雷麗媛

酒泉市林果服務(wù)中心 甘肅 酒泉

一、引言

林草領(lǐng)域是建設(shè)生態(tài)文明和美麗中國(guó)的重要陣地。林草單位是生態(tài)環(huán)境建設(shè)中的重要發(fā)起者、推動(dòng)者和實(shí)施者，對(duì)加快我國(guó)林草建設(shè)、生態(tài)環(huán)境建設(shè)乃至確保經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展具有重要影響。但從目前運(yùn)行管理情況來(lái)看，部分林草單位內(nèi)部控制工作存在一些問題，比如頂層設(shè)計(jì)不足、制度失靈、考核體制僵化、內(nèi)部控制氛圍不夠濃厚等。因此，有必要通過(guò)有效的內(nèi)部控制手段對(duì)林草單位進(jìn)行流程再造，規(guī)范林草單位各項(xiàng)管理工作，確保林草單位的正常運(yùn)轉(zhuǎn)和持續(xù)穩(wěn)健發(fā)展。

二、林草單位內(nèi)部控制概述

內(nèi)部控制指的是單位為了實(shí)現(xiàn)自身的運(yùn)營(yíng)管理目標(biāo)而采取的自我調(diào)整、約束、規(guī)劃、評(píng)價(jià)的一系列方法、手段和措施。林草單位內(nèi)部控制工作的主要目的，從微觀層面來(lái)看是保證林草單位會(huì)計(jì)、財(cái)務(wù)等重要信息資料的正確性和可靠性，確保機(jī)構(gòu)的可持續(xù)穩(wěn)健運(yùn)轉(zhuǎn)；從宏觀層面來(lái)看是為了保護(hù)林草資產(chǎn)的安全完整，確保國(guó)家生態(tài)政策得到有效落實(shí)。

在我國(guó)現(xiàn)有行政管理體系中，林草單位的資金來(lái)源基本上為各級(jí)財(cái)政撥款。因此，從監(jiān)管層面來(lái)看，林草單位內(nèi)部控制的重要作用在于加強(qiáng)政府對(duì)林草單位預(yù)算內(nèi)資金使用情況的監(jiān)管，保護(hù)林草單位國(guó)有資產(chǎn)安全。從操作流程來(lái)看，主要是通過(guò)健全林草單位內(nèi)部控制各項(xiàng)制度規(guī)范，明確林草單位會(huì)計(jì)人員相關(guān)職責(zé)劃分，進(jìn)而從制度上對(duì)林草單位的會(huì)計(jì)、審計(jì)等工作進(jìn)行保障，以期實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)林草單位會(huì)計(jì)信息的透明化，全面防范財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

目前，隨著國(guó)家對(duì)生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)越來(lái)越重視，全國(guó)生態(tài)日的設(shè)立更是開啟了新時(shí)代生態(tài)保護(hù)的新序幕，也是林草單位內(nèi)部控制工作開啟新征程的重要標(biāo)志。從實(shí)際意義來(lái)看，林草單位內(nèi)部控制工作是一項(xiàng)本單位針對(duì)各運(yùn)營(yíng)、管理環(huán)節(jié)重要工作制定的一套系統(tǒng)性規(guī)劃措施，其工作成效的好壞，一方面直接關(guān)系林草單位在實(shí)現(xiàn)預(yù)定目標(biāo)、規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)、保障財(cái)政資金安全等系列重要工作的成效，也關(guān)系著林草單位能否全面、客觀、清晰地反映本單位財(cái)務(wù)、預(yù)算執(zhí)行等重要信息，進(jìn)而影響林草單位內(nèi)部各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的合規(guī)程度。另一方面，在反腐高壓態(tài)勢(shì)下，內(nèi)部控制工作也對(duì)林草單位內(nèi)部腐敗行為也會(huì)產(chǎn)生直接影響，高質(zhì)量的內(nèi)部控制工作將從源頭上消除林草單位的內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)隱患。

三、林草單位內(nèi)部控制存在的問題

1.內(nèi)部控制頂層設(shè)計(jì)缺乏系統(tǒng)性

從領(lǐng)導(dǎo)班子配備情況來(lái)看，目前我國(guó)大部分林草單位內(nèi)部控制工作由分管財(cái)務(wù)工作的副職主管。部分林草單位的分管領(lǐng)導(dǎo)在財(cái)務(wù)等專業(yè)方面相對(duì)精通，但往往缺乏相應(yīng)的內(nèi)部控制工作經(jīng)驗(yàn)。這種安排很容易導(dǎo)致林草單位內(nèi)部控制工作在頂層設(shè)計(jì)上缺乏系統(tǒng)性。這種設(shè)計(jì)映射到內(nèi)部控制工作中，具體人員的安排、制度的設(shè)計(jì)往往循規(guī)蹈矩，滿足于制定相應(yīng)的手冊(cè)、文件和制度，更新情況嚴(yán)重滯后于實(shí)際發(fā)展形勢(shì)。即便如此，在實(shí)際內(nèi)部控制考量中，也往往停留在“制度上墻”、檢查留痕等方面，不可避免存在有章不循、執(zhí)法不嚴(yán)等情況。在專項(xiàng)審計(jì)中，也容易出現(xiàn)以種種借口對(duì)制度執(zhí)行打折扣的情況，使內(nèi)部控制制度失去應(yīng)有的剛性和嚴(yán)肅性。

2.內(nèi)部控制評(píng)價(jià)體系不健全

第一，林草單位無(wú)論規(guī)模大小，在部門設(shè)置上和人員配備上，往往是貪多求全，在部門之間內(nèi)部控制職能的制約、員工之間崗位的不兼容設(shè)置等方面，往往缺乏內(nèi)部控制環(huán)境的測(cè)試和驗(yàn)證，導(dǎo)致很多林草單位涉及內(nèi)部控制的工作流程雖然看上去完善，但是約束性不足。

第二，與其他單位類似，在目前工作業(yè)績(jī)?cè)u(píng)定考核壓力下，林草單位也或多或少存在重業(yè)務(wù)、輕內(nèi)部控制的情況，尤其是在重點(diǎn)項(xiàng)目與現(xiàn)有的財(cái)務(wù)、風(fēng)控等制度存在不一致甚至發(fā)生沖突時(shí)，往往會(huì)受到人為干預(yù)，從管理層到員工的內(nèi)部控制意識(shí)不足，對(duì)內(nèi)部控制的實(shí)施效果產(chǎn)生較大制約作用。

第三，內(nèi)部控制制度建設(shè)也不盡合理，造成內(nèi)部控制體系不夠完備。受頂層設(shè)計(jì)影響，部分林草單位領(lǐng)導(dǎo)對(duì)內(nèi)部控制的認(rèn)識(shí)太片面，甚至單純地認(rèn)為內(nèi)部控制僅僅限于約束本單位資金的使用，林草單位內(nèi)部控制制度建設(shè)上往往有較強(qiáng)的領(lǐng)導(dǎo)偏好。部分林草單位內(nèi)部控制制度在設(shè)置上存在與其他制度交叉影響甚至混淆的情況，在制度執(zhí)行中存在以其他制度代替內(nèi)部控制制度、以其他檢查結(jié)果代替內(nèi)部控制檢查結(jié)果的情況。

3.內(nèi)部控制監(jiān)督手段不足

在部分林草單位實(shí)際工作中，受頂層設(shè)計(jì)及內(nèi)部控制環(huán)境不足的影響，內(nèi)部控制監(jiān)督機(jī)制的客觀性無(wú)法保障。部分林草單位未建立有效的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，難以對(duì)本單位各項(xiàng)經(jīng)營(yíng)管理工作可能面臨的風(fēng)險(xiǎn)情況進(jìn)行全面把控和預(yù)警分析，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作的價(jià)值無(wú)法發(fā)揮。部分林草單位的監(jiān)督管理工作過(guò)多地依賴于外部審計(jì)監(jiān)督，這種情況會(huì)造成自身的內(nèi)部控制職能在系統(tǒng)內(nèi)“失靈”，將原本應(yīng)在內(nèi)部獨(dú)立開展風(fēng)險(xiǎn)情況評(píng)估檢查的職能外移，既無(wú)法及時(shí)監(jiān)測(cè)內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)，又容易產(chǎn)生外部審計(jì)道德風(fēng)險(xiǎn)。

在大數(shù)據(jù)、智能化背景下，林草單位內(nèi)部控制工作必須充分借助科技賦能，依托信息技術(shù)提高內(nèi)部控制全流程監(jiān)測(cè)、預(yù)警和反應(yīng)效率。目前，多家林草單位在內(nèi)部各職能部門之間仍然存在“信息墻”，溝通不順暢、數(shù)據(jù)傳輸不及時(shí)是一種常態(tài)，加上信息的收集、加工、分析過(guò)于依賴手工，龐大的數(shù)據(jù)和漫長(zhǎng)的傳輸鏈條極易出現(xiàn)信息失真甚至錯(cuò)誤的情況。

4.內(nèi)部控制文化氛圍欠缺

第一，林草單位組織的培訓(xùn)偏少。大部分林草單位在對(duì)內(nèi)部控制制度、文件、相關(guān)等材料宣導(dǎo)時(shí)，停留在留痕層面的多，對(duì)培訓(xùn)效果的評(píng)估、培訓(xùn)計(jì)劃的調(diào)整、培訓(xùn)體系的修正關(guān)注不足。究其原因，主要是受上述三條因素影響，林草單位整體對(duì)內(nèi)部控制工作的重視度不足。在考核指引上，定量考核仍在沿用傳統(tǒng)常用的查看培訓(xùn)簽到、學(xué)習(xí)照片、培訓(xùn)課程等常規(guī)材料，在適時(shí)更新考核內(nèi)容、引入信息化手段等方面相對(duì)滯后。

第二，從事內(nèi)部控制工作的骨干人員外部培訓(xùn)較少，無(wú)法及時(shí)了解內(nèi)部控制工作前沿思路和同類單位優(yōu)秀做法，個(gè)別林草單位甚至將包括內(nèi)部控制在內(nèi)的外出培訓(xùn)變成外出旅游，不利于整體內(nèi)部控制文化氛圍的持續(xù)打造和提升。

5.內(nèi)部控制財(cái)務(wù)管理能力弱化

財(cái)務(wù)管理能力是林草單位內(nèi)部控制工作的重中之重，但財(cái)務(wù)管理受到專業(yè)性的影響，在有的林草單位存在脫離自身實(shí)際的情況，或者與本單位目前工作重點(diǎn)無(wú)法有序銜接，甚至出現(xiàn)明顯的“背離”狀況。這凸顯了部分林草單位財(cái)務(wù)管理能力不足，財(cái)務(wù)部門在開展相關(guān)工作時(shí)，往往會(huì)輻射到整個(gè)林草單位各項(xiàng)工作流程，財(cái)務(wù)管理行為同時(shí)也會(huì)引導(dǎo)林草單位各部門人員的未來(lái)行為預(yù)期，這種能力缺失會(huì)直接導(dǎo)致林草單位內(nèi)部控制制度難以落實(shí)，原定的內(nèi)部控制各項(xiàng)目標(biāo)也會(huì)受到影響。

四、林草單位內(nèi)部控制建設(shè)的完善措施

1.強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)，提高內(nèi)部控制重視程度

林草單位內(nèi)部控制體系能否有效建立，與本單位關(guān)鍵決策人員直接相關(guān)，尤其是單位負(fù)責(zé)人。頂層設(shè)計(jì)將直接左右林草單位內(nèi)部控制工作的完善情況和執(zhí)行度。在國(guó)家和各級(jí)政府制定的林草單位相關(guān)工作指導(dǎo)意見和要求中，建議對(duì)各林草單位主持制定內(nèi)部控制工作方案、明確相關(guān)分工、配備專業(yè)人員、依托科技賦能優(yōu)勢(shì)建立一套機(jī)制完善、令行禁止的內(nèi)部控制決策體系、執(zhí)行體系。

2.搭建內(nèi)部控制有效評(píng)價(jià)體系

林草單位的內(nèi)部控制體系要達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，重點(diǎn)工作要放在人員崗位設(shè)置、信息化匹配度和制度建設(shè)三大評(píng)價(jià)因子上。這些評(píng)價(jià)因子的效果相互影響，對(duì)林草單位內(nèi)部控制的環(huán)境和各流程工作發(fā)揮了重要作用。

第一個(gè)評(píng)價(jià)因子主要涉及崗位設(shè)置的合理性及運(yùn)轉(zhuǎn)的流暢性。林草單位人員崗位的設(shè)置主要從相關(guān)活動(dòng)第一責(zé)任人、主要負(fù)責(zé)人所負(fù)責(zé)工作的具體內(nèi)容、開展情況以及落實(shí)情況。

第二個(gè)評(píng)價(jià)因子隨著近年來(lái)社會(huì)各領(lǐng)域智能化、科技化的進(jìn)步重要性越來(lái)越凸顯，林草單位雖然不是科技公司，但是內(nèi)部信息化程度直接影響內(nèi)部控制工作的成效，比如在流程可視化控制、潛在風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)預(yù)警、內(nèi)部控制處理等方面。主要涉及內(nèi)部控制網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、部門之間“信息孤島”的破除、重要業(yè)務(wù)流程監(jiān)測(cè)、網(wǎng)絡(luò)安全及超級(jí)賬戶權(quán)限等方面。

第三個(gè)評(píng)價(jià)因子覆蓋林草單位內(nèi)部的所有工作，但從內(nèi)部控制角度來(lái)看，其核心領(lǐng)域在于財(cái)務(wù)管理方面，尤其是針對(duì)預(yù)算管理、收支管理、合同管理等配套建設(shè)情況，這些制度是否科學(xué)、合理，是否具備可操作性等。

3.提高對(duì)內(nèi)部控制評(píng)價(jià)的監(jiān)控力度

根據(jù)內(nèi)部控制工作要求，按照事前、事中、事后三大基本業(yè)務(wù)流程，確定預(yù)防、堵漏、追查三大內(nèi)部控制工作主線，不斷加大對(duì)林草單位內(nèi)部控制工作的監(jiān)管力度。

第一道主線著眼于預(yù)防。就是要將林草單位的各個(gè)業(yè)務(wù)制度的執(zhí)行與制約相結(jié)合。最常用就是建立授權(quán)審批制度、集體決策制度、崗位不兼容制度以及員工AB角分工制度。其中授權(quán)審批制度與集體決策制度互為補(bǔ)充，崗位不兼容制度和員工AB角制度互為補(bǔ)充，對(duì)林草單位內(nèi)部控制的預(yù)防建立第一道“防火墻”。

第二道防線著眼于堵漏。就是要瞄準(zhǔn)林草單位核心業(yè)務(wù)流程和關(guān)鍵崗位采取定期檢查、評(píng)估以及不定期“飛行檢查”。通過(guò)定期檢查評(píng)估來(lái)固化林草單位內(nèi)部控制工作流程，通過(guò)“飛行檢查”來(lái)提高林草單位內(nèi)部控制工作的威懾性。無(wú)論是定期檢查評(píng)估還是不定期“飛行檢查”，一定要保證實(shí)施部門的獨(dú)立性和客觀性，選取專業(yè)能力強(qiáng)、職業(yè)道德高的人員執(zhí)行該項(xiàng)工作，既可以固定部門和人員，也可以通過(guò)建立柔性敏捷組織來(lái)實(shí)施，要保證該項(xiàng)工作的透明度和公正度，調(diào)動(dòng)林草單位各條線人員的履職積極性。

第三道防線著眼于追查。該道防線有兩層內(nèi)涵，第一是常規(guī)意義上針對(duì)人員和行為的檢查，就是針對(duì)各業(yè)務(wù)流程中可能違反內(nèi)部控制原則和要求的行為進(jìn)行事后檢查，通過(guò)處理并公示結(jié)果，提高威懾性。第二是針對(duì)內(nèi)部控制環(huán)境的審視和完善，就是針對(duì)國(guó)家關(guān)于林草及相關(guān)機(jī)構(gòu)的政策發(fā)生變化時(shí)，對(duì)本單位現(xiàn)有的制度、流程存在的潛在風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)進(jìn)行后評(píng)估，通過(guò)查缺補(bǔ)漏降低本單位的政策風(fēng)險(xiǎn)。

4.注重內(nèi)部控制文化建設(shè)，持續(xù)營(yíng)造合規(guī)氛圍

內(nèi)部控制作為林草單位內(nèi)部“免疫系統(tǒng)”，是一項(xiàng)滲透到全部門、全員參與的系統(tǒng)性活動(dòng)，在內(nèi)部控制文化打造方面，既要保障內(nèi)部控制人力資源，又要保證充足的培訓(xùn)，這樣才能推動(dòng)內(nèi)部控制文化有人管、有渠道。在林草單位內(nèi)部控制人員方面，要按照與業(yè)務(wù)規(guī)模相對(duì)的原則來(lái)確定內(nèi)部控制工作的人力資源數(shù)量，通過(guò)明確內(nèi)部控制人員分工、健全工作機(jī)制，保障好內(nèi)部控制文化建設(shè)的“關(guān)鍵載體”。在此基礎(chǔ)上，要借助科技力量，及時(shí)在內(nèi)部開展內(nèi)部控制培訓(xùn)，保障好內(nèi)部控制文化傳播的“關(guān)鍵路徑”。

5.加強(qiáng)林草單位預(yù)算編制過(guò)程管控

第一，降低差錯(cuò)率。以信息化為契機(jī)，對(duì)預(yù)算軟件、程序和科技手段進(jìn)行定期評(píng)估和更新，確保系統(tǒng)使用的操作性和準(zhǔn)確性。

第二，加強(qiáng)信息交互。構(gòu)建林草單位內(nèi)部信息常態(tài)溝通機(jī)制，確保林草單位預(yù)算編制的及時(shí)性和準(zhǔn)確性，保證預(yù)算管理工作正常開展。

第三，加強(qiáng)中長(zhǎng)期規(guī)劃。做好預(yù)算編制統(tǒng)籌規(guī)劃，確保編制的各項(xiàng)依據(jù)有數(shù)據(jù)可遵循，最大限度保障預(yù)算編制的合理性，符合本單位自身實(shí)際和中期發(fā)展規(guī)劃，進(jìn)而保障預(yù)算執(zhí)行的科學(xué)性。