李 靜

興仁市委黨校，貴州 興仁 562300

旅游產(chǎn)業(yè)，用最淺顯的話概括，就是“吃喝玩樂”，不僅能增加旅游地居民收入和政府的財(cái)政收入，還能給旅游者帶來生活上的享受、精神上的愉悅，從而提高生活質(zhì)量。鑒于旅游行業(yè)大多依托可持續(xù)利用的自然資源或文化資源，其能耗主要集中于交通、住宿、餐飲及其他旅游活動(dòng)方面，有國(guó)內(nèi)外學(xué)者的研究表明，其能耗比重遠(yuǎn)少于工業(yè)、建筑業(yè)、交通運(yùn)輸業(yè)等，是典型的低耗能產(chǎn)業(yè)，對(duì)環(huán)境的破壞是十分有限的［1］，相反旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展甚至對(duì)地區(qū)生態(tài)環(huán)境具有一定的保護(hù)作用［2］。近年來，黔西南州結(jié)合自身豐富的生態(tài)自然資源稟賦，努力打造“國(guó)際山地旅游大會(huì)”這張名片，大力推動(dòng)山地旅游發(fā)展，并融合民族文化、康養(yǎng)和戶外運(yùn)動(dòng)等元素，不斷豐富旅游內(nèi)涵，努力實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益兩大提升［3］。同時(shí)我們也看到，在黔西南州旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展中，具體在市場(chǎng)主體培育、旅游業(yè)態(tài)升級(jí)等方面存在短板；在服務(wù)質(zhì)量提升、閑置低效項(xiàng)目盤活等方面存在突出問題。本文從黔西南州旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)出發(fā)，從法治保障的角度探討如何推動(dòng)黔西南州旅游產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，并在實(shí)踐和理論上提出一些建設(shè)性的意見，顯然是具有現(xiàn)實(shí)意義的。

一、黔西南州旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展和法治保障現(xiàn)狀

黔西南州境內(nèi)雨量充沛，氣候宜人，人居環(huán)境得天獨(dú)厚，且是我國(guó)喀斯特地貌的典型代表，具有獨(dú)特、豐富的自然景觀，州內(nèi)星羅密布一百多個(gè)包含石林、峽谷等在內(nèi)的自然景觀，這樣獨(dú)特的山地環(huán)境是眾多越野、攀巖、登山等旅游愛好者的天堂。2016 年為徹底查清旅游資源家底，推動(dòng)旅游業(yè)實(shí)現(xiàn)“井噴式”增長(zhǎng)，州政府對(duì)全境（1213 個(gè)行政村）開展了旅游資源大普查工作，共發(fā)現(xiàn)旅游單體資源6548 個(gè)（如表1），其中已立項(xiàng)開發(fā)保護(hù)的景點(diǎn)超過287 個(gè)（如表2），通過此次普查，可以說黔西南州的旅游資源底蘊(yùn)深厚。

表1 單體資源分類統(tǒng)計(jì)

表2 景觀分類統(tǒng)計(jì)表

鑒于黔西南州旅游資源自身鮮明的特點(diǎn)，近年來，黔西南州提出了“人文興義、康養(yǎng)勝地”的發(fā)展戰(zhàn)略，大力打造山地旅游這張名片，通過各種具體的產(chǎn)業(yè)發(fā)展措施，有力刺激了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，帶動(dòng)了周邊行業(yè)的發(fā)展，旅游人數(shù)和旅游收入呈現(xiàn)“井噴式”增長(zhǎng)，旅游產(chǎn)業(yè)已然成為黔西南州經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“助推器”。

為保障旅游產(chǎn)業(yè)又快又好發(fā)展，必須配套相應(yīng)的法律法規(guī)制度建設(shè)，目前在國(guó)家層面上主要有《中華人民共和國(guó)旅游法》《旅行社條例》《旅行社條例實(shí)施細(xì)則》《導(dǎo)游人員管理?xiàng)l例》《旅游投訴暫行規(guī)定》等，有關(guān)旅游資源利用保護(hù)、旅游市場(chǎng)秩序規(guī)范、游客和經(jīng)營(yíng)者權(quán)益保障的法律法規(guī)。同時(shí)為促進(jìn)黔西南州旅游產(chǎn)業(yè)特色發(fā)展，國(guó)家和貴州省也出臺(tái)了針對(duì)性的條例、意見等，如《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)貴州經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展的若干意見》、貴州省人民政府出臺(tái)的《關(guān)于支持民族自治縣和民族鄉(xiāng)加快發(fā)展若干政策措施的意見》等，明確了將貴州打造成世界著名的旅游度假勝地的目標(biāo)，在其中也多次專門就黔西南州旅游的發(fā)展方向提出建議；貴州省、黔西南州也多次發(fā)文就旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供指導(dǎo)。

二、黔西南州旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展存在的痛點(diǎn)分析

按照貴州省委、省政府關(guān)于推進(jìn)旅游產(chǎn)業(yè)化系列部署，黔西南州積極探索高質(zhì)量旅游產(chǎn)業(yè)化發(fā)展新路徑，努力將山地資源轉(zhuǎn)化為旅游優(yōu)勢(shì)，但是在發(fā)展中也切實(shí)面臨一些痛點(diǎn)問題需要面對(duì)。

（一）產(chǎn)業(yè)發(fā)展硬件需要提升

旅游環(huán)境包括交通、住宿等條件的優(yōu)劣對(duì)旅游產(chǎn)業(yè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展會(huì)產(chǎn)生直接的影響，盡管黔西南州持續(xù)加大旅游產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)投入，但由于客觀條件的限制，短期內(nèi)無法兼顧所有景區(qū)景點(diǎn)，無法全面系統(tǒng)性地提升改善。具體包括交通不便利，國(guó)內(nèi)航班較少；一些主要旅游景區(qū)路網(wǎng)不暢，各旅游線路間的有效便利的交通循環(huán)網(wǎng)絡(luò)尚未形成；一些景區(qū)設(shè)施不完善，觀賞費(fèi)用偏高；住宿設(shè)施位置設(shè)置不合理，合理價(jià)位的飯店偏少等。而且一些硬件需要提升，以萬(wàn)峰湖黃金垂釣線路舉例，粗糙的釣位需升級(jí)為規(guī)范的釣臺(tái)，單一的釣友洗漱臺(tái)需升級(jí)為淋浴間，且功能需要升級(jí)，垂釣黃金線上缺少全年齡段的體育旅游功能。

（二）不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)問題需要應(yīng)對(duì)

近年來黔西南州與旅游相關(guān)的酒店、餐飲等企業(yè)大量涌現(xiàn)，引起了從產(chǎn)品質(zhì)量到從業(yè)人員的服務(wù)水準(zhǔn)、服務(wù)環(huán)境等方面的激烈競(jìng)爭(zhēng)，同時(shí)也出現(xiàn)了惡性削價(jià)、虛假宣傳、假冒仿冒等不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為，例如，一些旅游相關(guān)企業(yè)在商標(biāo)方面，在一些人氣旺的著名景區(qū)景點(diǎn)或其周邊，大量假冒、仿冒紀(jì)念品，以次充好、以假充真，這種搭便車現(xiàn)象對(duì)市場(chǎng)的合理競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生了極大的損害，阻礙旅游市場(chǎng)的有序發(fā)展。

（三）旅游人力資源有待改善

黔西南州旅游產(chǎn)業(yè)經(jīng)過幾十年時(shí)間的發(fā)展，在旅游人力資源開發(fā)上一直存在著滯后性，一方面是由于相關(guān)主管部門沒有足夠的重視且缺乏指導(dǎo)性建議，另一方面是缺乏適當(dāng)?shù)娜瞬乓M(jìn)機(jī)制。首先在旅游人力資源規(guī)模上顯著不足，目前黔西南州兩所高等院校開設(shè)有旅游相關(guān)專業(yè)，但兩個(gè)學(xué)校的年培養(yǎng)總?cè)藬?shù)在100 人左右，遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需要，且與實(shí)際人才需求切合度不高，缺乏產(chǎn)、學(xué)、研一體化的專業(yè)人才發(fā)展機(jī)制。同時(shí)目前相關(guān)從業(yè)者存在素質(zhì)不高的問題，整體從業(yè)人員學(xué)歷層次較低，整體呈現(xiàn)中間大、兩頭小趨勢(shì)，嚴(yán)重缺乏高專業(yè)素質(zhì)人才，特別是專精尖導(dǎo)游人員嚴(yán)重缺少。

（四）招商引資經(jīng)營(yíng)管理需規(guī)范

國(guó)務(wù)院辦公廳于1995 年3 月印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)風(fēng)景名勝區(qū)保護(hù)管理工作的通知》，其中明確規(guī)定了風(fēng)景名勝資源的所有權(quán)歸國(guó)家所有，但并沒有具體的細(xì)則規(guī)定該權(quán)利如何實(shí)現(xiàn)，導(dǎo)致的結(jié)果是所有權(quán)和使用權(quán)無法有效明晰［4］。因此，在對(duì)旅游資源的開發(fā)進(jìn)行招商引資時(shí)，投資者的利益往往無法保障。且政府作為旅游資源的所有者，為了促進(jìn)潛在旅游資源的開發(fā)，由于缺乏巨大資金投入，允許私有資本進(jìn)入旅游資源的開發(fā)和經(jīng)營(yíng)，但一般來說私有資本的經(jīng)營(yíng)目標(biāo)就是獲得利潤(rùn)，與資源管理中良好旅游環(huán)境創(chuàng)造、更好地保護(hù)環(huán)境的目標(biāo)相違背，故一些私人資本獲得經(jīng)營(yíng)權(quán)、收益權(quán)之后，往往采取超出環(huán)境承載能力的掠奪式開發(fā)，背離了旅游資源開發(fā)的最初目的。

三、黔西南州旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展法治保障建議

早在2021 年12 月國(guó)務(wù)院印發(fā)的《“十四五”旅游業(yè)發(fā)展規(guī)劃》中提到，地方政府可以旅游法規(guī)為基礎(chǔ)，以國(guó)務(wù)院制定的條例為核心，進(jìn)行地方旅游法治建設(shè)的戰(zhàn)略目標(biāo)，爭(zhēng)取出臺(tái)地方性的綜合性“旅游管理?xiàng)l例”，堅(jiān)持依法治旅，以期為地方旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供強(qiáng)有力的法治保障。

故針對(duì)以上存在的黔西南州旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展存在的痛點(diǎn)問題，在法治保障方面，雖然目前形成整體性規(guī)章尚不具備條件，但是可以分類應(yīng)對(duì)。

（一）優(yōu)化法治環(huán)境

良好的法治環(huán)境是經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展保障。良好法治和商業(yè)誠(chéng)信是旅游市場(chǎng)健康發(fā)展的基礎(chǔ)，旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展受眾多因素的影響，需要政府發(fā)揮主導(dǎo)作用，更需要的是政策法規(guī)體系的有力保障。為了更好保護(hù)旅游資源，促進(jìn)旅游產(chǎn)業(yè)的良性法治建設(shè)，國(guó)家層面制定了《中華人民共和國(guó)文物保護(hù)法》《風(fēng)景名勝區(qū)條例》《中華人民共和國(guó)自然保護(hù)區(qū)管理?xiàng)l例》等法律法規(guī)，在此基礎(chǔ)上，貴州省也陸續(xù)出臺(tái)了《貴州省旅游條例》等地方性法規(guī)，同時(shí)我們還應(yīng)當(dāng)看到政策條例大多是宏觀層面的，缺少具體的落實(shí)細(xì)則，從而導(dǎo)致政策的執(zhí)行不到位，故首要的工作就是結(jié)合實(shí)際，以中央和地方的法規(guī)規(guī)章為基礎(chǔ)，制定執(zhí)行細(xì)則，細(xì)則包括職能部門之間的協(xié)調(diào)辦法；旅游各相關(guān)行業(yè)（賓館酒店餐飲等）與管理部門之間的溝通協(xié)調(diào)方法；旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重大項(xiàng)目工程的評(píng)估論證實(shí)施辦法；旅游景區(qū)景點(diǎn)經(jīng)營(yíng)管理體制辦法，甚至包括旅游景區(qū)景點(diǎn)氣象信息的監(jiān)測(cè)預(yù)報(bào)辦法和游客流量預(yù)報(bào)辦法，各種旅行信息推送辦法等等。

（二）發(fā)揮行業(yè)組織作用

在實(shí)踐中，因?yàn)樽杂墒袌?chǎng)具有盲目性等特點(diǎn)，一旦出現(xiàn)不良競(jìng)爭(zhēng)等行為，往往無法及時(shí)通過自我調(diào)節(jié)的方式修復(fù)次序，這時(shí)就需要法律法規(guī)來重新規(guī)范，但是法律形式的規(guī)范往往具有滯后性，只能對(duì)已經(jīng)出現(xiàn)的惡劣情形進(jìn)行調(diào)整，不具有前瞻性，因而行業(yè)組織的存在是必要的、有價(jià)值的。隨著貴州旅游產(chǎn)業(yè)的不斷發(fā)展，省內(nèi)已成立了一些包括旅行社行業(yè)協(xié)會(huì)、旅游飯店行業(yè)協(xié)會(huì)等等的細(xì)分行業(yè)組織協(xié)會(huì)。這些協(xié)會(huì)對(duì)市場(chǎng)變化敏感，能夠及時(shí)應(yīng)對(duì)旅游市場(chǎng)中存在的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)等不良行為，對(duì)旅游經(jīng)營(yíng)者和消費(fèi)者起到了積極有力的保護(hù)作用。黔西南州應(yīng)當(dāng)成立相應(yīng)的酒店、交通等旅游行業(yè)協(xié)會(huì)，扮演政府與行業(yè)從業(yè)成員的協(xié)調(diào)者角色。對(duì)于這些行業(yè)協(xié)會(huì)組織，需在政府領(lǐng)導(dǎo)下，制定協(xié)會(huì)組織制度規(guī)章，不僅包括協(xié)會(huì)成員資格審查、權(quán)利與義務(wù)、監(jiān)督與懲處等細(xì)化規(guī)定，還要配備行業(yè)的自律以及業(yè)內(nèi)成員培訓(xùn)服務(wù)辦法等自我完善機(jī)制，同時(shí)需要完善監(jiān)督反饋細(xì)則，從而形成完善的行業(yè)組織規(guī)章，切實(shí)發(fā)揮作用。

（三）建立健全行業(yè)人才培養(yǎng)發(fā)展體系

旅游人才是黔西南州旅游產(chǎn)業(yè)中長(zhǎng)期發(fā)展的基礎(chǔ)和保障。當(dāng)前，黔西南州應(yīng)當(dāng)根據(jù)自身旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展實(shí)情，以市場(chǎng)需求為導(dǎo)向，融合其他地區(qū)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，一方面在旅游人才培養(yǎng)上，制定詳細(xì)的發(fā)展規(guī)劃，明確人才培養(yǎng)目標(biāo)，細(xì)化培養(yǎng)方式和采取的措施等，具體包括完善旅游業(yè)人才教育培訓(xùn)，借助本地高校教育資源，推進(jìn)旅游職業(yè)教育培養(yǎng)旅游后備人才；組織旅游國(guó)企等經(jīng)營(yíng)者對(duì)員工提供業(yè)務(wù)、思想政治及職業(yè)道德培訓(xùn)等；對(duì)導(dǎo)游人員等專業(yè)能力要求較高的從業(yè)人員要加大審查培訓(xùn)，建立優(yōu)勝劣汰和獎(jiǎng)勵(lì)處罰制度；在國(guó)際化推介的同時(shí)，要前瞻性地支持高等院校、研究院等加大小語(yǔ)種導(dǎo)游等緊缺型人才培養(yǎng)。另一方面在人才引進(jìn)上，完善相關(guān)法規(guī)，鼓勵(lì)各旅游用人單位在走出去的同時(shí)，積極將高級(jí)的高精尖人才請(qǐng)進(jìn)來，對(duì)于人才的引進(jìn)當(dāng)然需要戶口、住房、工作等配套政策支持。

（四）規(guī)范民營(yíng)企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理

在旅游資源開發(fā)時(shí)，往往存在政府自有投資能力不足的情況，故可參照采用現(xiàn)行的較為成熟的BOT（Build-Operate-Transfer，簡(jiǎn)稱BOT）模式，該模式在國(guó)外廣泛應(yīng)用于交通等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，所謂BOT 模式一般有建設(shè)、經(jīng)營(yíng)、移交三個(gè)步驟，即私人資本出資參與建設(shè)并獲得一定期限內(nèi)的經(jīng)營(yíng)收益權(quán)，賺取利潤(rùn)，期滿后將項(xiàng)目移交給政府，為促進(jìn)優(yōu)質(zhì)旅游資源的更快開發(fā)，可借鑒以上模式，同時(shí)在市場(chǎng)準(zhǔn)入方面，在地方權(quán)限范圍內(nèi)，在詳細(xì)的規(guī)定及評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)適度降低景區(qū)景點(diǎn)的出讓標(biāo)準(zhǔn)，完善特許經(jīng)營(yíng)投標(biāo)制度；設(shè)置獨(dú)立性的政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)；詳細(xì)明確政府與投標(biāo)參與者經(jīng)營(yíng)管理中的權(quán)利、義務(wù)、運(yùn)營(yíng)模式、期限等內(nèi)容，制定市場(chǎng)化的生態(tài)資源價(jià)值評(píng)估和民營(yíng)私營(yíng)企業(yè)價(jià)值評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，通過市場(chǎng)化方式，以競(jìng)爭(zhēng)的形式選擇參與開發(fā)和經(jīng)營(yíng)企業(yè)，給予有投資意向且有能力的民營(yíng)私營(yíng)企業(yè)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，堅(jiān)決杜絕非市場(chǎng)化的合作協(xié)議等形式。在日常管理監(jiān)督上，完善經(jīng)營(yíng)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)考核辦法，通過建立合理的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，成立由主管部門帶頭，國(guó)土、環(huán)境等部門參與的統(tǒng)一管理組織，避免民營(yíng)企業(yè)在開發(fā)維護(hù)中存在職能部門交叉管理的問題，盡量避免出現(xiàn)“管理扯皮”現(xiàn)象的發(fā)生。

四、結(jié)語(yǔ)

黔西南州結(jié)合本地區(qū)的實(shí)際情況和文旅資源特點(diǎn)，提出了“康養(yǎng)圣地，人文興義”的發(fā)展戰(zhàn)略，并在景區(qū)建設(shè)、資源保護(hù)、產(chǎn)業(yè)多元化等方面持續(xù)發(fā)力，全面推動(dòng)旅游產(chǎn)業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展并取得顯著成效。但囿于客觀條件的限制，需進(jìn)一步完善法律保障機(jī)制以應(yīng)對(duì)市場(chǎng)不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)、投資者經(jīng)營(yíng)管理缺乏規(guī)范等突出問題，促進(jìn)旅游業(yè)健康、有序、規(guī)范、可持續(xù)發(fā)展。