于茜++馬軍

摘要：指出了黨的“十八大”作出了大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的戰(zhàn)略決策，在我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的大背景下，跨區(qū)域草原生態(tài)文明共享也成為了一個(gè)值得深究的問(wèn)題。闡述了我國(guó)跨區(qū)域草原生態(tài)文明共享的現(xiàn)狀，詳細(xì)論述了跨區(qū)域草原生態(tài)文明共享中現(xiàn)有的問(wèn)題和缺失，并就解決跨區(qū)域草原生態(tài)文明共享中的問(wèn)題提出了具體的對(duì)策。

關(guān)鍵詞：跨區(qū)域；草原；生態(tài)文明共享

中圖分類(lèi)號(hào)：F062.2

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：16749944（2017）10024703

1 我國(guó)跨區(qū)域草原生態(tài)文明共享現(xiàn)狀

1.1 中央政府主導(dǎo)與環(huán)保部統(tǒng)一監(jiān)督相配合

我國(guó)草原主要?jiǎng)澐殖伤膲K，即青藏草原區(qū)、東北草原區(qū)、新疆草原區(qū)和蒙甘寧草原區(qū)，主要分布區(qū)是北方與西部各省，從行政區(qū)來(lái)看，主要位于四川、吉林、內(nèi)蒙古、新疆、寧夏、河北、甘肅、山西、陜西、黑龍江、青海和遼寧等12個(gè)省，西部12個(gè)省的草原面積為3.29億hm2，是全國(guó)總草原面積的83.9%。從整體上來(lái)看，我國(guó)的跨區(qū)域草原生態(tài)文明共享是由中央政府來(lái)主導(dǎo)的，中央一級(jí)制定相關(guān)的法律、行政法規(guī)、規(guī)章和標(biāo)準(zhǔn)，為全國(guó)的草原生態(tài)文明共享提供整體的思路和方向。同時(shí)中央制定了跨區(qū)域草原生態(tài)文明共享的整體規(guī)劃，統(tǒng)籌各區(qū)域之間的環(huán)境政策、產(chǎn)業(yè)布局、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等，從整體上確?？鐓^(qū)域草原生態(tài)各部分之間能夠有效銜接。我國(guó)的跨區(qū)域草原生態(tài)文明共享過(guò)程統(tǒng)一受到環(huán)保部的監(jiān)督管理，環(huán)保部根據(jù)各地的實(shí)際情況，制定各地的環(huán)境指標(biāo)與預(yù)計(jì)目標(biāo)。

1.2 分層遞進(jìn)推動(dòng)跨區(qū)域草原生態(tài)文明共享進(jìn)程

實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域草原生態(tài)文明共享的過(guò)程是漫長(zhǎng)的，各草原地區(qū)以階段性禁牧作為第一步，大力改善了生態(tài)惡化的情形，禁牧中，各草原地區(qū)政府力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)草原綠化與牧民增收的雙贏目標(biāo)；其次，各草原地區(qū)政府大力推行文化旅游，突破草原生態(tài)文明共享瓶頸，摸索草原生態(tài)文明共享持續(xù)推進(jìn)的有效途徑，推動(dòng)文化旅游各方面融合發(fā)展，堅(jiān)持草原生態(tài)文明共享的科學(xué)發(fā)展進(jìn)程；各草原地區(qū)政府強(qiáng)調(diào)要在理論的指導(dǎo)下推動(dòng)草原生態(tài)文明共享，力求實(shí)現(xiàn)草原生態(tài)文明共享走向國(guó)際化。內(nèi)蒙古地區(qū)在2014年舉辦了第一屆國(guó)際草原論壇，同時(shí)成立了協(xié)同創(chuàng)新保護(hù)草原生態(tài)文明國(guó)家課題組，為跨區(qū)域草原生態(tài)文明共享搭建了一個(gè)國(guó)際化對(duì)話平臺(tái)。

1.3 法規(guī)指導(dǎo)與試點(diǎn)推進(jìn)相配合

2016年，草原地區(qū)政府深入貫徹落實(shí)總書(shū)記關(guān)于大力加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)、推動(dòng)生態(tài)文明共享的指示，及時(shí)出臺(tái)了各地地方性法規(guī)《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的實(shí)施意見(jiàn)》和《關(guān)于加快生態(tài)文明制度建設(shè)和改革的意見(jiàn)》。草原地區(qū)生態(tài)文明制度逐步完善，基本草原的劃定基本完成，“多規(guī)合一”的試點(diǎn)改革和國(guó)家主體功能區(qū)試點(diǎn)示范深入推進(jìn)，同時(shí)，地方政府切實(shí)加強(qiáng)了對(duì)跨區(qū)域生態(tài)文明共享的領(lǐng)導(dǎo)，成立了各地的生態(tài)文明委員會(huì)。在黨的“十三五”規(guī)劃下，草原地區(qū)政府積極推動(dòng)生態(tài)文明共享進(jìn)程，全面完成國(guó)家下達(dá)的生態(tài)目標(biāo)任務(wù)，與周?chē)貐^(qū)展開(kāi)全面的協(xié)商與合作。在地方政府的跨區(qū)域草原生態(tài)文明共享實(shí)踐中，各級(jí)地方政府都在進(jìn)行積極的制度探索和創(chuàng)新，根據(jù)地方發(fā)展的實(shí)際情況，以及草原管理的實(shí)際需求，探索出了許多富有成效且符合因地制宜原則的機(jī)制，如生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制等，而且，各地政府都會(huì)先選取某一地區(qū)作為試點(diǎn)，先看成效，然后再酌情推廣。目前，內(nèi)蒙古和寧夏、青海等地正在積極地構(gòu)建當(dāng)?shù)氐牡胤叫圆菰鷳B(tài)補(bǔ)償機(jī)制，針對(duì)生態(tài)問(wèn)題，各省市也同時(shí)加強(qiáng)環(huán)保聯(lián)動(dòng)與協(xié)調(diào)。

2 我國(guó)跨區(qū)域草原生態(tài)文明共享進(jìn)程中的問(wèn)題

2.1 草原地區(qū)經(jīng)濟(jì)實(shí)力不同導(dǎo)致地區(qū)間利益沖突顯著

跨區(qū)域草原生態(tài)文明共享旨在實(shí)現(xiàn)區(qū)域間草原生態(tài)文明共建、利益共享，然而各區(qū)域間經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，這對(duì)實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域草原生態(tài)文明共享的阻礙主要表現(xiàn)為兩個(gè)方面：一是草原地區(qū)經(jīng)濟(jì)水平的基點(diǎn)高低與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速率不同會(huì)逐漸形成馬太效應(yīng)，草原地區(qū)間經(jīng)濟(jì)差距加速擴(kuò)大，區(qū)域間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異影響了其對(duì)草原生態(tài)文明共享的投入，最終會(huì)導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)水平高的地區(qū)注重草原生態(tài)文明共享，而經(jīng)濟(jì)水平一般的地區(qū)仍然以發(fā)展經(jīng)濟(jì)為主，忽視草原生態(tài)的情況；二是草原地區(qū)政府間利益矛盾顯著，其以自身利益最大化為出發(fā)點(diǎn)，不愿為了草原生態(tài)文明共享犧牲自己的利益，所以對(duì)轄區(qū)內(nèi)的企業(yè)進(jìn)行保護(hù)，一些地方政府為了與相鄰地區(qū)進(jìn)行招商競(jìng)爭(zhēng)，爭(zhēng)相恐后的降低稅點(diǎn)，對(duì)相鄰區(qū)域間的政府合作帶來(lái)極大的政策性矛盾。甚至有的地方政府為了發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)大力開(kāi)發(fā)草場(chǎng)資源，導(dǎo)致草場(chǎng)退化，不僅嚴(yán)重影響當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境質(zhì)量，給相鄰地區(qū)的生態(tài)也造成了一定的影響，更有一些政府為了本地區(qū)經(jīng)濟(jì)水平的提升，將本地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展建立在對(duì)相鄰地區(qū)草原破壞的基礎(chǔ)之上。

2.2 政府及政府部門(mén)間溝通協(xié)調(diào)體制及相關(guān)法律法規(guī)不健全

行政體制對(duì)于實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域草原生態(tài)文明共享的阻礙表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是橫向政府間協(xié)調(diào)合作機(jī)制的不健全。我國(guó)行政體制是自上而下的垂直管理體系，橫向政府間的合作缺乏制度性安排，同級(jí)政府間的對(duì)話協(xié)商一般都是通過(guò)非正式的渠道，形成的文件缺乏法律的保護(hù)，雖然在一些草原地區(qū)之間成立了合作機(jī)構(gòu)，但是形式比較松散，同時(shí)也缺乏制度化的決策機(jī)制與監(jiān)督機(jī)制，組織機(jī)構(gòu)與機(jī)制的缺失嚴(yán)重影響了合作的水平并且大大增加了合作的成本，這些組織權(quán)威性受到質(zhì)疑，加上缺乏信息共享機(jī)制等因素，極大地制約了這些合作組織在協(xié)調(diào)政府間矛盾的有效性。二是政府間條塊關(guān)系的沖突。我國(guó)現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)分權(quán)和政治集權(quán)的政治結(jié)構(gòu)中，地方環(huán)保部門(mén)的工作難以順利展開(kāi)，簡(jiǎn)政放權(quán)背景下，出現(xiàn)了某種程度的各自為政，中央的宏觀調(diào)控起不到該有的效果，各地政府只會(huì)向上級(jí)政府要項(xiàng)目、搶資金，甚至想了各種對(duì)策來(lái)應(yīng)對(duì)中央政策，具有很強(qiáng)的唯利是圖色彩，并不積極參與到區(qū)域間的合作中去。此外，1989 年之后，環(huán)境立法得到全面深入的發(fā)展，到現(xiàn)在已基本形成了一個(gè)生態(tài)法律體系，其中大多對(duì)草原環(huán)境問(wèn)題略有提及，從某種角度上看，草原環(huán)境管理可以引用的法律、法規(guī)不算少，但是在實(shí)際的執(zhí)行過(guò)程中，地方政府并沒(méi)有很好地遵守有關(guān)草原生態(tài)文明共享的法律法規(guī)，從而導(dǎo)致了一些環(huán)境事故的發(fā)生，如內(nèi)蒙古自治區(qū)的錫林郭勒西部草原，該草原已經(jīng)基本沙化，只剩下東、西烏旗地區(qū)還有較好的草原，這種情況的出現(xiàn)是因?yàn)榄h(huán)保法規(guī)不健全，并沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一的詳細(xì)規(guī)定和標(biāo)準(zhǔn)，現(xiàn)有的相關(guān)法規(guī)對(duì)監(jiān)管者也沒(méi)有進(jìn)行明確的責(zé)任規(guī)定，總之，重授權(quán)、輕法律責(zé)任。

2.3 跨區(qū)域草原地區(qū)民眾的合作意識(shí)較薄弱

跨區(qū)域草原大多處于民族地區(qū)，民族文化的特殊性對(duì)于實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域草原生態(tài)文明共享也有著重要的影響。生態(tài)文明建設(shè)是要轉(zhuǎn)變?nèi)藗兊南M(fèi)方式，更加注重精神層次方面的追求，以促進(jìn)全人類(lèi)的全面發(fā)展，這是涉及到公民生產(chǎn)生活方式以及價(jià)值觀的根本性轉(zhuǎn)變。普通民眾對(duì)草原保護(hù)的意識(shí)不足主要表現(xiàn)在只看到了直接的問(wèn)題，只看重實(shí)際問(wèn)題，只重視治理而忽視預(yù)防，仍然以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主要目標(biāo)，忽視草原生態(tài)文明建設(shè)。實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域草原生態(tài)文明共享的另一個(gè)重要影響因素是民族文化的地域性和封閉性，地方民眾以管理好自己屬地為原則，面對(duì)跨區(qū)域的草原生態(tài)文明建設(shè)，采取回避的態(tài)度，并沒(méi)有形成一種合作的意識(shí)，只是將自己的目光局限于自己的屬地。

2.4 企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體及公民在跨區(qū)域草原生態(tài)文明共享中參與不足

在跨區(qū)域草原生態(tài)文明共享進(jìn)程中，由于生態(tài)環(huán)境的狀況往往與公眾自身的利益密切相關(guān)，在社會(huì)利益出現(xiàn)多元化趨勢(shì)的情況下，利益相關(guān)主體共同治理環(huán)境成為客觀的發(fā)展趨勢(shì)，但是，目前利益相關(guān)的企業(yè)、非營(yíng)利組織和社會(huì)公眾的參與仍處于初級(jí)階段，深度和廣度都不夠。企業(yè)參與草原生態(tài)共享的方式主要是遵守草原生態(tài)文明共享的相關(guān)法律法規(guī)，從整體上來(lái)看，在整個(gè)過(guò)程中，能夠主動(dòng)參與的仍是少數(shù)，大多數(shù)企業(yè)始終處于被動(dòng)服從的位置，政府確定政策，企業(yè)服從和執(zhí)行政策，并沒(méi)有積極參與到制定草原生態(tài)文明共享政策的過(guò)程中去。我國(guó)的非營(yíng)利組織尤其是環(huán)保非營(yíng)利組織通過(guò)參與政府決策、監(jiān)督企業(yè)排污行為等方式，成為跨區(qū)域草原生態(tài)文明共享中的一支重要的力量，其發(fā)展迅速，影響力加大，但是另一方面，其活動(dòng)又處處受到限制，導(dǎo)致其真正參與草原生態(tài)文明共享過(guò)程的程度不足，政府嚴(yán)格的管理體系之下，環(huán)保非營(yíng)利組織普遍欠缺自主性與獨(dú)立性，尤其是由地方政府發(fā)起的環(huán)保非營(yíng)利組織占了絕對(duì)優(yōu)勢(shì)，其活動(dòng)范圍相對(duì)狹窄，參與環(huán)境政策制定的能力與成效較低，其經(jīng)費(fèi)方面的困難在很大程度上也制約了非營(yíng)利組織的活動(dòng)。當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展或資源開(kāi)發(fā)活動(dòng)涉及到居住地的公民時(shí)，公民就會(huì)自然地表達(dá)對(duì)這些開(kāi)發(fā)活動(dòng)的關(guān)注并試圖參與和影響其決策過(guò)程，我國(guó)公民目前仍然積極參與到跨區(qū)域草原生態(tài)文明共享的過(guò)程中，也獲得了很多積極的效果，但從整體上看，并未形成真正的參與，民眾參與活動(dòng)的形式比較單一、作用有限，且缺乏經(jīng)驗(yàn)，使得效果不是很明顯。

3 針對(duì)跨區(qū)域草原生態(tài)文明共享問(wèn)題的建議

對(duì)于我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的現(xiàn)實(shí)而言，實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域草原生態(tài)文明共享是一個(gè)漫長(zhǎng)的過(guò)程，跨區(qū)域草原生態(tài)文明共享的目的是引領(lǐng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)擴(kuò)張趨于合理化，面對(duì)跨區(qū)域草原生態(tài)文明共享的現(xiàn)狀和所表現(xiàn)出的問(wèn)題，完善和推動(dòng)這個(gè)過(guò)程主要有以下四種對(duì)策。

3.1 建立健全機(jī)制以協(xié)調(diào)草原地區(qū)間的經(jīng)濟(jì)利益沖突

深化跨區(qū)域草原生態(tài)文明共享，需要構(gòu)建一套具有地方特點(diǎn)、功能完備的跨區(qū)域草原生態(tài)文明共享機(jī)制，切實(shí)貫徹黨中央要求用制度保護(hù)草原生態(tài)和共享生態(tài)利益。地區(qū)間的利益沖突嚴(yán)重地影響了跨區(qū)域草原生態(tài)文明共享進(jìn)程，各級(jí)各部門(mén)應(yīng)該高度重視草原生態(tài)文明建設(shè)，不斷建立健全跨區(qū)域草原生態(tài)文明共享機(jī)制。首先，各級(jí)部門(mén)應(yīng)該加強(qiáng)考核，將草原生態(tài)工作作為全區(qū)的重要工作，推行嚴(yán)格的草原生態(tài)保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制，政府主要領(lǐng)導(dǎo)人承擔(dān)主要責(zé)任；其次，要加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)，努力實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域草原地區(qū)經(jīng)濟(jì)水平的上升，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平下的生態(tài)文明共享；再次，是創(chuàng)新合作與補(bǔ)償機(jī)制，只有加大對(duì)經(jīng)濟(jì)水平不高地區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償力度，才能有效避免有的地區(qū)為了利益而放棄草原生態(tài)價(jià)值；最后，要加強(qiáng)構(gòu)建多元化投入機(jī)制，要增加財(cái)政的投入，要推動(dòng)和鼓勵(lì)民間資金參與到草原生態(tài)文明共享的過(guò)程中來(lái)，這樣才能最終實(shí)現(xiàn)由政府主導(dǎo)、社會(huì)各方大力參與的多元良性投入格局。

3.2 加強(qiáng)政府各部門(mén)間相互溝通協(xié)調(diào)，完善相關(guān)法律法規(guī)

政府應(yīng)該加強(qiáng)政府部門(mén)間的協(xié)調(diào)，政府部門(mén)只有上下協(xié)調(diào)一致，才能更好地貫徹和執(zhí)行政策。對(duì)于跨區(qū)域草原生態(tài)文明共享進(jìn)程來(lái)說(shuō)，政府部門(mén)間的協(xié)調(diào)和良好溝通有助于域際間更好地實(shí)現(xiàn)信息的共享，達(dá)到信息共通，能夠輔助各政府主體間兼顧各方的利益，做出民主和科學(xué)的決策。同時(shí)，在跨區(qū)域草原生態(tài)文明共享過(guò)程中，政府部門(mén)要落實(shí)相關(guān)法律法規(guī)，拓寬法律管轄的寬度和廣度，且加大法律的相關(guān)懲罰力度，對(duì)各方利益主體起到更好的警示作用，真正起到法律該起到的作用。

3.3 加強(qiáng)第三方作用以協(xié)作構(gòu)建多方合作機(jī)制

在跨區(qū)域草原生態(tài)文明共享進(jìn)程中，多個(gè)利益相關(guān)者經(jīng)常使用排他性權(quán)利，這使得草原開(kāi)發(fā)利用過(guò)程中出現(xiàn)了很多推諉扯皮的現(xiàn)象，草原生態(tài)資源開(kāi)發(fā)利用不足，沒(méi)有合理地配置資源，草原生態(tài)信息資源利用率也極大地下降，信息采集、存貯和管理上重復(fù)浪費(fèi)，信息不對(duì)稱(chēng)使得草原地區(qū)利益矛盾加劇等現(xiàn)象經(jīng)常發(fā)生，跨區(qū)域草原生態(tài)文明共享機(jī)制的構(gòu)建有益于大大降低草原生態(tài)資源的信息成本和利用成本，增加草原生態(tài)資源的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益，提升跨區(qū)域草原生態(tài)文明共享效率。在當(dāng)今市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，由于草原資源的稀缺性和極大互補(bǔ)性，草原地區(qū)的利益主體間存在著很多利益博弈，為了協(xié)調(diào)利益沖突，需要利益主體各方通過(guò)合作平臺(tái)進(jìn)行有效對(duì)話和協(xié)商，要改變草原生態(tài)資源利用的低效率、無(wú)秩序狀況，實(shí)現(xiàn)草原地區(qū)效益的多贏和共贏。我國(guó)草原地區(qū)經(jīng)濟(jì)體制的機(jī)構(gòu)設(shè)置在空間上呈現(xiàn)出重疊的特點(diǎn)，且?guī)?lái)了一系列的負(fù)面作用，為避免跨區(qū)域草原生態(tài)文明共享過(guò)程中的利益沖突，就必須建立跨區(qū)域合作且職能明確的合作管理機(jī)構(gòu)，如跨區(qū)域草原合作仲裁委員會(huì)等，有助于高效處理利益沖突。

3.4 全民參與具有民族文化特色的生態(tài)文明活動(dòng)

各草原地區(qū)應(yīng)該始終把跨區(qū)域草原生態(tài)文明共享的理念貫穿全社會(huì)的建設(shè)過(guò)程，多方式推動(dòng)社會(huì)成員積極參與到跨區(qū)域草原生態(tài)文明共享中來(lái)，最終實(shí)現(xiàn)草原民眾生態(tài)文明共享意識(shí)的提高。第一，積極舉辦草原生態(tài)文明宣傳和教育活動(dòng)，倡導(dǎo)成立草原生態(tài)文明共享協(xié)會(huì)，構(gòu)建一種人人保護(hù)草原生態(tài)、建設(shè)草原生態(tài)、享受草原生態(tài)的思維方式；第二，推行低碳生活生產(chǎn)方式，大力樹(shù)立跨區(qū)域草原生態(tài)文明共享觀念；第三，構(gòu)建草原地區(qū)民眾綜合發(fā)展的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，全面提升民眾的知識(shí)水平和生態(tài)文明素養(yǎng)；最后，要以草原特色文化為基點(diǎn)，開(kāi)展具有民族文化特色的生態(tài)活動(dòng)，進(jìn)一步推動(dòng)跨區(qū)域草原生態(tài)文明共享過(guò)程。

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