李 蕊，王園鑫

（中國(guó)政法大學(xué)民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院，北京 100088）

一、引 言

農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社是我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要載體，當(dāng)務(wù)之急是要壯大自身力量以在日益激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中取得優(yōu)勢(shì)地位。然而，農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社的發(fā)展受到內(nèi)外部多重因素的影響，其中資金匱乏業(yè)已成為掣肘其發(fā)展的突出障礙。在“三權(quán)分置”的背景下，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社（如無(wú)特別說(shuō)明，下文簡(jiǎn)稱(chēng)的“入股”是指以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股）已經(jīng)沒(méi)有了法律障礙，①劉禹宏、楊凱越：《中國(guó)農(nóng)地制度之紛爭(zhēng)：“三權(quán)分置”的權(quán)利關(guān)系、法理沖突及其解決途徑》，《安徽師范大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版）》2020年第2期。這不僅裨益于農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益的實(shí)現(xiàn)，而且為農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社的農(nóng)地金融提供了物質(zhì)基礎(chǔ)。盡管農(nóng)地金融能夠以農(nóng)地抵押、農(nóng)地債券、農(nóng)地信托等方式進(jìn)行，但農(nóng)地信托等其他農(nóng)地金融產(chǎn)品均在農(nóng)地抵押的基礎(chǔ)上展開(kāi)，農(nóng)地抵押是農(nóng)地金融化的核心和基礎(chǔ)。②高圣平：《農(nóng)地金融化的法律困境及出路》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2014年第8期。因此，本文論述的農(nóng)地金融主要是指土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股后，農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)為信用擔(dān)保進(jìn)行農(nóng)地抵押而獲得資金融通。③為行文方便，本文同時(shí)使用“農(nóng)地融資”“農(nóng)地抵押”“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押”等術(shù)語(yǔ)。

近年來(lái)，國(guó)家對(duì)農(nóng)地金融予以高度重視，一系列法律和政策文件的頒行為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社后的農(nóng)地金融實(shí)踐提供了規(guī)范依托。與立法、政策、試點(diǎn)大力推進(jìn)相反的是，農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社進(jìn)行農(nóng)地金融的成效不如預(yù)期，反映出此種融資方式的法律制度仍有瑕疵和不足。尤其缺乏基于農(nóng)地融資權(quán)的屬性特質(zhì)對(duì)法治保障的核心任務(wù)和關(guān)鍵進(jìn)路進(jìn)行有效安排。在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、集約化和產(chǎn)業(yè)化的背景下，依然面臨農(nóng)地權(quán)利主體、相關(guān)金融機(jī)構(gòu)、政府部門(mén)等相關(guān)主體的利益如何平衡，農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)如何構(gòu)建，風(fēng)險(xiǎn)防控和激勵(lì)保障機(jī)制如何完備等突出問(wèn)題。對(duì)于前述問(wèn)題的回應(yīng)與準(zhǔn)確紓解，不僅關(guān)涉公私權(quán)責(zé)譜系的重新塑造，更關(guān)系到農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社農(nóng)地金融實(shí)踐順利開(kāi)展能否得到有效的法治支撐和保障。

二、邏輯起點(diǎn)：農(nóng)地融資權(quán)的社會(huì)化向度

從表面上看，法律允許農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社可以對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)采用抵押貸款的方式進(jìn)行融資，為解決融資匱乏問(wèn)題拓寬了路徑。然而，檢視目前農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社農(nóng)地金融的實(shí)踐現(xiàn)狀，呈現(xiàn)出融資規(guī)模有限、融資穩(wěn)定性差等特點(diǎn)，融資難的瓶頸并未被突破。農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社作為農(nóng)業(yè)融資的需求方，明顯處于交易結(jié)構(gòu)中的弱勢(shì)地位，而信貸資金的提供者則處于強(qiáng)勢(shì)地位，由此帶來(lái)的結(jié)果就是農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社獲得優(yōu)質(zhì)的金融服務(wù)和資金的難度增大。在農(nóng)村金融成為現(xiàn)代農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的核心，農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社融資需求呈現(xiàn)顯著的多元化、大額化背景下，若由市場(chǎng)來(lái)自由確定權(quán)利，單純賦予農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社一個(gè)受限制的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，并不能襄助其充分實(shí)現(xiàn)財(cái)產(chǎn)權(quán)益和發(fā)展權(quán)益。

著眼于農(nóng)村金融資源的供給匱乏以及農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的弱質(zhì)性，農(nóng)地金融制度迥異于一般金融制度，肩負(fù)著促進(jìn)農(nóng)地有序有效利用、紓解“三農(nóng)”發(fā)展困局的使命擔(dān)當(dāng)。申言之，要從公共利益實(shí)現(xiàn)的視角來(lái)審視農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社的農(nóng)地金融活動(dòng)，確定農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社的金融發(fā)展權(quán)，并將農(nóng)地融資權(quán)置放于其下。金融發(fā)展權(quán)是基于發(fā)展權(quán)衍生出來(lái)的一項(xiàng)子權(quán)利，是一項(xiàng)不可剝奪的人權(quán)。④李樂(lè)平：《農(nóng)民金融權(quán)：主體、本質(zhì)屬性及權(quán)能》，《廣西社會(huì)科學(xué)》2013年第1期。具體到農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社的金融發(fā)展權(quán)，乃是農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社參與金融發(fā)展活動(dòng)和共享金融發(fā)展成果的權(quán)利，是一種旨在促進(jìn)和保障其金融利益的權(quán)利?；诎l(fā)展權(quán)的平等性，特別是普惠金融的推進(jìn)，農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社理應(yīng)獲得與其他群體平等的金融發(fā)展權(quán)，實(shí)現(xiàn)金融利益。2018年修正的《農(nóng)村土地承包法》明定土地經(jīng)營(yíng)權(quán)可用于擔(dān)保融資，突破了有效擔(dān)保物缺乏的藩籬，有效契合了農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社的融資發(fā)展需求。農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社金融發(fā)展權(quán)的核心內(nèi)容即為農(nóng)地融資權(quán)。農(nóng)地融資權(quán)之實(shí)現(xiàn)對(duì)于農(nóng)地金融的法治化具有基礎(chǔ)性價(jià)值，應(yīng)積極構(gòu)造路徑促進(jìn)權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。

國(guó)家是金融發(fā)展權(quán)得以保障和實(shí)現(xiàn)的義務(wù)主體，公權(quán)的適度干預(yù)具備正當(dāng)性基礎(chǔ)和運(yùn)行空間?；谵r(nóng)地資源的稀缺性以及資金融通的強(qiáng)外部性，農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社農(nóng)地融資權(quán)的實(shí)現(xiàn)還必然依賴于公權(quán)管制。其一，土地用途管制之于農(nóng)地融資權(quán)實(shí)現(xiàn)。《土地管理法》第4條和《農(nóng)村土地承包法》第38條等條文對(duì)“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)受讓方經(jīng)營(yíng)能力、資質(zhì)以及農(nóng)地農(nóng)用之限制”作出規(guī)定。具言之，當(dāng)入股后的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的擔(dān)保物權(quán)實(shí)現(xiàn)之時(shí)，受讓方顯然要具有農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)能力或者資質(zhì)，并且要基于土地用途管制而維持農(nóng)地的農(nóng)業(yè)用途。其二，金融管制之于農(nóng)地融資權(quán)實(shí)現(xiàn)。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)融資耦合了農(nóng)業(yè)、土地、金融三大要素，極易導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)疊加傳導(dǎo)，所以新時(shí)期的金融管制積極回應(yīng)并實(shí)現(xiàn)了從需求側(cè)向供給側(cè)的轉(zhuǎn)變?！掇r(nóng)村土地承包法》第47條立足于融資供給側(cè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入，將金融機(jī)構(gòu)作為唯一合法的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)融資業(yè)務(wù)的經(jīng)營(yíng)主體，而將民間融資活動(dòng)排除在了合法范疇之外，以期吸引正規(guī)金融，襄助農(nóng)村金融秩序穩(wěn)定。當(dāng)然，在推進(jìn)土地要素市場(chǎng)化配置的大背景下，既要著眼于土地的資源屬性，也要充分考慮其財(cái)產(chǎn)屬性，遵從市場(chǎng)法則和邏輯，通過(guò)一定限度的私權(quán)自治，提升農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社農(nóng)地融資的市場(chǎng)效率。當(dāng)下，農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社的農(nóng)地金融法治保障完善的關(guān)鍵問(wèn)題不是去管制、脫離管制，而是改進(jìn)管制，使得公權(quán)管制與市場(chǎng)能夠有效協(xié)同，推動(dòng)農(nóng)村金融資源的最優(yōu)配置與可持續(xù)發(fā)展。

三、核心任務(wù)：完備農(nóng)地金融的利益平衡機(jī)制

利益是社會(huì)生活中唯一的、普遍起作用的因素，一切錯(cuò)綜復(fù)雜的社會(huì)現(xiàn)象都可以從利益的角度進(jìn)行詮釋。①北京大學(xué)哲學(xué)系外國(guó)哲學(xué)史教研室：《十八世紀(jì)法國(guó)哲學(xué)》，商務(wù)印書(shū)館1963年版，第496頁(yè)。農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社農(nóng)地金融活動(dòng)的開(kāi)展過(guò)程，牽涉土地資源的配置、社會(huì)資金的融通，以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股的普通農(nóng)戶（以下簡(jiǎn)稱(chēng)為“普通入股農(nóng)戶”或“入股農(nóng)戶”）與大股東、退社成員與未退社成員、相關(guān)金融機(jī)構(gòu)與農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社等多重利益主體的現(xiàn)實(shí)博弈屢見(jiàn)不鮮。利益作為法律規(guī)范產(chǎn)生的根本動(dòng)因，法律命令大多是由利益催生的。②Philipp Heck，The Jurisprudence of Interests，Magdalena School （translated and edited），Harvard University Press，1984.農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社農(nóng)地金融的法治化，必然要憑借法律的權(quán)威調(diào)整各主體間的利益關(guān)系，促使主體之間形成共同的利益訴求、達(dá)成利益協(xié)調(diào)與共榮。通過(guò)有效的制度安排將權(quán)利（力）、義務(wù)和責(zé)任在農(nóng)地權(quán)利主體、農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社、金融機(jī)構(gòu)、政府組織等多重利益主體間進(jìn)行配置，完備入股后融資的利益平衡機(jī)制，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)各主體治理目標(biāo)的一致性。③李蕊：《公共服務(wù)供給權(quán)責(zé)配置研究》，《中國(guó)法學(xué)》2019年第4期。

利益識(shí)別和利益狀態(tài)分析是利益平衡機(jī)制構(gòu)建的基礎(chǔ)。④趙菁：《稅法溯及規(guī)范的范圍、過(guò)渡及其立法建構(gòu)》，《稅務(wù)研究》2022年第6期。從內(nèi)外部關(guān)系層面檢視，普通入股農(nóng)戶與大股東、退社成員與未退社成員、退社成員與農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社、金融機(jī)構(gòu)與農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社等主體之間的利益抵牾尚未得以調(diào)和。（1）《農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社法》及相關(guān)法律法規(guī)對(duì)于包括以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股在內(nèi)的社員的權(quán)責(zé)尚未清晰厘定，也未對(duì)社員出資比例和來(lái)源加以限制。盡管以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股的普通農(nóng)戶人數(shù)占主體，但是其投資所占比例遠(yuǎn)不及供銷(xiāo)社、農(nóng)資公司、龍頭大戶或企業(yè)等具有非農(nóng)主體身份的大股東，引起非農(nóng)資本與農(nóng)業(yè)資本共生關(guān)系帶來(lái)的組織結(jié)構(gòu)復(fù)雜化。內(nèi)部的控制權(quán)往往掌握在大股東手中，當(dāng)農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社進(jìn)行農(nóng)地融資活動(dòng)時(shí)，普通入股農(nóng)戶在融資決策、收益分享和監(jiān)督方面的權(quán)益極易受到侵害。（2）農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社自由開(kāi)放的入社和退社原則，導(dǎo)致社員往往有利就合、無(wú)利就散。農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社的資本始終處于變動(dòng)狀態(tài)，與其產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)的穩(wěn)定需求產(chǎn)生矛盾。這不僅是對(duì)未退社成員合法利益的罔顧，而且也是對(duì)農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社整體融資利益的戕害。具言之，當(dāng)已經(jīng)對(duì)入股的土地進(jìn)行了統(tǒng)一規(guī)劃和大量建設(shè)投入時(shí)，如果硬要退回幾畝土地對(duì)農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社的后續(xù)發(fā)展是災(zāi)難性的。進(jìn)一步講，如果法律對(duì)于以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股的社員的退社行為未做任何限制，一旦農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社運(yùn)行不暢、成員利益出現(xiàn)抵牾時(shí)，就會(huì)發(fā)生大量的擠兌退社行為，對(duì)農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社已經(jīng)進(jìn)行或?qū)⒁M(jìn)行的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押融資帶來(lái)巨大影響。（3）鉗制農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社農(nóng)地金融的另一內(nèi)源性障礙在于，提供融資的金融機(jī)構(gòu)與農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社、入股社員之間的權(quán)責(zé)配置不清。農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社狹窄的融資渠道決定了其對(duì)市場(chǎng)資本的嚴(yán)重依賴，由此催生了市場(chǎng)資本在決策與管理中的主導(dǎo)性地位。具體來(lái)說(shuō)，著眼于農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社經(jīng)營(yíng)的風(fēng)險(xiǎn)性，作為資金提供方的商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)基于減少風(fēng)險(xiǎn)、增加盈利的目的，往往對(duì)資本的投入量、使用方向等重大決策施加決定性影響，此中極易忽視對(duì)于農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社和入股社員的利益考量。①何志強(qiáng)：《農(nóng)村金融改革下農(nóng)地資本化的風(fēng)險(xiǎn)防范》，《安徽農(nóng)業(yè)科學(xué)》2019年第19期。

農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社農(nóng)地金融的法治保障，必然要有效回應(yīng)農(nóng)地融資權(quán)的社會(huì)化之趨向，其法益目標(biāo)不僅應(yīng)眷注于農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社金融利益保障、農(nóng)地金融交易秩序之構(gòu)建，更應(yīng)著眼于農(nóng)地所應(yīng)承載的生態(tài)環(huán)境改善、糧食安全保障、入股農(nóng)民權(quán)利保障等社會(huì)公共利益之實(shí)現(xiàn)。為此，（1）應(yīng)明確農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社對(duì)入股的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)享有的基本權(quán)能。根據(jù)《農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社法》第5條的規(guī)定，農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社對(duì)由成員出資、公積金、國(guó)家財(cái)政直接補(bǔ)助、他人捐贈(zèng)以及合法取得的其他資產(chǎn)所形成的財(cái)產(chǎn)，享有占有、使用和處分的權(quán)利，并以上述財(cái)產(chǎn)對(duì)債務(wù)承擔(dān)責(zé)任。為化解入股農(nóng)戶失地的風(fēng)險(xiǎn)、防范大股東利用自身的優(yōu)勢(shì)對(duì)入股農(nóng)戶的權(quán)益覬覦，立法可進(jìn)行例外規(guī)定以排除農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社使用入股的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)對(duì)債務(wù)承擔(dān)無(wú)限責(zé)任，規(guī)定農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社對(duì)入股土地享有的權(quán)能包括占有、使用、收益和有限的處分權(quán)。（2）鑒于目前退社自由的規(guī)定對(duì)農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社農(nóng)地融資帶來(lái)的不利影響，《農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社法》及相關(guān)法律宜對(duì)退出機(jī)制予以完善，從退出的條件、程序、返還出資、退出后的保障等方面進(jìn)行翔實(shí)的規(guī)定。由于直接約定最短入股期限違背《農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社法》退社自由的立法目的，在農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社章程中根據(jù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)周期約定退社提前申請(qǐng)期限是可行的策略。對(duì)于已經(jīng)抵押融資或是已經(jīng)投入大量資金進(jìn)行開(kāi)發(fā)使用的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，如果硬要返還給退社成員，不符合效率原則，此時(shí)可實(shí)行替代性安排以化解退股帶來(lái)的困境。據(jù)此，法律可以明晰在何種情形下允許農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)“繼續(xù)使用”，退還入股股東等價(jià)的出資額，或是調(diào)整同等面積和質(zhì)量的其他土地，②任大鵬：《土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股合作社的法律問(wèn)題》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)與管理》2015年第5期。并明確“繼續(xù)使用”的權(quán)利行使邊界，在保障各方利益最大化的基礎(chǔ)上對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)使用年限和方式進(jìn)行妥適安排。（3）對(duì)于提供融資的市場(chǎng)主體與農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社、入股社員等內(nèi)部主體之間的利益矛盾，可以通過(guò)完善權(quán)利保障機(jī)制，以使融資中弱勢(shì)主體的合法權(quán)益得到保護(hù)。建議借鑒《公司法》的規(guī)定，當(dāng)農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社怠于行使訴權(quán)時(shí)，賦予股東以自己名義提起訴訟的權(quán)利，以保障農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社和入股社員的利益。誠(chéng)然，還應(yīng)引導(dǎo)當(dāng)事人依法理性行使廣泛的程序選擇權(quán)，通過(guò)和解、調(diào)解、仲裁等多元化的途徑及時(shí)解決糾紛，釋放訴訟內(nèi)與訴訟外雙重機(jī)制并舉并重的制度生產(chǎn)力。③劉俊：《“三權(quán)分置”視角下農(nóng)村股份合作社成員財(cái)產(chǎn)權(quán)完善的現(xiàn)實(shí)困境與法律進(jìn)路》，《學(xué)術(shù)論壇》2019年第5期。

四、農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社農(nóng)地金融法治保障的關(guān)鍵進(jìn)路

（一）完善農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社內(nèi)部治理機(jī)制

從實(shí)踐來(lái)看，入股農(nóng)民積極參與的農(nóng)地融資決策機(jī)制尚未形成，“三會(huì)”運(yùn)作的實(shí)際程序、監(jiān)督有效性等問(wèn)題帶給農(nóng)地金融諸多挑戰(zhàn)。農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社的內(nèi)部治理機(jī)制制約了農(nóng)地融資效益提升、融資規(guī)模擴(kuò)大和融資穩(wěn)定性增強(qiáng)。根據(jù)《農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社法》第22條的法律規(guī)定，將成員大會(huì)定性為農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社的權(quán)力機(jī)關(guān)并實(shí)施“一人一票+附加表決權(quán)”的表決機(jī)制。設(shè)置附加表決權(quán)的本意是激勵(lì)社員對(duì)農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社作出貢獻(xiàn)，但將“能人社員”直接界定為出資額較大或與農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社交易量（額）較大的做法不盡妥適。此中，“社員民主控制”極易被“能人社員控制”所取代，融資決策權(quán)實(shí)際上就由非農(nóng)股東主導(dǎo)行使，普通入股農(nóng)戶較少參與行使表決。非農(nóng)股東掌握著金融知識(shí)、種養(yǎng)技術(shù)、財(cái)務(wù)知識(shí)、市場(chǎng)商業(yè)機(jī)會(huì)判斷等技能，這些稀缺資源稟賦是促進(jìn)農(nóng)地融資活動(dòng)開(kāi)展的關(guān)鍵。融資決策權(quán)的不均衡配置雖然滿足了非農(nóng)股東加強(qiáng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過(guò)程管控和提高融資決策效率的需要，但也導(dǎo)致《農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社法》所規(guī)定的“三會(huì)”治理機(jī)制等正式制度實(shí)際上難以落地，堵塞了以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股的農(nóng)民股東參與融資決策的道路。其中，作為權(quán)力機(jī)構(gòu)的成員大會(huì)往往被架空，融資決策發(fā)起者和最終決定者往往是理事長(zhǎng)。對(duì)于是否使用入股的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行抵押融資以及融資規(guī)模等重大事項(xiàng)決策，實(shí)踐中往往先由管理才能最為突出的理事長(zhǎng)提案并在理事會(huì)商討，理事會(huì)形成一致意見(jiàn)后再向入社成員做思想工作，爭(zhēng)取成員大會(huì)的支持后通過(guò)決策。有些農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社甚至不定期召開(kāi)成員大會(huì)，成員大會(huì)的法定職權(quán)被授權(quán)給非農(nóng)股東主導(dǎo)的理事會(huì)行使，法定的民主管理權(quán)力淪為空文。此外，作為監(jiān)督機(jī)構(gòu)的監(jiān)事會(huì)，面臨監(jiān)督職能虛置的癥結(jié)。監(jiān)事會(huì)一方面較少吸收農(nóng)民股東為監(jiān)事，另一方面其監(jiān)督事項(xiàng)往往只限于財(cái)務(wù)監(jiān)督，主要督促賬目公開(kāi)。入股農(nóng)戶的監(jiān)督意識(shí)較為薄弱，一般只對(duì)分紅規(guī)則、盈余分配感興趣，較少關(guān)注農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社的運(yùn)營(yíng)和融資情況，在監(jiān)督成本較大的情況下，遏制了其監(jiān)督的積極性和主動(dòng)性。

為了保證農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社內(nèi)部治理機(jī)制設(shè)置的合理性和有效性，當(dāng)務(wù)之急是要最大限度地維護(hù)農(nóng)民社員權(quán)益，補(bǔ)正現(xiàn)有制度存在的不足。（1）對(duì)于目前農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社的“三會(huì)”模式，建議強(qiáng)化成員大會(huì)在農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社農(nóng)地融資中的核心權(quán)力地位，增設(shè)農(nóng)民股東特別表決事項(xiàng)，加強(qiáng)對(duì)附加表決權(quán)行使的規(guī)制，使農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社制度回歸農(nóng)民本位。具體而言，《農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社法》第30條規(guī)定，成員大會(huì)特別表決事項(xiàng)的范圍只涵蓋章程修改、合并分立解散以及聯(lián)合社事宜，并授權(quán)合作社章程對(duì)表決權(quán)數(shù)的意思自治。①《農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社法》第30條：“作出修改章程或者合并、分立、解散，以及設(shè)立、加入聯(lián)合社的決議應(yīng)當(dāng)由本社成員表決權(quán)總數(shù)的三分之二以上通過(guò)。章程對(duì)表決權(quán)數(shù)有較高規(guī)定的，從其規(guī)定。”鑒于農(nóng)地融資之于入股農(nóng)民權(quán)利保障的重要性，獲取安全而穩(wěn)定的收入以謀求生存發(fā)展是農(nóng)民股東最為重視的事項(xiàng)，建議將農(nóng)地融資決策明確列入成員大會(huì)的特別表決事項(xiàng)。同時(shí)，對(duì)于《農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社法》第22條規(guī)定的附加表決權(quán)的行使應(yīng)以不會(huì)扭曲甚至顛覆社員對(duì)農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社的民主控制為前提，那么法律應(yīng)通過(guò)規(guī)制附加表決權(quán)以防止該情形出現(xiàn)。在將農(nóng)地融資決策明確列入成員大會(huì)特別表決事項(xiàng)后，建議在該法中增加規(guī)定：“對(duì)于應(yīng)當(dāng)由本社成員表決權(quán)總數(shù)的三分之二以上通過(guò)之事項(xiàng)，表決時(shí)不得使用附加表決權(quán)。”（2）為了完善理事會(huì)、經(jīng)理層的成員結(jié)構(gòu)，一方面，未來(lái)修法時(shí)考慮對(duì)理事會(huì)中非農(nóng)主體的人數(shù)進(jìn)行限制，防止非農(nóng)主體主導(dǎo)理事會(huì)決策給融資活動(dòng)帶來(lái)的流弊，規(guī)定以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股的農(nóng)戶要在其中占據(jù)一定比例的席位；另一方面，吸納更多具有專(zhuān)業(yè)知識(shí)并有強(qiáng)烈的公益心的社員擔(dān)任理事、經(jīng)理等職務(wù)，有條件的農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社還可以聘請(qǐng)職業(yè)經(jīng)理人。（3）為了紓解農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社農(nóng)地融資的監(jiān)督有效性的難題，亟待強(qiáng)化監(jiān)事會(huì)的監(jiān)督職能，并建立囊括政府部門(mén)、社會(huì)組織、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、入股農(nóng)戶、社會(huì)公眾和媒體等多元主體參與的復(fù)合監(jiān)督體制。②王楊：《新型農(nóng)村合作金融組織社員權(quán)的法律保障——以農(nóng)村資金互助社為研究視角》，《中國(guó)農(nóng)村觀察》2019年第1期。為了減少信息不對(duì)稱(chēng)，農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社必須將其整體經(jīng)營(yíng)情況和投融資情況定期公開(kāi)，其中包括農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社的重大經(jīng)營(yíng)決策、土地經(jīng)營(yíng)信息、財(cái)務(wù)狀況、融資的過(guò)程和結(jié)果、分紅方式和金額等。

（二）構(gòu)建農(nóng)地融資權(quán)實(shí)現(xiàn)過(guò)程中的風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制

風(fēng)險(xiǎn)作為一種客觀存在，貫穿于農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社農(nóng)地融資的始終。（1）就農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社的內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)而言，由于目前缺少專(zhuān)門(mén)針對(duì)農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社的禁止資本投機(jī)規(guī)則，不乏農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社從事具有資本投機(jī)的盲目融資行為，甚至將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)融資貸款用于非農(nóng)用途。這不僅使得農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)增強(qiáng)，而且導(dǎo)致入股的農(nóng)民面臨失地風(fēng)險(xiǎn)。（2）就農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社的外部市場(chǎng)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)來(lái)說(shuō)，在土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流動(dòng)性和變現(xiàn)性較差、農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社經(jīng)營(yíng)不穩(wěn)定激化融資困境的情況下，以農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)、農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)和農(nóng)地融資風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金等為代表的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償和風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移機(jī)制并不健全甚至是缺位。金融機(jī)構(gòu)更加降低了為農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社提供農(nóng)地融資的積極性，導(dǎo)致“惜貸”“懼貸”十分常見(jiàn)。③陳小君：《土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)及其法制實(shí)現(xiàn)路徑》，《政治與法律》2018年第8期。

農(nóng)地融資權(quán)是一項(xiàng)積極權(quán)利，農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社可以要求國(guó)家和政府采取積極的行動(dòng)干預(yù)金融資源的供給和分配，幫助其控制風(fēng)險(xiǎn)，使金融資源向其傾斜。針對(duì)農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社農(nóng)地融資權(quán)實(shí)現(xiàn)過(guò)程中風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制孱弱的弊病，當(dāng)務(wù)之急是要探索內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)防控與外部風(fēng)險(xiǎn)防控的二維進(jìn)路。

對(duì)于內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)防控而言，其一，應(yīng)建立嚴(yán)格的農(nóng)地融資貸款用途審查與定期的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效果審查機(jī)制。為了避免在監(jiān)管松弛的情況下農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社利用農(nóng)地融資貸款從事成本較低的資本投機(jī)行為，應(yīng)對(duì)農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社農(nóng)地融資用途進(jìn)行定期審查和監(jiān)督，保證具有真實(shí)性的正常的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)。預(yù)防農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社騙取農(nóng)地融資貸款和不合理使用資金的行為，抑制資本投機(jī)傾向，使農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社成為真正的新型農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)價(jià)值的創(chuàng)造者。其二，要制定農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)能力評(píng)價(jià)指引規(guī)范。通過(guò)評(píng)級(jí)區(qū)分出農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社不同的經(jīng)營(yíng)能力級(jí)次，從而根據(jù)級(jí)次制定差異化的信貸模式和風(fēng)險(xiǎn)防控措施。①唐烈英、施潤(rùn)：《新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系下家庭農(nóng)場(chǎng)融資權(quán)的法律保障論》，《河北法學(xué)》2017年第4期。對(duì)農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社的能力進(jìn)行定期評(píng)估，也是政府、農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社和融資機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)自我認(rèn)識(shí)的過(guò)程，裨益于順應(yīng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的自身規(guī)律，有效避免不切實(shí)際的農(nóng)地融資行為發(fā)生。

面對(duì)外部市場(chǎng)環(huán)境帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)，其一，應(yīng)健全以政策性保險(xiǎn)為主、商業(yè)性保險(xiǎn)為輔的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系，以稀釋金融機(jī)構(gòu)提供農(nóng)地融資貸款的風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社的經(jīng)營(yíng)特點(diǎn)，增加農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的險(xiǎn)種、擴(kuò)大保險(xiǎn)的保障范圍，完善農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)機(jī)制，有效分散金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)，以滿足多樣化的農(nóng)地融資需求。政府可以出臺(tái)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”支持計(jì)劃、直接參與保險(xiǎn)計(jì)劃，同時(shí)要引導(dǎo)商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)加快對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)融資專(zhuān)項(xiàng)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的開(kāi)發(fā)。其二，完善農(nóng)地融資風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制，由政府牽頭設(shè)立農(nóng)地融資風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金，多措并舉擴(kuò)大擔(dān)?；鸬囊?guī)模，加大財(cái)政資金投入以作為風(fēng)險(xiǎn)防控的兜底保證。當(dāng)金融機(jī)構(gòu)為農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社提供抵押貸款，但無(wú)法按期償還時(shí)，可按照事先約定的比例由風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金承擔(dān)金融機(jī)構(gòu)的損失。也可以考慮設(shè)置一定比例的不良貸款容忍度，由政府對(duì)容忍度以下的貸款風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行補(bǔ)償。

（三）優(yōu)化農(nóng)地融資權(quán)實(shí)現(xiàn)的激勵(lì)保障機(jī)制

1.健全金融供給保障制度

農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)缺乏、資金供給數(shù)量和規(guī)模不足成了掣肘農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社農(nóng)地金融的主要障礙。依照《農(nóng)村土地承包法》第47條的規(guī)定，只有金融機(jī)構(gòu)是唯一合法的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)融資擔(dān)保主體。然而，商業(yè)銀行作為以利潤(rùn)最大化為目標(biāo)的機(jī)構(gòu)，面對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的不確定性，抑制了其提供農(nóng)地金融支持服務(wù)的積極性；作為唯一一家農(nóng)業(yè)政策性銀行的中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行，卻無(wú)力延伸到農(nóng)村基層去滿足農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社的資金需求；農(nóng)村信用社作為農(nóng)村金融體系中的主角，目前在農(nóng)村發(fā)放貸款數(shù)量和占比方面居于各類(lèi)金融機(jī)構(gòu)的前列，但是其對(duì)農(nóng)業(yè)專(zhuān)業(yè)合作社發(fā)放的貸款具有期限短、額度低、利率高的特點(diǎn)。②周昌發(fā)：《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下的農(nóng)村合作金融制度改進(jìn)》，《科學(xué)決策》2020年第12期。另外，金融供給保障農(nóng)地融資的障礙還體現(xiàn)在金融產(chǎn)品的多樣性、針對(duì)性不足。自2015年國(guó)務(wù)院在200多個(gè)市縣開(kāi)展土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)工作以來(lái)，全國(guó)絕大多數(shù)地區(qū)的金融機(jī)構(gòu)都開(kāi)展了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押貸款業(yè)務(wù)，但金融機(jī)構(gòu)尚未完全擺脫傳統(tǒng)的貸款模式，沒(méi)有較好針對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)特點(diǎn)并結(jié)合農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社的金融需求，創(chuàng)新出差異化、多樣性的貸款業(yè)務(wù)模式。

承前所述，著眼于市場(chǎng)機(jī)制在農(nóng)地金融資源配置中失靈衍生的金融抑制，以及農(nóng)地金融的準(zhǔn)公共物品屬性，尋求國(guó)家對(duì)于農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社農(nóng)地融資活動(dòng)施以特別干預(yù)成了必然選擇。行之有效的策略是選擇立法先行的農(nóng)地金融制度構(gòu)建方式，以制度建設(shè)支撐農(nóng)村金融服務(wù)體系的完善，構(gòu)建包括政策性、商業(yè)性、互助性并存的農(nóng)民金融服務(wù)體系。即便是在實(shí)行土地私有的發(fā)達(dá)國(guó)家，例如美國(guó)、日本、德國(guó)，在農(nóng)地金融制度發(fā)展初期，一方面，會(huì)積極制定農(nóng)地金融法律法規(guī)促成農(nóng)地金融機(jī)構(gòu)——土地銀行、農(nóng)業(yè)地產(chǎn)抵押銀行等的發(fā)展；另一方面，綜合運(yùn)用各項(xiàng)財(cái)政政策手段建立正向激勵(lì)，通過(guò)財(cái)政補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠、低息貸款推動(dòng)農(nóng)地金融業(yè)務(wù)開(kāi)展。③李蕊：《中國(guó)農(nóng)地金融法治化進(jìn)路研究》，《江西社會(huì)科學(xué)》2022年第10期。具體而言，我國(guó)也可以有選擇性地借鑒這些國(guó)家的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，遵循農(nóng)地金融制度發(fā)展規(guī)律，出臺(tái)、完善農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社農(nóng)地金融促進(jìn)的法律法規(guī)，細(xì)化規(guī)定金融機(jī)構(gòu)對(duì)農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社的服務(wù)范圍和職責(zé)，尤其要進(jìn)一步明確農(nóng)村信用社服務(wù)“三農(nóng)”的功能定位。同時(shí)，以“成本—收益”的利益模型影響金融機(jī)構(gòu)的行為方向和量度，對(duì)積極開(kāi)展農(nóng)地金融業(yè)務(wù)的金融機(jī)構(gòu)給予稅費(fèi)減免、補(bǔ)償金、補(bǔ)貼等在內(nèi)的靈活多樣的正向引導(dǎo)。此外，鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)在做好自身風(fēng)險(xiǎn)防范的基礎(chǔ)上，針對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社的特點(diǎn)進(jìn)行金融產(chǎn)品的創(chuàng)新，根據(jù)農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社的發(fā)展評(píng)級(jí)、土地評(píng)估結(jié)果、資金的需求程度、資金用途等提供差異化、多樣性的金融產(chǎn)品。

2.健全農(nóng)地抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)機(jī)制

當(dāng)農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社無(wú)法歸還到期的融資債務(wù)，金融機(jī)構(gòu)作為債權(quán)人如何實(shí)現(xiàn)對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押權(quán)成為影響融資實(shí)踐的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也即土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押實(shí)現(xiàn)機(jī)制直接影響了農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社的融資業(yè)務(wù)開(kāi)展。根據(jù)《民法典》第410條的規(guī)定，抵押權(quán)人能夠以折價(jià)、拍賣(mài)、變賣(mài)的方式實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)。然而，抵押物折價(jià)方式的實(shí)現(xiàn)是把抵押財(cái)產(chǎn)折價(jià)然后由抵押權(quán)人取得抵押物，囿于金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)范圍和能力的限制、法律對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人的資質(zhì)規(guī)定，①高圣平：《民法典視野下農(nóng)地融資擔(dān)保規(guī)則的解釋論》，《廣東社會(huì)科學(xué)》2020年第4期。決定了折價(jià)方式對(duì)入股的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押實(shí)現(xiàn)難以適用。盡管農(nóng)地抵押權(quán)人可以與抵押人協(xié)議采用拍賣(mài)、變賣(mài)的形式實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)，但由于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人的主體資格限定，決定了能夠并愿意參與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)拍賣(mài)、變賣(mài)的主體有限。同時(shí)，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的實(shí)現(xiàn)，依賴于土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的配合支持。目前，農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)交易中心數(shù)量少、規(guī)模小，流轉(zhuǎn)市場(chǎng)不健全。此外，盡管農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社以自己的名義使用入股的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行融資，但當(dāng)實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)要對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行處置時(shí)，是否應(yīng)該考慮入股農(nóng)民的生存利益，對(duì)于這些問(wèn)題的回應(yīng)在法律層面仍付之闕如。

完善土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押實(shí)現(xiàn)機(jī)制，以修正“看不見(jiàn)的手”調(diào)控之缺憾，為農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社的農(nóng)地金融活動(dòng)提供激勵(lì)性的正向引導(dǎo)。其一，應(yīng)當(dāng)通過(guò)立法把“強(qiáng)制管理”作為當(dāng)事人就土地經(jīng)營(yíng)權(quán)擔(dān)保實(shí)現(xiàn)時(shí)、無(wú)法達(dá)成協(xié)議后的選擇模式之一。以拍賣(mài)、變賣(mài)方式實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)時(shí)，可能會(huì)無(wú)人受讓土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，在此種情況下，通過(guò)委托他人管理抵押財(cái)產(chǎn)，并以其所得收益使金融機(jī)構(gòu)的債權(quán)得以優(yōu)先受償。②房紹坤：《論土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的制度構(gòu)建》，《法學(xué)家》2014年第2期。一旦農(nóng)地收益償還債務(wù)完畢，農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社可以使用土地經(jīng)營(yíng)權(quán)繼續(xù)經(jīng)營(yíng)。盡管強(qiáng)制管理的方式使融資機(jī)構(gòu)的債權(quán)實(shí)現(xiàn)的時(shí)間變長(zhǎng)，但避免了抵押權(quán)的實(shí)現(xiàn)妨礙農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社的持續(xù)經(jīng)營(yíng)，也防范了農(nóng)民“因押失地”風(fēng)險(xiǎn)。其二，鑒于實(shí)現(xiàn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押需要平臺(tái)提供交易支撐作用，因此在發(fā)揮市場(chǎng)效用的同時(shí)要強(qiáng)化政府宏觀調(diào)控作用。具言之，政府應(yīng)積極培育和搭建土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，制定引導(dǎo)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)與農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社融資相契合的規(guī)范性文件。健全土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)信息服務(wù)平臺(tái)，定期公開(kāi)發(fā)布市場(chǎng)供求信息，為雙方提供交易場(chǎng)所和設(shè)施，充分結(jié)合融資現(xiàn)狀進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)服務(wù)。此外，還可以培育專(zhuān)業(yè)的中介機(jī)構(gòu)，由中介機(jī)構(gòu)為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押實(shí)現(xiàn)提供專(zhuān)業(yè)化服務(wù)。其三，加強(qiáng)對(duì)于農(nóng)民這類(lèi)主體在“因押失地”時(shí)的基本生活與生產(chǎn)的保障，建議賦予其一定期限的有限承租權(quán)和優(yōu)先回購(gòu)權(quán)?？梢越梃b《美國(guó)聯(lián)邦法典》將“家園地豁免”條例延伸至農(nóng)地抵押融資領(lǐng)域的做法。③在美國(guó)，若抵押人先前耕作收入低于一定標(biāo)準(zhǔn)，則在抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)和抵押物出售過(guò)程中，允許抵押人租借他的主要住處、住處周?chē)禺a(chǎn)、農(nóng)用建筑物以及不超過(guò)10英畝的相鄰?fù)恋?。前述家園的租期一般不低于3年，不超過(guò)5年。同時(shí)“家園”承租人享有優(yōu)先回購(gòu)權(quán)。當(dāng)農(nóng)民先前耕作收入低于一定標(biāo)準(zhǔn)，允許其在抵押物出售過(guò)程中，在一定期限內(nèi)承租他的主要住處、住處周?chē)禺a(chǎn)、農(nóng)用建筑物以及不超過(guò)一定畝數(shù)的相鄰?fù)恋?，同時(shí)作為承租人享有優(yōu)先回購(gòu)權(quán)。

五、結(jié) 論

毋庸諱言，農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社農(nóng)地金融的實(shí)踐有效契合了農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社在促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)?；?、集約化、現(xiàn)代化方面的內(nèi)在要求。破解我國(guó)農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社農(nóng)地金融的法律困境，可以借鑒國(guó)外典型成功實(shí)踐，并把經(jīng)驗(yàn)上升到法律制度層面，以襄助農(nóng)地融資功能的發(fā)揮。著眼于農(nóng)地融資權(quán)的社會(huì)化向度，制度構(gòu)建必須遵循農(nóng)地金融發(fā)展規(guī)律，憑借法律的權(quán)威調(diào)整各主體間的利益關(guān)系，系統(tǒng)研判管制與市場(chǎng)的作用發(fā)揮及邊界，尋求公權(quán)管制與私法自治相協(xié)調(diào)的路徑。國(guó)家在制度初創(chuàng)階段一般應(yīng)擔(dān)當(dāng)“哺育人”，待土地經(jīng)營(yíng)權(quán)融資業(yè)務(wù)進(jìn)展穩(wěn)定成熟后，便應(yīng)充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的優(yōu)勢(shì)，轉(zhuǎn)而擔(dān)任“守夜人”。