姜秀敏　孫嘯

摘要：海洋是高質(zhì)量發(fā)展的戰(zhàn)略要地，海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)是海洋可持續(xù)發(fā)展的保障。2018年調(diào)整組建中國(guó)海警局并由其統(tǒng)一履行海上維權(quán)執(zhí)法職責(zé)。海上行政執(zhí)法作為海上維權(quán)執(zhí)法的重要組成部分，對(duì)于維護(hù)我國(guó)海洋權(quán)益和海上安全秩序發(fā)揮核心作用。文章基于中國(guó)海警首起海洋生態(tài)公益訴訟案，從海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)的視角出發(fā)，以《中華人民共和國(guó)海警法》和《中華人民共和國(guó)行政處罰法》等為理論依據(jù)，分析中國(guó)海警海上行政執(zhí)法工作的現(xiàn)狀及困境，提出進(jìn)一步發(fā)展海上行政執(zhí)法工作的對(duì)策，包括優(yōu)化海上行政處罰快速辦理程序、規(guī)范行使海上行政處罰自由裁量權(quán)、完善海上執(zhí)法行政強(qiáng)制執(zhí)行程序、提高科技管海能力以及加強(qiáng)區(qū)域合作，以期促進(jìn)中國(guó)海警行政執(zhí)法向高效率、規(guī)范化、專(zhuān)業(yè)化方向發(fā)展。

關(guān)鍵詞：海警法;中國(guó)海警局;海上行政執(zhí)法;行政處罰

中圖分類(lèi)號(hào)：D922.1;X55 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1005-9857（2024）02-0071-09

0 引言

海洋孕育生命、聯(lián)通世界、促進(jìn)發(fā)展，是海上互聯(lián)互通和務(wù)實(shí)合作的關(guān)鍵領(lǐng)域，也是國(guó)家安全的戰(zhàn)略屏障。新時(shí)代世界各國(guó)不斷加大對(duì)海洋的戰(zhàn)略統(tǒng)籌，維護(hù)國(guó)家管轄海域的海洋權(quán)益。為應(yīng)對(duì)我國(guó)海洋權(quán)益面臨的威脅和挑戰(zhàn)，《中華人民共和國(guó)海警法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《海警法》）第二條規(guī)定：“人民武裝警察部隊(duì)海警部隊(duì)即海警機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一履行海上維權(quán)執(zhí)法職責(zé)。海警機(jī)構(gòu)包括中國(guó)海警局及其海區(qū)分局和直屬局、省級(jí)海警局、市級(jí)海警局、海警工作站”。海上維權(quán)執(zhí)法可以分為海上安全保衛(wèi)、海上行政執(zhí)法和辦理海上刑事案件3個(gè)層次[1]，其中海上行政執(zhí)法是中國(guó)海警局的主要職責(zé)之一，同時(shí)是我國(guó)海洋行政管理的重要手段，具有極其重要的現(xiàn)實(shí)意義[2]。從執(zhí)法范圍看，海上行政執(zhí)法涉及海上治安管理、海洋資源開(kāi)發(fā)利用、海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)、海洋漁業(yè)管理等領(lǐng)域;從概念界定看，海上行政執(zhí)法的主體為依法產(chǎn)生或者獲得執(zhí)法權(quán)的涉海行政機(jī)關(guān)以及法律授權(quán)委托的機(jī)關(guān)，海上行政執(zhí)法的客體即執(zhí)法行為所要調(diào)整的對(duì)象[3]（通常是海上行政案件）;從法律依據(jù)看，海上行政執(zhí)法的法律淵源包括國(guó)家制定的相關(guān)法律法規(guī)等規(guī)范性文件，包括《海警法》《中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《海洋環(huán)境保護(hù)法》）《中華人民共和國(guó)領(lǐng)海及毗連區(qū)法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《領(lǐng)海及毗連區(qū)法》）等。

基于上述時(shí)代背景和理論依據(jù)，本研究從中國(guó)海警首起海洋生態(tài)公益訴訟案出發(fā)，深度剖析中國(guó)海警局海上行政執(zhí)法工作的困境，并嘗試提出解決對(duì)策，以期提升海洋行政執(zhí)法效率、增強(qiáng)海洋行政案件辦理能力、推進(jìn)海洋國(guó)際合作。

1 中國(guó)海警首起海洋生態(tài)公益訴訟案

1.1 案例概述

2021年廈門(mén)海事法院審結(jié)全國(guó)首起由中國(guó)海警提起的海洋自然資源與生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛訴訟案。被告安徽蕪湖某航運(yùn)公司所屬的疏浚作業(yè)船在從事廈門(mén)某海洋工程疏浚傾倒作業(yè)時(shí)違法傾倒廢棄物，傾倒方量達(dá)64700m3，涉及傾廢面積115275 m2。廈門(mén)海警局據(jù)此作出警告并處20萬(wàn)元的行政處罰。案發(fā)海域系廈門(mén)海洋珍稀物種自然保護(hù)區(qū)，嚴(yán)重危害國(guó)家一級(jí)保護(hù)動(dòng)物中華白海豚等12種珍稀物種棲息海域的生態(tài)安全，損害國(guó)家和社會(huì)公共利益。廈門(mén)海警局向廈門(mén)海事法院提起海洋生態(tài)公益訴訟，被告公司被判賠償生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用128萬(wàn)余元[4]。

1.2 案例分析

上述案件是《海警法》頒布并實(shí)施后全國(guó)首起由中國(guó)海警提起的海洋生態(tài)公益訴訟案。根據(jù)2018年《關(guān)于中國(guó)海警局行使海上維權(quán)執(zhí)法職權(quán)的決定》，中國(guó)海警局行使法律規(guī)定的有關(guān)行政機(jī)關(guān)相應(yīng)執(zhí)法職權(quán)，包括海上行政執(zhí)法權(quán)。2021年《海警法》進(jìn)一步明確中國(guó)海警局的執(zhí)法主體地位和依法履行海上行政執(zhí)法的職責(zé)。根據(jù)《海警法》第二條，廈門(mén)海警局屬于市級(jí)海警機(jī)構(gòu)，作為處理本案的行政主體，有權(quán)利、有義務(wù)監(jiān)督和管理轄區(qū)內(nèi)一切關(guān)于維護(hù)海洋權(quán)益的事務(wù)。本案中的執(zhí)法人員是行政組織內(nèi)部承擔(dān)公務(wù)的除工勤人員以外的具體工作人員，對(duì)轄區(qū)內(nèi)的企業(yè)等主體進(jìn)行線索摸排等行為受廈門(mén)海警局的職務(wù)委托，符合法律規(guī)定，其行為產(chǎn)生的法律后果由行政主體承擔(dān)。責(zé)任公司擅自?xún)A廢的行為經(jīng)執(zhí)法人員查證，根據(jù)《海洋環(huán)境保護(hù)法》確認(rèn)其違法事實(shí)。針對(duì)責(zé)任公司因違法傾廢行為以及牽連性違法行為而導(dǎo)致的海洋環(huán)境污染、海洋生態(tài)損害等違法事實(shí)，廈門(mén)海警局根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政處罰法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《行政處罰法》）《海洋環(huán)境保護(hù)法》《廈門(mén)市生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革實(shí)施方案》等相關(guān)規(guī)定，實(shí)施行政處罰并提起公益訴訟。

1.2.1 行政頂格處罰

廈門(mén)海警局嚴(yán)格遵守《海警法》規(guī)定，在職責(zé)范圍內(nèi)監(jiān)督檢查海洋傾廢的海洋污染損害，并根據(jù)《行政處罰法》對(duì)責(zé)任公司在廈門(mén)海域的違法傾廢行為實(shí)施行政處罰。該行政行為符合實(shí)體要件和程序要件：在實(shí)體方面，廈門(mén)海警局作為行政主體，符合主體合法的要件;在程序方面，廈門(mén)海警局作出的行政處罰嚴(yán)格規(guī)范、程序合法、執(zhí)法公正，是積極有效的行政行為。

同時(shí)，廈門(mén)海警局在行使行政處罰自由裁量權(quán)時(shí)，遵循行政合理性原則。根據(jù)2017年《海洋環(huán)境保護(hù)法》第八十五條規(guī)定，不按照許可證的規(guī)定傾倒或者向已經(jīng)封閉的傾倒區(qū)傾倒廢棄物的，由海洋行政主管部門(mén)予以警告，并處3萬(wàn)元以上20萬(wàn)元以下的罰款。廈門(mén)海警局堅(jiān)持以實(shí)現(xiàn)義務(wù)為目的、不以懲戒為目的，嚴(yán)格遵守被授權(quán)的處罰事項(xiàng)范圍，作出適宜的處罰決定，對(duì)責(zé)任公司予以警告并處行政頂格處罰20萬(wàn)元。這種具體的行政頂格處罰行為體現(xiàn)行政執(zhí)法的法定性、制裁性、處分性等特點(diǎn)，有利于推動(dòng)中國(guó)海警主動(dòng)履行法定職責(zé)以及提高行政執(zhí)法能力。

1.2.2 提起海洋生態(tài)公益訴訟

經(jīng)廈門(mén)海警局查證，責(zé)任公司此前已因違法傾廢行為受到過(guò)1次行政處罰，而這次違法傾倒的海域位于廈門(mén)珍稀海洋物種國(guó)家級(jí)保護(hù)區(qū)，不僅難以彌補(bǔ)海洋自然保護(hù)區(qū)生態(tài)環(huán)境的治理成本，而且損害國(guó)家和人民群眾的利益。2017年《海洋環(huán)境保護(hù)法》第八十九條第二款規(guī)定“對(duì)破壞海洋生態(tài)、海洋水產(chǎn)資源、海洋保護(hù)區(qū)，給國(guó)家造成重大損失的，由依照本法規(guī)定行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門(mén)代表國(guó)家對(duì)責(zé)任者提出損害賠償要求”，廈門(mén)海警局代表國(guó)家向有管轄權(quán)的海事法院提出海洋生態(tài)公益訴訟。

本案屬于生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案，由廈門(mén)海事法院依法受理。廈門(mén)海事法院在受理案件時(shí)貫徹落實(shí)公益訴訟的基本程序，堅(jiān)持損害擔(dān)責(zé)、全面賠償?shù)脑瓌t，明確被告公司的違法行為責(zé)任。在本案中，被告公司和廈門(mén)海警局處于同等和對(duì)等的法律地位，行政相對(duì)人有權(quán)對(duì)其具體行為進(jìn)行辯論。為保障行政相對(duì)人的合法救濟(jì)權(quán)利，廈門(mén)海事法院聯(lián)動(dòng)福建涉海部門(mén)、社會(huì)組織等共同參與，有效銜接同一違法行為引發(fā)的訴訟賠償，確保案件受理的合法性和公正性。最后經(jīng)廈門(mén)海事法院調(diào)解，廈門(mén)海警局參照評(píng)估機(jī)構(gòu)提出的評(píng)估意見(jiàn)與被告公司達(dá)成協(xié)議，由被告公司賠償128萬(wàn)余元用以修復(fù)海洋生態(tài)環(huán)境。

總之，廈門(mén)海警局運(yùn)用行政手段對(duì)責(zé)任公司的違法傾廢行為作出行政處罰并對(duì)其破壞海洋生態(tài)環(huán)境行為提起公益訴訟，彰顯中國(guó)海警海上行政執(zhí)法主體地位及其保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境的決心，有力震懾破壞海洋生態(tài)環(huán)境的違法行為。

2 中國(guó)海警的改革歷程與海上行政執(zhí)法的發(fā)展現(xiàn)狀

2.1 中國(guó)海警的改革歷程

2013年我國(guó)針對(duì)海洋管理執(zhí)法力量分散、行政效率不高的問(wèn)題，重新組建國(guó)家海洋局并整合多個(gè)海上行政執(zhí)法部門(mén)的職權(quán)，結(jié)束海監(jiān)、海事、海關(guān)、漁政和公安邊防“五龍治?！钡木置?。重組的國(guó)家海洋局履行海洋綜合管理職責(zé)，以中國(guó)海警局的名義開(kāi)展海上維權(quán)執(zhí)法工作并接受公安部的業(yè)務(wù)指導(dǎo)。同年7月中國(guó)海警局正式成立。

2018年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革將國(guó)家海洋局（中國(guó)海警局）領(lǐng)導(dǎo)管理的海警隊(duì)伍及相關(guān)職能全部劃歸武警部隊(duì)。同年《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于中國(guó)海警局行使海上維權(quán)執(zhí)法職權(quán)的決定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《決定》）明確海警隊(duì)伍整體劃歸中國(guó)人民武裝警察部隊(duì)領(lǐng)導(dǎo)指揮，調(diào)整組建中國(guó)人民武裝警察部隊(duì)海警總隊(duì)，稱(chēng)中國(guó)海警局，統(tǒng)一履行海上維權(quán)執(zhí)法職責(zé)。2021年1月第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十五次會(huì)議通過(guò)《海警法》，為中國(guó)海警開(kāi)展海上維權(quán)執(zhí)法工作提供法律依據(jù)。

2.2 海上行政執(zhí)法的發(fā)展現(xiàn)狀

2.2.1 海上行政執(zhí)法權(quán)進(jìn)一步細(xì)化

根據(jù)《決定》，中國(guó)海警局履行海上維權(quán)執(zhí)法職責(zé)，包括執(zhí)行打擊海上違法犯罪活動(dòng)、維護(hù)海上治安和安全保衛(wèi)、海洋資源開(kāi)發(fā)利用、海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)、海洋漁業(yè)管理、海上緝私等方面的執(zhí)法任務(wù)，以及協(xié)調(diào)指導(dǎo)地方海上執(zhí)法工作。其中，執(zhí)行海洋資源開(kāi)發(fā)利用、海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)、海洋漁業(yè)管理、海上緝私等方面的執(zhí)法任務(wù)，行使法律規(guī)定的有關(guān)行政機(jī)關(guān)相應(yīng)執(zhí)法職權(quán)。中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳、中央軍委辦公廳印發(fā)的《關(guān)于中國(guó)海警局與其他涉海部門(mén)職責(zé)分工及協(xié)作配合機(jī)制有關(guān)問(wèn)題的意見(jiàn)》進(jìn)一步明確中國(guó)海警局與其他涉海部門(mén)的業(yè)務(wù)聯(lián)系與分工合作。對(duì)中國(guó)海警局職權(quán)的細(xì)化有助于打造高效有序的執(zhí)法環(huán)境，在強(qiáng)化功能型組織分工的同時(shí)加強(qiáng)跨部門(mén)協(xié)作[5]，提高海上行政執(zhí)法效率。

2.2.2 海上行政執(zhí)法措施逐漸完善

近年來(lái)，海上行政執(zhí)法措施和實(shí)踐的有機(jī)融合為中國(guó)海警局順利開(kāi)展海上行政執(zhí)法工作提供保障。2021年中國(guó)海警局印發(fā)《海警機(jī)構(gòu)海上行政執(zhí)法事項(xiàng)指導(dǎo)目錄（2021年版）》，其中職權(quán)類(lèi)型包括行政處罰和行政強(qiáng)制2個(gè)部分（圖1）。行政處罰是海上行政執(zhí)法的重要手段，包括決定程序和執(zhí)行程序。根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《行政強(qiáng)制法》），行政強(qiáng)制分為行政強(qiáng)制措施和行政強(qiáng)制執(zhí)行，其中行政強(qiáng)制措施在實(shí)施行政處罰前起到臨時(shí)限制的作用，行政強(qiáng)制執(zhí)行則在作出行政處罰決定并生效后進(jìn)行。

由于中國(guó)海警局的行政執(zhí)法實(shí)施場(chǎng)地大多是在海上，執(zhí)法環(huán)境具有一定的特殊性。根據(jù)《海警法》《領(lǐng)海及毗連區(qū)法》《中華人民共和國(guó)海上交通安全法》等法律法規(guī)，海上行政執(zhí)法措施主要包括：當(dāng)場(chǎng)盤(pán)問(wèn)、檢查或繼續(xù)盤(pán)問(wèn);登臨、檢查、攔截、緊追;劃定海上臨時(shí)警戒區(qū)，限制或禁止船舶、人員通行、停留;責(zé)令船舶暫停航行、作業(yè)，指定地點(diǎn)停泊或禁止離港;隨船監(jiān)管;毗連區(qū)管制。

2.2.3 海上行政執(zhí)法能力穩(wěn)步提升

據(jù)統(tǒng)計(jì)，中國(guó)海警局自組建以來(lái)共接處警5.3萬(wàn)起，平均每天有7000余名執(zhí)法人員和260余艘艦艇戰(zhàn)斗在第一線，查辦各類(lèi)案件2.4萬(wàn)起，查獲走私案件案值210億元，繳獲各類(lèi)毒品9.875t，查扣涉案海砂1200萬(wàn)t[6]。2022年中國(guó)海警局持續(xù)強(qiáng)化責(zé)任擔(dān)當(dāng)，聯(lián)合其他涉海部門(mén)深入開(kāi)展伏季休漁、“凈海”打擊海上走私、“碧?！焙Ｑ笊鷳B(tài)環(huán)境保護(hù)和資源開(kāi)發(fā)利用等專(zhuān)項(xiàng)整治行動(dòng)，有效接處警15227起，查處各類(lèi)治安行政案件2681起，查獲各類(lèi)走私案件471起，查處漁業(yè)行政案件525起，取得階段性明顯成效，有力維護(hù)海上環(huán)境秩序[7]。

近年來(lái)，中國(guó)海警局積極推動(dòng)構(gòu)建海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法監(jiān)管體系。一方面，制定海上行政執(zhí)法目錄、生態(tài)環(huán)境保護(hù)案件辦理指引等規(guī)范性文件，為該領(lǐng)域的行政執(zhí)法提供法律依據(jù);另一方面，沿海各級(jí)海警局和海警工作站日均動(dòng)用110余艘艦艇配合常態(tài)組織航空器開(kāi)展全域巡航，查處違法圍填海、違法傾廢、破壞海島等案件360余起，收繳罰款近2億元。經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期探索，中國(guó)海警局的海上行政執(zhí)法能力全面提升，在保障海上行政執(zhí)法服務(wù)質(zhì)效的同時(shí)，致力于筑牢全方位、多層次的海上安全屏障。

3 中國(guó)海警海上行政執(zhí)法的主要困境

中國(guó)海警首起海洋生態(tài)公益訴訟案的成功辦結(jié)凸顯中國(guó)海警的行政主體地位，通過(guò)行政處罰和公益訴訟等手段依法保護(hù)我國(guó)海洋生態(tài)環(huán)境。本研究以該案例為切入點(diǎn)，結(jié)合現(xiàn)階段中國(guó)海警局海上行政執(zhí)法的現(xiàn)狀，深入剖析其面臨的挑戰(zhàn)和困境。

3.1 海上行政處罰辦理程序有待優(yōu)化提速

《行政處罰法》為中國(guó)海警局的海上行政執(zhí)法工作提供必要的法治基礎(chǔ)和程序規(guī)定。隨著海上行政案件的增多，以行政處罰的普通程序處理海上行政案件過(guò)于繁瑣與延宕，無(wú)法滿(mǎn)足海上行政案件快速辦理的需求。雖然行政處罰的簡(jiǎn)易程序環(huán)節(jié)簡(jiǎn)潔且辦理速度快，可當(dāng)場(chǎng)作出行政處罰決定，但其要求十分嚴(yán)格，必須確鑿違法事實(shí)并有法定依據(jù)。海上辦案環(huán)境復(fù)雜，在短時(shí)間內(nèi)尚未全面掌握證據(jù)的案件無(wú)法適用簡(jiǎn)易程序。

針對(duì)上述問(wèn)題，《海警法》第二十九條規(guī)定可以當(dāng)場(chǎng)作出處罰決定的情形，第三十條和第三十一條規(guī)定適用和不適用快速辦理的情形。然而這些規(guī)定僅提供原則性說(shuō)明，在快速辦理程序的具體內(nèi)容以及簡(jiǎn)化審批的細(xì)則等方面還存在諸多留白。此外，在中國(guó)海警局現(xiàn)行的海上行政執(zhí)法辦案程序中，現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查取證環(huán)節(jié)的交通工具主要是船艦艇和飛行器，耗油量大且費(fèi)用高昂，不僅限制執(zhí)法人員完成預(yù)期工作任務(wù)，而且提高辦案的成本負(fù)擔(dān)。因此，為滿(mǎn)足中國(guó)海警局海上行政案件的辦理需求，亟須進(jìn)一步補(bǔ)充完善快速辦理程序的規(guī)章制度。

3.2 海上行政處罰自由裁量權(quán)有待控制

現(xiàn)階段海上行政處罰程序出現(xiàn)自由裁量規(guī)范缺失、作出罰款決定不合理等現(xiàn)象，意味著此前的規(guī)定已與實(shí)際執(zhí)法活動(dòng)不適應(yīng)。

在立法方面，《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2021—2025年）》要求細(xì)化行政執(zhí)法行為的裁量范圍、種類(lèi)、幅度等并對(duì)外公布，然而專(zhuān)門(mén)針對(duì)中國(guó)海警局海上行政執(zhí)法裁量權(quán)的規(guī)范性文件尚未正式發(fā)布。以中國(guó)海警首起海洋生態(tài)公益訴訟案為例，廈門(mén)海警局依照2017年《海洋環(huán)境保護(hù)法》的規(guī)定行使自由裁量權(quán)，20萬(wàn)元罰款即最高裁量基準(zhǔn)，而事實(shí)上20萬(wàn)元遠(yuǎn)不足以修復(fù)被破壞的海洋生態(tài)環(huán)境。根據(jù)2023年新修訂的《海洋環(huán)境保護(hù)法》第一百零七條，未按照傾倒許可證的規(guī)定傾倒廢棄物的處20萬(wàn)元以上100萬(wàn)元以下的罰款，但即使如此也難以使受損害的海洋生態(tài)環(huán)境恢復(fù)如初。因此，除采用公益訴訟的法律手段外，是否可以動(dòng)態(tài)調(diào)整海洋生態(tài)環(huán)境行政裁量權(quán)的基準(zhǔn)，針對(duì)具體的違法行為酌情上調(diào)處罰階次，還需要進(jìn)一步完善認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。

在執(zhí)法方面，海上行政執(zhí)法區(qū)別于陸地行政執(zhí)法，裁量基準(zhǔn)落實(shí)不足導(dǎo)致執(zhí)法人員擁有較大的自由裁量權(quán)。在辦理海上行政案件的過(guò)程中，執(zhí)法人員應(yīng)結(jié)合案件具體情況依法作出判斷，然而其工作流程缺乏有效監(jiān)管且易受主觀因素干擾，可能帶來(lái)以罰代管、逐利執(zhí)法、過(guò)度處罰等新問(wèn)題。實(shí)際上，如果自由裁量權(quán)較為寬松，將難以約束行政相對(duì)人，無(wú)法實(shí)現(xiàn)預(yù)期的警示和防止再犯的目的;反之，從重處罰不僅有失處罰與教育相結(jié)合的原則，而且損害執(zhí)法公信力和行政相對(duì)人的合法權(quán)益。

3.3 海上行政強(qiáng)制執(zhí)行程序有待完善

從整體來(lái)看，中國(guó)海警局的海上行政執(zhí)法制度體系仍存在漏洞，其中行政強(qiáng)制執(zhí)行程序缺乏專(zhuān)門(mén)的法律規(guī)定，不足以發(fā)揮應(yīng)有的作用。在現(xiàn)行的海上行政執(zhí)法行政強(qiáng)制執(zhí)行程序中，對(duì)于《海警法》未規(guī)定的內(nèi)容主要參照《行政強(qiáng)制法》或涉海部門(mén)的相關(guān)文件執(zhí)行，然而《行政強(qiáng)制法》的一些規(guī)定與中國(guó)海警局的實(shí)際辦案情況存在無(wú)法完全匹配的問(wèn)題，且涉海部門(mén)與中國(guó)海警局尚未形成法律文件的有效銜接。例如：《行政強(qiáng)制法》第四十三條第一款規(guī)定“行政機(jī)關(guān)不得在夜間或者法定節(jié)假日實(shí)施行政強(qiáng)制執(zhí)行。但是，情況緊急的除外”，但并未對(duì)緊急情況作出詳細(xì)解釋;海上行政執(zhí)法時(shí)刻面對(duì)復(fù)雜多變的海洋環(huán)境，難以完全滿(mǎn)足此項(xiàng)規(guī)定，在一定程度上降低執(zhí)法效率。此外，由于海上辦案環(huán)境具有不確定性，在一定程度上影響中國(guó)海警局與涉海部門(mén)的信息聯(lián)通和工作銜接，從而制約海上行政執(zhí)法工作效能的整體提升;如期向法院提供證據(jù)可能存在困難，加上申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行的程序復(fù)雜且耗費(fèi)時(shí)間長(zhǎng)，易錯(cuò)過(guò)強(qiáng)制執(zhí)行的最佳時(shí)間。

3.4 海上行政執(zhí)法科技手段相對(duì)滯后

新形勢(shì)下各級(jí)海警機(jī)構(gòu)聯(lián)合多部門(mén)初步構(gòu)建“海陸空”聯(lián)動(dòng)的全方位立體管控模式，執(zhí)法工作取得新成效。但與陸上相比，海上行政執(zhí)法的科技手段相對(duì)滯后，海上治理模式也有待創(chuàng)新。因此，不斷豐富科技管海的手段和增強(qiáng)科技執(zhí)法的創(chuàng)新能力，成為提高海上行政執(zhí)法效率的必然選擇。

廣闊的海域面積以及復(fù)雜多變的海洋環(huán)境給海上行政執(zhí)法活動(dòng)的情報(bào)獲取以及數(shù)據(jù)分析處理帶來(lái)巨大的壓力。在海洋生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域，違法者為躲避執(zhí)法檢查，超標(biāo)排放、盜采海砂、破壞海島和濕地等違法行為趨于隱蔽，并呈現(xiàn)從大規(guī)模、大范圍轉(zhuǎn)為小規(guī)模、小范圍的發(fā)展態(tài)勢(shì)，導(dǎo)致執(zhí)法人員難以及時(shí)準(zhǔn)確地獲取現(xiàn)場(chǎng)信息，對(duì)推進(jìn)執(zhí)法工作以及保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境構(gòu)成嚴(yán)重威脅。例如：在確定違法傾廢污染的海域面積時(shí)，采用傳統(tǒng)的動(dòng)態(tài)跟蹤技術(shù)將耗費(fèi)更多的人力和物力。因此，如何健全信息監(jiān)測(cè)支持系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)對(duì)目標(biāo)區(qū)域的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)并及時(shí)進(jìn)行數(shù)據(jù)分析處理，以此提升海上行政執(zhí)法的決策效率，是目前中國(guó)海警局面臨的主要難題之一。

3.5 海上行政執(zhí)法深受域外環(huán)境影響

“百年未有之大變局”的歷史背景強(qiáng)化大國(guó)博弈的復(fù)雜性和深刻性，新時(shí)代海洋資源逐漸成為國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的新焦點(diǎn)[8]。隨著海上摩擦、海上走私等違法事件的不斷增加，需要處理的事務(wù)更加多元化，執(zhí)法環(huán)境也日趨復(fù)雜。

中國(guó)海警局的海上行政執(zhí)法適用《海警法》，而國(guó)際上對(duì)于《海警法》的相關(guān)條款存在諸多質(zhì)疑，包括管轄海域范圍、船艦艇的法律屬性、執(zhí)法性質(zhì)等。事實(shí)上，美國(guó)、日本、韓國(guó)、越南等國(guó)家均已頒布和實(shí)施相關(guān)涉海法律，試圖為本國(guó)海上行政執(zhí)法的合法性提供完善的法律解釋。因此，對(duì)于同一海上行政執(zhí)法行為，如參照不同國(guó)家的法律標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)論可能大相徑庭。此外，海上摩擦事件頻發(fā)凸顯海上行政執(zhí)法環(huán)境的不穩(wěn)定性，不利于中國(guó)海警局開(kāi)展維護(hù)海上治安的日常工作。加之以往的合作共識(shí)深受外部環(huán)境的影響，中國(guó)海警局的國(guó)際合作機(jī)制仍存在合作基礎(chǔ)不夠堅(jiān)實(shí)、合作領(lǐng)域不夠全面等問(wèn)題，未來(lái)應(yīng)積極以經(jīng)濟(jì)合作項(xiàng)目謀求建立友好合作伙伴關(guān)系以及推進(jìn)海上行政執(zhí)法合作。

4 新時(shí)代中國(guó)海警海上行政執(zhí)法的對(duì)策建議

實(shí)踐證明，海洋為世界市場(chǎng)的擴(kuò)大提供渠道，同時(shí)推進(jìn)海洋安全問(wèn)題的全球化。為保障中國(guó)海警海上行政執(zhí)法工作的順利開(kāi)展，從國(guó)內(nèi)層面而言，應(yīng)規(guī)范海上行政執(zhí)法程序，積極推進(jìn)現(xiàn)代科技與海上行政執(zhí)法的深度融合;從國(guó)際層面而言，正確處理國(guó)際社會(huì)對(duì)《海警法》的質(zhì)疑，加強(qiáng)區(qū)域間的合作與交流，維護(hù)海洋權(quán)益和海上安全秩序。

4.1 健全海上行政處罰的快速辦理程序

為進(jìn)一步加強(qiáng)海上行政處罰快速辦理程序的設(shè)計(jì)工作，應(yīng)統(tǒng)籌兼顧《海警法》《行政處罰法》與2022年中國(guó)海警局起草的《海警機(jī)構(gòu)行政執(zhí)法程序規(guī)定》征求意見(jiàn)稿（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《執(zhí)法程序規(guī)定》）。針對(duì)《海警法》中“事實(shí)清楚”“其他不宜快速辦理的”等模糊性表述，以及“本法未作規(guī)定的”但相關(guān)法律規(guī)定不適應(yīng)海上行政執(zhí)法現(xiàn)狀的事項(xiàng)，在《執(zhí)法程序規(guī)定》中重點(diǎn)做好內(nèi)容細(xì)化與補(bǔ)充。如《海警法》第三十條提及的“事實(shí)清楚”，可明確為對(duì)不涉及其他違法犯罪行為的行政案件，執(zhí)法人員依據(jù)工作流程查驗(yàn)，以獲取關(guān)鍵性證據(jù)和行政相對(duì)人確認(rèn)違法事實(shí)為標(biāo)準(zhǔn)。

事實(shí)上，并非全部的海上行政案件都需要遵循嚴(yán)密的程序處理。針對(duì)行政相對(duì)人自愿選擇快速辦理程序的情形，執(zhí)法人員可以結(jié)合具體違法行為和上級(jí)批示，積極回應(yīng)行政相對(duì)人的訴求。同時(shí)，按照懲罰與教育相結(jié)合的原則，執(zhí)法人員實(shí)施行政處罰的目的在于幫助行政相對(duì)人認(rèn)識(shí)到自己的過(guò)失。基于此，對(duì)于行政相對(duì)人主動(dòng)配合執(zhí)法的情形，可以補(bǔ)充認(rèn)錯(cuò)認(rèn)罰的激勵(lì)機(jī)制[9]。目前《執(zhí)法程序規(guī)定》尚在征求意見(jiàn)階段，應(yīng)抓緊制定主動(dòng)認(rèn)錯(cuò)與減輕行政處罰的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，鼓勵(lì)行政相對(duì)人認(rèn)錯(cuò)認(rèn)罰，以此縮減執(zhí)法辦案的時(shí)間成本。因此，中國(guó)海警局應(yīng)盡快促進(jìn)《執(zhí)法程序規(guī)定》的出臺(tái)和實(shí)施，彌補(bǔ)海上行政處罰快速辦理程序在立法上的不足。

4.2 規(guī)范行使海上行政處罰自由裁量權(quán)

在立法方面，堅(jiān)持政策導(dǎo)向與目標(biāo)導(dǎo)向，科學(xué)制定裁量基準(zhǔn)與當(dāng)場(chǎng)收繳罰款程序?；诓昧炕鶞?zhǔn)和相應(yīng)的管控措施，為執(zhí)法人員實(shí)施行政處罰提供依據(jù)。2022年國(guó)務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制定和管理工作的意見(jiàn)》旨在健全行政裁量基準(zhǔn)，統(tǒng)一指導(dǎo)開(kāi)展行政處罰工作尺度和標(biāo)準(zhǔn)的制定?，F(xiàn)階段中國(guó)海警局關(guān)于制定專(zhuān)項(xiàng)自由裁量權(quán)基準(zhǔn)的工作已經(jīng)取得一定成績(jī)，如2021年農(nóng)業(yè)農(nóng)村部聯(lián)合中國(guó)海警局印發(fā)《海洋漁業(yè)行政處罰自由裁量基準(zhǔn)（試行）》，2023年中國(guó)海警局會(huì)同自然資源部公開(kāi)向社會(huì)征求規(guī)范海洋資源開(kāi)發(fā)利用專(zhuān)項(xiàng)處罰裁量基準(zhǔn)的意見(jiàn)。此外，中國(guó)海警局應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注與海洋管理部門(mén)的聯(lián)勤聯(lián)動(dòng)，優(yōu)化現(xiàn)行行政裁量權(quán)管理，積極推進(jìn)其他海上執(zhí)法領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)行政裁量基準(zhǔn)的制定。

在執(zhí)法方面，加強(qiáng)執(zhí)法人員業(yè)務(wù)能力建設(shè)，注重執(zhí)法人員對(duì)專(zhuān)項(xiàng)行政裁量基準(zhǔn)工作細(xì)則的理論學(xué)習(xí)，嚴(yán)格按照工作細(xì)則實(shí)施行政處罰，避免因行政相對(duì)人事后提起行政救濟(jì)而從客觀上增加執(zhí)法成本?；诖耍趯?shí)際辦案過(guò)程中，還需要落實(shí)執(zhí)法程序公開(kāi)與公平的原則?！逗＞ā返诹藯l第二款規(guī)定“海警機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定以文字、音像等形式，對(duì)海上維權(quán)執(zhí)法活動(dòng)進(jìn)行全過(guò)程記錄，歸檔保存”。經(jīng)過(guò)行政相對(duì)人的允許后，執(zhí)法人員應(yīng)對(duì)作出行政處罰決定的全過(guò)程進(jìn)行錄音或錄像，防止自由裁量權(quán)的濫用，保證行政相對(duì)人的合法權(quán)益。

4.3 完善海上執(zhí)法的行政強(qiáng)制執(zhí)行程序

按照“法法銜接”的基本原則，實(shí)施海上執(zhí)法的行政強(qiáng)制執(zhí)行程序，應(yīng)以海洋環(huán)境的不確定性和區(qū)別于陸地的特殊性為抓手，推動(dòng)執(zhí)法資源整合，建立《海警法》《行政強(qiáng)制法》以及其他涉海法律之間的有效銜接機(jī)制。鑒于行政強(qiáng)制執(zhí)行程序?qū)Ｉ蠄?zhí)法的廣泛影響，應(yīng)盡快厘清不同領(lǐng)域的執(zhí)法依據(jù)復(fù)雜交織、相互分離等問(wèn)題。因此，應(yīng)建立與協(xié)調(diào)《海警法》作為海上行政法律體系的中心，發(fā)揮其解決一般性海上行政執(zhí)法問(wèn)題的基礎(chǔ)性作用，通過(guò)授權(quán)、轉(zhuǎn)引等手段[1]，將《行政強(qiáng)制法》和其他涉海法律聯(lián)結(jié)到海上執(zhí)法的行政強(qiáng)制執(zhí)行工作中，并形成專(zhuān)業(yè)性的法律規(guī)范。

為進(jìn)一步規(guī)范海上執(zhí)法的行政強(qiáng)制執(zhí)行程序，中國(guó)海警局應(yīng)聯(lián)動(dòng)海洋管理部門(mén)建立順暢的溝通與合作機(jī)制。與海洋管理部門(mén)相比，中國(guó)海警局具有更加強(qiáng)大的執(zhí)行力，對(duì)違法活動(dòng)的震懾力更強(qiáng)。需要指出的是，不同部門(mén)在處理同一行政案件時(shí)應(yīng)執(zhí)行不同方向的任務(wù)，對(duì)于海上執(zhí)法的行政強(qiáng)制執(zhí)行工作應(yīng)以中國(guó)海警局為中心，其他部門(mén)則發(fā)揮專(zhuān)業(yè)化執(zhí)法的作用。例如：海洋漁業(yè)活動(dòng)由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部漁業(yè)漁政管理局進(jìn)行專(zhuān)業(yè)化執(zhí)法，必要時(shí)配合中國(guó)海警局實(shí)施行政強(qiáng)制執(zhí)行程序;海上交通安全事故由海事管理部門(mén)主要負(fù)責(zé)，只有遇到緊急安全情況時(shí)，中國(guó)海警局才進(jìn)行強(qiáng)制干預(yù)和應(yīng)急處理。

4.4 促進(jìn)現(xiàn)代科技與海上行政執(zhí)法的深度融合

根據(jù)《海警法》第二十三條，中國(guó)海警局依照相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，對(duì)海上生產(chǎn)作業(yè)現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行監(jiān)督檢查。為更好地完成執(zhí)法監(jiān)督檢查工作，中國(guó)海警局可借助現(xiàn)代科技手段獲取情報(bào)數(shù)據(jù)并智能化分析處理數(shù)據(jù)，充分發(fā)揮科技在海上行政執(zhí)法精準(zhǔn)決策中的支撐和引領(lǐng)作用。在中國(guó)海警首起海洋生態(tài)公益訴訟案的調(diào)查取證環(huán)節(jié)，廈門(mén)海警局主要依賴(lài)在福建建成并使用的全國(guó)海警海域海島衛(wèi)星遙感監(jiān)測(cè)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)對(duì)污染海域的動(dòng)態(tài)實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)?，F(xiàn)階段為滿(mǎn)足我國(guó)海域信息數(shù)據(jù)獲取、處理與分析的需求，以及提高海域空間資源監(jiān)控管理的能力與水平，可將商業(yè)遙感衛(wèi)星影像納入現(xiàn)有的海警情報(bào)體系[10]。與傳統(tǒng)的動(dòng)態(tài)跟蹤技術(shù)和數(shù)據(jù)分析技術(shù)相比，商業(yè)遙感衛(wèi)星技術(shù)覆蓋范圍更廣、信息收集更方便，在船只、海岸線及海洋生態(tài)環(huán)境監(jiān)視監(jiān)測(cè)領(lǐng)域已具備成熟的技術(shù)。這些技術(shù)優(yōu)勢(shì)非常適用于大面積的海域動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，有利于實(shí)現(xiàn)海上行政執(zhí)法的工作目標(biāo)。因此，搭建商業(yè)遙感衛(wèi)星企業(yè)與中國(guó)海警局的合作平臺(tái)，既可滿(mǎn)足海上情報(bào)獲取與信息分析的現(xiàn)代化發(fā)展需求，又可踐行“軍民合作”理念，有助于形成合力，逐步提高中國(guó)海警局海上行政執(zhí)法的效率。

4.5 加強(qiáng)區(qū)域合作，共同應(yīng)對(duì)國(guó)際安全挑戰(zhàn)

針對(duì)《海警法》遭受的外部質(zhì)疑，國(guó)內(nèi)學(xué)者作出法律分析與回應(yīng)。①中國(guó)海警局具有海上行政執(zhí)法與武裝力量的雙重身份，符合我國(guó)法律且契合總體國(guó)家安全觀;由武警部隊(duì)編制的中國(guó)海警局承擔(dān)海上維權(quán)執(zhí)法任務(wù)并不是我國(guó)首創(chuàng)，而是符合國(guó)際實(shí)踐的[11]。②對(duì)于管轄海域范圍，越南、菲律賓、日本等多國(guó)的法律也未作明確規(guī)定;我國(guó)通過(guò)《海警法》宣布管轄海域范圍符合國(guó)際法規(guī)范，在規(guī)定海域內(nèi)執(zhí)法也為國(guó)際社會(huì)所容許[11]。③根據(jù)《日內(nèi)瓦公海公約》《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》等國(guó)際法以及國(guó)內(nèi)法對(duì)“政府船舶”和“公務(wù)船”的界定，在我國(guó)開(kāi)展海上行政執(zhí)法、維護(hù)海上安全秩序的船舶屬于非軍艦性質(zhì)，其法律屬性為維權(quán)執(zhí)法船[12]。

此外，應(yīng)著力提高中國(guó)海警局海上行政執(zhí)法的國(guó)際合作能力，通過(guò)對(duì)話(huà)和磋商的形式減少海上摩擦，尋求與其他國(guó)家在互利共贏和可持續(xù)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域建立合作伙伴關(guān)系[13]。我國(guó)海域遼闊，海上鄰國(guó)眾多，各國(guó)在海洋交通安全、海洋資源開(kāi)發(fā)利用、海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)、海洋漁業(yè)管理等方面存在共同的利益，應(yīng)以此為契機(jī)簽訂協(xié)議，構(gòu)建雙邊與多邊并進(jìn)的合作機(jī)制。多邊協(xié)議有利于達(dá)成多方共識(shí)，更有效地解決海上摩擦;雙邊協(xié)議有利于架構(gòu)雙方合作的橋梁，具有更強(qiáng)的針對(duì)性和可操作性。因此，中國(guó)海警局應(yīng)發(fā)揮雙邊與多邊協(xié)議的不同優(yōu)勢(shì)，建立符合我國(guó)海洋戰(zhàn)略的海洋區(qū)域合作機(jī)制。

5 結(jié)語(yǔ)

本研究基于中國(guó)海警首起海洋生態(tài)公益訴訟案，論證中國(guó)海警局的行政主體地位及其在行政處罰、公益訴訟等方面的合理性與合法性，分析中國(guó)海警局海上行政執(zhí)法工作的現(xiàn)狀和存在的問(wèn)題，并從5個(gè)方面對(duì)我國(guó)海上行政執(zhí)法提出建議。①規(guī)范海上行政處罰的快速辦理程序，減少行政執(zhí)法成本;②健全行政處罰自由裁量權(quán)控制制度，維護(hù)中國(guó)海警局的公信力，保障行政相對(duì)人的合法權(quán)益;③加強(qiáng)《海警法》與《行政強(qiáng)制法》以及其他相關(guān)法律法規(guī)的有效銜接，完善海上執(zhí)法的行政強(qiáng)制執(zhí)行程序;④提高科技手段在海上情報(bào)收集、數(shù)據(jù)處理分析等領(lǐng)域的運(yùn)用能力;⑤積極回應(yīng)《海警法》的外部質(zhì)疑，建立新型區(qū)域合作模式。

需要說(shuō)明的是，本研究討論的案例具有一定的特殊性。①研究對(duì)象是海上行政執(zhí)法，而案例主要涉及海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，對(duì)于海上治安管理、海洋資源開(kāi)發(fā)利用等其他領(lǐng)域缺乏案例支撐;②海上行政執(zhí)法與維權(quán)執(zhí)法的對(duì)象存在交叉，涉海案件的行政執(zhí)法與刑事司法也存在銜接問(wèn)題，應(yīng)選取案例進(jìn)行整體性分析并界定二者之間的關(guān)系。針對(duì)上述問(wèn)題，未來(lái)將開(kāi)展更深入的研究。

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