王俊　云鋒

[摘要] 穩(wěn)步擴大金融制度型開放，是推進金融高水平開放以及金融高質(zhì)量發(fā)展的重要舉措。分析WTO-FTA金融規(guī)則演進趨勢，對比CPTPP、RCEP等主要自由貿(mào)易協(xié)定金融規(guī)則差異性，可以發(fā)現(xiàn)我國在金融自由化等關(guān)鍵性條款、金融數(shù)據(jù)流動等敏感性條款，以及在“新金融”等全新議題上，與國際高標準金融規(guī)則存在較大差距。應(yīng)以對標國際高標準金融規(guī)則、強化金融法制建設(shè)、落實金融管理措施、金融標準國際化作為金融制度型開放的主要方向，以“國內(nèi)統(tǒng)一、國際接軌”為原則，完善金融制度體系；以“一帶一路”等國際開放平臺為載體，推動金融規(guī)則“引進來”“走出去”；以自貿(mào)試驗區(qū)為依托，推動國際高標準金融規(guī)則壓力測試與復(fù)制推廣；以統(tǒng)籌金融開放和安全為指引，加強金融監(jiān)管，穩(wěn)步擴大金融制度型開放。

[關(guān)鍵詞] 金融制度型開放? ?金融規(guī)則對接? ?金融體系

[中圖分類號]? ?F832? [文獻標識碼] A? ? [文章編號] 1004-6623（2024）02-0042-09

[基金項目] 國家社會科學(xué)基金重大項目：新時期穩(wěn)步擴大制度型開放的內(nèi)涵、目標和重點任務(wù)研究（23ZDA051）。

[作者簡介] 王俊，廣東外語外貿(mào)大學(xué)國際經(jīng)濟貿(mào)易研究院院長、教授、博士生導(dǎo)師，研究方向：產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟學(xué)、貿(mào)易經(jīng)濟學(xué)；云鋒，廣東外語外貿(mào)大學(xué)國際經(jīng)濟貿(mào)易研究院講師，研究方向：財務(wù)會計、公司治理和開放經(jīng)濟。

黨的二十大報告提出，要“穩(wěn)步擴大規(guī)則、規(guī)制、管理、標準等制度型開放”。這是黨中央依據(jù)國內(nèi)外形勢的變化，以更高水平對外開放為目標，作出的重大戰(zhàn)略部署。制度型開放就是要在對接國際高標準規(guī)則的基礎(chǔ)上，建立與國際通行規(guī)則相銜接的市場制度體系，在全球經(jīng)貿(mào)規(guī)則變革中提出“中國方案”。通過制度型開放，實現(xiàn)國內(nèi)外規(guī)則協(xié)同，降低制度摩擦和沖突，促進中國經(jīng)濟增長方式轉(zhuǎn)換與經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。

金融是國家競爭力的重要體現(xiàn)，也是制度型開放的重點領(lǐng)域。2023年中央金融工作會議強調(diào)，“要著力推進金融高水平開放，確保國家金融和經(jīng)濟安全”。2024年初，習(xí)近平總書記在省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部推動金融高質(zhì)量發(fā)展專題研討班上進一步提出，“要以制度型開放為重點推進金融高水平對外開放”“對標國際高標準經(jīng)貿(mào)協(xié)議中金融領(lǐng)域相關(guān)規(guī)則”。上述論述為推動金融制度型開放指明了方向，也為建立與金融高水平開放相適應(yīng)的制度體系提出了新要求。其核心要義體現(xiàn)在三個方面：其一，金融領(lǐng)域規(guī)則對接。立足于中國經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)實，對接國際金融規(guī)則。其二，完善金融制度體系。通過深化國內(nèi)改革，完善國內(nèi)金融制度。其三，確保金融安全。在復(fù)雜多變的國際環(huán)境下，兼顧金融開放與金融安全。

一、國際金融規(guī)則的演進與趨勢

二戰(zhàn)后，美國憑借強大的經(jīng)濟和軍事實力，構(gòu)建了以GATT/WTO為核心的多邊貿(mào)易體系，推動貿(mào)易投資自由化。WTO將金融納入服務(wù)貿(mào)易范疇，并在《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》《金融服務(wù)附件》《關(guān)于金融服務(wù)承諾的諒解》《金融服務(wù)協(xié)議》等一系列文件中形成金融服務(wù)規(guī)則體系。WTO金融規(guī)則明確了適應(yīng)范圍、市場準入、國民待遇以及審慎例外等重點領(lǐng)域。比如，在市場準入方面，以正面清單方式要求成員對所有服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域的適用水平載于承諾減讓表之中。這就意味著在承諾減讓表之外，成員有權(quán)實施服務(wù)貿(mào)易限制，體現(xiàn)的是較低的自由化水平。為了推動金融服務(wù)進一步開放，WTO啟動多哈回合金融服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域談判，然而，世界各國在金融服務(wù)自由化等敏感性條款方面分歧較大，談判陷入僵局，未能取得實質(zhì)性進展。

近年來，為了彌補多邊貿(mào)易體系的缺陷，世界各國加快了簽署和實施雙邊及區(qū)域自由貿(mào)易協(xié)定（FTA/RTA）進程。WTO-RTA數(shù)據(jù)顯示，截至2023年底，向WTO通報累積批準仍在生效中的貿(mào)易協(xié)定已經(jīng)達到595個。從經(jīng)貿(mào)協(xié)定規(guī)則條款來看，普遍新增了金融服務(wù)、資本流動、金融合作、金融援助等內(nèi)容。比如，CPTPP設(shè)置了金融專章，RCEP設(shè)置了“金融服務(wù)”附件并提出“新金融”條款，反映出世界各國依據(jù)自由貿(mào)易協(xié)定表達與金融相關(guān)的主張和利益訴求。具體來看：

1. CPTPP（《全面與進步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》）

CPTPP是全球規(guī)模龐大的自由貿(mào)易協(xié)定之一，其涵蓋人口眾多，高達4.98億，GDP和貿(mào)易總額分別占全球經(jīng)貿(mào)總量的13.2%與15%（張宇，2020）。CPTPP是當(dāng)前國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則的最高標準，代表了新一代經(jīng)貿(mào)規(guī)則的發(fā)展方向（田云華 等，2021），其單獨設(shè)立了金融服務(wù)專章（第11章），囊括正文、附件以及負面清單三個部分。CPTPP金融服務(wù)規(guī)則包含22項條款，可歸納為五類：第一類是適用性規(guī)則，如定義、范圍等；第二類是約束性規(guī)定，如國民待遇、最惠國待遇、市場準入、跨境貿(mào)易等；第三類是約束性規(guī)則的例外，如例外和不符措施等；第四類是機制性或程序性規(guī)則，如透明度、投資爭端等；第五類是跨境金融服務(wù)相關(guān)規(guī)則，如金融服務(wù)信息的轉(zhuǎn)移和處理、后臺辦公功能的行使等。CPTPP在跨境交付、新金融服務(wù)、信息數(shù)據(jù)跨境轉(zhuǎn)移、特定信息處理、審批時限與透明度、高管或董事和爭端解決等方面條款覆蓋范圍廣泛，要求也更為嚴格。

2. RCEP（《區(qū)域全面經(jīng)濟伙伴關(guān)系協(xié)定》）

RCEP是當(dāng)前世界上最大的自由貿(mào)易區(qū)，其經(jīng)濟體量占據(jù)全球三分之一左右。RCEP區(qū)域累積原產(chǎn)地規(guī)則和負面清單管理等規(guī)則和措施，在整合產(chǎn)業(yè)鏈和價值鏈等方面發(fā)揮了積極作用。RCEP第八章為服務(wù)貿(mào)易，包含三個附件，分別為金融服務(wù)、電信服務(wù)、專業(yè)服務(wù)。RCEP金融服務(wù)規(guī)則附件涵蓋一項審慎例外條款，為維持金融穩(wěn)定提供了制度保障。此外，附件規(guī)定了金融監(jiān)管透明度的義務(wù)，要求各國不得阻止提供新金融服務(wù)，以及業(yè)務(wù)所需的金融服務(wù)信息的轉(zhuǎn)移和處理。附件還規(guī)定了各國可通過談判、磋商等形式解決國際收支危機。不難看出，RCEP金融服務(wù)規(guī)則兼顧了各國金融開放差異，保留了各國維護金融穩(wěn)定措施，體現(xiàn)了包容性和高標準（張方波，2021）。

3. USMCA（《美墨加協(xié)定》）

USMCA涵蓋內(nèi)容趨向于《跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（TPP），不僅涉及產(chǎn)品貿(mào)易，還包含了勞工、金融服務(wù)、知識產(chǎn)權(quán)等多個領(lǐng)域。與CPTPP相似，USMCA金融服務(wù)規(guī)則也獨立成章，分為三個部分：第一部分為第17章金融服務(wù)，共包含21個條款；第二部分為第17章的4個附件，分別為跨境貿(mào)易（17-A）、金融服務(wù)監(jiān)管機構(gòu)（17-B）、美墨金融服務(wù)投資爭端（17-C）和計算機設(shè)備位置（17-D）；第三部分是美國、墨西哥和加拿大的金融服務(wù)負面清單，即三方各自關(guān)于金融服務(wù)的不符措施保留清單（陳靚和武雅斌，2019）。一方面，USMCA擴展了金融服務(wù)規(guī)則的適用范圍，采用負面清單制度，輔以全環(huán)節(jié)國民待遇，推動了金融服務(wù)自由化。此外，引入“禁止本地化要求”措施，為金融信息跨境流動提供便利。另一方面，USMCA優(yōu)化了“審慎例外”條款，在金融服務(wù)爭端解決機制中明確了國家的控制手段，為各國金融監(jiān)管預(yù)留空間（楊幸幸，2019）。

從國際金融規(guī)則演變趨勢以及主要貿(mào)易協(xié)定金融規(guī)則條款的比較來看，呈現(xiàn)出以下趨勢：第一，由零散的金融服務(wù)規(guī)則轉(zhuǎn)向金融專章，體現(xiàn)出成員國對金融規(guī)則的重視程度趨于提高，而且涵蓋的內(nèi)容由適用范圍、國民待遇、市場準入、審慎例外向跨境金融服務(wù)、金融數(shù)據(jù)流動、金融合作與監(jiān)管等更全面內(nèi)容拓展。第二，金融自由化程度趨于提高。高標準貿(mào)易協(xié)定明確了金融投資者的國民待遇并采取負面清單管理模式對金融領(lǐng)域做出承諾，推動了金融自由化水平提升。第三，金融透明度和便利化趨于提高。高標準貿(mào)易協(xié)定還設(shè)置了金融機構(gòu)設(shè)立規(guī)則，包括金融服務(wù)委員會、自律組織、高級管理人員和董事會等，提高了金融機構(gòu)運行的透明度。此外，還設(shè)置了支付和清算系統(tǒng)、快速提供保險服務(wù)等便利化規(guī)則，提升了金融便利化程度。

二、我國對接國際高標準金融規(guī)則的實踐

（一）我國對接國際高標準金融規(guī)則的三大進展

黨的十八大以來，我國積極推動金融業(yè)開放，先后探索實施了外匯制度改革、跨境資本流動、國際金融監(jiān)管合作、外資負面清單和準入前國民待遇管理等多項改革舉措，在對接國際高標準金融規(guī)則方面取得了顯著進展。

1. 加大金融業(yè)高水平開放力度

黨的十八大以來，為了順應(yīng)經(jīng)濟全球化發(fā)展趨勢，我國加大了金融業(yè)對外開放力度。其一，在資本市場方面，推出QFII、QDII、滬深港通等舉措，審慎推動證券投資類資本跨境自由流動，吸引境外資本流入，也提高了國內(nèi)資本市場流動性。根據(jù)聯(lián)合國貿(mào)發(fā)會議發(fā)布的《2023年世界投資報告》，2022年全球?qū)ν庵苯油顿Y流量1.3萬億美元，同比下降12%，而在中國逆勢增長5%，取得矚目成績。其二，在外資銀行市場準入方面，進一步放寬外資銀行市場準入，拓寬經(jīng)營范圍。2018年銀保監(jiān)會出臺《關(guān)于進一步放寬外資銀行市場準入相關(guān)事項的通知》，允許外資銀行開展代理發(fā)行、代理兌付、承銷政府債券業(yè)務(wù)，而且還就入股境內(nèi)銀行業(yè)金融機構(gòu)做出相關(guān)規(guī)定。2013年，中國外資銀行總資產(chǎn)為25805億元，到2022年底達49366億元，相關(guān)措施取得顯著成效①。其三，在人民幣國際化方面，我國不斷完善人民幣匯率形成機制，實施有管理的浮動匯率制度。通過高質(zhì)量共建“一帶一路”等國際合作載體，提高人民幣在貿(mào)易投資活動中的使用頻率，有序推動人民幣國際化。根據(jù)中國人民銀行發(fā)布的《2023年人民幣國際化報告》，2022年銀行代客人民幣跨境收付金額合計42.1萬億元。環(huán)球銀行金融電信協(xié)會（SWIFT）數(shù)據(jù)顯示，人民幣國際支付份額于2021年12月提高至2.7%，超過日元成為全球第四位支付貨幣。其四，在管理措施方面，我國還逐步整合了金融業(yè)務(wù)開放、牌照管理等的管理措施，對金融業(yè)市場準入、資金匯兌等方面的監(jiān)管趨于一致化，逐漸打破了各部門各地區(qū)金融管理的分割現(xiàn)象。

2. 不斷完善金融基礎(chǔ)設(shè)施開放

我國不斷完善支付系統(tǒng)、征信系統(tǒng)和金融交易系統(tǒng)等金融基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推動金融基礎(chǔ)設(shè)施開放。其一，完善金融資產(chǎn)托管系統(tǒng)。伴隨著利率市場化、人民幣國際化進程，我國適時出臺了資產(chǎn)托管規(guī)范措施，推動金融資產(chǎn)托管系統(tǒng)發(fā)展。2018年發(fā)布《關(guān)于規(guī)范金融機構(gòu)資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)的指導(dǎo)意見》，明確了資管產(chǎn)品的第三方獨立托管職責(zé)，實施強托管模式。2022年銀保監(jiān)會制定了《商業(yè)銀行托管業(yè)務(wù)監(jiān)督管理辦法（征求意見稿）》，進一步完善了資產(chǎn)托管機制。數(shù)據(jù)顯示②，2013年我國商業(yè)銀行托管資產(chǎn)規(guī)模為34.98萬億元，到2022年已經(jīng)增長至152.24萬億元，資產(chǎn)托管行業(yè)實現(xiàn)快速發(fā)展。其二，完善清算結(jié)算系統(tǒng)和個人支付系統(tǒng)。我國以企事業(yè)單位大額資金匯劃、居民個人支付、本外幣支付和金融市場支付等多幣種、復(fù)雜時間的跨行清算需求為錨點，不斷推進國內(nèi)支付清算系統(tǒng)建設(shè)，在國際同類系統(tǒng)中已經(jīng)處于領(lǐng)先水平。中國人民銀行數(shù)據(jù)顯示，2022年中國人民銀行清算總中心系統(tǒng)共處理支付業(yè)務(wù)211.31億筆，金額達7889.26萬億元。日均處理業(yè)務(wù)15.58億筆，金額達30.99萬億元。其三，完善金融交易設(shè)施。我國已經(jīng)擁有貨幣、證券、基金、期貨、外匯等金融市場的交易設(shè)施體系。上海證券交易所和深圳證券交易所經(jīng)過30多年的發(fā)展，成為規(guī)范、高效的資本市場設(shè)施體系，目前已經(jīng)有總計超5000家上市公司。從鄭州商品交易所、大連商品交易所、上海期貨交易所、中國金融期貨交易所陸續(xù)獲批成立，到2021年廣州期貨交易所掛牌，我國形成了五大期貨交易市場，為期貨等衍生品的上市交易、結(jié)算和交割，搭建了良好的基礎(chǔ)設(shè)施平臺。其四，健全現(xiàn)代征信系統(tǒng)。我國不斷強化國際信用評級標準對接，完善國內(nèi)信用體系建設(shè)。2014年國務(wù)院印發(fā)《社會信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要（2014—2020年）》，明確了社會信用體系建設(shè)中的獎懲機制以及開展社會信用體系建設(shè)試點工作。2015年央行印發(fā)《關(guān)于做好個人征信業(yè)務(wù)準備工作的通知》，公布了首批獲得個人征信試點機構(gòu)資格的8家機構(gòu)名單，標志著我國個人征信業(yè)步入市場化發(fā)展。2018年，在央行指導(dǎo)下，8家機構(gòu)與中國互聯(lián)網(wǎng)金融協(xié)會合作，共同成立了首家市場化個人征信機構(gòu)。我國已經(jīng)初步形成國家金融信用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫與市場化個人征信機構(gòu)的“政府加市場”雙輪驅(qū)動格局。

3. 推動負面清單管理制度

負面清單管理模式作為世界通行的市場準入管理方式，是世界服務(wù)貿(mào)易開放的主流（李楊和任財君，2023）。2013年，我國開始設(shè)立自貿(mào)試驗區(qū)，探索以負面清單對外商投資準入進行開放的新模式。2021年7月，我國在海南自貿(mào)港實施跨境服務(wù)貿(mào)易負面清單，其中包含17條金融業(yè)特別管理措施，為金融業(yè)的負面清單管理模式提供范例。截至2023年，自貿(mào)試驗區(qū)外商投資準入服務(wù)領(lǐng)域的特別管理措施由95條降為22項，縮減比例為76.8%，實現(xiàn)制造業(yè)條目清零，金融業(yè)開放度高于全國，在金融業(yè)負面清單管理措施方面取得顯著進展。2023年6月，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于在有條件的自由貿(mào)易試驗區(qū)和自由貿(mào)易港試點對接國際高標準推進制度型開放的若干措施》，明確在海南自貿(mào)港以及上海、廣東、天津、福建、北京自貿(mào)試驗區(qū)推進新金融服務(wù)、金融服務(wù)審批和境外金融服務(wù)規(guī)則與國際先進金融規(guī)則的對接。2023年11月，國務(wù)院印發(fā)《全面對接國際高標準經(jīng)貿(mào)規(guī)則推進中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)高水平制度型開放總體方案》，強調(diào)金融電子支付標準、金融數(shù)據(jù)出境、跨境金融資產(chǎn)管理、跨境資金運營、貿(mào)易賬戶、證券跨境轉(zhuǎn)讓規(guī)則與國際先進規(guī)則的對接。

（二）我國與國際高標準金融規(guī)則的差距

由于地緣政治風(fēng)險、逆全球化等外部環(huán)境風(fēng)險疊加，以及我國金融制度和相關(guān)金融基礎(chǔ)設(shè)施尚未健全，我國金融開放及與國際高標準金融規(guī)則對接方面仍存在一定差距。

1. 我國自貿(mào)協(xié)定中高標準金融規(guī)則覆蓋數(shù)量較少

當(dāng)前我國已經(jīng)與29個國家和地區(qū)簽署了22個自貿(mào)協(xié)定，但簽署的金融服務(wù)規(guī)則數(shù)量較少，而且大多不具備高標準和深度化的特征。如在已簽訂的自貿(mào)協(xié)定中，設(shè)定金融服務(wù)規(guī)則的自貿(mào)協(xié)定共計10個①，其中僅有3個設(shè)定了金融服務(wù)專章或以單獨的附件格式形成文本②。除2020年簽署的RCEP和2023年簽署的《中國—尼加拉瓜自由貿(mào)易協(xié)定》外，其余自貿(mào)協(xié)定金融服務(wù)規(guī)則多以范圍、定義、監(jiān)管透明度、爭端解決和磋商等內(nèi)容做出規(guī)定，較少涉及新金融服務(wù)、金融數(shù)據(jù)流動、跨境金融監(jiān)管、宏觀金融調(diào)控等敏感性條款。同時，金融服務(wù)的爭端解決機制在靈活度、自治性、法律約束力等方面，與CPTPP等國際高標準規(guī)則的爭端解決機制相比仍存在差距。

2. 在金融自由化等關(guān)鍵性條款上存在差距

CPTPP投資規(guī)則明確規(guī)定，投資者可以將第9.9條所劃定的投資、收入、利潤和清算資產(chǎn)等資本自由且無延遲轉(zhuǎn)移，對資本跨境自由流動不設(shè)限制。同時，相關(guān)資本轉(zhuǎn)移可以自由使用任意貨幣的即時市場匯率來實現(xiàn)外匯自由兌換。不僅如此，CPTPP服務(wù)貿(mào)易章節(jié)中還規(guī)定資本跨境自由流動和外匯自由兌換也適用于服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域。相較而言，我國在已經(jīng)簽署的自貿(mào)協(xié)定中較少包含跨境服務(wù)貿(mào)易支付和轉(zhuǎn)移的相關(guān)規(guī)則，且除RCEP外均未設(shè)定投資、收入、利潤和清算資產(chǎn)等資本使用即時市場匯率來實現(xiàn)外匯自由兌換相關(guān)規(guī)則，因而在金融自由化方面存在較多限制。

3. 在金融數(shù)據(jù)流動等敏感性議題上存在差距

金融數(shù)據(jù)是數(shù)字化時代重要的資產(chǎn)和要素，而金融數(shù)據(jù)流動規(guī)則是保障金融數(shù)據(jù)有序、安全流動的重要制度基礎(chǔ)。當(dāng)前我國已簽署的自由貿(mào)易協(xié)定中，除RCEP和《中國—尼加拉瓜自由貿(mào)易協(xié)定》外，均未設(shè)立金融數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)移與信息處理規(guī)則，未實現(xiàn)與國際高標準金融規(guī)則對接。2023年11月，國務(wù)院印發(fā)《全面對接國際高標準經(jīng)貿(mào)規(guī)則推進中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)高水平制度型開放總體方案》（以下簡稱《方案》），明確強調(diào)在國家數(shù)據(jù)跨境傳輸安全管理制度框架下，允許金融機構(gòu)向境外傳輸日常經(jīng)營所需的數(shù)據(jù)，同時監(jiān)管部門可基于國家安全和審慎原則采取監(jiān)管措施，保證重要數(shù)據(jù)和個人信息安全，但并未形成明確、清晰和可實施的金融數(shù)據(jù)跨境流動規(guī)則。

4. 在“新金融”等全新議題上存在差距

隨著數(shù)字技術(shù)快速發(fā)展以及金融自由化便利化程度提高，跨境理財、跨境資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓等新金融服務(wù)業(yè)態(tài)也隨之蓬勃發(fā)展，CPTPP、RCEP和USMCA等巨型貿(mào)易協(xié)定中均設(shè)置了“新金融”條款。CPTPP和USMCA要求對提供新金融服務(wù)的外資金融機構(gòu)給予國民待遇，僅能夠通過審慎例外條款拒絕外資金融機構(gòu)提供新金融服務(wù)的申請。當(dāng)前中國已簽署的自貿(mào)協(xié)定中，僅RCEP和《中國—尼加拉瓜自由貿(mào)易協(xié)定》設(shè)置了新金融規(guī)則，其條款的表述為“應(yīng)努力（endeavor）為外資金融機構(gòu)新金融服務(wù)提供國民待遇”，條款法律約束力較弱。與國際高標準金融服務(wù)規(guī)則相比差距在于：一方面，所簽自貿(mào)協(xié)定中僅為新金融服務(wù)規(guī)則對接提供原則性規(guī)定，但并未明確特定金融服務(wù)業(yè)務(wù)，也并未出臺具體的新金融服務(wù)管理細則及配套措施。另一方面，當(dāng)前新金融服務(wù)規(guī)則僅在6個自貿(mào)試驗區(qū)中試點實施，并未實現(xiàn)金融服務(wù)規(guī)則的本土化和推廣（劉凌 等，2024）。

三、穩(wěn)步擴大金融制度型開放的主要方向

（一）對標國際高標準金融規(guī)則，實現(xiàn)國內(nèi)外金融制度銜接

國際金融規(guī)則是構(gòu)成金融制度規(guī)范的重要基礎(chǔ)。對標國際高標準金融規(guī)則有助于吸引更多國際投資者、跨國企業(yè)和金融機構(gòu)，促進國際資本流入和金融服務(wù)出口。具體來看，包括三個層面的金融規(guī)則對接。第一，對接WTO金融服務(wù)規(guī)則。WTO金融服務(wù)規(guī)則談判議題涉及金融自由化便利化以及金融服務(wù)規(guī)則，主要包括金融服務(wù)的市場準入、國民待遇、業(yè)務(wù)內(nèi)容限制、歧視待遇等市場開放以及在WTO《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》（GATS）框架下的金融議題。盡管WTO多哈回合談判沒有取得實質(zhì)性進展，發(fā)達國家推動的金融自由化也將給發(fā)展中國家?guī)硪欢ǖ慕鹑陲L(fēng)險，但是WTO金融相關(guān)規(guī)則仍舊是國際社會普遍接受的金融規(guī)則。為此，我國應(yīng)積極對接WTO金融規(guī)則，并參與WTO改革，推動WTO金融議題向著更加包容的方向發(fā)展。第二，對接國際貨幣基金組織（IMF）、國際標準化組織（ISO）、國際電信聯(lián)盟（ITU）、國際電工委員會（IEC）等國際組織金融規(guī)則。這些標準化組織提供的金融規(guī)則為各國金融交易、業(yè)務(wù)流程、市場運行以及行業(yè)監(jiān)管提供了制度規(guī)范。我國需要學(xué)習(xí)、借鑒上述國際金融標準，同時，在一些有優(yōu)勢的領(lǐng)域提出“中國金融規(guī)則”。第三，積極對接G20、金磚國家合作機制等新型經(jīng)濟治理機制設(shè)置的金融規(guī)則。比如，G20設(shè)置金融穩(wěn)定委員會（FSB），通過同行審議甄別金融風(fēng)險，并提出金融監(jiān)管措施和糾正機制，解決了國際金融領(lǐng)域的爭端和監(jiān)管等問題。我國要積極對接新型金融合作機制，加強國際金融監(jiān)管合作。

（二）強化金融法制建設(shè)，實現(xiàn)政府規(guī)制高標準銜接

法制建設(shè)是高水平開放的重要保障，在金融制度型開放過程中，金融法制建設(shè)尤為關(guān)鍵。首先，法制建設(shè)為金融高水平開放提供必要的法律基礎(chǔ)和正式制度框架，其中對于合規(guī)性的明確要求和可執(zhí)行范圍的準確界定將會減少金融開放風(fēng)險，避免發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險。表1列出了我國出臺的針對性法規(guī)、規(guī)則和規(guī)范性文件，對涉外金融業(yè)務(wù)進行分類調(diào)整和精準規(guī)范。其次，健全的法律制度能夠增加境外投資者和金融機構(gòu)入駐意愿，為金融制度型開放創(chuàng)造有利條件，還可以為境外投資者和金融機構(gòu)各項合法利益提供法律保護，有效避免本土金融機構(gòu)的不當(dāng)競爭行為，提高投資信心。再次，健全的法律制度能夠為國際間金融合作提供法律基礎(chǔ)，有效保障國際金融開放協(xié)議的簽訂和國際爭端快速解決，有助于促進國際金融合作，提高中國在國際金融領(lǐng)域的影響力和競爭力。

（三）對接國際先進管理模式，落實金融管理措施

先進的金融管理模式不僅有助于金融擴大開放，還能夠改善金融市場環(huán)境，充分釋放引進國際先進金融規(guī)則的貿(mào)易投資創(chuàng)造效應(yīng)。

1. 完善外資負面清單管理模式

我國現(xiàn)有市場準入負面清單包括市場準入負面清單、外商全國版負面清單、外商自貿(mào)試驗區(qū)版負面清單和外商海南自貿(mào)港版負面清單，其中后三項負面清單僅適用于外商投資企業(yè)，相關(guān)限制類目和說明大體相同。外商全國版負面清單是由外商自貿(mào)試驗區(qū)版負面清單試點推廣而來，外商自貿(mào)試驗區(qū)版負面清單對于限制類目的說明和法律依據(jù)描述更為詳細，相關(guān)說明和法律依據(jù)應(yīng)當(dāng)適用于外商全國版負面清單。四個版本的負面清單管理模式，可能會造成外資管理混亂。

2. 完善境外金融機構(gòu)進入后管理模式

引入境外金融機構(gòu)能夠倒逼國內(nèi)金融機構(gòu)管理模式改革，促進金融資源的有效配置（李青原和章尹賽楠，2021）。一方面，境外金融機構(gòu)具備完善的內(nèi)部管理體系，積累了金融創(chuàng)新、風(fēng)險管理、市場流動性管理、審慎監(jiān)管等方面的先進經(jīng)驗。境外金融機構(gòu)的引入可以為國內(nèi)金融機構(gòu)提供重要借鑒。另一方面，境外金融機構(gòu)加劇了國內(nèi)金融市場競爭。來自境外的有力競爭者迫使本土金融機構(gòu)提升服務(wù)質(zhì)量和管理效率，加速本土金融機構(gòu)改革，提高國內(nèi)金融市場國際競爭力。自2020年我國提前實現(xiàn)對外資的準入前國民待遇，取消外資股比限制后，外資銀行、公募基金和證券公司等金融機構(gòu)紛紛進駐?！皽弁ā薄皞ā薄皽麄愅ā钡入p向互聯(lián)互通機制以及QFII、RQFII，為境外金融機構(gòu)投資國內(nèi)銀行間債券市場、銀行間外匯市場以及直接投資搭建了橋梁。

（四）借鑒國際金融標準，推動中國金融標準國際化

金融標準是開展國際金融業(yè)務(wù)的行動指引，也是金融交易系統(tǒng)互聯(lián)互通的基本保障。比如，巴塞爾新資本協(xié)議是國際上達成廣泛共識的銀行業(yè)監(jiān)管標準；國際標準化組織（ISO）制定的金融業(yè)報文系統(tǒng)為國際支付清算提供了交易標準，也將國際金融機構(gòu)連接成有機整體。借鑒國際先進金融標準，必須強調(diào)本土金融標準的國際傳播和影響。比如，數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展為中國在移動支付以及移動金融等領(lǐng)域提出中國標準提供了新契機。當(dāng)前國際金融治理領(lǐng)域存在明顯的“中心—外圍”圈層格局，即金融優(yōu)勢國家主導(dǎo)世界金融治理秩序，其他不具備金融優(yōu)勢的國家對其產(chǎn)生金融依附的圈層網(wǎng)格格局。處于金融治理領(lǐng)域中心地位的代表性經(jīng)濟體是美國和歐洲，他們在金融標準制定、協(xié)議談判和簽署中擁有較大的決策權(quán)和話語權(quán)，發(fā)展中國家和新興市場經(jīng)濟體難以有效捍衛(wèi)自身利益。推動中國金融標準國際化是提升中國規(guī)則制定話語權(quán)的重要環(huán)節(jié)，這將有助于突破金融霸權(quán)國家對金融標準的壟斷，避免其以國家安全等為由實施金融制裁，危害本國金融體系?；诖耍苿颖就两鹑跇藴蕠H化是金融制度型開放的重要任務(wù)目標之一，也將為國際金融治理和國際經(jīng)濟貿(mào)易體系轉(zhuǎn)變提供新機遇。

四、穩(wěn)步擴大金融制度型開放的政策建議

新時期穩(wěn)步擴大金融領(lǐng)域制度型開放是我國構(gòu)建開放型經(jīng)濟新體制的客觀要求，也是金融高質(zhì)量發(fā)展的重要內(nèi)容，面臨金融市場和資本賬戶等多方面風(fēng)險挑戰(zhàn)。對接國際高標準金融規(guī)則推動跨境資本流動，可能引發(fā)跨境金融風(fēng)險傳染；融資工具多樣化，可能引發(fā)貨幣錯配和期限錯配；國內(nèi)外金融政策聯(lián)動，可能削弱國內(nèi)貨幣政策獨立性，這些都將影響到我國金融穩(wěn)定性。為此，應(yīng)以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，從謀劃完善金融制度體系、以國際合作平臺為載體推動金融規(guī)則“引進來”“走出去”、依托國內(nèi)自貿(mào)試驗區(qū)推動金融規(guī)則壓力測試與復(fù)制推廣、加強金融監(jiān)管四個層面推動金融制度型開放。

（一）以“國內(nèi)統(tǒng)一、國際接軌”為原則，完善金融制度體系

金融制度體系是金融服務(wù)基礎(chǔ)性框架，決定了金融市場的運作規(guī)則、金融機構(gòu)的行為準則，以及金融監(jiān)管的規(guī)制機制。以“國內(nèi)統(tǒng)一、國際接軌”為原則，建立符合國情和經(jīng)濟發(fā)展需要的金融制度體系，夯實金融制度型開放的基石。

1. 對接國際金融規(guī)制，完善金融法制體系建設(shè)

一方面，參考國際金融法律法規(guī)，結(jié)合國內(nèi)實際情況，完善金融法律法規(guī)。如借鑒美國《多德—弗蘭克華爾街改革與金融消費者保護法案》等國際金融法律，我國可建立《金融穩(wěn)定法》，進一步明晰央行和其他金融監(jiān)管機構(gòu)之間的職責(zé)范圍，預(yù)防金融風(fēng)險發(fā)生時多頭監(jiān)管或無人監(jiān)管的情況，并確保能夠?qū)嵤┯行Ь葷Ａ硪环矫?，整合現(xiàn)行金融法規(guī)。針對國內(nèi)部分金融法規(guī)和政策落后于實際的情況（如離岸業(yè)務(wù)）、部分法律法規(guī)與政策文件不匹配的現(xiàn)狀（如《外商投資法》與《政府采購法》部分條目沖突），應(yīng)當(dāng)對現(xiàn)行相關(guān)法律法規(guī)進行整合，發(fā)布與當(dāng)前金融開放相適應(yīng)的金融法規(guī)、修改陳舊的法律條款、廢除與現(xiàn)行法律相沖突的條目，即對現(xiàn)有金融法律進行“立、改、廢”。

2. 引入國際金融機構(gòu)，推動金融機構(gòu)實體對接

金融機構(gòu)不僅是金融制度體系的主要構(gòu)成，還是在金融規(guī)制下運作，為金融市場提供服務(wù)和產(chǎn)品的重要主體。出臺措施加快引進外資金融機構(gòu)能夠產(chǎn)生“鯰魚效應(yīng)”，對國內(nèi)金融制度體系起到優(yōu)化作用。基于此，一方面，應(yīng)加快推進外資金融機構(gòu)業(yè)務(wù)試點范圍，實現(xiàn)外資金融機構(gòu)業(yè)務(wù)準入“國民待遇”，放寬外資金融機構(gòu)在華經(jīng)營范圍，簡化審批程序。另一方面，建立金融機構(gòu)的本土化相關(guān)指導(dǎo)體系。政府應(yīng)當(dāng)引導(dǎo)和建立外資金融機構(gòu)的本土化相關(guān)指導(dǎo)機構(gòu)，為境外金融機構(gòu)的本土化以及發(fā)展提供支持。

3. 對標國際金融市場，優(yōu)化金融市場運作機制

金融市場是金融制度體系的基礎(chǔ)，其中涉及金融產(chǎn)品交易、資金的交換和定價等基本經(jīng)濟活動。基于此，一方面，推動貨幣市場國際對接，如建立統(tǒng)一的人民幣離岸系統(tǒng)，統(tǒng)一NRA、FT、OSA等各試點區(qū)域的涉外賬戶制度管理，提高人民幣在境外資本和貨幣市場的認可度。另一方面，推動金融市場的國際對接，如依托數(shù)字技術(shù)拓展商業(yè)銀行在支付、結(jié)算和交易等方面的數(shù)字化轉(zhuǎn)型，不斷滿足和豐富基礎(chǔ)交易制度、跨境交易方式，為跨境投融資提供多種選擇。

（二）以“一帶一路”等國際開放平臺為載體，推動金融規(guī)則“引進來”“走出去”

高質(zhì)量共建“一帶一路”和構(gòu)建面向全球的高標準自由貿(mào)易區(qū)網(wǎng)絡(luò)，是我國構(gòu)建的重要國際經(jīng)濟合作平臺。以此為基礎(chǔ)，搭建國際金融規(guī)則對接機制，能夠高效、便利地實現(xiàn)國際金融制度的高水平銜接和融合。

1. 建設(shè)國際金融服務(wù)合作平臺，實現(xiàn)金融規(guī)則高效對接

金融服務(wù)合作平臺作為國家間金融合作、信息共享和資源整合的重要機制，不僅能夠集聚各國金融領(lǐng)域的相關(guān)人才，還能夠為建立金融規(guī)則協(xié)商機制提供便利?；诖?，應(yīng)在“一帶一路”沿線國家以及自由貿(mào)易區(qū)內(nèi)設(shè)立國際金融服務(wù)合作平臺，積極參與國際高水平金融規(guī)則的協(xié)商與制定，推動國內(nèi)外金融規(guī)則對接與融合。

2. 分類別分階段實施金融規(guī)則“引進來”“走出去”

“一帶一路”沿線國家以及自由貿(mào)易區(qū)伙伴國家在經(jīng)濟發(fā)展水平、資源稟賦、文化制度、利益訴求等多方面存在較大差異，真正實現(xiàn)金融政策的互聯(lián)互通還存在較大困難。應(yīng)分類別分階段有序推動金融規(guī)則的銜接和互動。先從“最惠國待遇”“金融機構(gòu)設(shè)置”等傳統(tǒng)金融規(guī)則對接入手，逐步向資本自由流動等敏感性規(guī)則延伸。

3. 建立央行“點對點”溝通機制，搭建國際金融規(guī)則直接對接渠道

應(yīng)當(dāng)著手建立與“一帶一路”國家央行之間的“點對點”溝通機制，實現(xiàn)雙方金融規(guī)則的對標，為銜接國際高標準金融規(guī)則，推動金融規(guī)則國際化提供基礎(chǔ)。具體而言，可以通過中國人民銀行主動與“一帶一路”沿線國家央行建立聯(lián)系，對兩國金融規(guī)則實行“點對點”對標工作，將比對、注釋和優(yōu)化后形成的高標準金融規(guī)則，與亞洲金融合作協(xié)會等國際金融組織進行交流溝通，從而為制定區(qū)域性金融規(guī)則提供參考。

（三）以自貿(mào)試驗區(qū)為依托，推動國際高標準金融規(guī)則的壓力測試與復(fù)制推廣

自貿(mào)試驗區(qū)承擔(dān)著對標國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則、制度型開放壓力測試以及開放成果復(fù)制推廣的重要職責(zé)。一些自貿(mào)試驗區(qū)還被賦予了金融制度型開放“試驗田”角色，承擔(dān)了對接國際高標準金融規(guī)則，并進行先行先試的重要任務(wù)。

1. 開展國際高標準金融規(guī)則的壓力測試

當(dāng)前，國際金融規(guī)則中涉及資本自由流動、跨國金融數(shù)據(jù)流動等高標準條款，這些條款的實施難免產(chǎn)生一定風(fēng)險，對接和政策實施前需要進行壓力測試。近期，我國在《全面對接國際高標準經(jīng)貿(mào)規(guī)則推進中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)高水平制度型開放總體方案》中，提出在電子支付、金融數(shù)據(jù)出境、金融科技合作等領(lǐng)域進行試點，對于其中的金融數(shù)據(jù)出境以及相應(yīng)的網(wǎng)絡(luò)安全、個人信息安全等規(guī)則條款，應(yīng)在自貿(mào)試驗區(qū)進行壓力測試，預(yù)估風(fēng)險強度以及可能引發(fā)的風(fēng)險領(lǐng)域，基于安全與收益權(quán)衡全面考量之后，提出可以復(fù)制推廣的制度清單。

2. 有效推進金融規(guī)則的復(fù)制推廣

注重區(qū)域金融發(fā)展異同，出臺差異化的金融推廣政策。一方面，全國各地區(qū)金融發(fā)展和金融開放水平存在較大差異，其自身金融基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、金融便利化水平和金融產(chǎn)品等的差別，導(dǎo)致其對高標準金融服務(wù)規(guī)則的適配性不盡相同。另一方面，不同地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟發(fā)展水平和營商環(huán)境等存在較大差異，自貿(mào)試驗區(qū)試點成功的高標準規(guī)則在不同地區(qū)所產(chǎn)生的效果也存在差別。因此，在推廣自貿(mào)試驗區(qū)高標準金融規(guī)則時，應(yīng)當(dāng)注重區(qū)域金融發(fā)展差異，針對其自身發(fā)展?fàn)顩r制定相適應(yīng)的金融規(guī)則。如劃分“定點推廣區(qū)域”，劃出高標準金融規(guī)則推廣區(qū)域，在其成功的試點經(jīng)驗上進行定向推廣，從而實現(xiàn)高標準金融規(guī)則向全國高效率、低風(fēng)險對接。

（四）以統(tǒng)籌金融開放和安全為指引，加強金融監(jiān)管

統(tǒng)籌金融開放與安全，是金融高質(zhì)量發(fā)展的重要內(nèi)涵。要著力打造完善的金融監(jiān)管體制，為金融制度型開放提供保障。

1. 吸納國際先進監(jiān)管規(guī)則，搭建資本跨境管理框架

金融制度型開放代表著更高水平的金融開放，所面對的首要風(fēng)險即資本大規(guī)模流動所帶來的問題?；诖?，應(yīng)當(dāng)以國際最新資本跨境流動審慎監(jiān)管規(guī)則為藍本，結(jié)合中國的金融開放程度和實際情況，出臺相應(yīng)的資本跨境管理措施。如借鑒國際貨幣基金組織（IMF）發(fā)布的《資本流動開放與管理：機構(gòu)觀點》和經(jīng)合組織（OCED）出臺的《資本流動自由化通則》最新修訂版，結(jié)合中國金融開放實際情況，搭建資本流動“宏觀審慎+微觀監(jiān)管”兩位一體管理框架。

2. 利用先進技術(shù)手段，做好風(fēng)險量化分析

依托大數(shù)據(jù)、人工智能、云計算等新興數(shù)字技術(shù)，對跨境資本、金融機構(gòu)、相關(guān)企業(yè)進行跟蹤，對其引進、投資、資本流動的風(fēng)險水平進行量化和評估，從而準確把握金融風(fēng)險水平，建立風(fēng)險預(yù)警機制。

3. 建立復(fù)雜風(fēng)險應(yīng)對機制，阻斷風(fēng)險聯(lián)動傳導(dǎo)

當(dāng)前逆全球化思潮未艾，對外開放環(huán)境仍很復(fù)雜，金融制度型開放存在貿(mào)易風(fēng)險、資源風(fēng)險、政治風(fēng)險等多元風(fēng)險，這些風(fēng)險與金融風(fēng)險聯(lián)動，通過傳染效應(yīng)和交叉放大效應(yīng)有可能產(chǎn)生連鎖反應(yīng)，對金融系統(tǒng)與經(jīng)濟體系帶來沖擊?；诖耍瑧?yīng)建立綜合型的對外開放風(fēng)險應(yīng)對機制，統(tǒng)合各類對外開放風(fēng)險的量化、評估和對策研究制定，阻斷多元風(fēng)險之間的傳導(dǎo)，為金融制度型開放提供保障。

4. 提升金融監(jiān)管措施的透明度，完善再監(jiān)督機制

一方面，提升金融服務(wù)相關(guān)法規(guī)和政策的透明度，確保監(jiān)管機構(gòu)依法合規(guī)行使監(jiān)督權(quán)力，防止權(quán)力濫用和缺失。建立再監(jiān)督機制評估相關(guān)法律和政策的實施效果，調(diào)整模糊、不當(dāng)和無效的監(jiān)管條例，提升監(jiān)管的有效性和針對性。另一方面，提升監(jiān)管制度透明度。監(jiān)管部門實時公開監(jiān)管決策流程和執(zhí)行結(jié)果，依托公眾監(jiān)督及時對監(jiān)管不當(dāng)和爭議的案例進行糾正和審議，通過問責(zé)制逐步實現(xiàn)金融監(jiān)管的嚴密性和公平性。

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Deepening the Institutional Opening-up of the Financial Sector： Direction and Strategy

Wang Jun， Yun Feng

（Institute of International Trade and Economics， Guangdong University of Foreign Studies， Guangzhou， Guangdong 510006）

Abstract： Steadily expanding the institutional opening-up of the financial sector is an important measure to promote high-level openness and high-quality development of the financial sector. By analyzing the evolution trend of WTO-FTA financial rules and comparing the differences in financial rules of major free trade agreements such as CPTPP and RCEP， it can be found that China has a large gap with international high-standard financial rules in key areas such as financial liberalization， sensitive issues like financial data flow， and emerging topics such as “new finance”. Therefore， the main direction of institutional opening-up in the financial sector should be guided by benchmarking against international high-standard financial rules， strengthening the construction of the financial legal system， implementing financial management measures， and promoting the internationalization of financial standards. Guided by the principle of “domestic unity and international integration”， efforts should be made to refine the financial institutional system. Leveraging platforms like the “Belt and Road” initiative and others， initiatives should be undertaken to promote the “introduction” and “going out” of financial rules. With pilot free trade zones as a foundation， endeavors should be made to promote the stress testing and replication of high-standard international financial rules. Guided by coordinating financial openness and security， efforts should be intensified to strengthen financial regulation， thereby facilitating the steady expansion of institutional opening-up in the financial sector.

Key words： Institutional Opening-up of the Financial Sector; Alignment of Financial Rules; Financial System

（收稿日期：2024-03-04? ?責(zé)任編輯：羅建邦）

① 數(shù)據(jù)來源：Wind數(shù)據(jù)庫。

② 數(shù)據(jù)來源：《中國資產(chǎn)托管行業(yè)發(fā)展報告》，中國銀行業(yè)協(xié)會。

① 存在明確金融規(guī)則的自由貿(mào)易協(xié)定：《中國—澳大利亞自由貿(mào)易協(xié)定》《中國—瑞士自由貿(mào)易協(xié)定》《中國—毛里求斯自由貿(mào)易協(xié)定》《中國—格魯吉亞自由貿(mào)易協(xié)定》《中國—冰島自由貿(mào)易協(xié)定》《中國—新加坡自由貿(mào)易協(xié)定》《中國—巴基斯坦自由貿(mào)易協(xié)定》。

② 設(shè)定金融服務(wù)規(guī)則專章的自由貿(mào)易協(xié)定：《中國—韓國自由貿(mào)易協(xié)定》《區(qū)域全面經(jīng)濟伙伴關(guān)系協(xié)定》《中國—尼加拉瓜自由貿(mào)易協(xié)定》。