吳桐 梅曉

“改革與法治如鳥(niǎo)之兩翼、車之兩輪，凡屬重大改革都要于法有據(jù)”，京津冀協(xié)同發(fā)展重大國(guó)家戰(zhàn)略落地實(shí)施需要法治保駕護(hù)航。

十年來(lái)，京津冀三地人大常委會(huì)圍繞北京非首都功能疏解、京津冀交通一體化、生態(tài)環(huán)保、產(chǎn)業(yè)升級(jí)轉(zhuǎn)移、公共服務(wù)保障等重大立法課題，就120余部法規(guī)開(kāi)展協(xié)同立法工作，構(gòu)建起目標(biāo)一致、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、合作共贏的區(qū)域協(xié)同立法新格局，開(kāi)創(chuàng)了協(xié)同立法聯(lián)合宣傳和聯(lián)合執(zhí)法檢查工作模式，逐步向全方位、全領(lǐng)域、全過(guò)程協(xié)同邁進(jìn)。

制定規(guī)劃計(jì)劃，

為協(xié)同立法錨定發(fā)展方向

地方協(xié)同立法是摸著石頭過(guò)河，前無(wú)借鑒，旁無(wú)參照，但三地形成共識(shí)即制定各自立法規(guī)劃計(jì)劃、選擇立法項(xiàng)目時(shí)，都應(yīng)當(dāng)服從服務(wù)京津冀協(xié)同發(fā)展，并照顧彼此關(guān)切。

為更好服務(wù)京津冀協(xié)同發(fā)展實(shí)際需要，2015年，河北省人大常委會(huì)報(bào)經(jīng)省委批準(zhǔn)對(duì)已經(jīng)出臺(tái)的五年立法規(guī)劃作了調(diào)整。2020年，三省市人大常委會(huì)就強(qiáng)化公共衛(wèi)生領(lǐng)域協(xié)同立法達(dá)成共識(shí)，分別出臺(tái)了《關(guān)于強(qiáng)化公共衛(wèi)生法治保障立法修法工作計(jì)劃（2020—2021年）》。2021年，在京津冀人大立法協(xié)同工作機(jī)制第八次會(huì)議上，三省市商定協(xié)同推進(jìn)編制下一個(gè)五年立法規(guī)劃工作。

2023年9月26日，在京津冀人大立法協(xié)同工作機(jī)制第十次會(huì)議上，研究討論《京津冀人大協(xié)同立法規(guī)劃 （2023-2027年）》，并隨后在三地人大常委會(huì)主任會(huì)議討論通過(guò)。規(guī)劃明確協(xié)同推進(jìn)同一文本的立法項(xiàng)目5項(xiàng)、協(xié)同推進(jìn)三地同向的立法項(xiàng)目8項(xiàng)，以及需要三地互動(dòng)的高質(zhì)量發(fā)展、交通一體化、安全、生態(tài)環(huán)保、社會(huì)事業(yè)5個(gè)領(lǐng)域20個(gè)立法項(xiàng)目。通過(guò)發(fā)揮規(guī)劃計(jì)劃引領(lǐng)作用，京津冀協(xié)同立法方向更加明確、重點(diǎn)更加突出、步驟更加清晰、成果更加豐富。

堅(jiān)持理論與實(shí)踐相結(jié)合、相促進(jìn)，始終貫穿京津冀協(xié)同立法全過(guò)程。三省市人大自行或者委托高等學(xué)校、科研機(jī)構(gòu)開(kāi)展協(xié)同立法理論研究，形成豐碩研究成果。2016年，三省市人大分工協(xié)作完成了《京津冀協(xié)同立法研究報(bào)告》《推進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展首都城市立法問(wèn)題研究》《京津冀協(xié)同發(fā)展立法引領(lǐng)與保障研究報(bào)告》等理論研究成果，協(xié)同立法基礎(chǔ)理論研究實(shí)現(xiàn)突破。2018年，三省市人大分別委托有關(guān)機(jī)構(gòu)完成了《河北省新車生產(chǎn)環(huán)保一致性檢驗(yàn)研究報(bào)告》《關(guān)于京津冀移動(dòng)源污染協(xié)同治理研究報(bào)告》《京津冀移動(dòng)源污染防治協(xié)同實(shí)施項(xiàng)目市場(chǎng)監(jiān)管法律缺失問(wèn)題研究報(bào)告》等專項(xiàng)研究報(bào)告，為具體立法項(xiàng)目協(xié)同提供了理論和技術(shù)支持。三省市人大還依托中國(guó)法學(xué)會(huì)立法學(xué)研究會(huì)和省級(jí)法學(xué)會(huì)，積極組織、參與京津冀協(xié)同立法學(xué)術(shù)交流。

十年來(lái)，京津冀協(xié)同立法實(shí)現(xiàn)了由最初的松散型協(xié)同向緊密型協(xié)同轉(zhuǎn)變，由機(jī)制建設(shè)協(xié)同向具體項(xiàng)目協(xié)同轉(zhuǎn)變，由單一的立法項(xiàng)目協(xié)同向全方位協(xié)同轉(zhuǎn)變，由“點(diǎn)狀”到“面狀”轉(zhuǎn)變，在全國(guó)率先實(shí)現(xiàn)了不同立法主體在機(jī)制制度上的有機(jī)融合與協(xié)同突破，京津冀協(xié)同立法方向更加明確、重點(diǎn)更加突出、步驟更加清晰、成果更加豐富。

打造三種模式，

為協(xié)同立法繪制發(fā)展路徑

“京津冀如同一朵花上的花瓣，瓣瓣不同，卻瓣瓣同心?！本┙蚣饺亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平不均，經(jīng)濟(jì)體量差異較大，基本公共服務(wù)差距明顯，人均收入不平衡，利益沖突根深蒂固、復(fù)雜多樣。

如何破除利益藩籬、消解行政隔閡，真正使京津冀發(fā)展的“勢(shì)能之差”變?yōu)椤皠?dòng)能之和”？在協(xié)同立法之初，三地人大常委會(huì)便開(kāi)始考慮這個(gè)問(wèn)題。三地人大立法機(jī)構(gòu)精準(zhǔn)把握京津冀協(xié)同發(fā)展的重點(diǎn)領(lǐng)域，在協(xié)同創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)升級(jí)轉(zhuǎn)移、交通一體化、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)率先突破，推出多部全面協(xié)同法規(guī)和一大批協(xié)同立法項(xiàng)目，著力解決制約協(xié)同發(fā)展的痛點(diǎn)難點(diǎn)焦點(diǎn)問(wèn)題。

河北省人大常委會(huì)法工委主任楊金深介紹說(shuō)：“三地人大常委會(huì)從問(wèn)題導(dǎo)向出發(fā)，堅(jiān)持協(xié)同發(fā)展、互利共贏、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、重點(diǎn)突破、成果共享的原則，堅(jiān)持求大同、存小異，不搞一刀切，既在大的方向目標(biāo)上求同，又在具體條款上保持各自特色，積極探索和實(shí)踐協(xié)同立法新路徑、新模式、新方法，打造越來(lái)越多的協(xié)同立法精品。”

保持“協(xié)同”的戰(zhàn)略清醒，增強(qiáng)“求變”的戰(zhàn)術(shù)主動(dòng)。京津冀三地“握指成拳”，推動(dòng)協(xié)同立法不斷向縱深邁進(jìn)。截至2024年1月，河北省人大常委會(huì)已就45部地方性法規(guī)與北京市、天津市人大常委會(huì)開(kāi)展了不同程度的協(xié)同立法工作。

征求意見(jiàn)模式。代表性法規(guī)主要有《河北雄安新區(qū)條例》《白洋淀生態(tài)環(huán)境治理和保護(hù)條例》。這兩部條例制定過(guò)程中，河北省人大常委會(huì)赴北京市、天津市、山西省實(shí)地考察，邀請(qǐng)京津晉有關(guān)方面參加條例修改論證，認(rèn)真研究京津兩市提出的修改意見(jiàn)，確保條例緊扣疏解北京非首都功能這個(gè)“牛鼻子”，為國(guó)家大事、千年大計(jì)注入強(qiáng)大法治動(dòng)力。

設(shè)置協(xié)同專章或者專條模式。如《河北省數(shù)字經(jīng)濟(jì)促進(jìn)條例》設(shè)置“京津冀數(shù)字經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展”專章7個(gè)條款；《河北省大氣污染防治條例》設(shè)置“重點(diǎn)區(qū)域聯(lián)合防治”專章4個(gè)條款；《河北省水污染防治條例》設(shè)置“區(qū)域水污染防治協(xié)作”專章5個(gè)條款等。

“一個(gè)文本、三家通過(guò)”模式。2020年1月，三地人大通過(guò)“五個(gè)同步”（同步起草、同步審議、同步通過(guò)、同步宣傳、同步實(shí)施），分別在人民代表大會(huì)會(huì)議上出臺(tái)《機(jī)動(dòng)車和非道路移動(dòng)機(jī)械排放污染防治條例》，實(shí)現(xiàn)了“六個(gè)統(tǒng)一”（立法目的統(tǒng)一、制度設(shè)計(jì)統(tǒng)一、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)程統(tǒng)一、主要措施統(tǒng)一、重點(diǎn)罰則統(tǒng)一、文本表述統(tǒng)一）”，攜手打造了國(guó)內(nèi)首部實(shí)質(zhì)性協(xié)同立法，開(kāi)創(chuàng)了區(qū)域協(xié)同立法的新模式、新路徑。此后，京津冀三地人大常委會(huì)又通過(guò)“一個(gè)文本、三家通過(guò)”模式出臺(tái)了《關(guān)于授權(quán)?。ㄊ校┤嗣裾疄楸Ｕ隙瑠W會(huì)籌備和舉辦工作規(guī)定臨時(shí)性行政措施的決定》《關(guān)于京津冀協(xié)同推進(jìn)大運(yùn)河文化保護(hù)傳承利用的決定》《關(guān)于推進(jìn)京津冀協(xié)同創(chuàng)新共同體建設(shè)的決定》3部協(xié)同法規(guī)，這種緊密協(xié)同模式為各地開(kāi)展協(xié)同立法提供了實(shí)踐樣板。

分工協(xié)作、聯(lián)合起草是“一個(gè)文本、三家通過(guò)”模式下主要工作方法。2023年11月，三地人大常委會(huì)協(xié)同出臺(tái)了《關(guān)于推進(jìn)京津冀協(xié)同創(chuàng)新共同體建設(shè)的決定》。該法規(guī)制定過(guò)程中，成立了由三地人大領(lǐng)導(dǎo)牽頭的聯(lián)合起草大專班，由法制工作機(jī)構(gòu)組成的聯(lián)合起草小專班，確定了“由一到三”再“由三到一”的工作思路，即首先由河北省人大常委會(huì)提出法規(guī)草案初稿，再由三地人大常委會(huì)各自提出修改稿，再對(duì)三個(gè)修改稿進(jìn)行整合，最后形成統(tǒng)一文本。

注重建章立制，

為協(xié)同立法夯實(shí)發(fā)展基石

制度先行才能行穩(wěn)致遠(yuǎn)。十年來(lái)，京津冀三地人大常委會(huì)以高度的政治自覺(jué)和行動(dòng)自覺(jué)推動(dòng)協(xié)同立法工作扎實(shí)開(kāi)展，取得了一批具有重大意義和實(shí)踐效果的立法成果，形成了穩(wěn)定、高效、務(wù)實(shí)的工作機(jī)制，深化了對(duì)協(xié)同立法工作規(guī)律和特點(diǎn)的認(rèn)識(shí)，打造了區(qū)域協(xié)同立法高地和樣板，為京津冀協(xié)同發(fā)展提供了有力法治保障。

搭建協(xié)同立法交流機(jī)制。為更好地開(kāi)展協(xié)同立法工作，加強(qiáng)交流平臺(tái)建設(shè)勢(shì)在必行。經(jīng)共同協(xié)商決定建立京津冀人大立法協(xié)同工作機(jī)制會(huì)議制度，輪流主辦，每年召開(kāi)一次，三地人大常委會(huì)主要領(lǐng)導(dǎo)均出席會(huì)議，并邀請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)法工委領(lǐng)導(dǎo)同志到會(huì)指導(dǎo)，自2015年召開(kāi)首次會(huì)議至2023年已經(jīng)召開(kāi)十次。會(huì)議議題包括研究規(guī)劃計(jì)劃、研究協(xié)同方向、確定協(xié)同項(xiàng)目、協(xié)調(diào)協(xié)同進(jìn)度等。這一會(huì)議機(jī)制主要作用在于明確協(xié)同方向、確定協(xié)同項(xiàng)目、協(xié)調(diào)協(xié)同進(jìn)程，解決了協(xié)同立法不知道干什么、怎么干的問(wèn)題。2014年以來(lái)，三地人大常委會(huì)取得豐富實(shí)質(zhì)性協(xié)同立法成果，這一會(huì)議機(jī)制發(fā)揮了重要協(xié)調(diào)、推動(dòng)作用。

河北省人大常委會(huì)法工委副主任劉漢春介紹說(shuō)：“在首個(gè)全面協(xié)同法規(guī)——《機(jī)動(dòng)車和非道路移動(dòng)機(jī)械排放污染防治條例》聯(lián)合起草過(guò)程中，召開(kāi)了十一次法制工作機(jī)構(gòu)聯(lián)席會(huì)議。本著力爭(zhēng)全面協(xié)同、照顧彼此實(shí)際的原則，通過(guò)一次次思想碰撞、研討爭(zhēng)論、觀點(diǎn)交鋒，最終促成法規(guī)草案形成統(tǒng)一文本?！?/p>

夯實(shí)協(xié)同立法制度建設(shè)。2015年3月，在首次京津冀人大立法協(xié)同工作機(jī)制會(huì)議上，共同研究通過(guò)了《關(guān)于加強(qiáng)京津冀人大協(xié)同立法的若干意見(jiàn)》，這是京津冀協(xié)同立法第一項(xiàng)工作制度。2017年，共同出臺(tái)《京津冀人大立法項(xiàng)目協(xié)同辦法》，就需協(xié)同的重點(diǎn)領(lǐng)域、內(nèi)容、原則、方式、機(jī)制、程序提出了明確、具體的要求，標(biāo)志著京津冀立法項(xiàng)目協(xié)同機(jī)制正式建立。同年，出臺(tái)《京津冀人大法制工作機(jī)構(gòu)聯(lián)系辦法》，意味著法制工作機(jī)構(gòu)工作層面協(xié)同機(jī)制正式確立。2018年，出臺(tái)《京津冀人大立法項(xiàng)目協(xié)同實(shí)施細(xì)則》，為推進(jìn)具體立法項(xiàng)目協(xié)同制定了操作規(guī)程。2023年7月，河北省十四屆人大常委會(huì)第四次會(huì)議修訂了《河北省地方立法條例》，增設(shè)“協(xié)同立法”專章，在協(xié)同立法基本要求、基本原則和工作機(jī)制、規(guī)劃計(jì)劃及項(xiàng)目協(xié)同等方面予以具體規(guī)范，并對(duì)設(shè)區(qū)市協(xié)同立法作出了相應(yīng)規(guī)定。

協(xié)同法規(guī)的出臺(tái)不是協(xié)同立法的終點(diǎn)，推進(jìn)協(xié)同法規(guī)宣傳貫徹是協(xié)同立法工作重要延伸。在宣傳貫徹協(xié)同方面，針對(duì)“一個(gè)文本、三家通過(guò)”模式出臺(tái)的協(xié)同法規(guī)，三地人大建立了聯(lián)合新聞發(fā)布機(jī)制、聯(lián)合執(zhí)法檢查機(jī)制。

2020年4月27日，三地人大常委會(huì)首次召開(kāi)聯(lián)合新聞發(fā)布會(huì)，就《機(jī)動(dòng)車和非道路移動(dòng)機(jī)械排放污染防治條例》進(jìn)行新聞發(fā)布。2020年9月3日，三地人大常委會(huì)就該條例開(kāi)展聯(lián)合執(zhí)法檢查，這是京津冀人大首次聯(lián)合開(kāi)展法律監(jiān)督工作。2022年8月3日，三地人大常委會(huì)就《關(guān)于授權(quán)省（市）人民政府為保障冬奧會(huì)籌備和舉辦工作規(guī)定臨時(shí)性行政措施的決定》聯(lián)合召開(kāi)新聞發(fā)布會(huì)。2023年12月12日，三地人大常委會(huì)召開(kāi)聯(lián)合新聞發(fā)布會(huì)，對(duì)三地人大常委會(huì)審議通過(guò)的《關(guān)于推進(jìn)京津冀協(xié)同創(chuàng)新共同體建設(shè)的決定》進(jìn)行解讀介紹，并回答記者提問(wèn)。

如何防止法律法規(guī)“一立了之”？立法先行，監(jiān)督緊隨。在協(xié)同立法示范引領(lǐng)下，三地人大常委會(huì)各項(xiàng)工作全面協(xié)同進(jìn)入新階段。2023年7月，京津冀三地人大常委會(huì)主任會(huì)議同步通過(guò)《關(guān)于構(gòu)建京津冀人大協(xié)同監(jiān)督機(jī)制的實(shí)施意見(jiàn)》，推進(jìn)協(xié)同監(jiān)督工作形成常態(tài)化、規(guī)范化機(jī)制。12月8日，京津冀人大協(xié)同監(jiān)督第一次聯(lián)席會(huì)議在石家莊召開(kāi)，確定三地人大2024年圍繞大運(yùn)河文化的保護(hù)和傳承等情況開(kāi)展協(xié)同監(jiān)督，共同查找問(wèn)題并推動(dòng)解決。這是京津冀人大首次對(duì)大運(yùn)河開(kāi)展協(xié)同監(jiān)督。

（作者單位：河北省人大常委會(huì)立法研究中心）