徐金海

摘 要：近年來，大數(shù)據(jù)應(yīng)用成為檢察機關(guān)挖掘公益訴訟案件線索、提高調(diào)查核實工作效率的重要工具，但實踐中也因不同的應(yīng)用模式，在線索發(fā)現(xiàn)、調(diào)查核實、判定行政機關(guān)履職情況等方面產(chǎn)生爭議問題。對此，檢察機關(guān)應(yīng)在充分把握公益訴訟案件辦理規(guī)律的基礎(chǔ)上，通過正確處理大數(shù)據(jù)應(yīng)用與公益訴訟工作的關(guān)系，推動大數(shù)據(jù)應(yīng)用的規(guī)范化、科學化等方式，助推公益訴訟檢察工作高質(zhì)量發(fā)展。

關(guān)鍵詞：大數(shù)據(jù) 法律監(jiān)督 公益訴訟 線索發(fā)現(xiàn)

一、公益訴訟中大數(shù)據(jù)應(yīng)用相關(guān)問題的提出

［案例一］2019年，A市檢察院收到一條群眾舉報線索，稱“有地下流動加油車和黑加油點”。經(jīng)過調(diào)查和抽檢發(fā)現(xiàn)，涉案油品的含硫量超過了國家標準限值的184倍。同年12月，A市檢察院抓住企業(yè)需將用油成本入賬抵稅的實際需求，以增值稅發(fā)票為突破口，利用稅務(wù)、交通運輸?shù)却髷?shù)據(jù)，構(gòu)建法律監(jiān)督模型，最終通過制發(fā)訴前檢察建議，督促相關(guān)部門履職，促使涉案企業(yè)補繳稅費1千余萬元。2021年8月，該院對模型進行了迭代升級，在省級檢察機關(guān)的推動下，通過開展覆蓋全省的專項監(jiān)督活動，助力省域成品油市場“全鏈條”數(shù)字化閉環(huán)管理，追繳稅款2億余元。

［案例二］2022年，B市參照A市成品油涉稅大數(shù)據(jù)法律監(jiān)督模型，開發(fā)了本地成品油涉稅大數(shù)據(jù)法律監(jiān)督模型，以具體油站為靶向，設(shè)定綜合油量測算規(guī)則，依托?；愤\輸車輛的時空軌跡、油品電子運單、稅務(wù)數(shù)據(jù)、衛(wèi)星遙感等多個關(guān)聯(lián)數(shù)據(jù)的碰撞，推導出相關(guān)可疑偷逃稅數(shù)據(jù)，并將其作為線索下發(fā)轄區(qū)部分基層檢察院進行試點，開展案件辦理工作，一部分試點院以聯(lián)合稅務(wù)部門進行約談的方式督促企業(yè)自查補繳，一部分試點院單獨進行調(diào)查核實，督促企業(yè)補繳，還有一部分試點院采用聯(lián)合稅務(wù)部門進行約談與調(diào)查核實的模式開展工作。從試點情況看，自查補繳較為普遍，雖補繳數(shù)額與大數(shù)據(jù)模型數(shù)據(jù)存在差距，但大數(shù)據(jù)模型預測的監(jiān)督方向較為精準。

上述公益訴訟案件辦理中的大數(shù)據(jù)應(yīng)用，反映了實踐中存在案例一“案件-模型-案件”與案例二“模型-案件”兩種不同的大數(shù)據(jù)應(yīng)用思路。從結(jié)果上看，兩種應(yīng)用思路都能體現(xiàn)數(shù)據(jù)賦能對挖掘監(jiān)督線索、開展調(diào)查核實的重要作用和積極成效，但從過程看，兩種思路也反映其在案件線索來源合法性、調(diào)查核實精準性、案件辦理標準等方面的不同，并且存在一定爭議：

一是在無相關(guān)線索情況下，案例二“模型-案件”是否具有履職依據(jù)。一種觀點認為具有履職依據(jù)，并且是檢察機關(guān)對監(jiān)督模式再造的體現(xiàn)。［1］另一種觀點認為不完全具備履職依據(jù)，因為該模式無法保證模型推送的線索符合公益訴訟線索來源要求。［2］

二是大數(shù)據(jù)運用能否替代傳統(tǒng)調(diào)查核實工作。一種觀點認為，大數(shù)據(jù)的建構(gòu)和運用過程就是調(diào)查核實的過程，通過大數(shù)據(jù)能發(fā)現(xiàn)公益損害問題，就不再需要傳統(tǒng)的調(diào)查核實。［3］另一種觀點認為，大數(shù)據(jù)運用可以作為一種調(diào)查核實方式，但其追求相關(guān)性而非精準性的特點，并不能滿足事實清楚，證據(jù)確實、充分的辦案要求，需要借助傳統(tǒng)的調(diào)查核實方式予以補強。［4］

三是大數(shù)據(jù)應(yīng)用情況是否屬于判斷行政機關(guān)依法履職的標準。一種觀點認為屬于，檢察機關(guān)能夠運用大數(shù)據(jù)，行政機關(guān)也應(yīng)當主動運用。［5］另一種觀點認為不屬于，因為大數(shù)據(jù)應(yīng)用雖然能夠提高工作質(zhì)效，但公益訴訟應(yīng)主要考慮行政機關(guān)是否對公益損害問題存在未依法履職情況，對具體問題的處理應(yīng)尊重行政權(quán)運行規(guī)律。［6］

二、公益訴訟線索發(fā)現(xiàn)與調(diào)查中的大數(shù)據(jù)應(yīng)用問題評析

上述爭議問題，筆者均同意第二種觀點。理由如下：

（一）檢察公益訴訟案件應(yīng)有法定線索來源

線索發(fā)現(xiàn)是檢察機關(guān)辦理公益訴訟案件起點。根據(jù)行政訴訟法、民事訴訟法規(guī)定，公益訴訟案件線索應(yīng)來自“在履行職責中發(fā)現(xiàn)”。對于具體的線索來源形式，《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》（以下簡稱《辦案規(guī)則》）第24條規(guī)定，除在辦案中自行發(fā)現(xiàn)外，案件線索來源還包括自然人、法人和非法人組織控告、舉報；行政執(zhí)法信息共享平臺；國家機關(guān)、社會團體和人大代表、政協(xié)委員等轉(zhuǎn)交；新聞媒體、社會輿論反映以及其他在履行職責中發(fā)現(xiàn)等多種方式。由此可見，對于案件線索來源，當前采用的是“列舉+兜底”的模式，但“其他在履行職責中發(fā)現(xiàn)的”的兜底并不是沒有限制。根據(jù)《中華人民共和國人民檢察院組織法》第20條規(guī)定，人民檢察院可行使刑事案件偵查、審查、批準或者決定是否逮捕，是否提起公訴；對訴訟活動、判決、裁定等生效法律文書的執(zhí)行及監(jiān)獄、看守所的執(zhí)法活動實行法律監(jiān)督；依法律規(guī)定提起公益訴訟等法律規(guī)定的其他職權(quán)。由此可見，檢察機關(guān)開展公益訴訟工作時，“其他在履行職責中發(fā)現(xiàn)的”線索來源也應(yīng)符合法律規(guī)定的基本要求。基于權(quán)力的謙抑性和檢察機關(guān)法律監(jiān)督機關(guān)的性質(zhì)認定和功能定位，檢察機關(guān)的履職，應(yīng)做到“法律監(jiān)督權(quán)不可干涉其他權(quán)力和公民權(quán)利的行使”［7］。具體到法律監(jiān)督權(quán)與行政權(quán)，檢察機關(guān)開展行政公益訴訟工作也應(yīng)恪守法律監(jiān)督者和公益訴訟起訴人的角色，保持謙抑，審慎用權(quán)，沒有法律規(guī)定，不得隨意擴大“兜底性”線索來源。

在上述案例中，體現(xiàn)出不同的履職方式，A市辦理案件到開發(fā)大數(shù)據(jù)模型是基于群眾舉報線索，符合法定線索來源，而B市的線索來源則是檢察機關(guān)完全基于大數(shù)據(jù)模型預測和監(jiān)督的積極意愿，雖然在模型建構(gòu)過程中，獲得了相關(guān)行政機關(guān)的數(shù)據(jù)，并且也取得了較好的監(jiān)督效果，但這種“模型-案件”的大數(shù)據(jù)應(yīng)用應(yīng)當有一個前提，即模型建構(gòu)前期所獲取的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)已經(jīng)能夠證實公共利益受侵害的基本事實，符合案件辦理的條件。相反，如果既沒有舉報線索或自身辦理的“四大檢察”相關(guān)案件支撐，也沒有獲得能夠證明公共利益受侵害與否的數(shù)據(jù)，僅根據(jù)可能性的邏輯推斷設(shè)計監(jiān)督模型并應(yīng)用于辦案，客觀上有將法律監(jiān)督混同于行政監(jiān)管之嫌，與檢察監(jiān)督的謙抑性不符。

（二）調(diào)查核實應(yīng)能夠證明公共利益損害的事實

根據(jù)《辦案規(guī)則》，公益訴訟案件立案須存在國家利益與社會公共利益受到侵害的客觀事實，并且檢察機關(guān)應(yīng)圍繞是否存在相關(guān)事實及證據(jù)開展調(diào)查核實工作。以案例一為例，案件辦理中的調(diào)查核實應(yīng)達到證明案涉加油站確實存在偷逃稅款的行為，且相關(guān)監(jiān)督管理部門未依法履職的目的。實踐中，檢察機關(guān)不具備相關(guān)檢查權(quán)，不能掌握加油站實際運營及稅收情況，應(yīng)用大數(shù)據(jù)分析進行情況摸排不失為破解線索發(fā)現(xiàn)難題的一種有效方式，但也應(yīng)當充分認識到大數(shù)據(jù)應(yīng)用的核心是預測，它主要基于相關(guān)性分析預測某種結(jié)果或趨勢，不再以精準預測作為唯一目的。案例二中成品油涉稅大數(shù)據(jù)法律監(jiān)督模型以具體油站為靶向，設(shè)定綜合油量測算規(guī)則，依托?；愤\輸車輛的時空軌跡、油品電子運單、稅務(wù)報稅數(shù)據(jù)等多個關(guān)聯(lián)數(shù)據(jù)的碰撞，推導出相關(guān)可疑偷逃稅數(shù)據(jù)。從運行邏輯上看，所設(shè)計的規(guī)則雖具有一定科學性，但實踐中卻存在兩方面的問題：一方面是證據(jù)能力問題，比如，在未出現(xiàn)法定的案件線索來源的情形下，檢察機關(guān)僅將大數(shù)據(jù)分析得出的結(jié)論作為事實認定的證據(jù)，因其不符合線索發(fā)現(xiàn)及調(diào)查核實的辦案程序，故而其合法性不能保證；另一方面是證據(jù)證明力問題，因相關(guān)大數(shù)據(jù)要素及大數(shù)據(jù)分析結(jié)論僅具有預測性特征，所以不能完全真實客觀地反映事實，以加油站真實的進油數(shù)據(jù)為例，雖然依靠?；奋囕v軌跡與配送方運單數(shù)據(jù)可以初步認定油品配送的事實，但運單上的油量數(shù)據(jù)僅為配送方自己填寫，實際的油量應(yīng)以油品銷售、油品配送、油品購買三方共同持有的數(shù)據(jù)為準，需要辦案人員深入細致地調(diào)查取證。因此，僅依靠大數(shù)據(jù)作為調(diào)查核實的方式無法充分證明公共利益損害的事實，仍然需要通過其他方式進行調(diào)查核實和取證。

（三）履職標準的判斷應(yīng)尊重行政機關(guān)履職特征

行政公益訴訟辦案實踐中，行政機關(guān)的履職情形主要有三種，第一種是行政機關(guān)應(yīng)當履職而未履職，造成公益受損；第二種是行政機關(guān)雖有履職行為但未窮盡履職手段，造成公益受損；第三種是行政機關(guān)已窮盡履職手段，但公益依然處于受侵害狀態(tài)?？傮w而言，三種履職情形在劃分過程中重點關(guān)注行政機關(guān)履職的內(nèi)容和程度，其中，第一種和第二種情形，由于履職內(nèi)容和程度的缺失或不足，能夠認定行政機關(guān)存在怠于履職情形，而第三種情形則不宜認定，因為行政不同于以個別性、具體性為特征的司法，“它是整體上統(tǒng)一地實施公共政策的作用，為了實現(xiàn)這一目的，行政便被委任給了作為一體性、階層性組織體的行政部門，并且始終一貫地具有連續(xù)性，整體上保持統(tǒng)一性”［8］。要達到行政的目的，不僅僅涉及到不同的行政主體，還涉及實現(xiàn)目的所必需的時間、技術(shù)、工作機制等要素，因此在認定過程中也應(yīng)對以上要素給予充分考量。比如，案例二中涉成品油稅收中的大數(shù)據(jù)技術(shù)應(yīng)用，雖然其有助于稅收監(jiān)管，但是應(yīng)當尊重行政機關(guān)履職計劃性、整體性、連續(xù)性的規(guī)律，尊重技術(shù)應(yīng)用從建構(gòu)到產(chǎn)出的規(guī)律。

根據(jù)《中華人民共和國稅收征收管理法》第6條第1款規(guī)定，“國家有計劃地用現(xiàn)代信息技術(shù)裝備各級稅務(wù)機關(guān)，加強稅收征收管理信息系統(tǒng)的現(xiàn)代化建設(shè)，建立、健全稅務(wù)機關(guān)與政府其他管理機關(guān)的信息共享制度” 。可見現(xiàn)代信息技術(shù)應(yīng)用也是行政履職手段的一部分，但該條內(nèi)容也特別強調(diào)了“計劃”，體現(xiàn)了計劃性與連續(xù)性，而并非“一步到位”的強制性標準。同時，2021年3月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于進一步深化稅收征管改革的意見》中指出，“著力建設(shè)……以稅收大數(shù)據(jù)為驅(qū)動力的具有高集成功能、高安全性能、高應(yīng)用效能的智慧稅務(wù)”“2023年基本實現(xiàn)稅務(wù)機關(guān)信息‘一局式、稅務(wù)人員信息‘一員式智能歸集”“2025年實現(xiàn)稅務(wù)執(zhí)法、服務(wù)、監(jiān)管與大數(shù)據(jù)智能化應(yīng)用深度融合、高效聯(lián)動、全面升級”。由此可見，當前階段，稅收征管中的大數(shù)據(jù)技術(shù)運用仍處于進行中，不宜簡單地以技術(shù)應(yīng)用與否來認定是否充分履職。

三、公益訴訟線索發(fā)現(xiàn)與調(diào)查中的大數(shù)據(jù)應(yīng)用進路

（一）正確處理數(shù)據(jù)賦能與公益訴訟工作的關(guān)系

隨著數(shù)字時代的到來，數(shù)據(jù)成為新型資源，廣泛影響著各行各業(yè)。對此，檢察機關(guān)在充分認識數(shù)據(jù)賦能對檢察履職重要意義的同時應(yīng)結(jié)合檢察履職規(guī)律，正確處理數(shù)據(jù)賦能與公益訴訟工作的關(guān)系。一是要充分認識數(shù)據(jù)賦能的意義?！八拇髾z察”中的公益訴訟檢察起步最晚，相關(guān)配套制度機制和人員配備也相對薄弱，隨著案件范圍的不斷拓展，案件線索發(fā)現(xiàn)難、調(diào)查取證難與公益保護需求持續(xù)上升的矛盾愈發(fā)突出，需要發(fā)揮科技對公益訴訟辦案工作的輔助作用。二是數(shù)據(jù)賦能要符合公益訴訟辦案規(guī)律。大數(shù)據(jù)應(yīng)用應(yīng)從查明公共利益受到侵害事實及獲取行政機關(guān)未充分履行職責或違法履行職責相關(guān)證據(jù)上進行輔助，尊重科技發(fā)展及應(yīng)用規(guī)律，不能單純地以是否有大數(shù)據(jù)應(yīng)用及應(yīng)用程度為標準對行政機關(guān)進行履職判斷。

（二）增強大數(shù)據(jù)應(yīng)用的規(guī)范化水平

規(guī)范化是保障案件質(zhì)量的基石，大數(shù)據(jù)應(yīng)用于公益訴訟辦案過程，也應(yīng)符合案件辦理的規(guī)范性要求。一是要符合程序性規(guī)范。在線索發(fā)現(xiàn)階段，應(yīng)嚴格遵循民事訴訟法、行政訴訟法和相關(guān)法規(guī)關(guān)于“在履行職責中發(fā)現(xiàn)”的要求，自行發(fā)現(xiàn)應(yīng)主要基于對已經(jīng)辦理的刑事訴訟、民事訴訟法律監(jiān)督、行政訴訟法律監(jiān)督案件或新聞、網(wǎng)絡(luò)信息進行深度挖掘，對于從行政執(zhí)法共享平臺信息中發(fā)現(xiàn)的線索，應(yīng)當注重平臺信息獲取的合法性；對于既無案件依托，也無外部舉報，又無共享信息，為監(jiān)督而監(jiān)督的模式，應(yīng)當予以避免。二是要符合實體性的規(guī)范。公益訴訟案件辦理是圍繞相關(guān)事實及證據(jù)展開的，獲取證據(jù)應(yīng)當依照法定程序，通過合法方式取得才能具備相應(yīng)證據(jù)能力和證明力。具體而言，建構(gòu)大數(shù)據(jù)監(jiān)督模型，除公開渠道獲取數(shù)據(jù)信息外，均應(yīng)當通過調(diào)取證據(jù)的規(guī)范方式獲取，以保證證據(jù)能力。同時，對于大數(shù)據(jù)分析結(jié)論，也應(yīng)以調(diào)查核實所獲取的相關(guān)證據(jù)作為支撐，比如，案例二中，在不開展實際調(diào)查核實，僅依托模型推算的數(shù)據(jù)認定購油量時，會因模型基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的不全面或不客觀，影響推算數(shù)據(jù)的證據(jù)能力和證明力，需要在分析軌跡數(shù)據(jù)、運單數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，通過調(diào)取油站自己留存的油品配送單、詢問油站的管理人員和具體操作裝卸油的工作人員予以證實。

（三）提高大數(shù)據(jù)應(yīng)用的科學化水平

公益訴訟案件辦理從線索發(fā)現(xiàn)到案件終結(jié)要經(jīng)歷多個階段，不同階段對于案件事實及證據(jù)的要求也不盡相同，因此大數(shù)據(jù)應(yīng)用也應(yīng)結(jié)合各個階段的實際需求展開，更好地輔助案件辦理。具體而言，在線索發(fā)現(xiàn)階段，最重要的是做好數(shù)據(jù)收集，此為運用大數(shù)據(jù)的前提。大數(shù)據(jù)的預測性而非精準性特征，決定了案件辦理所能掌握的數(shù)據(jù)應(yīng)是“全體的數(shù)據(jù)、混雜的數(shù)據(jù)，而不是部分的數(shù)據(jù)、精確的數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)的內(nèi)容要求盡可能地具有多樣性、全面性”［9］。欲達此目的，一方面應(yīng)突破檢察機關(guān)因業(yè)務(wù)范圍局限性和專業(yè)性導致的自身數(shù)據(jù)資源體系不健全，數(shù)據(jù)信息分散化、碎片化情況，以公益訴訟案件線索發(fā)現(xiàn)與調(diào)查需求為導向，建立由“四大檢察”全部個案信息組成的全面、整體的數(shù)據(jù)庫。另一方面應(yīng)重視開源，最重要的就是要破除數(shù)據(jù)壁壘，依托“檢察長＋林長”“檢察長＋田長”“檢察長＋河長”等公益訴訟領(lǐng)域檢政協(xié)作機制，強化專門領(lǐng)域的數(shù)據(jù)互通，充分利用政府信息公開平臺和新媒體平臺，及時獲取政務(wù)數(shù)據(jù)、社會數(shù)據(jù)信息，為大數(shù)據(jù)應(yīng)用的精準性、有效性奠定基礎(chǔ)。案件辦理階段，大數(shù)據(jù)法律監(jiān)督模型研發(fā)及應(yīng)用過程應(yīng)強化數(shù)據(jù)模型建構(gòu)的科學性，以案件辦理需求為導向，通過對目標對象的特征、關(guān)聯(lián)點進行深入分析論證，準確確定篩選規(guī)則，并能夠根據(jù)實際辦案情況及時調(diào)整大數(shù)據(jù)應(yīng)用模型的適用規(guī)則，結(jié)合其他調(diào)查核實手段，讓大數(shù)據(jù)真正能夠輔助辦案，而不是機械地應(yīng)用大數(shù)據(jù)分析作為唯一案件結(jié)論及依據(jù)，制約案件辦理效果。

*北京市大興區(qū)人民檢察院第六檢察部副主任、四級高級檢察官，中國人民公安大學憲法學與行政法學博士研究生［100026］

［1］ 參見桑濤、屠亦真：《檢察大數(shù)據(jù)思維下涉水領(lǐng)域公益訴訟案件辦理》，《中國檢察官》2022年第23期。

［2］ 參見何瑩、莫斯敏、馮吟蕾：《公益訴訟大數(shù)據(jù)運用路徑探析》，《中國檢察官》2020年第3期。

［3］ 參見董海軍：《大興調(diào)查研究之風要糾正三種錯誤認識》，《人民論壇》2023年第11期。

［4］ 同前注［2］。

［5］ 參見蔣震：《稅收大數(shù)據(jù)在稅收治理中的應(yīng)用》，《中國稅務(wù)》2022年第8期。

［6］ 參見靖傳忠、楊青：《行政公益訴訟訴訟請求的實證分析》，《中國檢察官》2019年第22期。

［7］ 孫謙：《中國的檢察改革》，《法學研究》2003年第6期。

［8］ ［日］南博方：《行政法》，楊建順譯，商務(wù)印書館2020年版，第9頁。

［9］ 姜昕、馮小光、王毓瑩、王昱、崔議文：《大數(shù)據(jù)賦能虛假訴訟檢察監(jiān)督的基礎(chǔ)、應(yīng)用與拓展》，《人民檢察》2022年第19期。