趙玲　王妍

摘要：長江流域禁捕為全局計(jì)、為子孫謀，但在禁捕后卻存在非法捕撈的問題，尤其在漁業(yè)資源較為豐富的長江入海口處尤為嚴(yán)重，阻礙政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)?；诂F(xiàn)實(shí)層面的矛盾，文章選取24份國家層面、30份地方層面有關(guān)長江入?？凇按驌舴欠ú稉啤钡恼呶谋荆瑢?duì)政策系統(tǒng)的協(xié)調(diào)性進(jìn)行分析與評(píng)價(jià)。結(jié)果表明：長江入海口打擊非法捕撈政策系統(tǒng)協(xié)調(diào)性較好，但存在部分不協(xié)調(diào)問題。文章創(chuàng)新性提出政策系統(tǒng)協(xié)調(diào)性整合框架，從公共政策視角為長江入?？诜欠ú稉茊栴}的治理提供優(yōu)化方向。

關(guān)鍵詞：長江入海口;非法捕撈;政策系統(tǒng)協(xié)調(diào)性

中圖分類號(hào)：S931.1;F205;P745 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1005-9857（2024）02-0102-08

0 引言

長江是我國重要的生態(tài)安全屏障，長江入?？谑卿в涡贼~類和定居性魚類資源最為富集的區(qū)域，是長江漁業(yè)發(fā)展的“主陣地”。長江流域禁捕是貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記關(guān)于“共抓大保護(hù)、不搞大開發(fā)”重要指示精神的重要決策。自2020年起，長江入?？诮斗秶鷶U(kuò)延并設(shè)立禁捕管理區(qū)。然而在禁捕期間打擊非法捕撈的工作難度極大，盡管長江流域各級(jí)漁政管理部門開展了大量卓有成效的工作，長江下游城市也在逐步控制海洋捕撈強(qiáng)度以及新擴(kuò)建海洋保護(hù)區(qū)等，但長江入?？谏镔Y源養(yǎng)護(hù)工作依然面臨挑戰(zhàn)[1]。

出現(xiàn)這一問題與多種政策因素有關(guān)。從政策完備性看，漁政執(zhí)法監(jiān)督制度尚未普遍建立，執(zhí)法工作缺少監(jiān)督[2-3];從政策主體看，執(zhí)法人員存在老齡化、法律素養(yǎng)偏低的現(xiàn)象[4];從政策客體看，很多違法者因就業(yè)困難而從事低門檻的非法捕撈[5];從政策環(huán)境看，江面環(huán)境的特殊性加大政策執(zhí)行難度[6]。研究發(fā)現(xiàn)，多種影響政策執(zhí)行的因素形成復(fù)雜的政策系統(tǒng)，政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)有賴于政策系統(tǒng)中各要素的彼此協(xié)調(diào)[7]。例如：我國的耕地保護(hù)政策忽視與其他政策的協(xié)調(diào)性，導(dǎo)致政策實(shí)施不順利[8];西班牙節(jié)水政策的制定者和實(shí)施者之間缺乏合作，最終未能達(dá)到預(yù)期的政策目標(biāo)[9]。因此，為提高政策執(zhí)行效率，不能孤立地看待政策執(zhí)行過程，而應(yīng)充分發(fā)揮政策系統(tǒng)的支撐作用，重視政策系統(tǒng)中各要素的協(xié)調(diào)性[10]。

長江流域禁捕是系統(tǒng)性的社會(huì)工程，在長江入?？谔幋驌舴欠ú稉剖瞧渲匾M成部分[11]，其政策系統(tǒng)協(xié)調(diào)性對(duì)政策執(zhí)行及其目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的影響有待研究。因此，本研究試圖探討的問題包括：長江入?？诖驌舴欠ú稉普呦到y(tǒng)內(nèi)外部及各要素之間是否協(xié)調(diào)，相關(guān)狀態(tài)對(duì)政策執(zhí)行產(chǎn)生怎樣的影響，以及如何通過提升政策系統(tǒng)協(xié)調(diào)性來提高政策執(zhí)行效力。本研究采用實(shí)證研究方法評(píng)價(jià)長江入?？诖驌舴欠ú稉普呦到y(tǒng)的協(xié)調(diào)性，分析其中存在的問題，以期為政策系統(tǒng)的優(yōu)化提供參考。

1 理論框架及研究假設(shè)

1.1 理論框架

政策系統(tǒng)是為實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)而貫徹實(shí)施的復(fù)雜動(dòng)態(tài)的運(yùn)行系統(tǒng)[12-13]。政策系統(tǒng)通?？煞譃閮?nèi)部系統(tǒng)和外部系統(tǒng)：內(nèi)部系統(tǒng)由主體和客體2個(gè)子系統(tǒng)組成，其中主體子系統(tǒng)包括政策決策、執(zhí)行、監(jiān)督與評(píng)價(jià)等系列流程，客體子系統(tǒng)包括政策發(fā)生作用的對(duì)象和內(nèi)容;外部系統(tǒng)主要是指政策環(huán)境，由政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、人口等影響因素組成[14]。

政策系統(tǒng)具有整體性、關(guān)聯(lián)性、協(xié)調(diào)性等特征，其中協(xié)調(diào)性是影響政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的重要因素[15]。政策系統(tǒng)的協(xié)調(diào)性是指各要素的合理比例關(guān)系以及各要素功能的合理匹配，這就要求政策系統(tǒng)與其他政策和外部環(huán)境之間互不抵觸，否則會(huì)破壞政策系統(tǒng)結(jié)構(gòu)，致使政策系統(tǒng)功能紊亂，最終影響政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)[16]。

陳慶云[17]提出由主體子系統(tǒng)、客體子系統(tǒng)和環(huán)境系統(tǒng)組成的政策系統(tǒng)協(xié)調(diào)性分析框架，該框架在后來的研究中得到較多應(yīng)用。楊雪燕等[16]應(yīng)用此框架研究發(fā)現(xiàn)造成出生性別比例失衡的主要原因是政策系統(tǒng)不協(xié)調(diào)：在主體子系統(tǒng)中，公民及社會(huì)組織在政策制定、執(zhí)行、監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)中的參與度較低;在客體子系統(tǒng)中，政策執(zhí)行對(duì)象未能體現(xiàn)公平原則，且政策條款表述不清;主體與客體子系統(tǒng)之間缺乏監(jiān)督評(píng)價(jià)機(jī)制;在環(huán)境系統(tǒng)中，相關(guān)政策與現(xiàn)行政策以及社會(huì)經(jīng)濟(jì)文化存在沖突。沈蘇燕等[18]應(yīng)用此框架研究發(fā)現(xiàn)部分養(yǎng)老政策未達(dá)到預(yù)期效果與政策系統(tǒng)不協(xié)調(diào)有關(guān)。該框架還被應(yīng)用于國際機(jī)構(gòu)養(yǎng)老政策[19]、我國公共體育服務(wù)政策[20]等政策系統(tǒng)的協(xié)調(diào)性研究，其解釋力和有效性得到一定的驗(yàn)證。

值得關(guān)注的是，我國政策的制定和實(shí)施具有“高層驅(qū)動(dòng)、央地互動(dòng)”的特征[21]。封鐵英等[22]據(jù)此特征，提出具有層級(jí)要素的政策系統(tǒng)協(xié)調(diào)性分析框架，重點(diǎn)探討國家與地方的政策層級(jí)協(xié)調(diào)性問題，這對(duì)于解釋和防止政策失效同樣重要。具體表現(xiàn)在：在政策出臺(tái)時(shí)間上，地方應(yīng)緊跟國家部署，及時(shí)制定地方政策;在政策制定主體上，地方應(yīng)與國家保持一致;在政策執(zhí)行效力上，從國家到地方應(yīng)保持由高到低的比例。

長江入?？诖驌舴欠ú稉普呦到y(tǒng)屬于國家層面戰(zhàn)略規(guī)劃和地方層面具體執(zhí)行之間呼應(yīng)互動(dòng)的有機(jī)系統(tǒng)，兼具系統(tǒng)性要素和層級(jí)性特征。由此，本研究以陳慶云[17]提出的政策系統(tǒng)協(xié)調(diào)性分析框架為基礎(chǔ)，融入封鐵英等[22]提出的政策層級(jí)協(xié)調(diào)性分析框架，提出政策系統(tǒng)協(xié)調(diào)性的整合性分析框架（圖1）。

1.2 研究假設(shè)

根據(jù)相關(guān)研究，主體子系統(tǒng)的協(xié)調(diào)性表現(xiàn)在3個(gè)方面。①?zèng)Q策主體明確且包含公民及社會(huì)組織的參與，這是推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的內(nèi)在要求[23];②執(zhí)行主體之間保持溝通，有效的溝通是合作的前提，體現(xiàn)在聯(lián)合執(zhí)法、執(zhí)法協(xié)作等方面;③監(jiān)測(cè)主體明確，保證政策制定和執(zhí)行的公正性與客觀性[24]。由此提出假設(shè)1，即在長江入?？诖驌舴欠ú稉普呦到y(tǒng)的主體子系統(tǒng)內(nèi)部，決策主體明確且公民與社會(huì)組織真正參與，執(zhí)行主體開展聯(lián)合執(zhí)法，以及存在明確的監(jiān)測(cè)主體，這些要素確保主體子系統(tǒng)具有協(xié)調(diào)性。

客體子系統(tǒng)的協(xié)調(diào)性表現(xiàn)在政策執(zhí)行對(duì)象、內(nèi)容以及條款等有利于實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。由此提出假設(shè)2，即在長江入?？诖驌舴欠ú稉普呦到y(tǒng)的客體子系統(tǒng)內(nèi)部，政策執(zhí)行對(duì)象明確、政策內(nèi)容具體可操作以及政策條款之間無沖突矛盾，這些要素確?？腕w子系統(tǒng)具有協(xié)調(diào)性。

政策系統(tǒng)中主體和客體子系統(tǒng)之間的協(xié)調(diào)性建立在完備的監(jiān)督和監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)機(jī)制基礎(chǔ)上[25]。由此提出假設(shè)3，即在長江入?？诖驌舴欠ú稉普呦到y(tǒng)中，主體和客體子系統(tǒng)之間建立監(jiān)督和監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)機(jī)制，確保主體與客體子系統(tǒng)之間具有協(xié)調(diào)性。

政策系統(tǒng)與其他政策的協(xié)調(diào)性主要表現(xiàn)在政策的內(nèi)容和執(zhí)行與國家相關(guān)法律法規(guī)無沖突[26]。由此提出假設(shè)4，即在長江入海口打擊非法捕撈政策系統(tǒng)中，政策的內(nèi)容和執(zhí)行與國家相關(guān)法律法規(guī)無沖突，確保政策系統(tǒng)與其他政策具有協(xié)調(diào)性。

政策系統(tǒng)與政策環(huán)境的協(xié)調(diào)性具體表現(xiàn)在現(xiàn)有政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、人口等能夠?yàn)檎邔?shí)施提供有利條件[25]。由此提出假設(shè)5，即在長江入?？诖驌舴欠ú稉普呦到y(tǒng)外部，存在能夠推動(dòng)政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、人口等環(huán)境條件，政策系統(tǒng)與政策環(huán)境具有協(xié)調(diào)性。

政策系統(tǒng)的層級(jí)協(xié)調(diào)性主要表現(xiàn)在：從時(shí)間上看，地方可以在國家統(tǒng)一部署安排下及時(shí)出臺(tái)政策;從政策主體上看，國家與地方的政策主體基本一致;從政策效力上看，國家層面到地方層面保持由高到低的趨勢(shì)[22]。由此提出假設(shè)6，即在長江入?？诖驌舴欠ú稉普呦到y(tǒng)中，地方政策與國家政策的出臺(tái)時(shí)間大致相同，地方政策與國家政策的主體基本一致，以及從國家到地方的政策效力保持由高到低的趨勢(shì)，確保政策系統(tǒng)具有層級(jí)協(xié)調(diào)性。

2 研究數(shù)據(jù)與方法

2.1 數(shù)據(jù)來源與處理

長江流域禁捕工作自2018年逐步開展，因此本研究選取數(shù)據(jù)的時(shí)間跨度為2018年1月至2023年4月，政策文本主要來自國務(wù)院政策文件庫、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等的官方網(wǎng)站。為避免遺漏，檢索范圍由寬泛到細(xì)化逐級(jí)進(jìn)行，先以“長江非法捕撈”為關(guān)鍵詞進(jìn)行政策檢索，再以“長江入?？诜欠ú稉啤睘殛P(guān)鍵詞對(duì)政策內(nèi)容進(jìn)行檢索，同時(shí)檢索正文中包含“長江入?？诖驌舴欠ú稉啤毕嚓P(guān)內(nèi)容的政策。通過檢索和整理，最終搜集到24項(xiàng)國家政策和30項(xiàng)地方政策，如2020年國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《打擊長江流域非法捕撈專項(xiàng)整治行動(dòng)方案》（國辦發(fā)明電〔2020〕21號(hào)）、2021年上海市青浦區(qū)重固鎮(zhèn)人民政府發(fā)布的《重固鎮(zhèn)打擊非法捕撈專項(xiàng)整治行動(dòng)暨長效管理實(shí)施方案》（重府〔2021〕34號(hào)）、2023年農(nóng)業(yè)農(nóng)村部發(fā)布的《農(nóng)業(yè)農(nóng)村部關(guān)于印發(fā)<“中國漁政亮劍2023”系列專項(xiàng)執(zhí)法行動(dòng)方案>的通知》（農(nóng)漁發(fā)〔2023〕8號(hào)）。

本研究根據(jù)政策主要內(nèi)容，將與長江入?？诖驌舴欠ú稉葡嚓P(guān)的24項(xiàng)國家政策細(xì)分為5類。第一類：與長江入海口打擊非法捕撈直接相關(guān)的政策（8項(xiàng)）;第二類：涉及打擊非法捕撈的長江生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策（5項(xiàng)）;第三類：涉及打擊非法捕撈的長江漁業(yè)漁政執(zhí)法政策（6項(xiàng)）;第四類：涉及打擊非法捕撈的長江禁捕退捕政策（4項(xiàng)）;第五類：涉及打擊非法捕撈的長江農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化政策（1項(xiàng)）。

2.2 變量選取與編碼

針對(duì)政策系統(tǒng)內(nèi)外部協(xié)調(diào)性評(píng)價(jià)，本研究設(shè)置三級(jí)編碼類目，并對(duì)最后一級(jí)編碼進(jìn)行說明（表1）。

3 實(shí)證結(jié)果

3.1 政策系統(tǒng)內(nèi)部協(xié)調(diào)性

3.1.1 主體子系統(tǒng)協(xié)調(diào)性

在長江入海口打擊非法捕撈政策系統(tǒng)的主體子系統(tǒng)中，24項(xiàng)國家政策的決策主體、執(zhí)行主體、監(jiān)測(cè)主體以及公民及社會(huì)組織參與情況如表2至表5所示。

長江入?？诖驌舴欠ú稉普呦到y(tǒng)的主體子系統(tǒng)協(xié)調(diào)性總體較好，但存在部分不協(xié)調(diào)現(xiàn)象，主要表現(xiàn)在缺少關(guān)于公民及社會(huì)組織參與政策決策的描述、少部分政策未涉及聯(lián)合執(zhí)法以及部分政策缺乏監(jiān)測(cè)主體。①各項(xiàng)政策都有明確的決策主體，其中“一府兩院”決策的占20.8%、單一部門決策的占62.5%、部門聯(lián)合決策的占16.7%（表2）;公民及社會(huì)組織未參與政策決策過程（表5）。②各項(xiàng)政策都有明確的執(zhí)行主體，其中部門聯(lián)合執(zhí)行的占75.0%，為聯(lián)合打擊非法捕撈行為提供政策支持（表3）。③政策監(jiān)測(cè)主體不明確的占25.0%，表明這些政策無法得到有效監(jiān)測(cè)（表4）;公民及社會(huì)組織參與政策監(jiān)測(cè)的占45.8%，表明民主權(quán)利在政策監(jiān)測(cè)過程中得到較好發(fā)揮（表5）。

3.1.2 客體子系統(tǒng)協(xié)調(diào)性

在長江入海口打擊非法捕撈政策系統(tǒng)的客體子系統(tǒng)中，執(zhí)行對(duì)象和政策條款的協(xié)調(diào)性較好，但政策內(nèi)容存在部分不協(xié)調(diào)，表現(xiàn)在聯(lián)合執(zhí)法相關(guān)內(nèi)容模糊以及可操作性低。①各項(xiàng)政策的執(zhí)行對(duì)象十分明確，其中以生態(tài)環(huán)境為執(zhí)行對(duì)象的占33.3%，體現(xiàn)政策主體對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的高度重視（表6）。②部分政策內(nèi)容不夠深入和細(xì)化，尤其是聯(lián)合執(zhí)法相關(guān)內(nèi)容;如《上海市長江口水域打擊非法捕撈專項(xiàng)整治行動(dòng)工作方案》提出“部門協(xié)作，聯(lián)合執(zhí)法”，但未明確聯(lián)合執(zhí)法的具體部門以及相關(guān)操作流程。③政策條款相互補(bǔ)充銜接，不存在矛盾;如《長江保護(hù)修復(fù)攻堅(jiān)戰(zhàn)行動(dòng)計(jì)劃》要求“健全長江流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，進(jìn)一步加大中央財(cái)政支持長江經(jīng)濟(jì)帶及源頭地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償資金投入”，《長江流域重點(diǎn)水域禁捕和建立補(bǔ)償制度實(shí)施方案》提出“對(duì)于退捕漁民補(bǔ)償，堅(jiān)持地方為主，中央適當(dāng)獎(jiǎng)補(bǔ)”。

3.1.3 主體與客體子系統(tǒng)之間的協(xié)調(diào)性

長江入?？诖驌舴欠ú稉普呦到y(tǒng)的主體與客體子系統(tǒng)之間仍不協(xié)調(diào)，表現(xiàn)在部分政策缺少監(jiān)督機(jī)制和監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)機(jī)制。①大部分政策已建立監(jiān)督機(jī)制，但仍有20.8%的政策缺乏監(jiān)督機(jī)制（表7）。②目前政策監(jiān)測(cè)主體不明確的占25%，導(dǎo)致政策監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)機(jī)制難以普遍建立，不利于政策的及時(shí)優(yōu)化和調(diào)整（表4）。

3.2 政策系統(tǒng)外部協(xié)調(diào)性

3.2.1 政策系統(tǒng)與其他政策

在政策內(nèi)容上，長江入?？诖驌舴欠ú稉普呦到y(tǒng)中的《“中國漁政亮劍2022”系列專項(xiàng)執(zhí)法行動(dòng)方案》要求加強(qiáng)休閑垂釣執(zhí)法，而其他政策中的《戶外運(yùn)動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃（2022—2025年）》又要求推動(dòng)中部地區(qū)開發(fā)垂釣項(xiàng)目;中部地區(qū)屬于長江干流流域，垂釣項(xiàng)目的發(fā)展勢(shì)必加重執(zhí)法負(fù)擔(dān)，易產(chǎn)生政策沖突。

在政策執(zhí)行上，由于地域?qū)傩圆煌?，部分地區(qū)積極推動(dòng)漁獵文化以促進(jìn)農(nóng)村旅游業(yè)的發(fā)展[27]，在一定程度上消解長江入海口打擊非法捕撈政策系統(tǒng)中的政策執(zhí)行對(duì)象對(duì)禁捕的意識(shí)觀念，從而對(duì)政策執(zhí)行產(chǎn)生阻力。

3.2.2 政策系統(tǒng)與政策環(huán)境

在政治環(huán)境方面，黨和國家對(duì)長江流域禁捕的高度重視為長江入?？诖驌舴欠ú稉普叩膶?shí)施提供良好的政治引領(lǐng)，形成穩(wěn)固的政治氛圍;在經(jīng)濟(jì)環(huán)境方面，長江流域各地政府財(cái)政預(yù)算壓力大，存在漁政執(zhí)法經(jīng)費(fèi)短缺的情況[28];在文化環(huán)境方面，“長江漁文化”隨著漁民陸續(xù)退捕上岸被逐漸消解，致使長江入?？诖驌舴欠ú稉普咴谥贫ê蛯?shí)施中缺乏文化支持[29];在社會(huì)環(huán)境方面，長江流域50歲以上的漁民占50%，初中以下學(xué)歷的漁民占80%，漁民轉(zhuǎn)產(chǎn)就業(yè)困難，存在再次從事非法捕撈的風(fēng)險(xiǎn)，給政策系統(tǒng)的穩(wěn)定性帶來挑戰(zhàn);在人口環(huán)境方面，長江入海口地區(qū)人口眾多，對(duì)漁業(yè)資源的需求較大，尤其是禁捕之后漁獲物價(jià)格升高，易對(duì)非法捕撈行為形成刺激。

3.3 政策系統(tǒng)層級(jí)協(xié)調(diào)性

長江入?？诖驌舴欠ú稉普呦到y(tǒng)具有良好的層級(jí)協(xié)調(diào)性。①在政策出臺(tái)時(shí)間方面，長江流域地方政府開展為期3年的打擊非法捕撈專項(xiàng)行動(dòng)，并在2020年迎來政策出臺(tái)高峰，與國家總體政策部署在時(shí)間上基本一致，體現(xiàn)地方對(duì)于國家政策的及時(shí)響應(yīng)，保證了政策時(shí)效性。②在政策主體方面，國家與地方的政策決策主體均以農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門和人民政府為主。國家政策決策主體以農(nóng)業(yè)農(nóng)村部為主，其參與發(fā)布的政策占48.8%，“一府兩院”發(fā)布的政策占9.8%;地方政策決策主體以當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)農(nóng)村廳（局）為主，其參與發(fā)布的政策占57.6%，地方政府發(fā)布的政策占18.2%。③在政策效力方面，國家政策到地方政策呈現(xiàn)由高到低的合理趨勢(shì)。

4 結(jié)語

長江入?？诖驌舴欠ú稉普呦到y(tǒng)的協(xié)調(diào)性整體較好，但仍存在部分不協(xié)調(diào)的問題。針對(duì)研究結(jié)果，本研究提出建議：加大對(duì)長江入?？诖驌舴欠ú稉普叩男麄鳎ㄟ^開展群眾座談會(huì)等形式提高公民及社會(huì)組織在政策決策中的參與度;積極組織聯(lián)合執(zhí)法，在政策執(zhí)行過程中建立完備的合作和監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)機(jī)制，并自覺接受社會(huì)監(jiān)督;在執(zhí)法實(shí)踐中不斷修正存在沖突的政策條款;結(jié)合當(dāng)下海洋生態(tài)環(huán)保理念，充分挖掘長江文化的時(shí)代價(jià)值，在海洋生態(tài)文明建設(shè)中弘揚(yáng)“長江漁文化”。

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