徐文

【摘要】就業(yè)是最大的民生，財政政策是落實就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略的重要途徑。全球金融危機期間實施的“一攬子計劃”以及“美國復蘇與再投資法案”為我國在新時代的背景下落實就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略提供了寶貴經(jīng)驗。文章通過對比分析中美兩國財政政策在經(jīng)濟思想、支出結構、減稅政策等方面的異同，并結合當前我國新時代背景下的新情況與新特點，提出了以下政策建議：第一，以財政政策擴大內(nèi)需，進一步提振消費，并著眼于新消費與消費升級，從而拉動就業(yè)；第二，提升減稅政策在財政政策工具箱中的作用，通過擴大企業(yè)的勞動需求帶動就業(yè)；第三，將財政資金向新型基礎設施建設傾斜，為經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展奠定基礎，為落實就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略打下堅實基礎。

【關鍵詞】就業(yè)優(yōu)先；財政政策；一攬子計劃；復蘇與再投資法案

【中圖分類號】F830.591

★ 基金項目：遼寧省社科聯(lián)2024年度遼寧省經(jīng)濟社會發(fā)展研究課題青年項目階段性成果（課題名稱：“深度老齡化對遼寧高質(zhì)量充分就業(yè)的挑戰(zhàn)及對策研究”，項目編號：2024lslqnkt-038）；沈陽市哲學社會科學專項資金資助項目階段性成果（課題名稱：“促進沈陽市高質(zhì)量充分就業(yè)對策研究”，項目編號：SY20230236Y）。

一、引言

進入新時代，就業(yè)優(yōu)先始終是黨和國家各項工作的重中之重。2023年12月召開的中央經(jīng)濟工作會議強調(diào)，要更加突出就業(yè)優(yōu)先導向，確保重點群體就業(yè)穩(wěn)定。就業(yè)問題不僅事關勞動者個人與家庭利益，同時關系到宏觀經(jīng)濟的發(fā)展與穩(wěn)定。在構建新發(fā)展格局、推動高質(zhì)量發(fā)展的新階段，以高質(zhì)量的財政政策供給支持落實就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略成為重要課題。為此，有必要對以往代表性的財政政策進行深入剖析。全球金融危機導致各國就業(yè)市場出現(xiàn)嚴重的失業(yè)問題，我國的“一攬子計劃”和《美國復蘇與再投資法案》是以財政政策應對就業(yè)問題的主要代表。本文對比分析這兩項政策實踐及其對落實就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略的啟示。

二、就業(yè)優(yōu)先的政策實踐

（一）中國：“一攬子計劃”

因全球金融危機迅速蔓延，我國經(jīng)濟增速于2008年第四季度明顯放緩，對外貿(mào)易與就業(yè)形勢發(fā)生重大改變。2008年11月，我國進出口額同比下降9%，12月份進一步下降11.1%1。在外需仍然是經(jīng)濟增長“三駕馬車”之一的背景下，我國就業(yè)市場承受巨大壓力。中央農(nóng)村工作領導小組在2009年2月發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，約有15.3%的農(nóng)民工因全球金融危機而失去工作或者沒有找到工作，據(jù)此推算全國失去工作或者沒有找到工作的農(nóng)民工總數(shù)約有2000萬人。

在嚴峻的就業(yè)形勢下，為擴大內(nèi)需、穩(wěn)定就業(yè)市場、促進經(jīng)濟平穩(wěn)較快增長，我國迅速實施了以四萬億投資計劃為標志的積極的財政政策，即“一攬子計劃”。該計劃實施至2010年，總投資額4萬億元人民幣，其中新增1.18萬億元的中央投資，帶動地方政府投資2.82萬億元。在資金投向上，涵蓋民生、教育、衛(wèi)生、文化等社會事業(yè)投資，自主創(chuàng)新、結構調(diào)整、節(jié)能減排、生態(tài)建設，重大基礎設施建設，汶川地震災后重建以及其他公共支出。除四萬億投資計劃以外，我國同時輔之以對企業(yè)、居民的結構性減稅。在企業(yè)稅負減免方面，主要開展了生產(chǎn)型增值稅向消費型增值稅的轉(zhuǎn)型，以及提高部分商品的出口退稅率；在居民稅負減免方面，則以個人所得稅、契稅、印花稅減免為主。

積極財政政策的響應速度很快，經(jīng)濟增速明顯下降之初，中央政府根據(jù)國內(nèi)外形勢在11月初即出臺的“一攬子計劃”，有效遏制了失業(yè)問題與經(jīng)濟增長態(tài)勢的進一步惡化。2009年，我國全年新增就業(yè)人數(shù)1102萬人，城鎮(zhèn)登記失業(yè)率控制在4.3%2，為我國應對全球金融危機帶來的失業(yè)問題發(fā)揮了重要作用。

（二）美國：《美國復蘇與再投資法案》

全球金融危機始于美國，其失業(yè)率在2008年11月達到6.7%，12月上升至7.2%，為近十余年來最高水平；2008年全年失業(yè)人數(shù)達到260萬人，創(chuàng)下二戰(zhàn)結束以來的最高水平3。在利率處于零下限的情況下，貨幣政策對于挽救經(jīng)濟、創(chuàng)造就業(yè)的效果不佳，《美國復蘇與再投資法案》（以下簡稱《法案》）成為美國應對這次危機的主要措施。該經(jīng)濟刺激計劃實質(zhì)上是一系列擴張性財政政策，總額為7870億美元，為大蕭條以來規(guī)模最大的一項經(jīng)濟刺激計劃，其主要目的之一即為保留并創(chuàng)造工作機會。時任美國總統(tǒng)奧巴馬曾表示，該計劃將為美國保留或者創(chuàng)造350萬個工作崗位。具體來看，《法案》包括減稅與直接支出，二者分別約占計劃的三分之一和三分之二。其中，減稅包括對企業(yè)與家庭的減稅計劃，而直接支出包括聯(lián)邦政府對州政府的財政紓困，勞動、健康和人權服務、教育及相關部門支出，交通運輸和房屋以及城市發(fā)展部門支出，能源與水資源發(fā)展的預算內(nèi)支出等。

關于該計劃是否對就業(yè)發(fā)揮了促進作用，無論是美國政界還是學術界，對此存在一定爭議，引發(fā)關于《法案》就業(yè)效果的一系列研究，該法案的頒布與實施也為研究財政政策與就業(yè)問題提供了一個“準自然實驗”的機會。僅政府支出一項，《法案》保留或者創(chuàng)造的非農(nóng)工作崗位數(shù)量為210萬個[1]。美國國會預算辦公室測算得出，《法案》在2010年第一季度，保留或者創(chuàng)造的非農(nóng)工作崗位數(shù)量約在130萬～280萬個。

（三）中美財政政策的比較

我國的“一攬子計劃”與美國的《美國復蘇與再投資法案》均屬于擴張性的財政政策，二者的主要目的之一都是為了解決失業(yè)問題。這兩項經(jīng)濟刺激計劃是中國與美國基于不同的經(jīng)濟發(fā)展階段做出的不同選擇，兩者之間存在一定的差異。

1.關于市場與政府關系的經(jīng)濟思想差異

面對突如其來的全球金融危機，中國的“一攬子計劃”盡管具有應急的考慮，但是對于市場與政府之間關系的觀點著眼于推進改革與發(fā)展。中國經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型發(fā)展始終堅持社會主義市場經(jīng)濟的改革方向和社會主義現(xiàn)代化國家的發(fā)展目標，堅持政府與市場共進共生、積極漸進的演變方式，走出了一條中國特色的處理政府與市場關系的獨特道路[2]。而《法案》背后的經(jīng)濟思想則是凱恩斯主義的，同時也體現(xiàn)了市場和政府兩分法的觀念，即二者在實質(zhì)上是對立的，一旦經(jīng)濟和就業(yè)得以恢復，政府干預應當立即退出。各國（歐美）的救市政策本質(zhì)上屬于凱恩斯主義式的救急方案，政府的干預是建立在自由市場制度之上的調(diào)整[3]。

2.投資與消費各有側重

本文根據(jù)中國國家發(fā)展和改革委員會以及美國國會預算辦公室發(fā)布的數(shù)據(jù)，統(tǒng)計了我國“一攬子計劃”和《法案》在投資與消費上的支出比重，如表1所示。總體來看，我國在投資和消費上的比重分別約為87%和13%；美國在投資和消費上的比重分別約為21.75%和78.25%。顯然，我國“一攬子計劃”更加偏重投資，消費占比較低；而《法案》則恰恰相反。從主要支出項目來看，我國在投資領域偏重交通等基礎設施建設，美國的政府投資支出也具有類似的特點，盡管比重相對更低；在消費領域，我國主要投向農(nóng)村和社會事業(yè)，其中，在農(nóng)村投入較大（其中部分支出應當屬于政府投資支出），美國的政府消費支出也將這兩項作為投入的主要領域，但是對醫(yī)療、衛(wèi)生、勞動等領域的投入更大，為促進私人消費創(chuàng)造了一定條件。2021年，消費對我國經(jīng)濟增長貢獻達到65.4%，盡管相較于2008年已有顯著提升，但是這一水平仍然低于歐美等發(fā)達國家，甚至不及印度、巴西等發(fā)展中國家。2022年，由于疫情等因素疊加影響，該比例甚至下降至32.8%。新時代，應當以財政政策配合需求側管理，進一步提升消費在落實就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略中的地位。

3.對減稅政策的應用不同

2008年年底，我國政策調(diào)控體系以擴大政府投資為主，結構性減稅為輔，后者主要是保出口、促投資、穩(wěn)消費的“一攬子”稅費優(yōu)惠政策[4]。2009年，我國結構性減稅規(guī)模達到5000億元7，對減輕企業(yè)與居民負擔、刺激投資和消費發(fā)揮了重要作用。而《法案》的減稅規(guī)模相對更大，2009年的減稅以及因此而減少的政府收入規(guī)模約為2677億美元。其原因可能是美國更偏重通過刺激消費來挽救經(jīng)濟和就業(yè)，而對居民的大規(guī)模減稅有助于恢復消費信心并提升預期。此外，減稅政策刺激效應的減弱趨勢也可能是另一個重要原因。2009—2011年，我國結構性減稅的經(jīng)濟刺激效應分別為0.07、0.22和0.22個百分點，長期累積效應為0.09個百分點，實際效應已經(jīng)非常微弱[5]。對投資的刺激效應也有類似趨勢?；谝陨显?，減稅政策并沒有在我國的“一攬子計劃”中占據(jù)主要位置。隨著消費在刺激經(jīng)濟增長、促進落實就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略實施中扮演更加重要的角色，應當適時轉(zhuǎn)變財政政策思路，減稅政策應當在財政政策工具箱中占據(jù)更為重要的位置。

三、新時代以財政政策落實就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略的建議

基于我國“一攬子計劃”與美國復蘇與再投資法案財政政策實踐的比較，結合我國當前所處的高質(zhì)量發(fā)展階段，本文提出以下建議落實就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略：

第一，以財政政策擴大內(nèi)需，進一步提振消費，并著眼于新消費與消費升級，從而拉動就業(yè)?；诮?jīng)濟發(fā)展的客觀規(guī)律，提升消費在國民經(jīng)濟中的比重恰當其時，財政政策可以通過發(fā)放補貼等方式，刺激文化消費、綠色消費、數(shù)字消費等新消費形式并實現(xiàn)消費升級。上述消費領域與服務業(yè)以及智能制造業(yè)密切相關，而服務業(yè)與智能制造業(yè)強大的就業(yè)吸納能力將為落實就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略提供有利契機。

第二，提升減稅政策在財政政策工具箱中的作用，通過擴大企業(yè)的勞動需求帶動就業(yè)。一方面，可以對企業(yè)實施大規(guī)模減稅，尤其是對承擔了大部分就業(yè)任務的中小企業(yè)的稅收減免，將有助于直接拉動就業(yè)；另一方面，可以對居民實施減稅，為刺激消費創(chuàng)造有利條件。此外，對企業(yè)和居民的減稅措施可以相互支撐，有利于形成“企業(yè)減稅→擴大生產(chǎn)規(guī)?！黾觿趧有枨蟆币约啊熬用駵p稅→擴大消費需求→增加企業(yè)收入→擴大生產(chǎn)規(guī)模→增加勞動需求”的良性路徑。

第三，將財政資金向新型基礎設施建設傾斜，為經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展奠定基礎，為落實就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略打下堅實基礎。投資5G基站建設、人工智能、大數(shù)據(jù)、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)等新型基礎設施建設，為實現(xiàn)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展提供強大動能，促進相關產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展從而提升就業(yè)需求。同時，新型基礎設施建設本身也直接拉動了就業(yè)，并且提供了充足的高質(zhì)量工作崗位，在實現(xiàn)充分就業(yè)的基礎上，為實現(xiàn)高質(zhì)量就業(yè)創(chuàng)造了條件。

主要參考文獻：

[1]Wilson， D. J.. Fiscal Spending Jobs Multipliers： Evidence from the 2009 American Recovery and Reinvestment Act. American Economic Journal： Economic Policy， 2012，4（3），251-282.

[2]胡樂明.政府與市場的“互融共榮”：經(jīng)濟發(fā)展的中國經(jīng)驗[J].馬克思主義研究，2018（05）：63-71+159-160.

[3]中國社會科學院“國際金融危機與經(jīng)濟學理論反思”課題組，楊春學，謝志剛.國際金融危機與凱恩斯主義[J].經(jīng)濟研究，2009，44（11）：22-30.

[4]張念明.新一輪減稅降費的實施路徑分析[J].中南財經(jīng)政法大學學報，2020（01）：98-104.

[5]許生，張霞.建立與稅制改革相適應的稅收調(diào)控政策機制——對結構性減稅政策的評價、反思與建議[J].財政研究，2016（09）：11-18+43.

責編：夢超

1 數(shù)據(jù)來源：商務部，詳見http：//zhs.mofcom.gov.cn/aarticle/Nocategory/200905/20090506218513.html

2 數(shù)據(jù)來源：人力資源與社會保障部，詳見http：//www.gov.cn/jrzg/2010-01/14/content_1510766.htm

3 數(shù)據(jù)來源：中新網(wǎng)，詳見http：//www.chinanews.com.cn/gj/ywdd/news/2009/01-09/1522254.shtml

4 數(shù)據(jù)來源：國家發(fā)展和改革委員會，詳見https：//www.ndrc.gov.cn/xwdt/xwfb/200903/t20090306_957334.html

5 數(shù)據(jù)來源：美國國會預算辦公室，詳見https：//www.cbo.gov/publication/41756 index=9968

6 關于投資支出與消費支出的劃分缺少統(tǒng)一標準，每一子項支出可能同時包含了投資支出與消費支出。本文根據(jù)各子項支出最主要投向進行劃分，分別列示了部分主要支出項目，以總體上反映中國和美國各經(jīng)濟刺激計劃的主要投向。

7 數(shù)據(jù)來源：財政部，詳見http：//www.mof.gov.cn/zhuantihuigu/10nianyusuanbaogao/meitibaodaoys10/201003/t20100307_274777.htm