作格局，增強(qiáng)立法的統(tǒng)一性、協(xié)調(diào)性和系統(tǒng)性。

2. 理順上下關(guān)系，保持內(nèi)外一致

一方面，確保體系內(nèi)部上位法與下位法間的關(guān)系協(xié)調(diào)，即上位法統(tǒng)領(lǐng)下位法，下位法遵從上位法。另一方面，立法中還應(yīng)兼顧與外部法律規(guī)范相統(tǒng)一?，F(xiàn)行邊境管理法律制度除應(yīng)與《刑法》《治安管理處罰法》《出境入境管理法》《陸地國界法》等上位法保持一致外，還應(yīng)與《中華人民共和國立法法》（以下簡稱《立法法》）、《行政許可法》、《中華人民共和國行政處罰法》（以下簡稱《行政處罰法》）、《中華人民共和國行政強(qiáng)制法》（以下簡稱《行政強(qiáng)制法》）、《中華人民共和國行政復(fù)議法》、《中華人民共和國行政組織法》等法律協(xié)調(diào)一致。此外，也不得與相關(guān)國際法，雙邊多邊條約、協(xié)議相抵觸。

3. 統(tǒng)籌關(guān)鍵環(huán)節(jié)，促進(jìn)體系協(xié)調(diào)

立法是協(xié)調(diào)改革和法治的重要環(huán)節(jié)［20］。統(tǒng)籌邊境管理立法的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，應(yīng)將體系化和系統(tǒng)化理念貫穿立法全過程。在立法程序上，實(shí)行“開門立法”“民主立法”，吸收專家參與立法設(shè)計、論證和咨詢；建立并落實(shí)第三方立法評估常態(tài)化評價機(jī)制。在立法模式上，由分散立法向綜合立法轉(zhuǎn)變，必要時采用聯(lián)合立法即區(qū)域協(xié)同立法來保障邊境區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。在立法步驟上，實(shí)行科學(xué)立法，本著“先易后難、急用先立”的原則，區(qū)分難易程度和輕重緩急，分清先后次序，抓住根本、突出重點(diǎn)、整體推進(jìn)，明確責(zé)任主體、時間進(jìn)度和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，有計劃、分步驟地推進(jìn)邊境管理立法工作。

（四）立法模式：強(qiáng)化綜合立法，創(chuàng)新區(qū)域協(xié)同立法

1. 轉(zhuǎn)分散立法為綜合立法

邊境管理立法應(yīng)由單一的分散立法模式轉(zhuǎn)向綜合立法模式。我國沿邊地區(qū)自然環(huán)境、人文環(huán)境和發(fā)展?fàn)顩r差異較大，與鄰國的關(guān)系各不相同。因此，各沿邊省、自治區(qū)根據(jù)實(shí)際差別立法十分必要。大多沿邊省、自治區(qū)或者先頒布行政規(guī)范性文件或地方規(guī)章，待成熟后升級為地方性法規(guī)；或者先就具體問題單行立法，再進(jìn)行綜合立法［21］。新時代以來，國家高度重視區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，加大對邊疆地區(qū)建設(shè)力度，持續(xù)推進(jìn)“興邊富民”行動、穩(wěn)邊固邊；國家越來越重視周邊外交，打造周邊命運(yùn)共同體，積極推動全球化發(fā)展；國家加快推動重點(diǎn)開發(fā)開放試驗區(qū)、邊境口岸、邊境城市、邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)和跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)等沿邊重點(diǎn)開發(fā)開放平臺建設(shè)，實(shí)施高水平對外開放。在此背景下，原有的分散立法帶來的管理碎片化、部門化和分散化已不能完全滿足新時代邊境安全與高質(zhì)量發(fā)展需要。

為統(tǒng)籌邊境的整體安全和發(fā)展，強(qiáng)化法律制度的規(guī)范性、一致性和協(xié)調(diào)性，最大限度減少分散立法的不利影響，對邊境管理中涉及中央事權(quán)的立法應(yīng)轉(zhuǎn)向綜合立法模式。采用整體主義方法論，符合當(dāng)前邊境高質(zhì)量發(fā)展需要，能促進(jìn)邊境區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。基于此，應(yīng)制定一部或多部全國性的以邊境管理為主要內(nèi)容的法律或行政法規(guī)，以解決邊境管理“主干”法律規(guī)范缺乏，行政法規(guī)不足和由此產(chǎn)生的各類問題，并以此增強(qiáng)邊境管理的系統(tǒng)性、規(guī)范性和權(quán)威性。

2. 創(chuàng)新邊境區(qū)域協(xié)同立法

區(qū)域化發(fā)展，須立法先行。區(qū)域法治發(fā)展是建構(gòu)區(qū)域社會法治秩序的法治實(shí)踐活動［22］。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展須區(qū)域化治理，而區(qū)域化治理須區(qū)域協(xié)同立法提供制度保障。區(qū)域協(xié)同立法，即區(qū)域內(nèi)具有立法權(quán)的地方立法主體，在平等、自愿、協(xié)商基礎(chǔ)上，對區(qū)域內(nèi)需共同治理的事項，通過建立合作機(jī)制，協(xié)同立法［23］。新修訂的《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》《立法法》創(chuàng)設(shè)的區(qū)域協(xié)同立法工作機(jī)制①2022年修訂的《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市以及設(shè)區(qū)的市、自治州的人民代表大會根據(jù)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的需要，可以開展協(xié)同立法”；“省、自治區(qū)、直轄市以及設(shè)區(qū)的市、自治州的人民代表大會常務(wù)委員會根據(jù)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的需要，可以開展協(xié)同立法”。2023 年修訂的《立法法》規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市和設(shè)區(qū)的市、自治州可以建立區(qū)域協(xié)同立法工作機(jī)制。為邊境區(qū)域協(xié)同立法提供了法律支撐；邊境區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略、平安中國建設(shè)、中國式現(xiàn)代化為邊境區(qū)域協(xié)同立法提供了理論支撐；邊境發(fā)展不平衡、不充分為邊境區(qū)域協(xié)同立法提供了實(shí)踐環(huán)境。制度創(chuàng)新能破解發(fā)展中的難題，創(chuàng)新發(fā)展動力，促進(jìn)邊境區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展應(yīng)實(shí)行區(qū)域協(xié)同立法。

首先，地方事權(quán)是邊境管理協(xié)同立法的主要內(nèi)容。依據(jù)邊境管理事權(quán)的屬性和形式，準(zhǔn)確區(qū)分中央事權(quán)和地方事權(quán)，涉及中央事權(quán)的邊境管理內(nèi)容不得開展協(xié)同立法。此外，《立法法》第11 條規(guī)定的全國人大及其常委會的專屬立法權(quán)涉及事項，以及《行政處罰法》《行政許可法》《行政強(qiáng)制法》等法律明確地方性法規(guī)不得規(guī)定的事項①《行政許可法》第15 條第2 款規(guī)定：地方性法規(guī)不得設(shè)定應(yīng)當(dāng)由國家統(tǒng)一確定的公民、法人或者其他組織的資格、資質(zhì)的行政許可；不得設(shè)定企業(yè)或者其他組織的設(shè)立登記及其前置性行政許可?！缎姓幜P法》第11條規(guī)定：地方性法規(guī)不得設(shè)定限制人身自由、吊銷企業(yè)營業(yè)執(zhí)照的行政處罰。《行政強(qiáng)制法》第9條規(guī)定：地方性法規(guī)不得設(shè)置限制公民人身自由、凍結(jié)存款、匯款的行政強(qiáng)制措施。，也均不得開展協(xié)同立法。對于邊境管理中涉及的“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”“生態(tài)文明建設(shè)”“歷史文化保護(hù)”“基層治理”等內(nèi)容，可開展協(xié)同立法。

其次，構(gòu)建政府依托和人大主導(dǎo)的協(xié)同立法關(guān)系。一方面，發(fā)揮地方政府在協(xié)同立法中的重要依托作用。地方政府作為邊境管理協(xié)同立法的主要推動者，應(yīng)將區(qū)域內(nèi)主體的合理需求及時納入?yún)f(xié)同立法事項范疇并予以積極推動。另一方面，發(fā)揮人大在協(xié)同立法中的主導(dǎo)作用。人大要充分運(yùn)用自身立法審議權(quán)［24］，在充分考量各區(qū)域各群體利益基礎(chǔ)上，消除部門間壁壘，代表廣大人民群眾的利益進(jìn)行抉擇。

再次，構(gòu)建并完善政府協(xié)同立法機(jī)制。一是推行人大背書機(jī)制［25］。人大立法機(jī)關(guān)為地方政府間簽訂的“區(qū)域合作協(xié)議”予以“背書”，放大其約束力和作用。二是健全激勵機(jī)制。將“區(qū)域合作協(xié)議”的執(zhí)行情況、區(qū)域法治化水平、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展成效納入考核評價體系。三是完善執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制。一方面，國家機(jī)關(guān)不履行“區(qū)域合作協(xié)議”義務(wù)的，由上級機(jī)關(guān)督促其履行。另一方面，若行政機(jī)關(guān)不履行行政義務(wù)，行政相對人可依法提起行政訴訟。

最后，規(guī)范利益博弈機(jī)制增強(qiáng)協(xié)同立法合意。邊境管理區(qū)域協(xié)同立法中面臨的利益沖突問題，更深層次的原因是地方保護(hù)主義與部門利益驅(qū)動所致。在涉及多主體的立法活動中，直面沖突的利益平衡對指引協(xié)同實(shí)踐意義更大［26］。面對邊境管理中的差異性，應(yīng)構(gòu)建利益整合、利益補(bǔ)償、利益位階、立法保留等多元利益博弈機(jī)制，以平衡多元利益沖突。

（五）優(yōu)化結(jié)構(gòu)：出臺綜合法規(guī)，擴(kuò)容國際條約

1. 出臺綜合法規(guī)，提升立法層次

現(xiàn)行邊境管理法律制度格局中，法律和行政法規(guī)相對缺失。填補(bǔ)邊境管理法律缺位，創(chuàng)設(shè)邊境管理上位法依據(jù)是當(dāng)務(wù)之急。應(yīng)以《刑法》《國家安全法》《治安管理處罰法》《出境入境管理法》《陸地國界法》《行政處罰法》等為依據(jù)，出臺一部完整、系統(tǒng)的，適用全國、適應(yīng)新時代邊境管理發(fā)展趨勢的，以邊境管理為主的綜合性法律或行政法規(guī)，解決現(xiàn)行法律規(guī)范位階整體偏低的問題。新出臺的綜合性法規(guī)應(yīng)就邊境管理的基本規(guī)則、管理體制、違法行為表現(xiàn)及法律責(zé)任、執(zhí)法主體、執(zhí)法權(quán)限、執(zhí)法范圍等予以規(guī)制。

一是依據(jù)《陸地國界法》關(guān)于邊境管理的規(guī)定，精準(zhǔn)梳理邊境管理的具體問題并納入立法規(guī)劃；落實(shí)《陸地國界法》關(guān)于邊境經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)定，固化“興邊富民”經(jīng)驗做法。二是根據(jù)《陸地國界法》和《出境入境管理法》第90 條的授權(quán)規(guī)定，就出入境管理中的中央事權(quán)、管理體制、行政許可事項、法律責(zé)任等一般性和共性管理規(guī)則以及邊民出入境管理等內(nèi)容予以規(guī)制；將口岸開放與管理有關(guān)事項及管理制度納入立法規(guī)劃?！秶鴦?wù)院關(guān)于口岸開放的若干規(guī)定》無法律效力，應(yīng)以法律或行政法規(guī)代之。三是將國境界河的管理、治理與開發(fā)納入立法規(guī)劃。依法管理、治理與開發(fā)國境界河，規(guī)范與國際法和政府協(xié)定的轉(zhuǎn)化銜接。四是以《陸地國界法》《中華人民共和國對外貿(mào)易法》為依據(jù)，盡快將邊境貿(mào)易相關(guān)制度規(guī)則納入立法規(guī)劃。五是以《陸地國界法》《中華人民共和國國防法》為依據(jù)，將黨政軍警民合力固邊納入立法規(guī)劃，構(gòu)建多元協(xié)同治理規(guī)則體系。六是以《中華人民共和國軍事設(shè)施保護(hù)法》為依據(jù)，明確邊海防設(shè)施的范圍、種類和認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，為界務(wù)管理提供更加完善的法制保障。七是在遵循《出境入境管理法》《陸地國界法》的精神和原則基礎(chǔ)上，以《中華人民共和國旅游法》等為依據(jù)，將邊境旅游管理納入立法規(guī)劃，對涉及邊境安全和發(fā)展的問題制定一些特殊的管理和服務(wù)措施。

2. 擴(kuò)容國際條約，強(qiáng)化與國內(nèi)法銜接

首先，在現(xiàn)有國際條約協(xié)定體系基礎(chǔ)上，重點(diǎn)在國際河流的開發(fā)利用與保護(hù)、跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)建設(shè)、跨境犯罪治理等方面，持續(xù)與鄰國友好協(xié)商，通過簽訂條約、協(xié)定加強(qiáng)國際（周邊）合作，為應(yīng)對各種共同面臨的風(fēng)險挑戰(zhàn)和化解糾紛提供法律機(jī)制和法律框架。在國際河流開發(fā)利用方面，堅持“硬法”“軟法”相結(jié)合［27］，拓展雙邊（多邊）條約，完善專項水條約，逐步簽訂全流域條約，完善國內(nèi)現(xiàn)有的國際河流開發(fā)利用與保護(hù)規(guī)則［28］。在跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)建設(shè)方面，著重建立完善雙邊經(jīng)貿(mào)合作與爭端處理新機(jī)制，著力優(yōu)化邊境民間外交，以民間交往推動雙邊協(xié)調(diào)機(jī)制建設(shè)，探索與沿邊國家共建“通關(guān)一體化”機(jī)制。在跨境犯罪治理方面，充分挖掘我國與周邊各國在跨境社會問題治理中的合作潛力，努力在共同治理、協(xié)同治理、源頭治理上建立長效合作機(jī)制。

其次，以我國簽訂的國際公約及合作協(xié)議為重要依據(jù)，貫徹《陸地國界法》關(guān)于國際條約的交互協(xié)同規(guī)定［7］，進(jìn)一步規(guī)范和細(xì)化開展國際合作的原則、機(jī)構(gòu)、權(quán)限、領(lǐng)域、工作機(jī)制及引渡規(guī)則等內(nèi)容，實(shí)現(xiàn)國內(nèi)法與國際法的有效銜接與轉(zhuǎn)化。

（六）保持協(xié)調(diào)：修訂沖突規(guī)范，完善配套法規(guī)

相對于國家層面的立法修法，地方性法規(guī)、行政規(guī)章的出臺或修訂周期短、阻力小。對于一些亟待明確、無須上位法規(guī)范的執(zhí)法現(xiàn)實(shí)問題，應(yīng)在下位法效力位階內(nèi)加快修訂完善。

1. 修訂沖突規(guī)范，促進(jìn)協(xié)調(diào)統(tǒng)一

邊境管理行政規(guī)章、地方性法規(guī)數(shù)量較多，內(nèi)容龐雜，部分內(nèi)容相對滯后。重點(diǎn)應(yīng)在是否有越權(quán)規(guī)定中央事權(quán)的情形，是否有下位法與上位法矛盾沖突的情形，是否有應(yīng)當(dāng)向社會公布而不公布內(nèi)部適用的情形，是否有法規(guī)、規(guī)章缺乏上位法依據(jù)的情形，是否有名稱稱謂不規(guī)范不統(tǒng)一的情形等方面，采取縱橫、條塊結(jié)合的方法，全面、仔細(xì)、深入地甄別對比，梳理矛盾沖突。在此基礎(chǔ)上，修訂完善重點(diǎn)如下：

一是統(tǒng)一邊境管理區(qū)劃分的規(guī)定。依據(jù)《陸地國界法》第42 條及公安部《關(guān)于公布全國邊境管理區(qū)地名的通知》（公邊〔1999〕4 號）的規(guī)定，及時修訂沿邊省（區(qū)）邊境管理條例中對“邊境管理區(qū)劃定”的有關(guān)規(guī)定，修訂《通行證管理辦法》中關(guān)于“人員通行”的規(guī)定，保持與《陸地國界法》的規(guī)定一致。修改《關(guān)于改進(jìn)和加強(qiáng)邊境管理區(qū)管理工作的意見》這一規(guī)范性文件中關(guān)于調(diào)整劃定“邊境管理區(qū)”的具體規(guī)定，或?qū)⑵渖仙秊榉煞ㄒ?guī)。將國辦發(fā)〔1994〕86 號文件關(guān)于“國家批準(zhǔn)的對外開放邊境市、縣、鎮(zhèn)一般不宜劃為邊境管理區(qū)”的規(guī)定納入邊境管理法律制度修改工作。

二是規(guī)范邊境通行行政許可。將邊境管理區(qū)通行許可的規(guī)定上升為行政法規(guī)或法律。

三是明確邊境檢查站設(shè)立依據(jù)。針對個別省、自治區(qū)邊境檢查站設(shè)立缺乏法律依據(jù)的實(shí)際，修改相關(guān)地方法律規(guī)范，增加設(shè)定依據(jù)使其合法化。

四是調(diào)整不合時宜的名稱稱謂。全面梳理地方性法規(guī)、規(guī)章中不合時宜的名稱稱謂，如“公安邊防部門”“公安邊防機(jī)關(guān)”“邊防管理局”“公安邊防部隊”等，及時予以更改調(diào)整。

2. 完善配套法規(guī)，強(qiáng)化外國人管理

一是制定難民甄別及停留居留行政法規(guī)。《出境入境管理法》在國內(nèi)首次立法對難民地位的甄別問題予以規(guī)定，該法完善了難民和申請難民地位的外國人在我國境內(nèi)停留居留的規(guī)定［29］。為落實(shí)《出境入境管理法》第46 條關(guān)于難民的規(guī)定，與相關(guān)國際公約相銜接，根據(jù)我國和國際難民實(shí)踐，適時制定難民甄別及停留居留行政法規(guī)尤為緊迫。

二是制定外國人在中國境內(nèi)工作管理條例。根據(jù)《出境入境管理法》第41 條規(guī)定，制定外國人在中國境內(nèi)工作管理條例，為“三非”外國人管理和外國留學(xué)生勤工助學(xué)管理制度提供法律保障。同時，沿邊省、自治區(qū)根據(jù)需要，依據(jù)《出境入境管理法》第90條的授權(quán)規(guī)定，制定、完善地方性法規(guī)、規(guī)章，以進(jìn)一步規(guī)范邊民出入境行為。

三是制定“三非”外國人治理法規(guī)、規(guī)章。根據(jù)《出境入境管理法》第90 條的授權(quán)規(guī)定，及時制定行政法規(guī)，為《云南省中緬邊境地區(qū)境外邊民入境出境管理規(guī)定》《云南省中越、中老邊境地區(qū)人員出入境管理規(guī)定》《廣西壯族自治區(qū)中越邊境地區(qū)人員入境出境暫行規(guī)定》等地方政府規(guī)章提供上位法依據(jù)。云南、廣西等邊疆民族省區(qū)，應(yīng)結(jié)合本地“三非”外國人管理工作和經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r實(shí)際，制定地方性法規(guī)、規(guī)章，細(xì)化“三非”外國人管理流程。

此外，縱觀世界各國，無論是傳統(tǒng)移民國家還是非傳統(tǒng)移民國家大都有一部專門的移民法。學(xué)習(xí)借鑒德國、美國等國移民立法經(jīng)驗，制定涵蓋外國人入出境、停（居）留、就業(yè)、入籍、審查遣送、權(quán)利救濟(jì)、融合等內(nèi)容的關(guān)注移民管理全過程的專項移民法律勢在必行。同時，應(yīng)將邊境管理作為重要內(nèi)容在移民法中予以規(guī)制。

四、結(jié)束語

法律制度是邊境治理的前提，具有根本性、全局性、長遠(yuǎn)性作用。當(dāng)前，學(xué)界對邊境管理法律制度研究不多，本文以邊境管理法律制度作為研究對象，豐富了該領(lǐng)域的研究。

梳理現(xiàn)行邊境管理法律制度發(fā)現(xiàn)，我國邊境管理法律制度體系雖已初步建成，但尚不完善。進(jìn)入新時代，邊境面臨新形勢、新挑戰(zhàn)和新任務(wù)，現(xiàn)行法律制度已不能滿足邊境安全與高質(zhì)量發(fā)展需要，存在立法層次較低與條塊融合管理不匹配，立法分散與管理的系統(tǒng)性要求不適應(yīng)，立法滯后與管理的時代性要求不同頻的現(xiàn)實(shí)困境?；诖?，從指導(dǎo)思想、目標(biāo)融合、優(yōu)化重構(gòu)理念、立法模式、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、保持協(xié)調(diào)等維度提出對現(xiàn)行邊境管理法律制度優(yōu)化重構(gòu)的現(xiàn)實(shí)進(jìn)路。只有以總體國家安全觀為指導(dǎo)思想，從統(tǒng)籌邊境發(fā)展與安全促進(jìn)目標(biāo)融合，全面貫徹體系化和系統(tǒng)化的理念，由單一分散立法轉(zhuǎn)向綜合立法、創(chuàng)新區(qū)域協(xié)同立法，出臺綜合法規(guī)、擴(kuò)容國際條約，修訂沖突規(guī)范、完善配套法規(guī)等方面著手，才能充分發(fā)揮邊境法制建設(shè)的基礎(chǔ)性和保障性作用，為依法治邊，建設(shè)強(qiáng)大穩(wěn)固的現(xiàn)代邊海防提供法治保障。

優(yōu)化重構(gòu)現(xiàn)行邊境管理法律制度，是穩(wěn)步推進(jìn)移民治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必由之路；是推進(jìn)重要領(lǐng)域、涉外領(lǐng)域立法要求的客觀要求；是凸顯新時代發(fā)展特色，踐行習(xí)近平法治思想偉力的應(yīng)有之義；是豐富中國特色社會主義法治體系的有力舉措。當(dāng)然，邊境管理法律制度的完善不是一蹴而就的，是一項長期而復(fù)雜的系統(tǒng)工程，未來還應(yīng)在構(gòu)建邊境區(qū)域協(xié)同立法制度，服務(wù)高水平對外開放法制保障，推動邊境高質(zhì)量發(fā)展法制機(jī)制等方面予以深入探討。