何雪松，張道林

（華東理工大學(xué)社會(huì)與公共管理學(xué)院，上海 200237）

一、問題的提出

中國(guó)的治理實(shí)踐中，情感具有基本的、核心位置的要素特征。中國(guó)社會(huì)尤其是基層社會(huì)，情理是繞不開的、影響人們行動(dòng)的因素，“情”和“理”復(fù)雜地交織在一起［1］。中國(guó)社會(huì)學(xué)界對(duì)“情理”的討論不一而足，費(fèi)孝通在《鄉(xiāng)土中國(guó)》中提到社群的團(tuán)結(jié)性立基于個(gè)體間相互拖欠未了的“人情”，也正是“人情”維持著人與人的互助合作［2］106。金耀基認(rèn)為人情是理解中國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵性社會(huì)—文化概念，在塑造中國(guó)人的社會(huì)行為方面發(fā)揮著重要作用，它是中國(guó)人際關(guān)系之規(guī)范［3］93-105。閻云翔同樣指出人情作為一個(gè)倫理體系，指導(dǎo)和規(guī)范社會(huì)關(guān)系網(wǎng)中個(gè)體的行為［4］142，黃光國(guó)則認(rèn)為人情是普遍平等原則的一種變體，不僅是調(diào)節(jié)社會(huì)交換的規(guī)范性標(biāo)準(zhǔn)，還是個(gè)人在穩(wěn)定和結(jié)構(gòu)化的社會(huì)結(jié)構(gòu)中爭(zhēng)取理想資源的社會(huì)機(jī)制［5］。滋賀秀三通過比較東西法文化，發(fā)現(xiàn)中國(guó)的“情理”是習(xí)慣的一種價(jià)值判斷標(biāo)準(zhǔn)，包含尊重各地風(fēng)俗習(xí)慣之要求［6］。翟學(xué)偉在此基礎(chǔ)上將中國(guó)社會(huì)預(yù)設(shè)成一個(gè)情理合一的社會(huì)，主張?zhí)幱谏鐣?huì)中的個(gè)體總是試圖在“情理”上尋求一條衡平的中間路線，即既不偏向理性也不偏向非理性，而是二者之間的調(diào)和與平衡，這是一種不同于西方的中國(guó)型的正義衡平感覺［7］162-165。誠(chéng)然，以往研究對(duì)“人情”“情理”作出了理論性闡釋，但對(duì)具體情境下行動(dòng)者的情理實(shí)踐還有進(jìn)一步的研究空間，這也正是本文嘗試深入探究的方向。

近年來，社會(huì)學(xué)開展的政府研究在理論和經(jīng)驗(yàn)兩方面取得了大量的學(xué)術(shù)成果。組織結(jié)構(gòu)層面將部門行為和結(jié)構(gòu)作為分析政府邏輯的關(guān)鍵變量，人員網(wǎng)絡(luò)層面重視政府組織中“組織人”和“社會(huì)人”的雙重屬性，組織機(jī)制層面以情境性解讀政府和社會(huì)互動(dòng)之過程，揭示“情、理、法”的綜合運(yùn)用形塑了互動(dòng)雙方的行為合理性［8］。當(dāng)基層部門面臨自上而下的制度壓力與自下而上的輿論壓力時(shí)，分別運(yùn)用“對(duì)上應(yīng)付”與“對(duì)下應(yīng)對(duì)”策略，行為邏輯在于管控與動(dòng)員邏輯、治理與倫理邏輯?？傮w而言，以往研究聚焦于基層執(zhí)法者縱向?qū)ι蠈?duì)下的行動(dòng)策略，相對(duì)忽視了基層執(zhí)法者自身的行動(dòng)邏輯，以及其與同級(jí)組織的互動(dòng)策略，更未注意到不同行動(dòng)的情境因素。

作為國(guó)家與社會(huì)樞紐的基層執(zhí)法部門，如何平衡行政要求、民眾訴求與情感間的張力是基層執(zhí)法亟須破解的重要課題。基層執(zhí)法部門組織結(jié)構(gòu)、職能設(shè)置具備典型的官僚制特征，工作過程遵循制度和理性，嚴(yán)格按章辦事、講究執(zhí)法程序的合法合規(guī)。然而，其在實(shí)踐中往往面臨個(gè)人主體和法人主體、實(shí)體門店與流動(dòng)攤販、社區(qū)居民與務(wù)工人員等不同類型的社會(huì)主體，多元化的服務(wù)需求和利益訴求是基層執(zhí)法壓力的重要來源。當(dāng)制度規(guī)范與民眾需求出現(xiàn)沖突時(shí)，如何既遵循法律法規(guī)又考慮民情民意，既維護(hù)法治權(quán)威又體現(xiàn)人文關(guān)懷，考驗(yàn)著基層執(zhí)法者的實(shí)踐智慧。本研究基于浙北W 鎮(zhèn)的綜合執(zhí)法實(shí)踐案例，研究基層執(zhí)法行動(dòng)者在實(shí)踐之中如何處理這樣的內(nèi)在張力及展現(xiàn)的實(shí)踐智慧。

二、文獻(xiàn)綜述：基層治理的非正式行動(dòng)策略與邏輯

中國(guó)治理體制下如何處理中央統(tǒng)轄權(quán)和地方治理權(quán)之間存在的既有張力，成為處理好中央權(quán)威與地方權(quán)力、國(guó)家與民眾兩對(duì)關(guān)系需要破解的難題。為此，改革開放以來的中國(guó)地方政府與地方官僚在治理實(shí)踐中通過非正式行動(dòng)策略，形成了統(tǒng)一決策和靈活執(zhí)行的動(dòng)態(tài)平衡機(jī)制，這一機(jī)制成為地方政府紓解壓力的重要途徑［9］。

（一）非正式行動(dòng)策略

基層組織的非正式行動(dòng)策略，主要包括向上“應(yīng)付”的變通式治理和向下“應(yīng)對(duì)”的說服式治理兩種。前者是被動(dòng)地以具體的、權(quán)宜的策略完成治理任務(wù)，后者是主動(dòng)地將基層治理資源與規(guī)則運(yùn)用于治理客體，以非正式制度與關(guān)系實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)的行為。

1.向上“應(yīng)付”的權(quán)變

在多層級(jí)政府治理過程中，“層層加碼”現(xiàn)象有可能滲透進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)事務(wù)的各個(gè)角落，不論是官員的政績(jī)考核標(biāo)準(zhǔn)、任務(wù)指標(biāo)，還是政策措施執(zhí)行，都可見“層層加碼”和地方官員晉升激勵(lì)的密切關(guān)系，行政體制的“層層分包”也導(dǎo)致科層組織體系對(duì)基層行動(dòng)者治理能力的要求日益提高［10］。然而，基層行動(dòng)者權(quán)責(zé)不對(duì)稱的狀態(tài)使其面臨較大困擾，一方面，基層行動(dòng)者承擔(dān)著大量來自各個(gè)層級(jí)和不同部門的條塊任務(wù)，另一方面，基層行動(dòng)者權(quán)力僅限于執(zhí)行，有限且微弱的權(quán)力令其處于倒金字塔底部，無法承載自上而下攤派的種種事務(wù)［11］。此外，因中國(guó)長(zhǎng)期存在的“條塊”格局，在一定程度上形成了政府不同部門間、地方政府和垂直部門間、各類行政業(yè)務(wù)間的職責(zé)交叉和目標(biāo)不協(xié)調(diào)，可能會(huì)帶來“行政主體的碎片化”風(fēng)險(xiǎn)［12］。

在此背景下，為應(yīng)對(duì)上級(jí)層層加碼的工作任務(wù)，基層行動(dòng)者往往通過采取“變通”的非正式行動(dòng)來落實(shí)上級(jí)政策目標(biāo)。如孫立平、郭于華發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)征收訂購(gòu)糧時(shí)，權(quán)力行使者將地方性知識(shí)和非正式人際網(wǎng)絡(luò)引入正式權(quán)力行使過程以完成任務(wù)［13］45。周雪光提出基層政府存在“共謀行為”，其在持續(xù)雙向互動(dòng)過程中一以貫之的應(yīng)對(duì)策略大多通過非正式方式實(shí)施。在他看來，這種“共謀現(xiàn)象”很大程度上是政府組織結(jié)構(gòu)和制度環(huán)境的產(chǎn)物，基層政府執(zhí)行政策時(shí)創(chuàng)新地、靈活地處理自身與直接上級(jí)政府以及更上級(jí)政府三者間的關(guān)系，該行為的強(qiáng)大實(shí)現(xiàn)機(jī)制是建立在政府組織權(quán)威基礎(chǔ)上的［14］，是一種基層政權(quán)組織由于運(yùn)作規(guī)則的不穩(wěn)定性、抽象和普遍主義，代之以各類權(quán)宜的、周期的和變通的策略與技術(shù)為行動(dòng)規(guī)則的“策略主義”現(xiàn)象［15］。

2.向下“應(yīng)對(duì)”的權(quán)衡

中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌、社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型帶來的利益分化、矛盾糾紛甚至社會(huì)失序等現(xiàn)象并存，不斷升級(jí)的治理壓力考驗(yàn)著基層行動(dòng)者的治理能力［16］。與此同時(shí)，信息化削弱了政府與民眾之間的信息不對(duì)稱，民眾維權(quán)意識(shí)提升，這使得基層執(zhí)法面對(duì)法律規(guī)范與民眾利益不一致時(shí)，可能會(huì)采取非正式行動(dòng)向下“應(yīng)對(duì)”。其在指向上表現(xiàn)為“軟硬兼施”“擺平術(shù)”“說服”等“說服式治理”［17］。在特征上體現(xiàn)基于對(duì)話的互動(dòng)方式，基于關(guān)系的運(yùn)行過程，基于控制的行動(dòng)策略以及基于滿意的人本治理［18］。這種治理策略得以成功，主要是由于長(zhǎng)期受到“和合”理念的影響，地方性共識(shí)是非正式行動(dòng)的基礎(chǔ)，非正式治理資源是非正式行動(dòng)的必要條件，正式治理結(jié)構(gòu)成為非正式行動(dòng)的載體。在維穩(wěn)的目標(biāo)導(dǎo)向下，基層治理者也有可能采取缺席、回避等向下應(yīng)對(duì)策略，來避免激化社會(huì)矛盾。

（二）非正式行動(dòng)邏輯

非正式行動(dòng)受到多重邏輯的影響。向上應(yīng)付的非正式行為根據(jù)權(quán)力行使過程中基層干部實(shí)際控制權(quán)強(qiáng)弱的影響，可分為強(qiáng)控制權(quán)下的管控邏輯和弱控制權(quán)下的動(dòng)員邏輯。向下應(yīng)對(duì)的非正式行為按照基層干部和行政受眾兩個(gè)主體可歸納為治理與倫理邏輯。

1.管控與動(dòng)員邏輯

中國(guó)的體制和管控模式是一種互構(gòu)模式，中央政府希望通過保持自上而下的控制推動(dòng)國(guó)家大政方針的貫徹落實(shí)，通過中央統(tǒng)籌來彌補(bǔ)地區(qū)之間的發(fā)展差距，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境。中央政府作為委托人，對(duì)基層政府有著控制重要決策、指導(dǎo)、檢查、巡視等權(quán)力，通過設(shè)定建立專設(shè)部門、明確量化目標(biāo)［19］，嚴(yán)格約束、防范和糾偏基層政府，但同時(shí)也會(huì)給予其部分自主權(quán)，如在多重任務(wù)治理環(huán)境中，基層干部往往結(jié)合任務(wù)屬性和個(gè)人認(rèn)知，以考核指標(biāo)的最低限度為工作目標(biāo)，形成差異化達(dá)標(biāo)“作為”，如“數(shù)字達(dá)標(biāo)”“名義達(dá)標(biāo)”“實(shí)績(jī)達(dá)標(biāo)”等行動(dòng)取向［20］。這一策略使得代理方因地制宜完成上級(jí)任務(wù)，且與委托方目標(biāo)一致，也因此獲得上級(jí)部門的默許乃至支持。控制邏輯體現(xiàn)了中央政府對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)的管控，是基于工具理性認(rèn)知，對(duì)秩序和穩(wěn)定的確認(rèn)。

控制權(quán)向上收縮并沒有鎖死地方發(fā)揮自主權(quán)的通道，相反的是，這種組織層級(jí)越向下越收縮權(quán)利、擴(kuò)大責(zé)任，越向上越擴(kuò)大權(quán)利、保留責(zé)任的責(zé)任權(quán)利分配體制，能夠以此動(dòng)員基層政府的發(fā)展積極性，推動(dòng)基層政府為避責(zé)、避險(xiǎn)而積極想辦法［21］，發(fā)揮基層政府的主動(dòng)性、能動(dòng)性，更好地推動(dòng)政策在地方落實(shí)。動(dòng)員邏輯下的治理根據(jù)宏觀和微觀面向不同，可分為國(guó)家動(dòng)員式治理和基層動(dòng)員式治理。前者目標(biāo)在于以群眾力量對(duì)官僚體制進(jìn)行糾偏，基礎(chǔ)是卡里斯瑪型權(quán)威；后者則以官僚體制和官僚自身力量有效完成工作任務(wù)為目標(biāo)，邏輯是官僚制通過晉升激勵(lì)、財(cái)政激勵(lì)、績(jī)效考評(píng)、向上負(fù)責(zé)制等一系列環(huán)節(jié)，將顯性激勵(lì)和隱性激勵(lì)匹配組合，是對(duì)組織內(nèi)部行政績(jī)效的追求［22］。

2.治理與倫理邏輯

各個(gè)國(guó)家在治理中都面臨如何平衡合法性和有效性關(guān)系的難題，從國(guó)家角度來看，治理邏輯要求民眾行為與國(guó)家命令目標(biāo)達(dá)成一致性。這一自上而下的有效性規(guī)定國(guó)家政策和意志被準(zhǔn)確、及時(shí)執(zhí)行，體現(xiàn)的是科層制組織的行政邏輯，強(qiáng)調(diào)政策執(zhí)行過程合法合規(guī)。從社會(huì)角度出發(fā)，倫理邏輯是自下而上的有效性，即國(guó)家政策和意志執(zhí)行結(jié)果是否推動(dòng)了發(fā)展、秩序和平等［23］。倫理邏輯考慮的是執(zhí)行過程合情合理，是公民可接受的，體現(xiàn)了社會(huì)效益的政治邏輯。基層政府過于注重行政效率而忽視社會(huì)有效性就會(huì)產(chǎn)生治理邏輯和倫理邏輯間的張力。

基層官僚作為治理角色，行政權(quán)力下沉、層層加碼讓其忙于應(yīng)付層層迭出的新政策和改革，從而導(dǎo)致應(yīng)對(duì)上級(jí)多重任務(wù)壓力時(shí)，采取模糊執(zhí)行和政策擱置等行為，其中就包含了“共謀”“變通”“惠及鄉(xiāng)里”等成分［24］。這是因?yàn)榛鶎痈刹慷鄶?shù)生長(zhǎng)于“講情面”的社會(huì)倫理場(chǎng)域，具有厚實(shí)的地方性知識(shí)并稔知地方行動(dòng)規(guī)則，嚴(yán)格執(zhí)行政策會(huì)損害熟人社會(huì)的情感聯(lián)系，鄉(xiāng)土社會(huì)的倫理規(guī)范同時(shí)向基層執(zhí)法者施壓，社會(huì)力量對(duì)國(guó)家政策設(shè)計(jì)的反作用倒逼國(guó)家投入更多資源以應(yīng)對(duì)社會(huì)問題，處于上級(jí)和行政受眾夾縫中的基層干部處于被“裹挾”的狀態(tài)，其治理行為、治理方式不可避免地受到影響。正是由于治理邏輯和倫理邏輯間的張力，生發(fā)了基層執(zhí)法一系列非正式行動(dòng)。

（三）既有研究評(píng)價(jià)

從既有研究來看，雖然目前學(xué)界對(duì)正式權(quán)力非正式運(yùn)作作了大量豐富的探討，但對(duì)基層治理場(chǎng)域中的非正式行為的研究至少存在三方面不足，一是目前研究趨于從中央、地方與社會(huì)的縱向互動(dòng)關(guān)系出發(fā)，“對(duì)上”討論基層政府和各上級(jí)政府間的縱向組織關(guān)系，“對(duì)下”討論基層行動(dòng)者與治理對(duì)象之間的關(guān)系，相對(duì)忽視了基層政府“對(duì)己”“對(duì)鄰”的非正式行為，本文試圖建構(gòu)一個(gè)包括基層執(zhí)法組織自身、上級(jí)部門、同級(jí)組織與群眾的整合性框架；二是既有研究側(cè)重于在組織權(quán)限與范圍既定的前提下，討論政策與民眾利益不一致時(shí)的非正式行動(dòng)策略，而對(duì)基層執(zhí)法組織遭遇組織權(quán)限范圍外、超出管轄范圍時(shí)的實(shí)踐行動(dòng)及其行動(dòng)邏輯缺乏深入分析；三是已有研究?jī)?nèi)容雖然識(shí)別出中央與地方之間的管控與動(dòng)員邏輯、國(guó)家與社會(huì)之間的治理與倫理邏輯，但忽略了執(zhí)法組織本身的行動(dòng)邏輯。本文嘗試通過對(duì)W 鎮(zhèn)基層執(zhí)法者運(yùn)用“綜合情理”的執(zhí)法行為，討論展現(xiàn)東部沿海地區(qū)乃至全國(guó)一般基層組織在多元主體關(guān)系與復(fù)雜社會(huì)情境中的策略選擇與行動(dòng)邏輯，并從整體性的視角深化基層治理行為研究。

三、基層治理情境與部門行動(dòng)策略

W鎮(zhèn)位于浙江省東部的T市，T市作為全國(guó)市域治理現(xiàn)代化試點(diǎn)與浙江省第一批“大綜合一體化”試點(diǎn)，近年來全力推進(jìn)“縣鄉(xiāng)一體、條抓塊統(tǒng)”的行政執(zhí)法改革，目的在于構(gòu)建權(quán)責(zé)統(tǒng)一、“條抓塊統(tǒng)”的基層執(zhí)法體系。作為W 鎮(zhèn)的綜合執(zhí)法力量，W 鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法分局成立于2002 年，其參公編制和事業(yè)編制都在T 市綜合行政執(zhí)法局，人員基本工資由市綜合行政執(zhí)法局發(fā)放，績(jī)效工資、公用經(jīng)費(fèi)、執(zhí)法裝備等由W 鎮(zhèn)政府財(cái)政統(tǒng)籌。在人員配置方面，2014年，W 鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法分局在編人員5個(gè)、協(xié)管人員4個(gè)。2021年參公編制19 個(gè)，實(shí)際在編人員15 人，協(xié)管員人數(shù)為132 名，包括第三方勞務(wù)派遣人員16 名和該分局自聘協(xié)管人員116名。W 鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法分局推進(jìn)城市治理工作中，在組織結(jié)構(gòu)上受到地方政府兜底責(zé)任和執(zhí)法合法性的雙重限制。一方面，該局的人員工資由“條”上的市執(zhí)法局和“塊”上的W 鎮(zhèn)地方政府共同構(gòu)成。W 鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)對(duì)該執(zhí)法局的要求是“沒人管的都是城管管”，形成了地方上的無限兜底責(zé)任。另一方面，W 鎮(zhèn)作為全國(guó)性歷史文化名鎮(zhèn)和世界性會(huì)議舉辦地，除了12萬左右的常住人口外，每年還要接待近千萬的游客。巨大的人口流量帶來了復(fù)雜的治理情境和治理需求，這就要求執(zhí)法管理既要符合社會(huì)規(guī)范，還要照顧群眾的切實(shí)需求。

作為國(guó)家運(yùn)行微觀基礎(chǔ)的政府部門日常工作，對(duì)其深入剖析才能真實(shí)透視國(guó)家運(yùn)行機(jī)制。周雪光等人提出的“控制權(quán)”理論認(rèn)為，科層組織間存在委托方—管理方—代理方三個(gè)層級(jí)。作為委托方，中央政府具有組織設(shè)計(jì)、政策制定、績(jī)效評(píng)估等權(quán)威?！翱刂茩?quán)”體現(xiàn)為中央政府對(duì)下層組織制定任務(wù)的目標(biāo)設(shè)定權(quán)和檢查驗(yàn)收權(quán)。作為代理方的基層政府有落實(shí)上級(jí)指令和執(zhí)行政策的責(zé)任。作為管理方的中間政府承擔(dān)著監(jiān)管代理方的任務(wù)執(zhí)行職責(zé)?！翱刂茩?quán)”理論有助于我們進(jìn)一步分析基層執(zhí)法的種種“偏離”行為及其邏輯［25］。在此基礎(chǔ)上，將政府內(nèi)部控制權(quán)延伸至基層官員的實(shí)際控制權(quán)進(jìn)行討論，實(shí)際控制權(quán)是基層干部在管理公共事務(wù)時(shí)，擁有的法定權(quán)限和自由裁量權(quán)。根據(jù)行動(dòng)指向（上級(jí)政府、群眾、同級(jí)部門以及組織自身）和實(shí)際控制權(quán)（是否超出執(zhí)法權(quán)限）強(qiáng)弱的差異，發(fā)現(xiàn)基層的執(zhí)法實(shí)踐在行動(dòng)指向和實(shí)際控制權(quán)兩個(gè)維度的交互作用下演化為四種策略（見表1），可以稱之為“綜合情理”實(shí)踐。策略1：政策變通指基層執(zhí)法者為應(yīng)對(duì)上級(jí)政府的規(guī)定任務(wù)采取“靈活”變通的執(zhí)法方式，此類研究在以往文獻(xiàn)中多有討論，不再贅述。以下重點(diǎn)討論指向群眾、組織自身以及與同級(jí)組織之間的行動(dòng)策略。策略2：人文關(guān)懷強(qiáng)調(diào)在維護(hù)公共秩序時(shí)，擁有自由裁量權(quán)的執(zhí)法者采用“柔性”“人性化”的執(zhí)法方式，尋求政府執(zhí)法權(quán)威和公眾權(quán)益保護(hù)邊界之間的平衡。策略3：外借權(quán)威是當(dāng)執(zhí)法者遇到超出自身管轄范圍、職責(zé)權(quán)限以外等事項(xiàng)時(shí)，實(shí)際控制權(quán)較弱導(dǎo)致治理風(fēng)險(xiǎn)性陡增，為此，以自身安全為條件置換外部組織介入的合法性，從而維持本部門在科層制結(jié)構(gòu)和群眾評(píng)價(jià)中的權(quán)威形象。策略4：聯(lián)合避責(zé)，指涉橫向水平組織間面對(duì)因動(dòng)態(tài)權(quán)限調(diào)整產(chǎn)生的權(quán)限模糊性、不確定性，為規(guī)避問責(zé)、降低問責(zé)風(fēng)險(xiǎn)，與其他部門協(xié)作形成一種緊密合作的避責(zé)聯(lián)合體。

表1 行動(dòng)指向和實(shí)際控制權(quán)交互作用下的“綜合情理”實(shí)踐

（一）人文關(guān)懷

人文關(guān)懷是一種以服務(wù)群眾生活為根本，注重疏導(dǎo)、規(guī)范而非簡(jiǎn)單禁止或取締的一種“柔性”“人性化”執(zhí)法方式［26］。不能讓群眾理解執(zhí)法的合理性就隱藏著風(fēng)險(xiǎn)，當(dāng)基層執(zhí)法者既要維持公共秩序又要考慮行政受眾實(shí)際情況時(shí)，其會(huì)試圖通過人文關(guān)懷方式，讓被執(zhí)法者在物質(zhì)與精神上雙重獲益，從而接受執(zhí)法要求。

例如，W 鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)在大型國(guó)際會(huì)議前夕開展安全檢查，發(fā)現(xiàn)會(huì)址附近的一家燒餅店煤煙污染較重，要求綜合行政執(zhí)法分局保證其在會(huì)議期間歇業(yè)。綜合行政執(zhí)法分局領(lǐng)導(dǎo)在查閱浙江省法規(guī)文件后并未找到禁止燃燒煤炭的法律依據(jù)。面對(duì)領(lǐng)導(dǎo)要求和法律依據(jù)無著之間的張力，基層執(zhí)法者與店主商議，以購(gòu)買100 個(gè)燒餅分發(fā)給當(dāng)天參與加班執(zhí)勤的員工為交換條件，使燒餅店歇業(yè)一天，通過這種方式盡可能化解矛盾。對(duì)于上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的硬性命令，基層執(zhí)法者能夠結(jié)合自由裁量權(quán)巧妙地平衡上級(jí)要求與民眾訴求間的關(guān)系。此外，綜合行政執(zhí)法者經(jīng)常會(huì)遇到亂設(shè)攤、街頭賣藝、乞討等違規(guī)現(xiàn)象，這些問題雖歸屬市容管理但亦牽涉到多個(gè)部門，綜合行政執(zhí)法人員通常會(huì)根據(jù)具體場(chǎng)景、事件性質(zhì)實(shí)施管理措施。如為了做通流動(dòng)攤販工作，行政執(zhí)法者除了告知攤販固定設(shè)攤時(shí)間和地點(diǎn)，安排流動(dòng)攤販到便民菜場(chǎng)擺攤經(jīng)營(yíng)外，還會(huì)考慮亂擺攤賣菜群體的家庭經(jīng)濟(jì)狀況，除了幫助困難家庭解決實(shí)際問題，有時(shí)雙方會(huì)形成一種“默契”——不在主干道或者明顯能看到的地方經(jīng)營(yíng)。

“基層執(zhí)法容易，但是讓別人服氣卻不容易。城管與攤販之間的關(guān)系，不是不讓他們擺攤，而是希望他們按規(guī)定的地段、規(guī)定的時(shí)間內(nèi)擺攤，比如說把攤位放到便民菜場(chǎng)?！保ㄔL談資料202107-W-GB1）

“人文關(guān)懷”行動(dòng)策略是基層執(zhí)法者在維護(hù)公共秩序和保護(hù)群眾利益之間追求平衡所做的努力。與權(quán)力、法規(guī)命令確定的顯性秩序相比，因自主適應(yīng)性行為形成的隱性秩序同樣影響個(gè)體行動(dòng)，這是由軟性約束塑造的交往倫理與關(guān)系倫理之秩序［27］?！叭宋年P(guān)懷”治理策略能夠降低基層執(zhí)法組織被問責(zé)的風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)也減輕了通過硬性命令治理對(duì)象的工作難度，既符合領(lǐng)導(dǎo)對(duì)組織行為的價(jià)值考察，也保持了群眾對(duì)組織行為的社會(huì)期待，從而在上級(jí)“硬任務(wù)”和群眾道德考察中維持基層組織自身利益。

（二）外借權(quán)威

外借權(quán)威是當(dāng)執(zhí)法者遇到超出自身管轄范圍、職責(zé)權(quán)限以外等事件時(shí)，實(shí)際控制權(quán)較弱導(dǎo)致治理風(fēng)險(xiǎn)性陡增，通過以自身安全為條件置換外部組織介入的合法性，以獲得本部門在科層結(jié)構(gòu)和群眾評(píng)價(jià)中權(quán)威形象的一種策略。執(zhí)法過程中遇到對(duì)象不服從管理的情況，如果強(qiáng)硬執(zhí)法不僅容易引發(fā)群體性事件，還存在引起社會(huì)輿論危機(jī)甚至削弱政府公信力等風(fēng)險(xiǎn)。

W鎮(zhèn)基層執(zhí)法者面對(duì)管理行為處于權(quán)限清單之外、溢出管轄地域范圍等正當(dāng)性不足問題時(shí)，通常將“允許對(duì)方動(dòng)手，但自己不能還手”作為組織行動(dòng)原則，以此獲得其他同級(jí)組織介入的正當(dāng)性依據(jù)，并形塑治理過程中本部門的外部權(quán)威。例如，在開展拆違工作時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)命令該綜合行政執(zhí)法分局配合其他執(zhí)法主體完成任務(wù)，由于超出城市范圍之外的鄉(xiāng)村地區(qū)并不歸屬綜合行政執(zhí)法分局管轄，如果遇到群眾不配合，基層執(zhí)法者即使受到人身傷害也無法將群眾行為定性為妨礙公務(wù)。但綜合行政執(zhí)法者通過公安部門在場(chǎng)可以介入民事調(diào)解這一策略，變相地建構(gòu)了綜合執(zhí)法部門的工作權(quán)威。

“我們城管參與這個(gè)拆違工程本身是不受法律保護(hù)的，如果我們受傷了沒辦法追責(zé)暴力抵抗的人?！保ㄔL談資料202107-W-LD）

科層體制壓力傳導(dǎo)至基層后出現(xiàn)了一種權(quán)責(zé)不對(duì)等現(xiàn)象，為應(yīng)對(duì)正式組織或正式制度對(duì)基層組織產(chǎn)生的不確定性和問責(zé)風(fēng)險(xiǎn)，基層執(zhí)法者通過采取“外借權(quán)威”策略有以下功能：首先，通過外借其他部門權(quán)威的方式，執(zhí)法者增加了在行政執(zhí)法過程中的權(quán)威力量，能夠及時(shí)協(xié)調(diào)處理案件和糾紛，從而更容易讓被執(zhí)法者服從執(zhí)法。其次，外借權(quán)威的方式還能夠保護(hù)執(zhí)法者的人身安全，為基層執(zhí)法者執(zhí)法行為提供了底氣，將暴力抗法遏制在萌芽狀態(tài)。最后，外借權(quán)威的方式通過外部權(quán)威力量介入，緩解了城管執(zhí)法不具備人身強(qiáng)制權(quán)的壓力，較大程度上降低了執(zhí)法過程中沖突升級(jí)的可能性?？偟膩碚f，以“外借權(quán)威”治理策略進(jìn)行“緩沖”，能夠保障執(zhí)法部門最低治理水平，確保組織自身在體制內(nèi)、組織與上級(jí)之間、組織與組織之間、組織與群眾之間的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

（三）聯(lián)合避責(zé)

聯(lián)合避責(zé)概念旨在描述當(dāng)?shù)胤秸诟H結(jié)構(gòu)中治理風(fēng)險(xiǎn)超出實(shí)際控制范圍時(shí)，地方政府往往會(huì)形成“避責(zé)聯(lián)合體”以減輕上級(jí)問責(zé)壓力的行為。其源于實(shí)際控制權(quán)的“不確定性”和治理風(fēng)險(xiǎn)“外溢性”，目的是減輕上級(jí)政府問責(zé)壓力［28］。隨著“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)，執(zhí)法下沉”在全國(guó)基層社會(huì)治理改革的不斷推進(jìn)，該綜合行政執(zhí)法分局職責(zé)事項(xiàng)呈現(xiàn)一擴(kuò)再擴(kuò)的趨勢(shì)。2009年，該分局集中行使行政處罰的職責(zé)權(quán)限達(dá)109項(xiàng)。2010年，按照“一次劃轉(zhuǎn)、分步移交”的原則新增行政處罰權(quán)64 項(xiàng)。黨的十九大后，隨著綜合行政執(zhí)法改革和城市管理的重心下移，綜合行政執(zhí)法分局的職責(zé)再次擴(kuò)容。2020 年9 月，新增行政處罰事項(xiàng)共計(jì)349 項(xiàng)。截至2021 年8 月，其行政執(zhí)法權(quán)限數(shù)量累計(jì)高達(dá)488 項(xiàng)。前述數(shù)據(jù)可以清晰地看到基層執(zhí)法組織的職權(quán)劃分走向法定化、清晰化，但治理實(shí)踐中基層執(zhí)法者仍面臨兩方面困境，一方面，頻繁調(diào)整的職責(zé)清單導(dǎo)致組織外部治理環(huán)境變動(dòng)性較大、不確定性增強(qiáng)；另一方面，近1 700 個(gè)管理?xiàng)l目對(duì)于僅有15 個(gè)在編成員的部門而言十分龐雜，執(zhí)法者自身難以厘清部門公共事務(wù)的類型和范圍，不可避免地會(huì)出現(xiàn)“小馬拉大車”難題。除了負(fù)責(zé)制度規(guī)定的職責(zé)權(quán)限工作，實(shí)際工作中還需要接手新興的、無明確職責(zé)界定等“無人管”現(xiàn)象和重點(diǎn)人員管控兩項(xiàng)內(nèi)容，其重要特征就是超出職權(quán)范圍且具有高風(fēng)險(xiǎn)性、高曝光性。

以管理“黑車”運(yùn)營(yíng)為例，殘疾車和三輪車載客、四輪電瓶車停泊被亂收費(fèi)等事務(wù)在職能上歸屬運(yùn)管部門，但實(shí)際執(zhí)法過程仍由綜合行政執(zhí)法分局負(fù)責(zé)，處理方式為第一次發(fā)生該行為不罰款但扣車一周，再次發(fā)生扣車半月，第三次發(fā)生會(huì)扣車一個(gè)月，這種處理既超出城管部門權(quán)限，還存在被追責(zé)風(fēng)險(xiǎn)。面對(duì)大量法律未明確的現(xiàn)實(shí)問題找不到人管，出了問題找不到失職部門以及執(zhí)法權(quán)限模糊、職能不清等問題。執(zhí)法者應(yīng)對(duì)上級(jí)政府“沒人管的都是城管管”的策略是實(shí)行市域、鎮(zhèn)域不同范圍的多方聯(lián)動(dòng)，市域聯(lián)動(dòng)主要針對(duì)人行道和非機(jī)動(dòng)車道違停問題，鎮(zhèn)域聯(lián)動(dòng)包含日常巡訪、管理整治賣場(chǎng)、乞討等現(xiàn)象。綜合行政執(zhí)法分局聯(lián)合公安、交警等部門執(zhí)法，由交警負(fù)責(zé)攔截車輛，綜合執(zhí)法分局負(fù)責(zé)維持秩序，公安則負(fù)責(zé)保護(hù)綜合執(zhí)法者人身安全。

執(zhí)法者在具體執(zhí)法情境中，要面對(duì)短時(shí)間倍增的行政職能帶來的不確定性，還要對(duì)“無人管”“看得見但管不著”等高風(fēng)險(xiǎn)性公共事務(wù)負(fù)責(zé)。采取與同級(jí)組織聯(lián)合行動(dòng)的策略，一是將末端執(zhí)法前置為源頭治理，既避免了后期不同部門可能產(chǎn)生的互相推諉、扯皮，還彌補(bǔ)了城管執(zhí)法部門自身人員和執(zhí)法能力有限的不足，多方共治共管有利于提升行政執(zhí)法效率和管理效能；二是面臨“溢出”管轄范圍、超出執(zhí)法權(quán)限、組織邊界模糊等缺乏有效司法保障困境，聯(lián)合其他部門共同執(zhí)法，可以減輕問責(zé)負(fù)擔(dān)和壓力，降低治理的高風(fēng)險(xiǎn)性和高曝光性，有益于推動(dòng)行政執(zhí)法走向協(xié)同管理。

四、“綜合情理”的生成：行政效率與地方文化網(wǎng)絡(luò)的情境建構(gòu)

新制度主義認(rèn)為，任何一個(gè)組織的生存都必須適應(yīng)環(huán)境，應(yīng)從組織和環(huán)境的關(guān)系中解釋組織現(xiàn)象。制度學(xué)派理論的基本命題是任何一組織生存的前提是取得正當(dāng)性、適應(yīng)制度環(huán)境。而對(duì)同一現(xiàn)象的解釋以效率機(jī)制來看，并非計(jì)算政府花費(fèi)的成本，應(yīng)看到其效用最大化的目標(biāo)是什么。從這一角度來說，有時(shí)有悖于效率機(jī)制的行為恰是合法性機(jī)制的產(chǎn)物，有益于減輕制度環(huán)境的壓力［29］200。林耀華對(duì)此提示我們?cè)诜治錾鐣?huì)互動(dòng)的基本原則時(shí)，不僅要關(guān)注處于均衡狀態(tài)的人們及其相互聯(lián)系，還要注意干預(yù)人們交往聯(lián)系的文化網(wǎng)絡(luò)［30］224。這一“文化網(wǎng)絡(luò)”在杜贊奇那里是相互交織作用的等級(jí)組織和非正式的人際關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，形構(gòu)了地方社會(huì)施展權(quán)力和獲取權(quán)威的基礎(chǔ)，“文化”扎根于組織和組織成員所認(rèn)同的規(guī)范和象征，它促使人們?cè)谖幕W(wǎng)絡(luò)中追求領(lǐng)導(dǎo)地位。鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)中的基層執(zhí)法者需要考慮地方網(wǎng)絡(luò)環(huán)境，考慮社區(qū)、群眾的利益，并在一定程度上保護(hù)所在地方免遭行政力量的破壞。在此意義上，其扮演著“保護(hù)型經(jīng)紀(jì)”的角色。鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)的權(quán)力坐落在文化網(wǎng)絡(luò)的中心位置，地方文化網(wǎng)絡(luò)成為政權(quán)進(jìn)入鄉(xiāng)村社會(huì)的通道［31］4-17。

在分析基層政府治理行為時(shí)，以“行政效率”和“地方文化網(wǎng)絡(luò)”作為分析組織面臨技術(shù)環(huán)境和制度環(huán)境約束時(shí)的解釋維度，并將其概括為“綜合情理”框架，突破既有研究割裂地以制度因素、環(huán)境因素、文化因素以及個(gè)人因素剖析基層治理行為的現(xiàn)狀。基層執(zhí)法者運(yùn)用的“綜合情理”策略，在一定程度上體現(xiàn)了政社關(guān)系不斷調(diào)整達(dá)至平衡狀態(tài)的實(shí)踐智慧。如果一味追求行政效率，會(huì)導(dǎo)致對(duì)地方文化環(huán)境的忽視，若片面追求迎合社會(huì)文化環(huán)境，則又將導(dǎo)致組織內(nèi)部產(chǎn)生資源競(jìng)爭(zhēng)，也正是二者的張力為基層采用“綜合情理”實(shí)踐開辟了生長(zhǎng)空間。讓基層執(zhí)法組織既能保證組織正常運(yùn)轉(zhuǎn)，還能在制度環(huán)境和社會(huì)環(huán)境雙重“擠壓”下進(jìn)行自我減壓。受行政效率和地方文化網(wǎng)絡(luò)側(cè)重點(diǎn)不同的影響，不同行動(dòng)指向產(chǎn)生差異化的行動(dòng)策略，且遵循“對(duì)上”以提升治理效能為中心、“對(duì)下”以符合社會(huì)期待為中心、“對(duì)部門自身”以維持組織自主性為中心、“對(duì)同級(jí)組織”以降低治理風(fēng)險(xiǎn)性為中心的運(yùn)作邏輯，具體見圖1。

圖1 “綜合情理”實(shí)踐的運(yùn)作邏輯

（一）提升政府治理效能

隨著我國(guó)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程的深入，基層行動(dòng)者治理行為逐漸規(guī)范化的同時(shí)也面臨更多挑戰(zhàn)。一方面，在規(guī)范化要求下基層干部完成剛性任務(wù)就面臨更多困難，因?yàn)樾枰罕姷呐浜吓c支持；另一方面，隨著信息技術(shù)不斷迭代更新，沖擊了基層治理模式，群眾間橫向聯(lián)系得到進(jìn)一步加強(qiáng)，社交媒體成為表達(dá)訴求和不滿的渠道。這就要求基層執(zhí)法者在上級(jí)政府標(biāo)準(zhǔn)與群眾多種利益訴求間進(jìn)行權(quán)衡，體現(xiàn)執(zhí)法行為的“專業(yè)性”“迅捷性”“有效性”以及“人文關(guān)懷”等價(jià)值意義。但這些價(jià)值準(zhǔn)則明顯存在一定的內(nèi)在張力，如“迅捷性”強(qiáng)調(diào)短期秩序有效，可能忽略了問題解決的長(zhǎng)期“有效性”［32］134，“專業(yè)性”側(cè)重于政策執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)化，可能因與地方性共識(shí)相悖缺乏“人文關(guān)懷”。因此，如何調(diào)和各種價(jià)值間的內(nèi)在張力對(duì)基層執(zhí)法者來說是一個(gè)重大考驗(yàn)。

浙江省T 市的綜合行政執(zhí)法改革主要重構(gòu)行政執(zhí)法體制，轉(zhuǎn)變行政執(zhí)法職能與理念，且強(qiáng)調(diào)要在數(shù)字政府進(jìn)程中逐步實(shí)現(xiàn)考核指標(biāo)化［33］。盡管基層維穩(wěn)和風(fēng)險(xiǎn)防控始終強(qiáng)調(diào)“小事不出村、大事不出鎮(zhèn)、矛盾不上交”的原則，但實(shí)踐中仍存在較多“看得見但管不著”的現(xiàn)象。對(duì)于基層執(zhí)法者而言，尋求“行政效率”和“地方脈絡(luò)”之間的中間道路——綜合情理：在有效實(shí)現(xiàn)政府治理目標(biāo)、提升政府治理效能的同時(shí)，能夠緩沖多元利益主體、多樣利益訴求引發(fā)的多種利益沖突?！熬C合情理”尊重人的主體價(jià)值、遵循社會(huì)一般認(rèn)知標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)基層執(zhí)法組織遇到職責(zé)范圍外的管理事項(xiàng)時(shí)，靈活運(yùn)用外界權(quán)威和聯(lián)合避責(zé)等策略，既可以完成屬地政府領(lǐng)導(dǎo)布置的硬任務(wù)，還可以降低自身因超越法定權(quán)限而面臨的法律風(fēng)險(xiǎn)?？墒箞?zhí)法行為平衡“行政效率”和“地方文化網(wǎng)絡(luò)”間的沖突，有利于政府、市場(chǎng)、社會(huì)多元主體在基層社會(huì)治理中發(fā)揮各自角色功能、形成良性互動(dòng)。

（二）符合社會(huì)期待

20 世紀(jì)90 年代中期以前，政府和單位組成的雙重治理結(jié)構(gòu)是維持中國(guó)社會(huì)運(yùn)行的重要原因，隨著社會(huì)流動(dòng)性增強(qiáng)、單位社會(huì)治理職能收縮，該雙重治理體系開始大規(guī)模瓦解，原有治理體系已無法適應(yīng)流動(dòng)性、異質(zhì)性帶來的社會(huì)治理難題。面對(duì)這些新挑戰(zhàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理者如何合理運(yùn)用“綜合情理”實(shí)踐回應(yīng)群眾多元化需求考驗(yàn)著執(zhí)法者能力。綜合行政執(zhí)法者與群眾接觸機(jī)會(huì)多，往往直面一線矛盾與沖突，前幾年各地頻現(xiàn)的城管傷人事件，讓這一職業(yè)內(nèi)部出現(xiàn)“一人生病，全家吃藥”的結(jié)果，也使職業(yè)內(nèi)部行為標(biāo)準(zhǔn)不斷規(guī)范。從W 鎮(zhèn)基層執(zhí)法者管理流動(dòng)攤販的實(shí)踐可以看出，社會(huì)承認(rèn)邏輯以“地方文化網(wǎng)絡(luò)”的規(guī)范、習(xí)慣為基礎(chǔ)，這一社會(huì)期待觀念力量約束著基層綜合執(zhí)法部門成員的行為。從宏觀層面看，它導(dǎo)致制度設(shè)計(jì)層出疊見，迫使各個(gè)組織不斷接受、適應(yīng)制度環(huán)境約束。從微觀來看，它誘導(dǎo)人們選取那些“合乎情理”的社會(huì)角色與行為，以期得到社會(huì)承認(rèn)，從而有效補(bǔ)充宏觀體制。基層執(zhí)法者的人文關(guān)懷行為，彌合了倫理化“人民政治話語”與理性化“法制話語”間的張力［34］，為群眾提供了可資依靠的組織責(zé)任，和群眾產(chǎn)生了互賴關(guān)系與相互責(zé)任，加強(qiáng)了群眾對(duì)基層執(zhí)法組織的政治認(rèn)同［35］。

（三）維持部門自主性

面對(duì)鎮(zhèn)域快速城市化帶來的治理壓力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是責(zé)任兜底的主要場(chǎng)域。因此，“誰來管”就成了基層工作爭(zhēng)論的常態(tài)，W 鎮(zhèn)同樣需要回應(yīng)這一系列問題。在各地的綜合執(zhí)法一體化改革中，該鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)提出“沒人管的都是城管管”，無條件、無底線“兜底”思維形成了巨大壓力。就執(zhí)法組織外部而言，由于縱向上人事關(guān)系直接受市級(jí)“條線”部門領(lǐng)導(dǎo)，橫向上受屬地政府具體事項(xiàng)的有限領(lǐng)導(dǎo)，在“條”關(guān)系體制下難免會(huì)陷入多重領(lǐng)導(dǎo)、多頭管理困境，組織內(nèi)成員也因考核機(jī)制中向上流動(dòng)渠道窄化而降低工作積極性。

“基層組織有很大的需求，主要在兩個(gè)方面，一個(gè)是工資績(jī)效，另一個(gè)是職位升遷?，F(xiàn)在工資績(jī)效這一塊是差不多了，但是職位升遷是個(gè)很大的問題，因?yàn)槲覀冊(cè)凇畻l線’上要服從上級(jí)城管部門，在‘塊’上還要接受屬地政府的管理。城管現(xiàn)有的15 個(gè)編制是在市里邊，但是平時(shí)的工作內(nèi)容都在鎮(zhèn)里邊，所以工作效果只有鎮(zhèn)里邊能看得到，那么市里邊不了解他們的工作表現(xiàn)，不會(huì)給他們升遷，鎮(zhèn)里邊想升遷又沒有這個(gè)權(quán)限。相當(dāng)于現(xiàn)在他們職位升遷這方面被架空了，那么青年人就會(huì)降低工作的積極性?！保ㄔL談資料202107-W-LD）

以組織自主性為核心概念觀察基層綜合行政執(zhí)法組織正式權(quán)力非正式運(yùn)作的生成和實(shí)踐，為進(jìn)一步解釋“綜合情理”運(yùn)行邏輯提供了新的視角。組織自主性可以理解為組織能動(dòng)地利用一切條件合理地?cái)U(kuò)展自身權(quán)益的傾向和能力［36］，功能在于維持組織自身的運(yùn)行能力和對(duì)外部環(huán)境的適應(yīng)能力，一旦組織缺乏自主性，組織將無法有效完成內(nèi)部整合，且極易受到環(huán)境不確定性的沖擊?；鶎咏M織自主性是一種相對(duì)于其上下左右的群體而言，包括相對(duì)于上級(jí)政權(quán)的自主、轄區(qū)內(nèi)群眾的自主，還包括基層社會(huì)相對(duì)于國(guó)家的自主，另外，官僚體系內(nèi)部不同組織間對(duì)組織自主性的爭(zhēng)奪，反而成為基層維持最低限度自主性的自我保護(hù)機(jī)制［37］。

（四）降低治理風(fēng)險(xiǎn)性

組織結(jié)構(gòu)設(shè)置的快速變動(dòng)導(dǎo)致機(jī)構(gòu)職能存在不確定性，進(jìn)而影響組織的不穩(wěn)定性，綜合執(zhí)法部門相對(duì)成為組織自主性較易受到環(huán)境沖擊的部門，主要體現(xiàn)為綜合執(zhí)法部門必須承擔(dān)權(quán)限清單之外的諸多管理事務(wù)。這導(dǎo)致大量處于模糊地帶的政府管理行為可能被動(dòng)擴(kuò)展為基層組織的執(zhí)法行為，形成基層執(zhí)法行為的正當(dāng)性風(fēng)險(xiǎn)。為應(yīng)對(duì)“無人管”現(xiàn)象衍生的“高風(fēng)險(xiǎn)性”“高曝光性”壓力，基層執(zhí)法組織采用多部門聯(lián)合執(zhí)法達(dá)成組織間的隱性契約，即便事后追責(zé)，也會(huì)由上級(jí)部門或同級(jí)組織共同分擔(dān)制度環(huán)境壓力和不確定性帶來的風(fēng)險(xiǎn)性。這一行為從效率機(jī)制角度看是一種資源浪費(fèi)，但執(zhí)法組織的目標(biāo)不僅僅是讓治理對(duì)象接受，還要讓上級(jí)部門和其他群體得知其部門工作表現(xiàn)，從而在獲得地方社會(huì)承認(rèn)的同時(shí)，還能夠?qū)︻A(yù)期問責(zé)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分散、規(guī)避和合理化?！熬C合情理”實(shí)踐有益于本組織在縱向科層體系中運(yùn)轉(zhuǎn)和組織內(nèi)部管理，二者是互補(bǔ)關(guān)系。

五、結(jié)論與討論

基于W 鎮(zhèn)基層執(zhí)法行動(dòng)者工作經(jīng)驗(yàn)的個(gè)案研究發(fā)現(xiàn)，基層執(zhí)法行動(dòng)者在工作過程中，面對(duì)權(quán)限范圍內(nèi)外各種事項(xiàng)，形成了一種正式運(yùn)作與非正式運(yùn)作并行的“綜合情理”與實(shí)踐智慧。“綜合情理”意味著鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層治理者不僅要處理法定權(quán)限內(nèi)的事項(xiàng)，還要治理超出權(quán)限范圍外的事件；在執(zhí)法主體上不僅要平衡本部門與其他部門合作時(shí)的“條條”關(guān)系，還要平衡本部門任務(wù)和屬地政府要求間的“條塊”關(guān)系；在執(zhí)法主體的能力要求上，不但要具備平衡硬性制度和風(fēng)俗習(xí)慣、價(jià)值取向等引導(dǎo)性規(guī)則的能力，而且要具備平衡物質(zhì)補(bǔ)償和心理、情感、文化等精神層面的能力。由此看來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層治理的綜合情理是一種綜合考量制度、文化與具體社會(huì)情境的治理樣態(tài)。剖析“綜合情理”的生成與實(shí)踐，提煉出基層行動(dòng)者秉持人文關(guān)懷、實(shí)行外借權(quán)威、形成聯(lián)合避責(zé)一系列“情理”因應(yīng)行動(dòng)?！熬C合情理”是在“行政效率”與“地方文化網(wǎng)絡(luò)”雙重邏輯驅(qū)動(dòng)下形成的，包括提升政府治理效能、符合社會(huì)期待、維持部門組織自主性、降低治理風(fēng)險(xiǎn)性等多重維度，即當(dāng)行動(dòng)指向上級(jí)政府時(shí)，以提升政府治理效能為中心，行動(dòng)指向群眾時(shí)以符合社會(huì)期待為中心，當(dāng)行動(dòng)中處于主體地位時(shí)，以維持部門自主性為目標(biāo)，而當(dāng)行動(dòng)指向同級(jí)組織時(shí)則以降低治理風(fēng)險(xiǎn)作為行動(dòng)原則。

基于綜合執(zhí)法場(chǎng)景，本文從組織微觀視角切入，建構(gòu)了“行政效率”與“地方文化網(wǎng)絡(luò)”雙重組織行為整合性分析框架，突破了既有研究“對(duì)上”只討論基層政府和各上級(jí)政府間的縱向組織關(guān)系，“對(duì)下”只討論基層行動(dòng)者與治理對(duì)象之間關(guān)系的局限。將基層執(zhí)法組織自身與上級(jí)部門、同級(jí)組織以及群眾之間的關(guān)系放入一個(gè)整合性框架中討論，是面對(duì)不同執(zhí)行主體時(shí)的行動(dòng)策略分析中組織微觀基礎(chǔ)的補(bǔ)充，為基層組織的執(zhí)法策略與邏輯提供了新的理論闡釋。

需要指出的是，盡管“綜合情理”在實(shí)踐中盡顯成效，但面對(duì)基層龐雜的治理內(nèi)容，仍不免受到多種挑戰(zhàn)。因此，準(zhǔn)確識(shí)別其適用情境十分必要?；谝延醒芯颗c實(shí)踐觀察，以任務(wù)屬性（硬性任務(wù)與軟性任務(wù)）、責(zé)任主體（一元主體與多元主體）分析基層行動(dòng)者“綜合情理”適用情境具備三個(gè)典型特征。第一，面臨制度風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)責(zé)任主體多元且需完成上級(jí)部門規(guī)定的硬性任務(wù)時(shí)，由于制度層面尚未建立完善的以聯(lián)合執(zhí)法為導(dǎo)向、具備法理約束性的多部門聯(lián)合協(xié)同機(jī)制，較難實(shí)現(xiàn)常態(tài)化的執(zhí)法協(xié)同。此時(shí)，“綜合情理”通過形成緊密的聯(lián)合避責(zé)共同體可以有效規(guī)避“對(duì)上”“對(duì)下”的責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)。第二，正式治理成本高于非正式治理。當(dāng)單一執(zhí)法主體面對(duì)上級(jí)政府布置的軟性任務(wù)時(shí)，由于部門自身擁有一定的“事權(quán)”，“綜合情理”有節(jié)約成本、更高效完成任務(wù)的優(yōu)勢(shì)，可有效填補(bǔ)法律法規(guī)硬性規(guī)定的“空隙”，實(shí)現(xiàn)情、理、法的融合發(fā)展。第三，行政邊界被動(dòng)擴(kuò)大。當(dāng)多元責(zé)任主體面臨同一上級(jí)政府下派的軟性任務(wù)時(shí)，雖然突破執(zhí)法主體的行政場(chǎng)域、超出職責(zé)權(quán)限范圍，但為了維持執(zhí)法部門在科層結(jié)構(gòu)中的位置，“外借”其他執(zhí)法主體權(quán)威成為考量各方利益主體后的選擇。從以上分析可以看出，“綜合情理”是在體制機(jī)制上對(duì)正式治理和非正式治理有機(jī)結(jié)合的實(shí)踐與探索，有效識(shí)別“綜合情理”的情境性、社會(huì)性和整合性是實(shí)現(xiàn)美好生活治理的前提條件。