方 政 （南京市規(guī)劃設(shè)計研究院有限責(zé)任公司，江蘇 南京 210003）

1 引言

伴隨城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，我國長久以來的城鄉(xiāng)二元體制逐漸被打破。鄉(xiāng)村工作也就成為黨工作的重中之重，關(guān)系國家發(fā)展格局。黨的十九大報告著力提出鄉(xiāng)村振興，打贏脫貧攻堅戰(zhàn)。而鄉(xiāng)村規(guī)劃在鄉(xiāng)村振興中起先導(dǎo)性、全局性、總體性的作用，也是因地制宜、精準(zhǔn)施策、促進(jìn)鄉(xiāng)村持續(xù)發(fā)展的重要保障[1]。鄉(xiāng)村規(guī)劃的目的之一即促進(jìn)村莊的合理布局，并在鄉(xiāng)村建設(shè)、村莊保護、村莊規(guī)劃等方面有實際應(yīng)用[2]。

近年來，無為市通過落實美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、人居環(huán)境整治、鄉(xiāng)村振興發(fā)展等政策，鄉(xiāng)村建設(shè)成效顯著，村莊基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)亦逐步完善。在農(nóng)村居民點逐步改善的情況下，也存在著諸多不容忽視的問題，還需認(rèn)真研究和解決。以無為市國土空間總體規(guī)劃編制、三調(diào)底圖為契機，無為市啟動村莊布局專題研究，優(yōu)先明確全市行政村、自然村的細(xì)化分類，為下一步的各類村莊（建設(shè)）規(guī)劃的編制打下堅實基礎(chǔ)。以期通過村莊布局規(guī)劃，進(jìn)一步完善村莊體系、優(yōu)化村莊空間布局，實現(xiàn)全市土地資源高效集約利用；促進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施均等化，改善農(nóng)村生活生產(chǎn)條件；同時兼顧生態(tài)環(huán)境保護、豐富村莊文化意蘊內(nèi)涵，令鄉(xiāng)村規(guī)劃落在實處并有所成效。

2 研究區(qū)域概況

2.1 地理格局與資源稟賦

無為市地理區(qū)位優(yōu)越，地處安徽省中部，襟江帶湖，南與蕪湖市區(qū)、銅陵市隔江相望，屬于南京都市圈、合肥都市圈、皖江城市帶的交匯區(qū)域。區(qū)域交通條件便利，G347、S218、S220、S233 等國省干線公路縱橫市境。京福高鐵、廬銅鐵路、蕪銅高速和天天高速交織成網(wǎng)。60km 的長江“黃金水道”環(huán)繞東南，是皖江地區(qū)的“黃金地段”。

境內(nèi)地勢自西北向東南傾斜，市域西南、西北均為低山丘陵，中部丘崗圩畈相雜，東部則全系圩田或洲地。主要土類為水稻土和潮石土，并以水稻土分布最廣。屬亞熱帶季風(fēng)氣候區(qū)，季風(fēng)顯著、四季分明、氣候溫和、雨量充沛、光照充足、無霜期長。市域內(nèi)河湖星羅棋布，濕地分布亦廣，主要河流有長江及其支流裕溪河、西河、永安河、花渡河、馬口河等。

2.2 產(chǎn)業(yè)與人口概況

無為市經(jīng)濟總量穩(wěn)定增長，城鎮(zhèn)化率不斷提升。2022 年，全市實現(xiàn)生產(chǎn)總值609.90億元，比上年增長5.2%。依產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)而言，第一產(chǎn)業(yè)增加值63.44 億元，同比增長4.5%；第二產(chǎn)業(yè)增加值296.65 億元，增長6.0%；第三產(chǎn)業(yè)增加值249.81億元，增長4.5%。三次產(chǎn)業(yè)比重調(diào)整為10.4:48.6:41.0。2023 年3月，無為市榮獲全省現(xiàn)代化中小城市培育試點。2020 年市域戶籍人口為119.55 萬人。第七次人口普查常住人口為81.8 萬人，其中城鎮(zhèn)人口為41.73萬人，城鎮(zhèn)化率為51%。

3 無為市鄉(xiāng)村現(xiàn)存問題

3.1 鄉(xiāng)村土地利用粗放

無為市現(xiàn)農(nóng)村常住人口為40.07 萬人，農(nóng)村戶籍人口為74.4 萬人，人均村莊建設(shè)用地面積506.09m2。建筑以村民住宅為主，多為1～2 層，也有2～3 層的建筑，因此人均村莊建設(shè)用地面積較大。早期缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，用地不集約、村容村貌較為雜亂，加之原土地利用總體規(guī)劃因底數(shù)為二調(diào)數(shù)據(jù)，導(dǎo)致農(nóng)村居民點用地規(guī)劃規(guī)模較大，亟需以三調(diào)數(shù)據(jù)為底數(shù)，通過國土空間規(guī)劃及村莊布點規(guī)劃，進(jìn)一步優(yōu)化無為市村莊布局，加強土地的集約節(jié)約利用。

3.2 鄉(xiāng)村設(shè)施配套不足

無為市西南和北部片區(qū)村莊多分布于低山丘陵地區(qū)，以小組團形式零散分布，東部和南部片區(qū)村莊多沿河沿路呈帶狀分布。另外，部分自然村規(guī)模較小，基本市政、生活配套設(shè)施不健全，缺乏必要的生活保障，難以滿足居民的生活需求，存在諸多不便。缺乏村莊排污系統(tǒng)，居民生產(chǎn)生活污水順地潑倒，如遇雨天，雨水、污水、泥水混合，嚴(yán)重破環(huán)鄉(xiāng)村環(huán)境和景觀。

3.3 鄉(xiāng)村空心化較嚴(yán)重

無為市雖是人口大縣，但也是勞務(wù)輸出大縣，其戶籍人口與常住人口差額達(dá)34.33 萬人。戶籍所在地大多為農(nóng)村地區(qū)，外出務(wù)工青壯年人數(shù)較多，主要流向江浙滬等更為發(fā)達(dá)的地區(qū)。大城市的教育醫(yī)療、居住娛樂環(huán)境優(yōu)越，令流出人口難以再回流。因此，空心村現(xiàn)象比較突出，土地資源浪費，其建設(shè)用地指標(biāo)可增減掛鉤，用于城鎮(zhèn)建設(shè)。

4 規(guī)劃思路和工作方法

鄉(xiāng)村振興與城鎮(zhèn)化絕非對立，而是相輔相成、互為促進(jìn)的。鄉(xiāng)村振興與新型城鎮(zhèn)化均是解決“三農(nóng)”問題、實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重要途徑。實現(xiàn)雙輪驅(qū)動，要適應(yīng)城鄉(xiāng)格局和城鄉(xiāng)關(guān)系變動的新特征，要順應(yīng)村莊發(fā)展規(guī)律和演變趨勢，依據(jù)村莊的交通區(qū)位、社會經(jīng)濟、人口規(guī)模、資源稟賦等，分類推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，營造更為舒適的人居環(huán)境[3]。據(jù)此，應(yīng)該遵循“自上而下”和“自下而上”的布局原則，多規(guī)合一，以充分尊重農(nóng)戶意愿為主線貫穿始終。

4.1 自上而下明確布局原則

4.1.1 利于三農(nóng)，力求實用

在充分征求村民意見的前提下，為避免村莊基礎(chǔ)設(shè)施投資浪費以及村莊公共服務(wù)設(shè)施低效利用，村莊布局應(yīng)遵循“五個有利于”原則，即有利用農(nóng)村人居環(huán)境整治、有利于村莊集約節(jié)約用地、有利于村莊人口集聚、有利于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)規(guī)模化發(fā)展、有利于城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通和公服設(shè)施共建共享，其最終目的都在于惠及全體村民。這便要求村莊規(guī)劃應(yīng)具有自上而下的“三個實用”，即社會實用、政府實用、村民實用。鄉(xiāng)村要振興，離不開山水湖田林草沙的協(xié)調(diào)規(guī)劃，各方權(quán)力主體也不斷交互協(xié)商，滿足市場實用的同時，也要促進(jìn)社會各主體走入基層，關(guān)注地方。村莊規(guī)劃是法定規(guī)劃，明確這一原則和定位，便要滿足政府的規(guī)劃和建設(shè)，把握全局深度、全局要素、統(tǒng)籌資源，架構(gòu)起利于政府全局實用的框架[4]。村民是村莊的主體，也是最直接受益者[5]，更多地注重本地人的合理訴求，為規(guī)劃注入人文主義關(guān)懷。

4.1.2 規(guī)范撤并，合理利用

位于自然保護區(qū)、地質(zhì)災(zāi)害易發(fā)區(qū)、易澇區(qū)等生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)的村莊，以及旅游風(fēng)景區(qū)核心區(qū)的村莊等需要列入禁建區(qū)的村莊；市域重大基礎(chǔ)設(shè)施、重點產(chǎn)業(yè)發(fā)展區(qū)等覆蓋區(qū)域內(nèi)的村莊；位于城市、集鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)列入近期規(guī)劃建設(shè)范圍的村莊；村莊遠(yuǎn)離中心村，農(nóng)村生產(chǎn)生活不便，基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施配套落后且新建或改造難度大、資金投入大、規(guī)模效應(yīng)差的村莊；人口規(guī)模較小的村莊，原則上自然村落或居民點的居住人口在100 人以下或戶數(shù)20 戶以下的村莊應(yīng)當(dāng)納入撤并范圍；100～200 人或20～50 戶可根據(jù)鎮(zhèn)、村兩級充分討論后，在尊重農(nóng)民意愿的前提下確定是否納入撤并范圍；村莊空心化較嚴(yán)重，常住人口占比不足30%，居住人口多年來呈明顯下降趨勢，農(nóng)村土地空閑率較高，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展緩慢且無特色的村莊。以上都是納入撤并的村莊，原則上不得在再進(jìn)行新、改、擴建村民住宅，退出的用地通過修復(fù)整治未來可用地農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、發(fā)展鄉(xiāng)村旅游或鄉(xiāng)村公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)。

4.2 自下而上逐級征求意見

4.2.1 明確主體，尊重主體

村莊布局應(yīng)堅持農(nóng)民為主體、充分尊重農(nóng)民意愿，嚴(yán)禁隨意撤并村莊搞大社區(qū)、違背農(nóng)民意愿大拆大建。縣域村莊布局研究工作量大、情況復(fù)雜，村民規(guī)劃意識薄弱，征求村民意愿難度大。如何發(fā)揮基層規(guī)劃管理者的主人公角色、保障規(guī)劃成果實施落地是研究過程中的重難點。為充分調(diào)動村級組織和鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府積極性，參與討論審議，本次研究之初，制定了合理有效的工作流程方案，由縣級人民政府組織實施。4.2.2成立組織，征集意愿

各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成立村莊布點規(guī)劃領(lǐng)導(dǎo)組，領(lǐng)導(dǎo)組組長由鎮(zhèn)黨委書記擔(dān)任，并成立駐村專班，專班人員由鎮(zhèn)政府分管該村負(fù)責(zé)人牽頭，鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃辦、鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土所負(fù)責(zé)人參加。各行政村組織成立村莊規(guī)劃管理理事會，共同研究村莊布點、分類及規(guī)劃建設(shè)管理相關(guān)事宜，理事會成員包括村兩委班子負(fù)責(zé)人、村民小組長、種養(yǎng)產(chǎn)業(yè)大戶、鄉(xiāng)賢人士、外出發(fā)展成功人士代表等，理事長由村支部書記擔(dān)任，并安排一名村莊布點規(guī)劃管理聯(lián)絡(luò)員專人負(fù)責(zé)與鎮(zhèn)級村莊規(guī)劃管理領(lǐng)導(dǎo)小組承接村莊規(guī)劃建設(shè)相關(guān)工作。鎮(zhèn)政府專班成員在征集的多方意見基礎(chǔ)上，將“理事會”提出村莊布點、分類的方案和調(diào)研意見上報鎮(zhèn)黨政聯(lián)席會議討論。

4.2.3 規(guī)范程序，分類履行

行政村內(nèi)部村莊布局和分類履行“四議兩公開”程序，即由理事會提議，村民代表和黨員代表商議、村兩委會審議、村民代表大會決議，做到過程公開、結(jié)果公開，公開時間不得少于30 天。鎮(zhèn)政府履行“兩聽取兩上報”程序，即鎮(zhèn)政府專班成員下沉到村聽取村民意見，同時聽取在該鎮(zhèn)曾經(jīng)工作過的鎮(zhèn)主要負(fù)責(zé)人意見，上報市聯(lián)系鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)把關(guān)后，再行上報市規(guī)劃委會審批。

5 規(guī)劃方案

5.1 農(nóng)業(yè)空間格局

依托現(xiàn)狀資源稟賦和條件優(yōu)勢，結(jié)合全市農(nóng)業(yè)承載能力，以糧食生產(chǎn)功能區(qū)、重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護區(qū)和永久基本農(nóng)田建設(shè)為重點，形成“一心三區(qū)”的農(nóng)業(yè)空間總體格局，重點引導(dǎo)鄉(xiāng)村地區(qū)錯位發(fā)展。

一心為田園綠心。該片區(qū)屬長江沖積平原，地形平坦，地理位置優(yōu)越，交通較為便捷。以“都市田園、城市綠心”為定位，連片打造一批千畝大田畈，重點發(fā)展精品糧油、采摘體驗、休閑觀光等城郊型綠色都市農(nóng)業(yè)，融入旅游、文化等元素，建設(shè)蔬菜瓜果精品園、采摘園和農(nóng)業(yè)莊園等農(nóng)文旅融合型高效生態(tài)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基地。

三區(qū)分別為西部低山丘陵林特產(chǎn)業(yè)區(qū)、沿江特種水產(chǎn)水生植物種養(yǎng)區(qū)、中部糧油綜合種養(yǎng)區(qū)。西部低山丘陵林特產(chǎn)業(yè)區(qū)整體呈“C”型，自北部市界延伸至西南，土層多含砂礫，部分為裸巖。重點發(fā)展薄殼山核桃、茶葉、中藥材和水果等經(jīng)濟林特產(chǎn)、山地蔬菜、精品畜禽業(yè)以及休閑旅游業(yè)等。沿江特種水產(chǎn)水生植物種養(yǎng)區(qū)由長江及其支流沿岸灘地組成，地勢相對平坦。銅陵淡水豚國家級自然保護區(qū)、長江干流（無為段）、長江干流無為段重要支流裕溪河，以生態(tài)保護為主，全面修復(fù)和養(yǎng)護水生生物資源。依法規(guī)范水產(chǎn)養(yǎng)殖水域灘涂管理，依托豐富的江河湖泊資源和平原圩區(qū)地形地貌，重點發(fā)展以水產(chǎn)養(yǎng)殖、螃蟹養(yǎng)殖、龜鱉養(yǎng)殖、蓮藕種植、荸薺種植、席草種植、稻漁綜合種養(yǎng)等為特色的水產(chǎn)綠色健康生態(tài)養(yǎng)殖和水生作物種植業(yè)，探索發(fā)展長江常見經(jīng)濟魚類工廠化養(yǎng)殖，打造長三角地區(qū)特色鮮明的水產(chǎn)種養(yǎng)基地。中部糧油綜合種養(yǎng)區(qū)主要為中部低崗平畈地區(qū)，水網(wǎng)發(fā)達(dá)，土壤肥沃，種植水稻歷史悠久，重點發(fā)展糧油產(chǎn)業(yè)，提升發(fā)展稻漁綜合種養(yǎng)。

5.2 村莊布局

按行政村分類，規(guī)劃全市集聚提升類村莊共150 個，城郊融合類村莊共57個，特色保護類村莊共22 個，搬遷撤并類村莊共2個，其他類村莊31個。

按自然村分類，規(guī)劃全市提升型居民點523 個、穩(wěn)定型居民點3079 個、收縮型居民點936 個、撤并型居民點1086個。

現(xiàn)狀農(nóng)村宅基地面積143.41km2，其中規(guī)劃提升型及穩(wěn)定型居民點占地面積87.93km2，規(guī)劃收縮型及撤并型居民點占地面積55.48km2。

5.3 成果運用

在鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃、村莊規(guī)劃尚未編制完成階段，無為市各鄉(xiāng)鎮(zhèn)依據(jù)村莊分類成果監(jiān)管農(nóng)民建房、農(nóng)村宅基地審批等鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)，搬遷撤并類行政村以及撤并型居民點禁止新建、改建、擴建房屋，禁止審批新增宅基地。避免了國土空間規(guī)劃體系建立的過渡期內(nèi)，農(nóng)村土地規(guī)劃管理的空缺。同時，村莊分類成果和主要研究內(nèi)容已納入縣級國土空間總體規(guī)劃中，支撐縣級國土空間總體格局的優(yōu)化以及相關(guān)約束性指標(biāo)分解。

6 結(jié)語

綜上，村莊布局研究有利于促進(jìn)完善市縣國土空間總體規(guī)劃的編制，而對村莊現(xiàn)狀進(jìn)行科學(xué)、詳細(xì)的梳理工作，并對區(qū)域村莊的空間分布、村莊留存等問題做出規(guī)劃，可作為市縣國土空間總體規(guī)劃層面村莊專題研究。同時，村莊布局研究可有效指導(dǎo)區(qū)域內(nèi)村莊規(guī)劃的編制，對區(qū)域各個行政村提出村莊類型劃分，進(jìn)一步明確其所轄自然村的發(fā)展引導(dǎo)，科學(xué)合理給出村莊的發(fā)展目標(biāo)與任務(wù)，有效指導(dǎo)下一步村莊規(guī)劃編制工作。村莊布局研究能科學(xué)指導(dǎo)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)關(guān)于村莊建設(shè)投入的問題，通過本次規(guī)劃對村莊類型的劃分，設(shè)施配套標(biāo)準(zhǔn)的確定，可以有效引導(dǎo)各級財政資金和設(shè)施的有效配套建設(shè)，避免了設(shè)施建后不能用、建后無人用的情況出現(xiàn)。村莊布局研究促使后續(xù)區(qū)域各類專項規(guī)劃的科學(xué)編制，結(jié)合縣域?qū)用娲迩f空間布局、年度實施計劃、村莊類型及功能定位，可以有效指導(dǎo)區(qū)域生活污水治理規(guī)劃、區(qū)域農(nóng)村生活垃圾規(guī)劃等規(guī)劃的編制工作。

文章通過對無為市村莊規(guī)劃的實踐探索，對于皖江地區(qū)村莊規(guī)劃及建設(shè)具有一定的參考價值，但是否能應(yīng)用于其他地區(qū)，還需要探究。