莊浪縣土地儲備中心 靳春桃

前言

在鄉(xiāng)村振興的大背景下， 農(nóng)村土地整治成為提高土地資源利用效率、促進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的重要舉措。然而，現(xiàn)階段農(nóng)村土地整治存在土地資源利用不合理、 農(nóng)民收益不高以及生態(tài)環(huán)境保護(hù)不力等問題。 為此，需要加強(qiáng)土地資源管理，優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)，完善土地流轉(zhuǎn)制度，保障農(nóng)民權(quán)益，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)。通過建立健全土地利用規(guī)劃制度、鼓勵農(nóng)民發(fā)展多種經(jīng)營、建立土地流轉(zhuǎn)市場、加強(qiáng)農(nóng)民權(quán)益保護(hù)、控制土地開發(fā)強(qiáng)度等措施，促進(jìn)農(nóng)村土地資源的高效利用，提高農(nóng)民收入水平，實現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會和生態(tài)環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。

1 鄉(xiāng)村振興背景下農(nóng)村土地整治的意義

1.1 優(yōu)化土地資源配置

農(nóng)村土地資源作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基礎(chǔ)， 對于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展十分重要。 然而，當(dāng)前農(nóng)村土地資源存在分散、碎片化等問題， 導(dǎo)致利用效率低下。 通過農(nóng)村土地整治，可以對農(nóng)村土地資源進(jìn)行系統(tǒng)規(guī)劃和科學(xué)布局，將分散的土地進(jìn)行整合，消除土地碎片化，提高土地利用集約化程度。同時，可以根據(jù)不同土地的質(zhì)量和立地條件，合理安排不同的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)布局，將優(yōu)質(zhì)耕地集中用于發(fā)展高效農(nóng)業(yè)，劣質(zhì)土地用于發(fā)展其他產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)土地資源的最優(yōu)配置[1]。這樣不僅可以最大限度發(fā)揮農(nóng)村土地資源的效用，提高土地生產(chǎn)力，也有助于推動農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

1.2 促進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展

農(nóng)村土地是農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)。 通過開展農(nóng)村土地整治，可以有效優(yōu)化農(nóng)村土地的利用結(jié)構(gòu)，為農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展創(chuàng)造良好條件。一方面，土地整治可以將優(yōu)質(zhì)耕地集中用于發(fā)展現(xiàn)代高效農(nóng)業(yè)， 提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力，推動農(nóng)業(yè)規(guī)模化、產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程，培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。另一方面，可以將生態(tài)涵養(yǎng)較好的土地規(guī)劃為林地、園地等，發(fā)展特色林果業(yè)、觀光農(nóng)業(yè)等產(chǎn)業(yè)，延長農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈條，培育農(nóng)村新的經(jīng)濟(jì)增長點。 同時，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化調(diào)整必將為農(nóng)民創(chuàng)造更多的就業(yè)機(jī)會和增收渠道，提高農(nóng)民收入水平，推動農(nóng)村居民生活質(zhì)量的全面改善。 比如發(fā)展鄉(xiāng)村旅游業(yè)、加工業(yè)等新興產(chǎn)業(yè)，可以為農(nóng)民提供更多的就業(yè)崗位選擇， 而發(fā)展高效農(nóng)業(yè)、特色農(nóng)業(yè)也可以提升農(nóng)產(chǎn)品附加值，增加農(nóng)民收入。

1.3 改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境

改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境對于實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興、 推動農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展意義重大。農(nóng)村不僅是糧食生產(chǎn)的基地，更是人類賴以生存的重要生態(tài)系統(tǒng)。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境日益惡化，生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能嚴(yán)重退化，已經(jīng)成為制約農(nóng)村發(fā)展的關(guān)鍵因素之一。開展農(nóng)村土地整治， 可以從源頭上改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境質(zhì)量[2]。在整治過程中，需要切實加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)，對生態(tài)敏感脆弱區(qū)域的農(nóng)田進(jìn)行退耕還林或生態(tài)修復(fù)， 減少人為活動對生態(tài)的擾動。對于受到水土流失、鹽漬化等問題影響的農(nóng)田，要實施綜合治理，改良土壤質(zhì)量，消除不利影響。并對零散分布的農(nóng)田進(jìn)行整理，減少生態(tài)景觀破碎化。另外，還需加大河湖水系的保護(hù)和修復(fù)力度，疏浚河道，清理水源地，構(gòu)建農(nóng)村生態(tài)廊道，維護(hù)生態(tài)系統(tǒng)的連通性和完整性。通過這些舉措，可以從根本上遏制農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的進(jìn)一步惡化， 逐步修復(fù)和重建穩(wěn)定的農(nóng)村生態(tài)系統(tǒng)，提升其生態(tài)服務(wù)功能，為鄉(xiāng)村振興營造良好的生態(tài)環(huán)境基礎(chǔ)。 健康穩(wěn)定的農(nóng)村生態(tài)系統(tǒng)，不僅有利于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，確保國家糧食安全，而且有利于促進(jìn)農(nóng)村人居環(huán)境改善，提高農(nóng)民生活質(zhì)量。

2 鄉(xiāng)村土地整治存在的問題和挑戰(zhàn)

2.1 土地資源利用不合理

土地流轉(zhuǎn)不暢是當(dāng)前農(nóng)村土地資源利用不合理的一個突出表現(xiàn)。 由于我國土地流轉(zhuǎn)的法律法規(guī)和政策制度尚不夠完善， 缺乏明確的土地流轉(zhuǎn)規(guī)則和監(jiān)管機(jī)制，導(dǎo)致農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在較大的不確定性和風(fēng)險。操作層面缺乏高效的交易平臺和服務(wù)體系等， 這些因素導(dǎo)致了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的成本和難度加大， 流轉(zhuǎn)市場供需雙方信息不對稱，流轉(zhuǎn)渠道狹窄，最終影響了土地資源的有效配置和利用效率。另外，一些地區(qū)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)期限制定不合理， 或者過短難以吸引農(nóng)民進(jìn)行長期投資，或者過長容易導(dǎo)致承包權(quán)老齡化和“非農(nóng)化”，都會影響農(nóng)民對土地的利用計劃和生產(chǎn)經(jīng)營積極性，制約了土地資源的高效利用。

2.2 農(nóng)民收益不高

農(nóng)民是農(nóng)村土地整治的直接利益相關(guān)者， 但在實際操作中，農(nóng)民的利益分配和權(quán)益保障仍是一大難題。一方面，在土地整治收益分配環(huán)節(jié)，由于缺乏科學(xué)合理的分配機(jī)制。比如在一些地方，對于將土地流轉(zhuǎn)出去的農(nóng)戶，未能合理分享流轉(zhuǎn)收益。一些農(nóng)民因為土地流轉(zhuǎn)或其他原因，未能獲得應(yīng)有的收益分成，影響了其參與土地整治的積極性。 另一方面，在整治過程中，有的地方忽視了農(nóng)民的知情權(quán)、決策參與權(quán)等，甚至出現(xiàn)侵犯農(nóng)民土地權(quán)益的情況， 導(dǎo)致一些農(nóng)民在土地整治中受到實際損失， 進(jìn)而影響了整個農(nóng)村土地整治工作的順利推進(jìn)。

2.3 生態(tài)環(huán)境保護(hù)不力

農(nóng)村土地整治是一項系統(tǒng)性的工程，涉及面廣、專業(yè)性強(qiáng)， 如果操作不當(dāng)， 極易對農(nóng)村生態(tài)環(huán)境造成破壞。 現(xiàn)實中，由于一些地方對生態(tài)環(huán)境保護(hù)重視不足，在實施土地整治時，存在著破壞生態(tài)環(huán)境的行為[3]。 比如為了擴(kuò)大耕地面積而過度侵占林地， 大規(guī)模亂砍濫伐林木，破壞了森林植被，加劇了水土流失。 為了建設(shè)農(nóng)村道路而隨意壓占保護(hù)區(qū)等生態(tài)敏感區(qū)， 影響了野生動植物的棲息地，威脅著生物多樣性。這些行為不僅破壞了當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境，也加劇了全球氣候變化、生物多樣性喪失等環(huán)境危機(jī)，與可持續(xù)發(fā)展理念背道而馳。這些行為導(dǎo)致了鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境的進(jìn)一步惡化， 降低了生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定性和可持續(xù)發(fā)展能力， 與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的總體目標(biāo)是背道而馳的。 可見， 加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)，既是當(dāng)前農(nóng)村土地整治工作亟待解決的問題，也是實現(xiàn)鄉(xiāng)村可持續(xù)發(fā)展的前提條件。

3 鄉(xiāng)村土地整治的對策和建議

3.1 加強(qiáng)土地資源管理

科學(xué)合理的土地利用規(guī)劃是提高土地資源利用效率的前提和基礎(chǔ)。在制定土地利用規(guī)劃時，應(yīng)當(dāng)充分考慮區(qū)域的自然條件、資源稟賦、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)以及發(fā)展需求等因素， 合理劃分土地利用功能區(qū)， 優(yōu)化土地利用布局。 比如，可以將質(zhì)地較好、交通便利的耕地集中規(guī)劃為高效農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基地，發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè)、精準(zhǔn)農(nóng)業(yè)等。 將地形地貌條件較差的土地規(guī)劃為林地、園地等，發(fā)展特色林果業(yè)、觀光農(nóng)業(yè)等。并科學(xué)劃定基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)和⒗久基本農(nóng)田，嚴(yán)格執(zhí)行基本農(nóng)田保護(hù)制度，從法律法規(guī)層面明確⒗久基本農(nóng)田的地位和性質(zhì)， 堅決遏制非農(nóng)建設(shè)占用耕地的行為，確保糧食生產(chǎn)能力不受威脅，為維護(hù)國家糧食安全奠定堅實基礎(chǔ)。 加強(qiáng)土地資源監(jiān)測和評估方面，可以利用遙感、地理信息系統(tǒng)等現(xiàn)代技術(shù)手段，建立土地資源數(shù)字化監(jiān)測平臺，實時掌握土地資源的數(shù)量、質(zhì)量、利用狀況等，為決策者制定相關(guān)政策提供依據(jù)[4]。同時，要定期開展土地資源評估，分析利用現(xiàn)狀、發(fā)展趨勢，找出利用中存在的問題，并提出相應(yīng)的調(diào)整措施，從而提高土地資源管理的科學(xué)性、針對性和有效性。

3.2 優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)

提高農(nóng)村土地的綜合利用效益， 關(guān)鍵在于合理調(diào)整和優(yōu)化農(nóng)村土地利用結(jié)構(gòu)。一方面，可以通過政策引導(dǎo)和技術(shù)支持，鼓勵農(nóng)民發(fā)展多種經(jīng)營，在滿足農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基礎(chǔ)上，因地制宜發(fā)展農(nóng)家樂、民宿經(jīng)濟(jì)、休閑觀光等鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)，延長農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈條，提高土地的綜合效益。同時，可以支持農(nóng)民利用閑置宅基地及其附近的土地發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè)、 特色種養(yǎng)殖業(yè)等， 增加收入來源。 具體可以通過農(nóng)技人員上門指導(dǎo)、建設(shè)示范園區(qū)、提供貸款貼息等方式， 鼓勵和扶持農(nóng)民利用閑置地發(fā)展設(shè)施蔬菜、食用菌、花卉苗木、草飼料等設(shè)施農(nóng)業(yè)，或者發(fā)展生態(tài)養(yǎng)殖、觀賞魚養(yǎng)殖等特色種養(yǎng)殖業(yè)，拓展增收渠道。 另一方面，要大力推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，著力提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平和效益。 可以因地制宜調(diào)整農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)，發(fā)展優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)，推廣節(jié)水節(jié)肥、防蟲治理、秸稈綜合利用等綠色生產(chǎn)模式。 鼓勵農(nóng)民通過土地流轉(zhuǎn)發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營，支持現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)、家庭農(nóng)場等新型經(jīng)營主體發(fā)展，完善農(nóng)產(chǎn)品流通體系等，從而不斷提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的集約化、專業(yè)化和產(chǎn)業(yè)化水平，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收。

3.3 完善土地流轉(zhuǎn)制度

完善土地流轉(zhuǎn)制度確保土地流轉(zhuǎn)行為規(guī)范有序應(yīng)當(dāng)作為重中之重，通過加大執(zhí)法力度，嚴(yán)厲打擊農(nóng)村土地違法違規(guī)流轉(zhuǎn)行為， 切實保護(hù)農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中的合法權(quán)益，維護(hù)農(nóng)村土地承包經(jīng)營秩序。 同時，還需建立土地流轉(zhuǎn)全過程的信息登記和檔案管理制度， 實現(xiàn)土地承包經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民權(quán)益的“兩權(quán)分開、兩權(quán)有證”。具體可以通過建立土地確權(quán)登記系統(tǒng)， 將農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)憑證和農(nóng)戶成員權(quán)屬證分開登記。 建立土地流轉(zhuǎn)合同公示備案制度， 將所有流轉(zhuǎn)合同信息及時公示，接受社會監(jiān)督。 并建立農(nóng)民權(quán)益登記檔案，詳細(xì)記錄每戶農(nóng)民的土地權(quán)屬、收益分成等情況，一旦發(fā)生糾紛能及時核實，切實保護(hù)農(nóng)民權(quán)益。 除了加強(qiáng)監(jiān)管外，建立健全土地流轉(zhuǎn)市場需要完善相關(guān)的法律法規(guī)和政策體系。必須明確土地流轉(zhuǎn)的主體資格條件，如經(jīng)營能力、信用狀況等。 規(guī)范流轉(zhuǎn)的程序環(huán)節(jié)，如確權(quán)、公示、備案等。 界定交易雙方的權(quán)利義務(wù)，如土地用途、收益分配等。通過加強(qiáng)監(jiān)管和建立健全土地流轉(zhuǎn)市場，才能真正實現(xiàn)農(nóng)村土地資源的高效流動配置， 充分發(fā)揮土地資源在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的基礎(chǔ)性作用， 助力鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興，推動農(nóng)民持續(xù)增收，為實現(xiàn)農(nóng)村現(xiàn)代化貢獻(xiàn)力量。

3.4 保障農(nóng)民權(quán)益

保障農(nóng)民權(quán)益是農(nóng)村土地整治工作的出發(fā)點和落腳點。 首先，要加強(qiáng)對農(nóng)民合法權(quán)益的保護(hù)。 在土地整治過程中，要充分尊重和保護(hù)農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)、知情權(quán)、 參與決策權(quán)等合法權(quán)利， 切實維護(hù)農(nóng)民的利益。 比如，對于需要調(diào)整承包地的，要嚴(yán)格執(zhí)行公開公平公正的原則，通過聽證會等方式充分聽取農(nóng)民意見，并按規(guī)定給㈣合理補(bǔ)償。對于發(fā)生爭議的，及時介入調(diào)解，避免出現(xiàn)農(nóng)民權(quán)益受損的情況。 其次，要完善農(nóng)民參與土地整治的程序和機(jī)制，提高其參與度和積極性?？梢栽谕恋卣吻皬V泛開展宣傳發(fā)動，借助村民大會、入戶宣講等形式，讓農(nóng)民充分了解整治的目的、程序、收益等，消除疑慮，增強(qiáng)參與意識。在方案制定時，可以召開聽證會、問卷調(diào)查等，廣納民意，讓農(nóng)民充分參與決策環(huán)節(jié)。在實施過程中，成立由農(nóng)民代表組成的監(jiān)督小組，設(shè)立監(jiān)督熱線和信箱，接受農(nóng)民全程監(jiān)督。 在收益分配時，要公開分配原則和結(jié)果，避免暗箱操作，接受農(nóng)民和社會各界的監(jiān)督。通過這些措施，切實保障農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，有利于提高農(nóng)民的參與度和獲得感。

3.5 加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)

農(nóng)村土地整治必須堅持綠色發(fā)展理念， 把生態(tài)環(huán)境保護(hù)貫穿始終。 一方面，要嚴(yán)格控制土地開發(fā)強(qiáng)度，保護(hù)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的完整性和穩(wěn)定性。 在制定土地整治方案時，要對生態(tài)環(huán)境影響進(jìn)行科學(xué)評估，對生態(tài)脆弱區(qū)域嚴(yán)格限制開發(fā)， 對已開發(fā)的生態(tài)敏感區(qū)域要采取退耕還林、生態(tài)修復(fù)等措施恢復(fù)生態(tài)功能。在實施開發(fā)時，要控制占用耕地等生態(tài)用地的規(guī)模和強(qiáng)度，避免過度占用和破壞[5]。 另一方面，要大力推動鄉(xiāng)村生態(tài)文明建設(shè)，促進(jìn)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展。可以按照生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、鄉(xiāng)村宜居的總體要求，科學(xué)統(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)、居民、公共設(shè)施等布局，優(yōu)化村莊空間結(jié)構(gòu)，保護(hù)傳統(tǒng)村落格局和鄉(xiāng)土文化特色。 加強(qiáng)農(nóng)村環(huán)境綜合整治，解決農(nóng)業(yè)面源污染、生活垃圾污水等問題。 推廣生態(tài)循環(huán)農(nóng)業(yè)模式，推進(jìn)農(nóng)村綠色發(fā)展，助力鄉(xiāng)村生態(tài)振興。只有切實加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)，才能為鄉(xiāng)村振興營造良好的生態(tài)環(huán)境基礎(chǔ)。

4 結(jié)語

總的來說， 推進(jìn)農(nóng)村土地整治是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重要基礎(chǔ)工作。通過科學(xué)合理的土地整治，可以優(yōu)化土地資源配置，提高利用效率，為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)村產(chǎn)業(yè)振興創(chuàng)造良好條件；可以改善農(nóng)村人居環(huán)境，保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)， 推動鄉(xiāng)村生態(tài)文明建設(shè)； 還可以增加農(nóng)民收入，提升農(nóng)民獲得感。 當(dāng)前，雖然農(nóng)村土地整治工作仍面臨諸多挑戰(zhàn)，但只要統(tǒng)籌兼顧、精準(zhǔn)施策，完善相關(guān)制度機(jī)制，落實各項重點任務(wù)，必將能夠不斷提高農(nóng)村土地整治的質(zhì)量和水平，為加快推進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興、實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化貢獻(xiàn)重要力量， 進(jìn)而有力推動中華民族偉大復(fù)興的中國夢早日實現(xiàn)。